Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, принципы и формы легализации правовой практики 18
1. Понятие и социальные предпосылки легализации правовой практики 18
2. Принципы легализации правовой практики 61
3. Основные формы легализации правовой практики 83
4. Сравнительный анализ форм легализации правовой практики в различных правовых семьях 103
Глава 2. Легализация правовой практики в правовой системе Российской Федерации 122
1. Особенности легализации правовой практики в российской правовой системе на разных этапах ее развития 122
2. Специфика легализации правовой практики на уровне ведомственного правотворчества (на примере МВД России) 147
3. Значение правового мониторинга для легализации правовой практики в процессе ведомственного правотворчества 166
Заключение 189
Список используемой литературы 195
- Понятие и социальные предпосылки легализации правовой практики
- Принципы легализации правовой практики
- Сравнительный анализ форм легализации правовой практики в различных правовых семьях
- Значение правового мониторинга для легализации правовой практики в процессе ведомственного правотворчества
Понятие и социальные предпосылки легализации правовой практики
Одним из условий эффективного правового регулирования общественных отношений является наличие механизма создания правовых норм, максимально отвечающих потребностям общества, пригодных и удобных для их повседневной реализации представителями социума.
Представляется, что выполнение данного условия становится возможным в том случае, когда субъекты правотворчества придают юридическую силу тем правилам, которые хоть еще и не имеют официального статуса источника (формы) права, но применяются в обществе при разрешении различных жизненных ситуаций, а также надлежащим образом закрепляют положительный правовой опыт. О необходимости и естественности такого подхода к правотворчеству говорилось еще в произведениях классиков, заложивших основы современной юридической науки.
Так, видный французский писатель Жан-Жак Руссо в XVIII веке отмечал, что мудрость законодателя начинается не создания с законов, а с изучения их пригодности для данного общества1. По утверждению Шарля Луи Монтескье «Законы в самом широком значении этого слова суть необходимые отношения, вытекающие из природы вещей; в этом смысле все, что существует, имеет свои законы: они есть и у божества, и у мира материального, и у существ сверхчеловеческого разума, и у животных, и у человека»2.
Таким образом, французскими просветителями, труды которых легли в основу формирования права в его современном виде, аксиомой было то, что «прежде чем приступать к преобразованиям, необходимо изучить особенности факторов, как физических, так и моральных, образующих в своей совокупности общий дух народа»1.
Спустя столетие в работах итальянского ученого – юриста Б. Леони выдвигается убедительный тезис о том, что в процессе правотворчества законы нужно не создавать, а открывать, именно тогда право становится подлинным2.
Перечисленные идеи находят свое отражение и в высказываниях современных политиков различного уровня. На состоявшейся 24 апреля 2017 года встрече с Советом законодателей Российской Федерации Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было отмечено, что «Власть, и законодательная, и исполнительная, работает для людей, и нужно обладать высоким профессионализмом, чтобы принимать законы, которые востребованы обществом и гармонично вписываются в общую систему законотворческого процесса»3.
Однако в реальной жизни правотворчество далеко не всегда отвечает подобным стандартам. Несмотря на соответствие общим принципам и процедурам, процесс создания правовых норм и их последующее действие разнятся не только в правовых системах различных государств, но также и внутри одного государства. Так, например, в государствах, принадлежащих к романо-германской (континентальной) правовой семье, главным источником (формой) права являются нормативные правовые акты, среди которых можно выделить два основных вида – законы и подзаконные акты. При этом законодательные акты, которые принимаются одними и теми же субъектами правотворчества, могут существенно отличаться друг от друга по логике и структуре, полноте правового регулирования, соотносимости с социальными предпосылками их появления.
В ряде случаев это приводит к тому, что правовые нормы и вовсе издаются в отрыве от жизни общества и царящих в нем представлениях о праве. То есть само по себе наличие специальных государственных органов, к непосредственной компетенции которых относится создание, изменение либо отмена норм права, не гарантирует формирование источников (форм) права, в полной мере отвечающих материальным потребностям общества и его ожиданиям от правового регулирования. Кроме того, современная забюрократизированность правотворчества зачастую исключает из права ценностный компонент.
А ведь учитывая уникальность и специфику права, как социального регулятора, помимо того, что оно играет «инструментальную» роль, существенное значение имеет отражение в источниках (формах) права сложившихся в обществе ценностей. Ценностная ориентация правотворчества позволяет изначально максимально (но не абсолютно) легитимировать юридическое право государства и связать его с частными интересами и потребностями, а не объяснять, оправдывать и компенсировать его формализм в последующем1. И именно ориентация субъектов правотворчества на правовую практику позволяет создавать не просто эффективно-работающие правовые нормы, но и несущие в себе социально-значимые, правовые ценности. Это обусловливает тот факт, что вопросы использования правовой практики в процессе правотворчества заслуживают пристального внимания и требуют решения как в практическом плане, так и на уровне правовой теории.
На сегодняшний день правовая практика в том или ином объеме находит надлежащее оформление в источниках (формах) права. В противном случае создание исключительно искусственных правил поведения в глобальных масштабах нивелировало бы значение права в его современном понимании вообще. В частных же случаях преобладание таких правовых норм неизбежно ведет к стагнации общества и необходимости социальных изменений, которые в действительности могут принимать как весьма радикальные формы, сопровождающиеся революциями, общественными беспорядками, так и более «мягкие», заключающиеся в от-деленности гражданского общества от государства и их конкуренции1. Подтверждает этот тезис и М. ван Хук, полагающий что: «Как и любая культура, правовая культура постоянно меняется, но меняется медленно. Законодательная, исполнительная власть, ответственная за принятие решений, или суды должны иметь это в виду, когда вносят изменения в закон. Многие правовые нормы и политические действия вовсе не влияют на эту социетальную правовую культуру. Они могут быть «односторонне» изменены (юридическими) профессионалами, включенными в процесс принятия решений. Вместе с тем фундаментальные общественные ценности и обычаи нельзя так легко изменять без угрозы создания проблем, которые в своем крайнем проявлении могут вылиться в революцию или государственный переворот с целью восстановить ранее существовавшую правовую культу-ру»2.
В нормальной же ситуации сложившаяся в обществе правовая практика и установки должны учитываться субъектами правотворчества и находить свое закрепление в соответствующих источниках (формах) права в процессе, для определения которого предлагается использовать понятие «легализация правовой практики». А поскольку предполагается, что легализация правовой практики позволяет повысить качество правотворчества и правового регулирования, изучение связанных с ней вопросов приобретает дополнительную актуальность. Первым из таких вопросов является вопрос о том, что же следует понимать под данной категорией.
«Легализация правовой практики» представляет собой сложносоставную категорию. В связи с этим ее полноценное осмысление напрямую зависит от правильной интерпретации составляющих ее терминов применительно к существующей действительности. При этом терминологический анализ категории «легализация правовой практики» не должен сводится исключительно к фактологии. Выражаясь словами К.Г. Гемпеля «Руководствуясь своим знанием изучаемых явлений, ученый должен изобрести набор понятий – теоретических конструкций, которым не хватает непосредственной экспериментальной значимости. Речь идет о системе гипотез, облаченных в форму понятий, и об истолковании результатов теоретического взаимодействия»1. Данное утверждение поддерживает и М. ван Хук, согласно которому «формирование понятий в науке тесно связано с формированием теории»2, а не заключается в простом описании той действительности, к которой относится данное понятие.
Руководствуясь «фактическим описанием» определимся сначала с понятием и содержанием «правовой практики». Следует отметить, что вопрос о понятии, содержании, месте и роли практики, опосредующей процесс становления, действия и реализации права изучался в отечественной правовой науке и ранее. Для обозначения такой практики в различных исследованиях используются такие понятия как «юридическая практика»3, «юридическая деятельность»4, «правовая де-ятельность»5, «правовая практика»6, «правоприменительная практика»7 и др. Из всех названных понятий доминирующее положение в качестве предмета исследования занимает юридическая практика.
Принципы легализации правовой практики
Поскольку легализация правовой практики может рассматривать как деятельность официальных субъектов правотворчества, направленная на оптимизацию действующего позитивного права, то осуществление такой деятельности должно основываться на определенных исходных положениях, руководящих началах, которые в юридической науке принято именовать принципами.
Первостепенное значение для легализации правовой практики, заключающейся в публичном официальном признании правовой практики субъектами правотворчества и придании ей юридической силы посредством ее закрепления в соответствующих источниках (формах) права, имеют общие принципы, определяющие правила создания правовых норм, которые будут наиболее востребованы и исполняемы в обществе. Соблюдение именно таких принципов позволяет соответствовать действительности утверждению о том, что «Абсолютное большинство норм права, издаваемых государством, также рассчитано на их добровольное исполнение, воплощение в жизнь без необходимости государственного принуж-дения»1. Одновременно необходимо учитывать, что легализация правовой практики в рамках представляет собой сложный социально-правовой процесс, в связи с чем, помимо общих принципов правотворчества, должна отвечать также и специальным принципам, которые и предлагается выявить в настоящем исследовании.
В связи с этим вначале определимся, каким закономерностям и правилам подчинен процесс правообразования и правотворчества вообще. Ю.Г. Арзамасов среди общих принципов правотворчества, приемлемых для разработки нормативных правовых актов различной юридической силы, называет законность, научность, техническое совершенство, гуманизм, гласность, демократичность, профессионализм. Ключевым принципом выступает законность, которая заключается в том, что нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации и международно-правовым принципам и стандартам, приниматься в пределах компетенции субъекта правотворчества при соблюдении стадий правотворческого процесса. Кроме того, законодательно должен быть установлен механизм контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых актов. Ученый подчеркивает, что данные принципы являются взаимосвязанными и работают в их взаимодействии, а нарушение части или всех из них приводит к негативным последствиям, установлению тоталитарных и антидемократических режимов1. Действие права, как подчинение людей определенным нормам, подробно описывается американским ученым-юристом Лоном Фуллером, идеи которого оказали значительное влияние на понимание права в ценностном и моральном аспекте2. В своей работе «Мораль права» Л. Фуллер описывает ситуацию, при которой в процессе создания государством правовых норм образуется не просто плохая правовая система, а то что правовой системой вообще нельзя назвать3, а также называет причины такой деформации4. Для того, чтобы избежать перечисленных неудач правового регулирования Л. Фуллер выделяет и предлагает руководствоваться при создании законов восемью видами «юридического совершенствования», в основе которых лежат определенные критерии законности (desiderata), называемых им требованиями внутренней моральности права, каждый из которых направлен на устранение одной из неудач, соответствие которым «в большинстве случаев (но, как признает сам автор, не всегда) гарантирует правовой характер нормы»1. Несоблюдение же desiderata не просто снижает качество правовых норм, но и снимает с человека еще и моральную обязанность подчиняться им.
Шесть из восьми desiderata относятся непосредственно к созданию правовых норм и заключаются в следующем:
Нормы должны существовать в действительности в виде общих правил (всеобщность закона). Согласно данному desiderata говорить о наличии права и функционировании правовой системы можно только тогда, когда нормы создаются систематично и упорядоченно и в последующем многократно распространяются на неопределенный круг лиц. В этом правовые нормы противоположны приказам, которые хоть и оказывают властно-распорядительное воздействие, но издаются ситуативно или вовсе случайно и адресованы конкретным индивидам или группам людей. Неспособность установить в государстве общие правила ведет к тому, что все дела разрешаются по принципу ad hoc2, что не соответствует предназначению и признакам права.
Нормы должны быть известны (обнародование). Для того, чтобы человек соблюдал правовую норму, он должен знать о ее существовании и содержании. Это не говорит о том, что до каждого гражданина в отдельности должны быть доведены и растолкованы все правовые предписания, что вряд ли возможно, как и о том, что стоит ожидать от всех представителей общества самостоятельного кропотливого изучения источников (форм) права. Данное правило подразумевает прежде всего то, что в государстве должен существовать и работать механизм опубликования правовых норм3. Помимо официального опубликования нормы права становятся известны за счет их доведения до населения посредством правовой пропаганды, функции которой возложены и на государственные органы. Так, в соответствии с пунктом части 1 статьи 12 Закона о полиции обязанность участия в пропаганде правовых знаний возложена на сотрудников полиции, которые «чаще всего оказываются на «переднем фронте» работы с населением, представителями гражданского общества, представляя при этом государство (государственный аппарат)»1. Кроме того, широкое распространение получили общедоступные автоматизированные информационно-справочные правовые системы2.
Нормы должны быть предсказуемы. В нормальной ситуации нормы права издаются для того, чтобы регулировать общественные отношения сейчас и в будущем. Упорядочивая общественные отношения, право дает гражданам представление о том, на основе каких правил будет осуществляться их взаимодействие друг с другом или с государством, а также гарантирует стабильность развития общества. В связи с этим трудно представить себе правовую систему, в которой текущие общественные отношения будут основываться на предписаниях, создаваемых завтра.
Однако действие правовых норм предполагает возможность придания им обратной силы, что может повлечь значительные трудности признания и исполнения их обществом. Так, законы, вводящие новые правила, касающиеся признания каких-либо свершившихся юридических фактов, могут быть попросту неизвестны широкому кругу лиц (одновременное нарушение desiderata обнародования законов) либо не выполнимы технически. Вторым отрицательным моментом злоупотребления правовыми нормами, имеющими обратную юридическую силу, может выступать путаница в правоприменительной практике. Особо ярко это может быть выражено в деятельности судов, решения которых сами по себе могут выступать в качестве источника (формы права) в государствах, принадлежащих к англо-американской правовой семье. И, наконец, безусловным подтверждением недопустимости злоупотребления принятия норм, имеющих обратную юридическую силу, являются ситуации, в которых лица, на которых распространяется их в действие оказываются в более неблагоприятном положении, чем в котором они находились до этого, а также ситуации, в которых правовые нормы принимаются для оправдания преступлений, совершенных властью. Сам Фуллер в качестве примеров таких крайностей рассматривает возможность установления уголовной ответственности за деяния, которые раньше не признавались преступлениями. К счастью, сегодня такие случаи маловероятны, поскольку в развитых государствах соблюдение правила о предсказуемости правовых норм и недопущения злоупотребления принятия законов, имеющих обратную силу, обеспечивается за счет его включения в саму правовую систему1.
Таким образом, правовое регулирование по принципу ex post facto2 и создание правовых норм, применяемых к правоотношениям, возникшим до вступления их в силу, должно применяться крайне осторожно и только тогда, когда это действительно оправданно и необходимо. Например, в целях непрерывности предоставления социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел и сохранения кадрового состава специальные положения были включены в Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 (статья 20, далее – Закон о социальных гарантиях) и от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 (статьи 96 и 97, далее – Закон о службе).
Сравнительный анализ форм легализации правовой практики в различных правовых семьях
Итак, выше были выделены основные формы легализации правовой практики. Вместе с тем приведенные теоретические положения требуют соотнесения их с реальной жизнью, что позволяет проиллюстрировать их на конкретных примерах и тем самым дополнительно обосновать. Исходя из того, что «качественные параметры правовых форм, в которых правовые нормы находят свое закрепление, определяются особенностями социальной среды, соответствующего социального уровня, на котором происходит правообразовательная динамика»1, представляется, что легализация правовой практики осуществляется в различных правовых системах не одинаково, а в разных формах.
Еще раз подчеркнем, что так как легализация правовой практики заключается в признании правовой практики в качестве значимой со стороны официальных субъектов правотворчества и обязательном ее закреплении в источниках (формах) права, признаваемых в конкретном государстве, то она всегда осуществляется через юридические процедуры. В связи с этим в рамках последующего сравнительно-правового исследования должны решаться следующие вопросы:
1. Что следует понимать под официальным источником (формой) права и каким видам правовой практики придается юридическое значение?
2. Является ли конкретный вид правовой практики одновременно источником (формой) права?
3. В чем заключается механизм и (или) каков официальный порядок придания правовой практике статуса юридических норм?
К первой группе государств, которые предлагается рассмотреть, отвечая на поставленные вопросы, относятся государства, правовые системы которых можно охарактеризовать как традиционные или обычные. Понятие «традиционная правовая семья» введено в научный оборот французским юристом Рене Давидом1 и охватывает собой ряд континентальных (африканских и азиатских государств) и островных (Австралия, Океания, Полинезия, Меланезия и Микронезия) государств и государственных образований. Общество в указанных регионах отличается значительной степенью архаичности и в своем развитии еще только приближается к современной модели, что сказывается на распространении в качестве основного источника (формы) права правового обычая, представляющего собой первичную правовую практику, на основе которой и осуществляется регулирование общественных отношений.
Архаичность традиционных (обычных) правовых систем определяет малоразвитость государственных и общественных институтов, ответственных за осуществление и развитие юридических процедур. При таких условиях отпадает всякая необходимость усложнять или совершенствовать механизм правотворчества, а, следовательно, и легализации правовой практики. Вместе с тем, несмотря на свою примитивность и несовершенство, именно традиционные (обычные) правовые системы, в которых сама правовая практика является регулятором общественных отношений, представляют собой наглядную иллюстрацию «живого права» с точки зрения социологического похода, которое к тому же не зафиксировано ни в одном письменном источнике, а существует исключительно в устной форме2.
В настоящее время традиционные (обычные) правовые системы не существуют в чистом виде, поскольку обычное право уступает место праву, содержащемуся в иных источниках (формах). Более верным будет говорить о наличии правовых систем, имеющих черты традиционного (обычного) права. Нормы обычного права в них сосуществуют с правом государства и учитываются при разрешении различных жизненных ситуаций. Существенные изменения в традиционные правовые системы были привнесены в процессе колонизации стран Азии и Африки. Формирование, а в последующем и слом колониальной системы обусловили превращение рассматриваемых правовых систем в причудливую смесь обычного права, религиозных норм, заимствованных из христианства и ислама, а также государственного права европейского типа, в результате чего существующие правовые системы «стали «гибридными»1. Однако, так как наряду с растворением обычного права под воздействием государственного права западного типа, которое в процессе колонизации приводило к возникновению конфликтов как на уровне правосознания, так в правовой действительности, применялся и иной метод, полезный в плане легализации правовой практики. Речь идет о санкционировании со стороны государства обычного права, которое позволяет сохранять традиционную правовую культуру, стабильность общественных отношений, способствовать росту национального самосознания и одновременно гармонично развивать неоднородное по своей структуре общество2.
Определенным сходством с традиционными (обычными) правовыми системами имеют правовые системы государств, в которых действует религиозное право. Основу данных правовых систем составляют религиозные тексты и сопутствующие им источники. Так, основным источником шариата является Коран, в котором его правовая значимость определяется следующими словами: «И так мы ниспослали его как арабский судебник»3. Следующим обязательным источником шариата является Сунна – «священное предание», состоящая из рассказов о суждениях и поступках пророка Мухаммеда (хадисов). Из содержания Сунны следуют нормы семейного, наследственного, судебного и иных отраслей права. Последующая иерархия источников мусульманского права представлена иджмой, фе-твой и киясом. Иджма, представляя собой «общее согласие мусульманской общины», складывалась из совпадающих мнений по религиозным и правовым вопросам, которые были высказаны сподвижниками Мухаммеда или впоследствии наиболее влиятельными мусульманскими теологами и правоведами. Иджма состоит как из интерпретаций текста Корана или Сунны, так и из правовых норм, которые формировались и становились обязательными в силу их поддержки муфтиями или муджтахидами1. Таким образом, на начальном этапе формирования мусульманское право было во многом основано не на формально определенных правовых предписаниях, но на значительном пласте религиозной практики правового характера.
Казуальность основных религиозных норм и наличие значительного количества пробелов в праве обусловило появление мусульманской правовой доктрины, в основу которой лег метод итждихада, предполагавший относительно свободное толкование Корана и Сунны в случае отсутствия в них необходимых правил поведения. Активная деятельность мусульманских богословов-правоведов способствовала изменению правопонимания от божественного к рационалистическому, что внешне выразилось в формировании доктрины о правилах поведения и отдельных правовых норм (фикх), которые со временем все более усложнялись, предопределяя «оригинальность мусульманской правовой системы, основанной не на конкретных, строго фиксированных источниках, а на гибкой, подверженной изменениям системе толкования»2.
Помимо Корана и производных от него источников шариата, в качестве дополнительных элементов мусульманской правовой системы выступали местные обычаи и позитивное государственное право. Изначально обычаи применялись для правового регулирования в том случае, если они не противоречили принципам и нормам шариата и подразделялись на сложившиеся в самом арабском обществе (урф), а также у многочисленных народов, покоренных в результате арабских завоеваний или же подвергшихся в более позднее время влиянию мусульманского права (адаты). Позитивное государственное право было представлено указами распоряжениями халифов (фирманы) и получившими распространение в более позднее время законами (канунами)1.
Еще одна религиозная правовая система, иудейская, возникла в XV веке до н.э. и составляет особую подсистему общего израильского права. Именно религиозные, национальные и исторические традиции и обычаи, характерные для иудейского права, позволяют до конца понять современное израильское право2. Учитывая время формирования иудейского права, о нем в его древнем виде можно говорить как об одной из «первых правовых форм вообще»3.
Иудейское право не является монолитным и представлено несколькими видами источников. На первоначальном этапе своего развития иудейское право передавалось устно и содержало в себе иррациональные установки и формы, направленные на установление истины при разращении различного рода споров4. В качестве основного письменного источника иудейского права выступает священная книга – Ветхий Завет, а именно его первая часть – Пятикнижие Моисея (Тора), которая определяет законы и правила жизни иудеев. Отраженные в Торе заповеди устанавливают не только обязанности человека перед Богом, но и регулируют отношения между людьми.
Значение правового мониторинга для легализации правовой практики в процессе ведомственного правотворчества
Легализации во многом способствует наличие специальных систем, позволяющих аккумулировать и анализировать максимальный объем сложившейся правовой практики, а также проследить историю внесения предложений по корректировке позитивного права и их реализации.
В настоящее время в различных сферах человеческой деятельности для систем, позволяющих оценивать какие-либо объекты (как физические, так и представляющие собой массивы информации), анализировать полученные данные и строить на их основе предложения по изменению или совершенствованию, широко применяется термин «мониторинг». Имея иностранное происхождение, термин «мониторинг» означает отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату1 либо систему оценки и прогноза изменений какого-либо природного или социального объекта2. Помимо английского происхождения слова «мониторинг» для его комплексного понимания отдельные авторы3 предлагают обратить внимание и на значение латинских слов «monitum» (напоминание, предостережение, указание) и «monitor» (тот, кто напоминает, предостерегает, предупреждает)4.
Несмотря на то, что системы мониторинга изначально применялись преимущественно в технических областях, в последующем данная технология распространилась и на гуманитарное знание. В юридической литературе к рассматриваемому явлению применяются такие термины, как «мониторинг законодательства», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правоприменения», «правовой мониторинг». Как справедливо отмечает И.В. Колесник «Многозначность слова и стремление ученых выработать совершенное определение понятия, жела ние рассмотреть этот институт мониторинга с разных точек зрения (философской, управленческой, политической, правовой) объяснимо. ...можно согласиться с от дельными авторами, что каждое определение отражает разные стороны этого по нятия и с тем, что «научная общественность преодолела стереотип «узкого» по нимания мониторинга нормативных правовых актов»1. На отсутствие единооб разного подхода к пониманию деятельности по осуществлению правового мони торинга обращают внимание и представители специальных научных организаций2.
Сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в качестве наиболее удачного понятия предлагают использовать «правовой мониторинг», объектами которого могут выступать не только нормативные правовые акты, как источники (формы) права, но и другие имеющие значение для правового регулирования предметы и явления. Именно данным Институтом была разработана концепция правового мониторинга и подготовлена методика его организации и проведения3. Согласно данной концепции правовой мониторинг можно определить как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: результаты нор-мотворческой деятельности, прежде всего законопроектной; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы выработки, принятия и реализации государственно-политических решений и, в конечном счете, – обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина1.
Использование термина «правовой мониторинг» представляется наиболее удачным и в рамках изучения легализации правовой практики. Говоря о мониторинге правовом, мы подразумеваем, что его объектом являются не только нормативные правовые акты, но и правовая практика. Это позволяет при анализе всего правового пространства отдельно рассматривать мониторинг правовой практики, определяя непосредственно ее специфику. Мониторинг правовой практики позволяет проанализировать не только состояние действующих источников (форм) права и их достоинства и недостатки2, но и оценить адекватность правового регулирования в целом, соответствия его ожиданиям общества.
Информационные системы по учету правовой практики могут создаваться как государством, так и различными организациями и объединениями. Так, например, В.Ю Туранин предлагает выделять корпоративный правовой мониторинг. По его мнению такой мониторинг может осуществляться юридическими лицами, для которых «эта деятельность является важной и необходимой по своей сути»3, как в коммерческих целях, например, мониторинг федерального и регионального законодательства, который осуществляется компанией «Гарант»4, так и для корпоративного использования, в частности ассоциацией «Совет муниципальных образований Белгородской области»5. Обзоры законодательства и наиболее востребованных юридических документов и их изменений содержатся также в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс»6 или на сайте юридической компании Tenzor Consulting Group7.
Как правовая технология мониторинг представляет собой достаточно молодое явление. Несмотря на это, он уже в достаточной мере зарекомендовал себя как средство повышения эффективности правотворчества и оценки состояния правового регулирования. Это обусловливает тот интерес, который проявляется к нему в научной среде. Вместе с тем до настоящего времени имеются отдельные вопросы, связанные с осуществлением правового мониторинга, которые требуют как теоретического осмысления, так и практических мероприятий, касающихся процедуры его осуществления.
Правовая база мониторинга правоприменения была сформирована в ходе реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года1, и Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 – 2011 годы»2. Ее основу составляют Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 6573 (далее – Положение о мониторинге правоприменения), и Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 6944 (далее – Методика мониторинга правоприменения). Основной целью мониторинга правоприменения, исходя из Положения о мониторинге правоприменения, является совершенствование правовой системы Российской Федерации. То есть мониторинг правоприменения направлен на модернизацию и оптимизацию как самих нормативных правовых актов, так и механизма их реализации. Помимо этого Положение о мониторинге правоприменения определяет его концептуальные основы и процедуру, по итогом которой Президенту Российской Федерации представляется соответствующий доклад, а также подготавливаются предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Более подробно правила проведения мониторинга правоприменения и его показатели раскрываются в Методике мониторинга правоприменения1. Перечисленные показатели являются ничем иным, как проблемами правотворческой политики и недостатками правоприменительной деятельности, требующими оперативного или планового устранения2.
М.Е. Глазкова и С.Б. Нанба предлагают рассматривать правовой мониторинг как регулярную комплексную аналитико-оценочную деятельность, включающую наблюдение, анализ, обобщение, оценку информации о качестве принимаемых и действующих нормативных правовых актов, практику их применения, разработку предложений об устранении выявленных недостатков правотворчества и правоприменения, прогнозирование направлений развития правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений3.