Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Классическая теория разделения властей 9
1.1. Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти 9
1.1.1. Постановка проблемы 9
1.1.2. Почему должно быть разделение властей? 11
1.1.3. О соотношении понятий "ветви власти" и "функции государственной власти" 18
1.1.4. Почему должны быть разделены законодательная, исполнительная и судебная ветви власти? 24
1.1.5. Могут ли быть разделены законодательная, исполнительная и судебная власти? 27
1.1.6. Как должны быть разделены ветви власти? 29
1.2. Попытки ревизии классической теории разделения властей 37
1.2.1. Концепция организационного единства государственной власти 37
1.2.2. О "наращивании" ветвей власти и о понятии "контрольной власти" 44
1.2.3. О координации властей 51
1.3. Компоненты разделения властей 59
1.3.1. Предварительные пояснения 60
1.3.2. Институциональное разделение властей 62
1.3.3. Функциональное разделение властей 65
1.3.4.Субъектное разделение властей 71
1.4. Концепция Монтескье и разделение властей в демократическом государстве 74
1.4.1. Аристократия и рассредоточение власти 74
1.4.2. Американский федерализм: разделение властей по Монтескье, но без аристократии 79
1.5. Выводы 84
Глава 2. Практика разделения властей и ее отражение в теории 85
2.1. Вводные замечания 85
2.2. Разделение властей в президентской республике 88
2.2.1. Конституционная модель разделения властей в США 88
2.2.2. Практика разделения властей в США 96
2.2.3. О противовесах "партийной" власти 104
2.3. Разделение властей в парламентарных странах 110
2.3.1. Смысловая модель взаимоотношений государственно-властных институтов в парламентарных странах 110
2.3.2. "Партийная" власть и парламентская ответственность правительства 116
2.3.3. "Партийная" власть, административная власть и судебная власть 120
2.4. Разделение властей в республике со смешанной формой правления 130
2.4.1. Смысловая модель взаимоотношений государственно-властных институтов в смешанной республике (на примере Франции) 130
2.4.2. Разделение властей в Пятой республике во Франции 134
2.5. Выводы 140
Глава 3. О разделении властей в Российской Федерации 142
3.1. Конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями 142
3.2. Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ 148
3.3. Выводы 158
Заключение 160
Библиография 168
- Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти
- Попытки ревизии классической теории разделения властей
- Разделение властей в президентской республике
- Конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования
Принцип разделения властей, несмотря на его длительное существование и авторитет обосновавших его классиков политико-правовой мысли, в современной литературе трактуется неоднозначно. Предлагаются и новые интерпретации этого принципа, которые нередко стирают грань между разделением властей и принципом организационного единства государственной власти.
Предпринятый в диссертации анализ классических положений о разделении властей сопровожден современной юридической интерпретацией тех разновидностей (моделей) разделения властей, которые реализованы в практике развитых в правовом отношении государств.
Диссертационное исследование опирается прежде всего на результаты исследований этой проблематики в работах по истории правовых и политических учений и по истории конституционализма, в которых концепции и трактовки разделения властей обсуждаются в историческом политико-правовом контексте их возникновения и обоснования. В числе этих исследований выделяются научные труды В.Г.Графского, П.С.Грацианского, В.Г.Каленского, В.В.Кизяковского, О.В.Мартьппина, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, З.М.Черниловского.
В диссертации используются фактические данные и теоретические обобщения относительно разделения властей, содержащиеся в работах по сравнительному конституционному законодательству К.В.Арановского, П.Баренбойма, А.И.Ковлера, А.А.Мишина, В.Е.Чиркина, А.Шайо, Л.М.Энтина, Ю.А.Юдина.
Из теоретической литературы, послужившей основой для диссертации, следует отметить работы по теории права и государства Л.Зидентопа, В.Д.Зорькина, М.Н.Марченко, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, В.Острома, А.В.Оболонского, П.Пернталера, Л.И.Спиридонова, Р.Циппелиуса, В.А.Четвернина.
Предмет, цель и задачи исследования
Объект исследования - наиболее развитые с точки зрения права совре менные формы государства, в которых рассматривается организация аппарата государственной власти на предмет выявления организационно-правового принципа, которому при посредстве законов и правовых принципов подчинен весь механизм государства. Одним из таких принципов и является принцип обособления и взаимного уравновешивания ветвей власти. При этом разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли) власти представляет собой лишь один из вариантов (моделей) правового принципа разделения властей, поскольку есть иные варианты (модели) реализации этого принципа.
Цель диссертации - развернутое истолкование разделения властей как правового принципа организации и деятельности развитого государства, называемого также правовым государством. В качестве принципа институционального обеспечения правовой свободы принцип разделение властей присутствует во всех развитых, рационально организованных государствах.
Задачи исследования:
- рассмотреть существующие варианты теоретического обоснования принципа разделения властей и сформулировать критерии, позволяющие обнаруживать разделение властей именно на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли);
- определить теоретически возможные и практически реализуемые модели разделения властей и показать, что за пределами этих моделей государственная практика нарушает принцип разделения властей и что возможность разных моделей разделения властей, тем не менее, не тождественна произвольному разграничению компетенции высших государственных органов;
- исследовать основные формы правления в современных развитых государствах с точки зрения их принадлежности к той или иной модели разделения властей и показать своеобразие вариантов проявления одного и того же принципа разделения властей;
Методологическая основа исследования
Методология исследования определяется положениями современной либертарно-юридической теории, разработанной В.С.Нерсесянцем, о дуализме объектов общей теории права и государства и единстве ее предмета (пре ета юриспруденции). Это означает, что два разных объекта (право и государство) исследуются в рамках и с позиций юридической науки в качестве двух необходимых компонентов одного и того же, единого предмета этой науки. В свою очередь это предполагает единство сущностных свойств права и государства, принципиальное единство и предметную совместимость понятия права и понятия государства. Согласно либертарно-юридической теории, право и государство - это всеобщие и необходимые формы бытия и осуществления свободы индивидов, их объединений, организаций и т.д.
Развитые формы государственности (правовое государство) максимально обеспечивают правовую свободу. Следовательно, структурообразующим и функциональным принципом государственного механизма может быть только правовой принцип - принцип максимального обеспечения правовой свободы. И если таковым признается принцип разделения властей, то смысл этого принципа - не просто рациональная организация аппарата государственной власти, а такая, которая позволяет надлежащим образом, максимально обеспечивать и защищать публичной политической властью свободу индивидов и их объединений. Именно с этой позиции следует объяснять принцип разделения властей и оценивать разные варианты его проявления при разных формах правления.
Научная новизна
На защиту выносятся следующие положения:
(1) Специфическая цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря содержательному и функциональному рассредоточению единой государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение и уравновешивание властных полномочий в соответствии с основными функциями целеполагающей деятельности правового государства.
(2) Следует различать конституционно-правовой принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти и распределение властной компетенции) и деловое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви как один из вариантов реализации этого принципа; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви - это наиболее понятный и оправданный вариант разделения и обособления властных полномочий, так как в современном развитом государстве доминируют три рода, или вида власти - правовая нормоустановительная, правовая исполнительно-распорядительная (обеспечительная) и юрисдикцион-ная (правовая надзорно-судебная) власти.
(3) В основе такого понимания разделения властей лежит различение функций правового государства в качестве нормоустанови-телъной (установление правовых норм), юрисдикционной (разрешение споров о нарушенном праве, включая споры в процессе правоуста-новления) и правообеспечителъной (гарантия восстановления утраченного или нарушенного законного права, а также его законного пользования с помощью традиции, убеждения или государственно-властного принуждения).
(4) Наличие отдельных законодательных, исполнительных и судебных институтов государственной власти еще не свидетельствует о полном и надлежащем разделении властей с точки зрения разумности, справедливости или целесообразности; разделение властей в обеспечении режима функционирования правового государства существует в единстве его институционального, функционального и субъектного компонентов (аспектов).
(5) Практическое осуществление конституционной идеи разделения властей в отдельной стране приобретает своеобразную форму, которая в литературе получила название модели разделения властей (британская модель, французская модель)1, системы разделения властей и др. Анализ взаимосвязи компонентов разделения властей с це-леполагающими функциями правового государства позволяют обнаружить конкретно-историческое своеобразие каждой из таких моделей.
Значимость и апробация результатов исследования
Основные положения диссертации обсуждены на заседании сектора
Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях:
1. Блажич Н.И., Четверний В.А. Разделение властей и политическая реальность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2002. № 4 (16). С. 134-139. 0,8 п. л.
2. Блажич Н.И. Компоненты разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,9 п. л.
3. Блажич Н.И. Форма правления и модели разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,7 п. л.
Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти
В настоящей работе разделение властей рассматривается, прежде всего, как правовой принцип организации аппарата государственной власти. Этот принцип проявляется и реализуется в развитой правовой ситуации - как организационно-правовой, или институциональный, компонент правового государства. Различные виды государственной власти есть и в неразвитой государственно-правовой ситуации, но там не их разделения.
Современная либертарно-юридическая теория показывает, что разделение властей закономерно достигается по мере исторического прогресса права и государственности. "Разделение властей, - пишет В.С.Нерсесянц, - это резюме и показатель развитости права и государства, организационно-институциональное выражение правового характера государства, необходимая предпосылка господства права и правовой законности. Без надлежащего разделения властей не может быть правового государства и правовых законов, не могут быть гарантированы права и свободы человека и гражданина"1.
Когда говорят о разделении властей, обычно имеют в виду классическую триаду - организационное разделение государственного аппарата на законодательную, исполнительную и судебную власти. Теория, которая дает обоснование этой классической триаде, есть классическая теория разделения властей.
В настоящей работе классической теорией разделения властей называется теория, основанная на учении о разделении властей Ш.Л. Монтескье и предполагающая именно эти три рода, или отрасли, и три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную . Соответственно можно говорить и о классической модели разделения властей. Следует полагать, что именно классическая теория разделения властей даст ответ на поставленные ниже вопросы.
В то же время в некоторых современных работах по теории государства и в науке сравнительного конституционного права можно заметить тенденцию к "наращиванию" ветвей власти2. Причем речь не идет СМИ - "четвертой власти" sui generis. Помимо классической триады называют власти арбитражную, контрольную, президентскую, учредительную и т.д. (см. 1.2.). Такое "наращивание" обосновывается тем, что функции некоторых государственных органов не укладываются в классическую триаду.
На первый взгляд, такое "наращивание" выглядит бессмысленным: как будет показано ниже, в одном ряду с законодательной, исполнительной и судебной не находится места для каких-то других родов власти. Но, возможно, практика разделения властей такова, что не все его варианты адекватно описываются классической триадой, и помимо последней есть другие модели разделения властей? Опять же речь идет не дополнении классической триады "четвертой" и т.д. властями, а об иной модели. Сразу же можно сделать оговорку, что независимое правосудие и самостоятельная судебная власть существуют в любой модели разделения властей.
Для исследования теории и практики разделения властей, прежде всего, нужно ответить на следующие взаимосвязанные вопросы: (1) почему должно быть разделение властей, почему вообще ветви власти должны быть разделены; (2) какие "власти" (роды и ветви власти) и почему именно эти "власти" предполагает понятие разделения властей, (3) почему именно эти ветви власти должны быть разделены, (4) могут ли они быть разделены реально и, наконец, (5) как они должны быть разделены?
Классическая теория разделения властей формировалась как научное обоснование такого устройства государственного аппарата, которое обеспечивает свободу. Изучение обширной современной литературы по этому вопросу показывает, что все авторы, пишущие о разделении властей1, так или иначе признают, что оно необходимо ради обеспечения свободы и предотвращения тирании, авторитаризма.
Даже те, кто не согласен с термином "разделение властей", ибо го-сударственная власть не может быть "разделена на разные куски" , кто утверждает, что при разделении властей "деятельность государственных органов осуществляется без опоры на широкие слои населения"3, что органы, относящиеся к разным родам государственной власти, должны не отделяться друг от друга, а согласованно функционировать и взаимодействовать, тем не менее, соглашаются с тем, что термин "разделение властей" имеет в виду организационный принцип, исключающий - ради свободы, защиты от тирании или всевластия какого-либо одного органа - сосредоточение власти в одном государственном органе .
Понятно, что признавая целью разделения властей обеспечение свободы, было бы абсурдно утверждать, что разделение властей - это просто рациональное устройство аппарата власти или "прозаическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля" (Ф.Энгельс).
Причем само по себе разделение властей не порождает свободу. В обществе уже должна быть достигнута свобода, для сохранения, обеспечения которой государственная власть должна быть организована по принципу разделения властей . Так, Ш.Л.Монтескьё писал о том, что свободы не будет, если нет разделения властей, что без разделения властей свобода будет утрачена и настанет тирания (см. 1.1.4.). Но он не утверждал, что при разграничении законодательных, исполнительных и судебных институтов непременно настанет царство свободы.
Попытки ревизии классической теории разделения властей
В неразвитой государственно-правовой ситуации, когда еще не достигнуто разделение властей, доктрина в основном руководствуется идеей организационного единства государственной власти. Эта идея отрицает правовой принцип организации государственной власти в пользу неправового идеологического обоснования верховного властного института: например, один Бог - один монарх ("моно-арх"); власть принадлежит народу, и он ни с кем ее не делит; сила в единстве и т.д.
В российской правовой мысли эта идея всегда доминировала. М.М.Ковалевский полагал, что разделение властей помешает "правильному ходу политической машины"1. Даже конституционалист, сторонник правового государства Б.А.Кистяковский, критиковавший российский правовой нигилизм, не увидел в принципе разделения властей его правовой смысл. Он утверждал, что государство есть нечто целое, единое и неделимое, и в нем не несколько властей, а только одна единая власть. Поэтому разделение властей не может служить гарантией свободы, неприкосновенности личности, конституционного строя и правового характера государственной власти. Но отвергая теорию разделения властей в целом, он признавал требование, чтобы законодательная власть принадлежала народному представительству1.
Для наиболее жестких авторитарных, диктаторских режимов характерна официальная идеология, отрицающая саму возможность разделения властей (авторитарная официальная идеология может формально признавать разделение властей, но фактически трактовать его как разделение управленческого труда в рамках организационного единства государственной власти) .
По этой идеологии, в ее современных версиях3, власть принадлежит одному коллективному субъекту - нации, народу, политически господствующему классу, "трудящимся" и т.п., и этот субъект ее ни с кем не делит ("социальное единство власти"). От имени этого субъекта, например народа, власть осуществляется иерархической системой органов, в рамках которой может быть только разделение труда, но не разграничение компетенции. Это означает уже не только социальное или сущностное, но и организационное единство государственной власти.
Имеется в виду, что в единой иерархической системе есть высший властный орган, получающий свои полномочия как бы непосредственно от народа, а все остальные органы получают свои полномочия от этого высшего органа, подотчетны ему и подконтрольны. Следовательно, этот высший орган прямо или косвенно определяет деятельность всех остальных органов, может вмешиваться в их компетенцию. По смыслу этой концепции власть является не только единой в ее социальной сущности, но и неделимой в ее организационной форме.
Сторонники этой концепции, рассуждая об отношениях государственных институтов, предпочитают говорить не о властях (ибо власть, в смысле этой концепции, одна), а об органах - законодательных, исполнительно-распорядительных и т.д.
В постсоветской литературе до сих пор сохраняется влияние коммунистической доктрины с ее концепцией системы советов. По этой концепции, народ (рабочий класс, трудящиеся и т.п.) создает органы государственной власти - полновластные советы, всевластные представительные органы, осуществляющие и законодательные, и исполнительные полномочия. Все остальные государственные органы создаются советами, им подотчетны и подконтрольны. Поэтому власть в собственном смысле воплощают в себе только советы, а все остальные государственные органы - это не органы власти, а органы советов. Например, правительство, административные органы - это исполнительно-распорядительные органы советов. Они осуществляют советскую власть, действуют от ее имени1.
Таким образом, система советов устроена по принципу организационного единства, или демократического централизма, который, по утверждению В.М.Сырых, превосходит разделение властей.
Хотя советской власти уже нет, отдельные авторы по-прежнему, в соответствии с концепцией системы советов, проповедуют структурное деление государственного аппарата на органы власти, управления, суды и прокуратуру . Органами государственной власти они называют парламенты - представительные законодательные органы. Поскольку эти органы избираются народом (а народ объявляется источником государственной власти), то вместо разделения властей в этой конструкции получается верховенство законодателя. Органы исполнительной власти (правительство, административные органы) в этой конструкции оказываются подконтрольными парламенту "органами государственного управления". Далее в этой конструкции следуют суды, применяющие законы, и органы прокуратуры, надзирающие за законностью. Получается, что государственную власть осуществляет только демократически избранный законодатель - представитель народа (представительный орган), а остальные звенья государственного аппарата подчинены представителю народа и лишь исполняют его волю, осуществляют решения "органа государственной власти".
Как отмечает В.А.Четвернин, в этой конструкции не находится места для президента - главы исполнительной власти. Такой президент избирается народом, следовательно, не несет ответственности перед парламентом и его нельзя относить к органам государственного управления, подотчетным парламенту; но в этой конструкции его нельзя считать и органом государственной власти, так как президент осуществляет исполнительную власть, исполняет решения органов власти1.
Разделение властей в президентской республике
Принято считать, что в президентской республике, образцом которой являются США, существует разделение властей классической триады. Формально, на уровне конституционной модели, здесь проводится разделение законодательной и исполнительной ветвей власти: двухпалатный парламент-законодатель и президент-глава исполнительной власти формируются как независимые институты, функционально самостоятельные, хотя и контролирующие друг друга. Как утверждал В.Вильсон "Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной; как и нужно было ожидать, он считал, что абсолютное разделение (курс, мой - Н.Б.) этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей"1. Вместе с тем, как будет показано ниже, конституционная модель разделения властей и реальность взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в президентской республике заметно различаются.
Конституционная модель США предусматривает институциональное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Прежде всего установлен разный для разных органов порядок формирования и прекращения полномочий. По мнению А.Шайо, каждая из ветвей власти в своем возникновении и прекращении полномочий в принципе независима одна от другой, благодаря чему достигается обособление структур (ветвей власти) "в начальной и конечной стадиях": "Президент не может распустить Конгресс, Конгресс не может сместить Президента, Конгресс не может распустить сам себя, президентов можно застрелить, но сами они полномочия не слагают. Единственным организационным полномочием Президента в отношении Конгресса является то, что он может созвать его в случае чрезвычайного положения"1.
К такой характеристике следует добавить, что институциональное разделение четко прослеживается и в американском бикамерализме. Здесь тоже действует разный порядок формирования и прекращения полномочий. Срок полномочий сената в три раза больше, чем срок палаты представителей. Более того, вначале сенат формировался законодательными собраниями штатов. Хотя после вступления в силу XVII поправки (1913 г.) сенат избирается населением штатов, действует принцип разного представительства населения в разных палатах: пропорциональное представительство населения штатов в нижней палате и равное представительство штатов в сенате.
Также нужно подчеркнуть, что, в отличие от нижней палаты, депутаты которой избираются непосредственно народом, президент избирается косвенным путем - при помощи коллегии выборщиков, выдвинутых и избранных населением каждого штата, и что до образования двухпартийной политической системы решение этой коллегии не было запрограммированным. Кроме того, при мажоритарной системе количество мест выборщиков, полученных кандидатом, может быть явно непропорциональным числу голосов избирателей, поданных в его пользу, так что президента избирает не народ в целом, а население штатов2. Наконец, при появлении хотя бы третьего реального кандидата - в ситуации, когда никто не получил абсолютного большинства мест в коллегии выборщиков - контролируемые им выборщики могут проголосовать не за того кандидата, который получил относительное большинство, а за занявшего второе место .
Все эти пояснения подчеркивают, что президент и каждая из палат парламента формируются разными способами и при возникновении выступают как независимые друг от друга институты.
Что касается институциональной самостоятельности судов, то этому вопросу не следует уделять большого внимания, так как и формальная, и реальная независимость судебной власти в странах, опирающихся на английскую традицию правосудия, достаточно известна. "Англосаксонская правовая концепция с полным основанием считала суд противовесом исполнительной власти"1.
Таким образом, по конституционной модели США парламент и президент несут политическую ответственность только перед избирателями. Глава исполнительной власти не несет парламентской ответственности и, со своей стороны, не может распустить парламент - обстоятельство, которое, хотя и не исключает "партийную" власть (партийное большинство в парламенте плюс президент-лидер этой партии), может существенно препятствовать ее формированию.
Наконец, импичмент в отношении президента и судей не может быть расценен как политическая ответственность. Это процедура, предшествующая возможному привлечению к юридической ответственности.
Что касается функционального разделения властей, то, прежде всего, в этом компоненте предусмотрены неодинаковые властные воз-можности . Конгресс не может осуществлять правообеспечительную и юрисдикционную "власти-функции" (исключение из последнего правила - импичмент, но даже в этом случае лицо, отрешаемое от должности, оказывается под юрисдикцией обычного суда); суды осуществляют юрисдикционную функцию (не только в правоприменительном, но и в правотворческом процессе), но при этом не могут подменять собой законодателя и исполнительные органы; конституционная модель не предусматривает автономное первичное нормотворчество институтов исполнительной власти и "программирует" их на осуществление правообеспечительной "власти-функции".
Далее, именно в функциональном компоненте предусмотрены сдержки и противовесы. По существу они означают функциональное вмешательство одних ветвей власти в компетенцию других, но - допустимое вмешательство (допустимое с точки зрения функционального компонента).
Конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями
В Конституции РФ 1993 г. формально провозглашаются принципы правовой государственности и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Между тем установленные Конституцией взаимоотношения законодательных и исполнительных органов не соответствуют требованиям надлежащего разделения властей в правовом государстве1. Эти взаимоотношения можно оценить как грубые нарушения принципа разделения властей в пользу власти исполнительной. К сожалению, Конституционный Суд РФ при толковании Конституции руководствуется не принципом разделения властей, а "разделением властей, установленным в Российской Федерации" (см. 3.2.).
На такой основе нетрудно показать, что современное Российское государство в сфере взаимоотношений законодательного и исполнительных институтов реально функционирует по образцу президентской республики.
В Конституции 1993 г. имитируется парламентская ответственность, что делает российское государство похожим на смешанную республику2, но в действительности - это своеобразный вариант президентской республики.
"Существо этого своеобразия состоит в том, - пишет B.C. Нерсе-сянц, - что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью"1.
Рассмотрим конституционную модель взаимоотношений высших государственных органов в России. В Конституции 1993 г. эта модель называется разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, Президент, обозначенный в Конституции как глава государства, не может быть реальным главой государства (фигура реального главы государства исключает разделение властей). Президент должен рассматриваться как глава исполнительной власти, наделенный функциями номинального главы государст-ва2.
Хотя в соответствии с принципом разделения властей президентская власть - это именно исполнительная власть3, по смыслу ряда статей Конституции президентская власть как бы выведена за рамки классической триады и "конституируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой" . Представляется, что в этом аспекте создатели Конституции ориентировались на французскую модель, в которой президент изображается как глава государства, гарант конституции, обеспечивающий своим "арбитражем" согласованное функционирование ветвей государственной власти. Иначе говоря, в Конституции РФ существует коллизия между принципом разделения властей, провозглашенным в основах конституционного строя, и трактовкой конституционно-правовой фигуры президента в качестве главы государства - в соответствии с принципом организационного единства государственной власти.
У Президента РФ есть конституционные полномочия, выводящие его власть за границы исполнительной власти, нарушающие баланс декларированного разделения законодательной и исполнительной ветвей власти. "Полномочия Президента в области законодательной власти включают в себя: право законодательной инициативы; право издавать нормативные указы по любым вопросам, не урегулированным законом, т.е. неподзаконные указы, фактически имеющие силу федерального закона; право отлагательного вето в отношении федеральных законов. В совокупности эти полномочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию {курс, мой - Н.Б.) парламента и Президента"1.
Президент РФ может издавать свои указы на основании и во исполнение законов, но может и заполнять ими пробелы в федеральном законодательстве. К указам Президента Конституция предъявляет требование, которое ставит их регулирующее воздействие на один уровень с федеральными законами: указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Следовательно, указ, изданный по вопросу, не урегулированному федеральным законом, выступает как первичный источник права, фактически равный федеральному закону и действующий до тех пор, пока не будет принят соответствующий закон2. Более того, Президент вправе отклонить федеральный за- кон, принятый Федеральным Собранием, и вместо этого закона дать иное регулирование в своих указах. Наконец, Президент может издавать указы вопреки позиции Государственной Думы - основного законотворческого органа: если Дума отвергнет внесенный Президентом законопроект, то он может реализовать этот законопроект в форме своего указа.
Можно напомнить, что подобные полномочия фактически есть и у президента в США - президентской республике с формальным разделением властей на законодательную и исполнительную, в которой, тем не менее, президент считается основным (или одним из основных) субъектом нормоустановительной деятельности. Но американский президент не обладает собственной нормотворческой компетенцией, ибо это несовместимо с разделением властей на законодательную и исполнительную, и осуществляет нормативное регулирование в рамках делегированного законодательства.
Такое автономное указное нормотворчество, "какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает правомочия законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие основы всей системы нормативно-правовых ак-тов .
Вместе с тем можно согласиться с Н.В.Варламовой, полагающей, что в перспективе явное доминирование Президента в осуществлении нормоустановительной функции государства во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием: "Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не сможет конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты ... действенно лишь при неоднород-ном парламенте" .
Правда, к этим доводам необходимо добавить, что парламентское законотворчество реально может преобладать лишь постольку, поскольку президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям. Россия же пока весьма далека от демократической двухпартийной системы и от "раздельного правления".
Главное, чем отличается российская республика от смешанной, состоит в том, что Правительство РФ несет ответственность только перед Президентом и, следовательно не несет ответственности перед нижней палатой российского парламента - Государственной Думой1.
Другое дело, что российская Конституция имитирует парламентскую ответственность Правительства. Во-первых, формально Президент назначает премьер-министра с согласия Государственной Думы. Правда, если Дума трижды отклонит предложенные кандидатуры, то она будет распущена, и Президент назначит премьер-министра без согласия Думы. Следовательно, реально премьер-министр назначается Президентом независимо от согласия Думы.
