Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понимание и характеристика модельного законодательства
1.1. Понятие модельного законодательства 16
1.2. Эволюция норм модельного законодательства 49
1.3. Содержание норм модельного законодательства 67
Глава 2. Содержание и использование модельных законов в национальном законодательстве
2.1. Разработка модельных законов 74
2.2. Использование модельного законодательства в странах СНГ 84
2.3. Международная практика применения 113
Глава 3. Современное состояние модельного законодательства: анализ и предложения по его совершенствованию
3.1. Оценка положительных и отрицательных свойств модельного законодательства 147
3.2. Проблемы имплементации модельных законов в национальное законодательство стран СНГ 155
3.3. Рекомендации по совершенствованию практики применения модельного законодательства 162
Заключение 188
Список литературы 192
- Понятие модельного законодательства
- Эволюция норм модельного законодательства
- Разработка модельных законов
- Оценка положительных и отрицательных свойств модельного законодательства
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена необходимостью поиска наиболее перспективных и оптимальных решений теоретико-правовых проблем в использовании модельного законодательства в международном и внутригосударственном правовом регулировании. Одним из основных оснований рассмотрения данного вопроса является появление и развитие новых механизмов правового регулирования. В условиях усиления интеграционных тенденций, появления межгосударственных объединений, возникновения новых вызовов и угроз глобального характера встает вопрос о необходимости гармонизации и унификации законодательства. В этой связи все большее значение приобретает модельное законодательство.
На современном этапе наблюдается рост числа таких актов и расширение сфер правового регулирования. При наличии системообразующих факторов модельные законы уже формируют структурированные системы для решения различных проблем правового регулирования в различных сферах. Подобные системы рекомендательных актов способствуют устранению противоречий в содержании действующих и принимаемых правовых норм, приведению к единому знаменателю норм прав, что соответствует потребностям общественного развития. В процессе разработки и имплементации модельных актов выявляются пробелы в праве и неполнота правового регулирования общественных отношений. Становится очевидно, насколько важным является значение процесса создания модельных норм, выработки концепции, учитывающей мнения и интересы различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими правовыми актами, способность модельных норм адаптироваться в действующей правовой системе, а также воплощаться в будущих нормативных актах. В целом, модельное законодательство способствует повышению действенности правового регулирования, поиску
І. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационной темы обусловлена необходимостью поиска наиболее перспективных и оптимальных решений теоретико-правовых проблем в использовании модельного законодательства в международном и внутригосударственном правовом регулировании. Одним из главных оснований рассмотрения данного вопроса является появление и развитие новых механизмов правового регулирования. В условиях усиления интеграционных тенденций, появления межгосударственных объединений, возникновения новых вызовов и угроз глобального характера встает вопрос о необходимости гармонизации и унификации законодательства. В этой связи все большее значение приобретает модельное законодательство.
На современном этапе наблюдается рост числа таких актов и расширение сфер правового регулирования. При наличии системообразующих факторов модельные законы уже формируют структурированные системы для решения различных проблем правового регулирования в различных сферах. Подобные системы рекомендательных актов способствуют устранению противоречий в содержании действующих и принимаемых правовых норм, приведению к единому знаменателю норм права, что соответствует потребностям общественного развития. В процессе разработки и имплементации модельных актов выявляются пробелы в праве и неполнота правового регулирования общественных отношений. Становится очевидно, насколько важным является значение процесса создания модельных норм, выработки концепции, учитывающей мнения и интересы различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими правовыми актами, способность модельных норм адаптироваться в действующей правовой системе, а также воплощаться в будущих нормативных актах. В целом, модельное законодательство
способствует повышению действенности правового регулирования, поиску новых правовых регуляторов на основе типовых норм, а также развитию и укреплению демократии и законности.
Однако очевидно, что тенденции унификации национального законодательства посредством модельных актов не получили детального изучения и систематизации. Модельный законодательный акт до сих пор не имеет нормативного и единого общепризнанного научного определения, не выявлен правовой характер и юридическое значение, место и роль типовых актов, не выработан механизм их имплементации в национальное законодательство, не дана оценка положительных и отрицательных свойств модельного законодательства как средства унификации правовых норм.
В этой связи большое внимание в исследовании уделяется практике применения модельных норм. Во многом благодаря типовым актам удалось смягчить социальные и экономические последствия распада СССР, обеспечить правовые условия для равноправного диалога и сотрудничества. Посредством модельных актов происходит регулирование экономических, социальных проблем, вопросов военно-политического сотрудничества, защиты прав человека. В совокупности с другими правовыми средствами модельные акты стали полезным инструментом для решения ряда конкретных задач. Подобные тенденции наблюдаются не только в странах Содружества независимых государств. Особый интерес представляет рассмотрение данных правовых актов в Соединенных Штатах Америки, где они служат основным средством унификации и гармонизации законодательства. Углубление международного партнерства, развитие интеграционных связей способствует расширению границ применения единообразных норм в рамках как международных организаций и институтов, так и в рамках узкопрофильных объединений.
Отдавая должное положительным итогам применения типовых норм, нельзя не видеть ряд упущений, недостатков и проблем внедрения в жизнь модельных актов. Анализ подобных проблем и поиск путей их решения имеет исключительно важное значение для определения стратегии не только модельного законодательства, как такового, но и интеграционных процессов в целом.
Как представляется, в дальнейшем модельное законодательство будет использоваться как в рамках профессиональных объединений и организаций, так и на уровне региональных и субрегиональных международных организаций и объединений интеграционного типа. В качестве примера, можно отметить тенденции успешной унификации торгового законодательства.
Системный анализ роли и значения типовых актов способен помочь получить правильные ответы на многие важные практические вопросы правотворчества и правоприменения, поэтому очевидно, что необходим комплексный, научный подход к проблемам правового регулирования посредством рекомендательных норм, каковыми являются модельные. В исследовании предпринята попытка изучения теоретических проблем модельного законотворчества как самостоятельной правовой категории, основных задач, принципов и элементов этой категории и дать правовую характеристику различным проблемам унификации посредством единообразных норм. Особая значимость исследования состоит в возможности применения его отдельных положений и идей в процессе разработки модельных и типовых актов в комиссиях и комитетах субъектов Российской Федерации, Совета Федерации, Содружества независимых государств.
Степень разработанности темы. Специальных исследований, посвященных модельному законодательству, в отечественной науке еще не
проводилось. Модельные акты пока не в полной мере охвачены влиянием исследователей. Это обстоятельство признают российские правоведы1. Лишь некоторые аспекты модельного законодательства и его правоприменения рассматривались, как правило, в общих работах по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам отечественных специалистов: Бошно СВ., Васильева А.В., Дмитриевой Г.К., Ильина И.А., Кашкина С.Ю., Котелевской И.В., Лукаршука И.И., Тихомирова Ю.А., Юртаевой Е.К.
Иностранные юристы также занимаются изучением отдельных особенностей модельного законодательства. Среди них можно отметить труды Кётца X., Крамера Е., Харта Х.Л.А.
Некоторые проблемы принятия и имплементации модельных актов рассмотрены на сайтах международных организаций, таких как УНИДРУА, ФАО, ООН.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в связи с принятием и применением норм модельного законодательства.
Предмет диссертационного исследования составляют модельные законы, регулирующие общественно-политические и экономические отношения, механизм их правоприменения, рассматриваемый в качестве сложного конгломерата условий и предпосылок, наличие либо отсутствие которых непосредственно и жестко обусловливают внедрение норм модельного законодательства в национальное законодательство, а также особенности объединения норм законодательства в рамках СНГ в современных условиях.
Цель и задачи исследования. Актуальность темы, наличие в отечественной и зарубежной юридической литературе научных разработок
1 См. Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательства и иных правовых актов. Журнал российского права, 1997, №4, С.7-13.
лишь отдельных аспектов предопределили цели исследования, которые заключаются в комплексном анализе норм модельного законодательства и оценке положительных и отрицательных свойств типовых актов. Целью исследования является анализ теоретических основ правового применения модельных норм.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
определить понятие модельного законодательства, его источников, исследовать содержание норм модельного законодательства;
выявить особенности выработки норм модельного законодательства и внедрения в национальные законодательства стран СНГ;
сформулировать рекомендации по совершенствованию модельного законодательства и практике его применения.
Методологическую базу исследования составляют исторический, логический, а также сравнительно-правовой и другие частные методы исследования правовых явлений. Был применен системно-структурный подход к исследованию правовой действительности.
Информационная база исследования. В числе информационных источников диссертации использованы, в основном, журнальные и газетные статьи отечественных и зарубежных авторов. Специализированных книг, посвященных проблематике изучения единообразных актов вообще, и модельных в частности, не публиковалось. В исследовании особая роль отводилась монографиям и научным работам, посвященным отдельным аспектам унификации и гармонизации законодательства на постсоветском пространстве в рамках различных межгосударственных объединений, таких как Содружество независимых государств, Евразийское экономическое сообщество, Союзное государство России и Белоруссии. Особо следует выделить в качестве источника Интернет-сайты ведущих международных и
межгосударственных институтов (УНИДРУА, Институт унификации права США).
Нормативную базу исследования составляют модельные акты,
принимаемые различными органами и специализированными учреждениями
в рамках международных организаций и объединений. В диссертационном
исследовании были изучены: Единообразный торговый кодекс США,
Модельный уголовный кодекс США, Единообразный гражданский кодекс
Индии, Кодекс Бустаманте, Модельный рекламный кодекс и другие акты.
Особое внимание уделяется модельному законодательству в странах
Содружества независимых государств, где разработан большой массив
единообразных норм. В рамках трех основных направлений сотрудничества
(обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономическое
сотрудничество, обеспечение безопасности) рассматриваются
рекомендательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», модельные законы «О правовом регулировании миграционных процессов на территории СНГ», «О правовом регулировании охраны труда», «Об образовании», «Об аудите», «О рынке ценных бумаг», «Об инновациях», Модельный гражданский кодекс, Экологический кодекс, модельный закон «Об информатизации, информации и защите информации», «О милиции (полиции)» и многие другие рекомендательные акты.
Теоретическую базу исследования составляют труды юристов в области теории государства и права, международного права и других отраслей юридической науки. Условно можно разделить теоретическую базу диссертационного исследования на две части. Общие теоретические категории модельного законодательства и проблемы единообразного регулирования и унификации были подробно изучены в работах Безруковой Ю.С., Колодкина Р.А., Тихомирова Ю.А. Второе направление, основанное на региональном изучении применения рекомендательных норм,
представляют такие специалисты, как Келина С.Г., Чистяков Е.Г, Юртаева Е.А. и другие.
Научная новизна исследования выражается в многоаспектном исследовании модельного законодательства, недостаточно изученного в современной юридической науке. Работа является попыткой выделить основные направления разработки модельных норм и определить наиболее значимые факторы, влияющие на его формирование. Исследованы вопросы понимания места и значения «модельного законодательства» в различных интеграционных объединениях и странах, определены концептуально-теоретические элементы, определяющие законодательный процесс создания модельного и связанного с ним исследуемого законодательства. Диссертантом были проанализированы условия, предпосылки и проблемы реализации норм модельного законодательства на практике. В условиях всеобщей интеграции и глобализации существует необходимость детального рассмотрения модельного законодательства. Эти знания могут расширить представление о средствах правовой консолидации. Данное исследование раскрывает новые закономерности протекания процессов гармонизации в различных странах и межгосударственных объединениях.
Особое внимание в диссертации уделяется разработке и научному обоснованию проблем и предложений имплементации модельных законов на постсоветском пространстве. В работе разработана теоретическая основа для дальнейшего развития модельного законодательства, а также определены пределы и возможности регулирующего воздействия таких норм на общественные отношения.
Положения и выводы, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1) модельный закон - это акт рекомендательного характера, выполняющий нормативно-консолидирующую роль в законодательстве и
дающий нормативную ориентацию для последующего законодательства; основной функцией модельного акта является определение вектора развития общего и отраслевого правового регулирования, рекомендательный характер модельного закона может быть разным по характеру восприятия адресатами (более или менее авторитетный); представляется, что смысл модельной рекомендации состоит в том, чтобы она была воплощена в законодательстве;
поскольку рекомендательный характер модельных актов не лишает их других функций закона, диссертант выдвигает тезис о том, что исторически сложившееся понятие «модельный закон» не отражает его юридическую сущность, более точным понятием является «модель закона». Однако устойчивость использования термина объясняется тенденцией заимствования понятийного аппарата, в англо-саксонской правовой системе, в частности, а также необходимостью отделения технико-математических терминов, таких как, модельный закон распределения вероятностей, от юридических понятий. В соответствии с прямыми и косвенными признаками диссертантом признается тождественность понятий «модельные», «типовые» и «единообразные» акты.
двойственность модельных законов проявляется в том, что, с одной стороны, модельный закон - это некий эталон, к которому должен стремиться законодатель в будущем, а с другой - подобный акт является компромиссным решением участников правового регулирования;
реформа права, осуществляемая во многих странах мира, а также в рамках международных организаций, затрагивает глубинные пласты правовой действительности, правового регулирования и правового сознания, освоение таких новых форм права, как модельное законодательство. Эволюционирование модельного законодательства проявляется в расширении границ применения модельных норм, увеличении
законодательного массива, появлении дифференцированных отраслевых
систем;
5) модельные нормы - это правовые нормы, содержащиеся в
модельном акте, они имеют только диспозицию и гипотезу, санкции в них не
^ предусмотрены; санкции содержатся в имплементированных нормах,
принятых на основании и с учетом модельных норм; модельные законы
образуют структурированные системы для решения определенной проблемы
правового регулирования, а рост массы модельных законов сопровождается
отраслевой дифференциацией;
fc 6) диссертантом выявлены четыре этапа разработки модельного
законодательства в Содружестве Независимых государств:
а) первый этап (1992-1995 гг). Данный период можно
охарактеризовать как «парад суверенитетов». Модельные акты и
другие документы, принимаемые в этот период, носят
Кг декларативный характер;
б) второй этап (1996-1999 гг.). Второй этап связан с детерминацией
круга экономических, политических, социально-культурных
проблем и выработкой путей их решения. Создается программа
модельного законотворчества, в которую входят такие вопросы,
как формирование правовой основы для экономической
интеграции стран СНГ, создание целостной модельной
правовой базы социальной политики, гуманитарного
сотрудничества и экологии; первоочередную разработку
4 модельных актов, имеющих базовое значение для определенной
отрасли законодательства. На этом этапе внутри Содружества
создаются интеграционные группы — ЕврАзЭС, ЦАЭС-ЦАС, Союзное государство, имеющие общие интересы ;
в) третий этап (2000 — 2003 гг.). Дифференциация отдельных
объектов правового регулирования. Разработка актов,
регулирующих конкретные вопросы, такие как рынок ценных
бумаг, экспортный контроль, театр и театральная деятельность,
библиотечное дело;
г) (2004 — 2005 гг.) В настоящее время работа по разработке
модельного законодательства заметно замедлилась. Данный этап
характеризуется поиском новых решений существующих
правовых проблем, в рамках локальных межгосударственных
объединений (ЕврАзЭС, ЕЭП).
Модельное законодательство получило развитие на следующих уровнях:
а) развитие законотворчества стран СНГ на двусторонней основе;
б) создание модельных актов в рамках региональных
интеграционных блоков СНГ, т.е. при участии нескольких стран;
в) интеграция национального законодательства на основе создания
единой законотворческой концепции.
Представляется, что сочетание этих направлений законотворческой деятельности является современной цивилизованной формулой дальнейшего развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве.
7) эффективность использования модельных законов на международном уровне во многом определяется политическими факторами, экономической обстановкой взаимными потребностями и интересами участников правового регулирования, а также целями, определенными при
См.: Постановление Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «О разработке программы модельного законотворчества в СНГ», от 17 февраля 1996 г. N 7-21, Сп-б.
разработке модельного акта. Можно с уверенностью утверждать, что в международном праве модельные законы эффективны только в сочетании с соглашениями, конвенциями и договорами, закрепляющими основные направления взаимодействия. Внедрение единообразных актов в национальное законодательство проходит быстрее на уровне отдельных министерств и ведомств, в ускоспециализированных областях, в рамках целевых программ или договорных отношений; модельные законы могут быть использованы в том случае, когда общая цель взаимодействия государств обусловлена взаимными потребностями и интересами и определена сознательно, а не проявляется как стихийный результат разновекторной деятельности. Модельные акты создаются в условиях возникновения принципиально новых условий в международном и национальном праве. Необходимость правового регулирования посредством модельных законов пропадает в случае:
а) появления достаточно четкого, детального регулирования в
национальном законодательстве;
б) в случае, если отпадает необходимость в конкретных
правоотношениях;
в) в случае наличия устойчивых обычаев правового регулирования.
8) Диссертантом определены направления деятельности государственных и межгосударственных структур, совершенствование которых позволит обеспечить эффективность внедрения модельных актов:
а) материально-техническое обеспечение, включающее в себя: материальные средства на реализацию модельных проектов, ведение единой правовой базы, доступной для законодательных, исполнительных и судебных органов власти, сведения об изменениях в национальном законодательстве, а также научные исследования в данной области;
б) организационная составляющая, представляющая собой
многообразную организационно-исполнительную и распорядительную
деятельность специализированных или государственных структур по
разработке и внедрению модельных актов, включающая в себя разработку
механизма имплементации модельных норм, разработку общих требований,
предъявлемых к модельным актам, специальное обучение кадров;
в) идеологическое обеспечение и контроль за реализацией модельных
законов.
Практическая значимость работы. Взаимосвязь форм выражения права определяет специфику конкретных правовых систем, поэтому разработка модельных законов очень важна для теории государства и права. Результаты исследования могут быть использованы в прикладной деятельности как на уровне законодательных и исполнительных органов, так и на уровне отдельно взятых организаций, занимающихся внешнеэкономической деятельностью. Особо следует выделить возможность использования рекомендаций на уровне законодательных органов Содружества независимых государств. Рассмотрение вопросов, затронутых в диссертационном исследовании, направлено на среднесрочную и долгосрочную перспективу, сбалансированное и устойчивое развитие средств унификации и гармонизации законодательства.
Специфические закономерности возникновения, развития и внедрения модельного законодательства могут быть использованы учеными для развития юридической науки в целом, а также в теории государства и права, технико-прикладных, историко-правовых науках, а также в преподавании названных дисциплин. Теоретическое рассмотрение модельных норм способствует выявлению и практическому использованию их возможностей в осуществлении и совершенствовании правового регулирования, а
следовательно, и постоянно возрастающей роли в развитии процессов правовой глобализации.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенных исследований и разработанные практические рекомендации нашли отражение в научных публикациях и статьях. Отдельные положения и выводы, сформулированные в диссертации, были представлены в комиссию по делам Содружества Независимых государств Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в Правовой департамент и Первый департамент стран Содружества Независимых государств Министерства иностранных дел Российской Федерации. Материалы исследования были также использованы для проведения лекционных занятий по конституционному праву зарубежных стран в Московском государственном открытом университете.
Структура и объем диссертационной работы. Структура работы определена актуальностью круга разрабатываемых проблем, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Понятие модельного законодательства
В научной теоретико-правовой литературе существуют различные определения понятия «модельный закон»
Модельный закон — это законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений (иногда и пояснения к возможным вариантам, примеры) тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений.
Модельный закон — это законодательный акт, содержащий рекомендации, а также варианты правовых решений, пояснения, примеры. Создание модельных законов практикуется в США и СНГ.
Модельный закон (model law) — рекомендательный закон, принимаемый законодательным инструментом федеративного государства, государственного объединения или международными организациями в целях согласования нормативной ориентации субъектов законодательной деятельности членов соответствующего объединения.
Американские правоведы определяют модельный закон как акт, предлагаемый Национальной конференцией уполномоченных по унификации права штатов для принятия в Государственном собрании штата. Зачастую, штат, принимающий модельный закон, изменяет в необходимом объеме или принимает только его часть.
Юртаева Е.А. определяет модельный закон как типовой образец нормативного правового регулирования конкретной области общественных отношений, как примерный акт, ориентирующий национального законодателя в правотворческой деятельности, как целенаправленное влияние межпарламентского органа на национальную законотворческую практику государств-участников межгосударственного объединения, позволяет без навязывания жестких рамок обеспечить общность концептуальных подходов, а в некоторых сферах, например, транспортные коммуникации, природопользование и охрана окружающей природной среды, и детально согласовать развитие национального законодательства систем государств-членов. Модельный акт подходит для тех случаев, когда государства предполагают создать национальный акт на основе единого текста, но при этом учесть собственную специфику и традиции .
С.В.Бошно отмечает, что принципиальная особенность модельных актов состоит в том, что они сами выполняют систематизирующую роль, а не возникают в результате систематизации, поскольку на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты
Ю.С.Безбородов относит модельный акт к совокупности моделей будущих правовых норм, условно названную актом в силу заданности не только содержания будущих правовых норм, но и распределения по статьям, главам, частям и т.п9. «Модельность» нормы заключается в том, что она, будучи моделью поведения ее участников (как и любая другая норма), содержит в то же время модель будущих и внутригосударственных актов (или норм)
В настоящее время существуют различные мнения об отнесении модельных актов к правовой норме. Так, Ю.С.Безбородов отмечает, что модельный акт сам является частью правовой нормы. Моделью является только часть нормы, определяющая содержание будущего акта (единообразный закон или типовой договор). Ю.С.Безбородов пишет, что «модельный акт является частью правовой нормы, закрепленной либо в международном договоре, либо в акте международной организации, так как в практике известно множество примеров использования модельных актов как в рамках одного государства, так и в рамках неправительственных организаций, общественных объединений и научных институтов». С.В.Бошно выделяет модельные законы как не являющиеся нормативными, так как они носят рекомендательный, направленный характер . О.В Богатова, напротив, относит модельные законы полностью к нормативно-правовым актам12. Д.Карро, П.Жюйар придерживаются несколько другого мнения, говоря, что модельное законодательство может выступать не в качестве основного, а в качестве побочного источника международного права, т.е. относят модельные законы к побочным правовым нормам
Одной из характерных черт модельного законодательства является то, что оно призвано служить правовым стандартом. Правовой стандарт можно понимать как узаконенная мера, образец
Однако правовой стандарт может изменяться с течением времени. В разных странах в разное время существовали различные правовые стандарты, которые по-разному эволюционируют.
Эволюция норм модельного законодательства связана, прежде всего, изменениями потребностей. В этой связи можно выделить две полярные тенденции развития модельного законодательства — постепенное и стихийное. В США данный процесс проходил постепенно, в течение длительного времени.
Так, еще в 1776 году штат Верджиния поручил Томасу Джефферсону подготовить проект уголовного кодекса, который был официально принят в 1976 году. В Луизиане в начале XIX века были подготовлены проекты уголовного, гражданского и процессуального кодексов, лишь частично одобренные законодательным собранием.
В 1830-х годах началась работа Нью-Йоркского юриста Д. Филда над проектами кодексов для своего штата. Начиная с 1848 года, подготовленные комиссией во главе с Д. Филдом проекты гражданского, уголовного, гражданского процессуального и уголовно-процессуального кодексов были, хотя и не все, одобрены в штате Нью-Йорк и одновременно послужили образцом для кодексов, изданных в ряде других штатов. Однако, как правило, каждый из штатов заимствовал лишь отдельные кодексы, составленные в штате Нью-Йорк, а не все четыре. В 1872 году крупнейший западный штат Калифорния одобрил четыре кодекса по указанным выше отраслям права, составленным комиссией из местных юристов. С 1880-х годов в большинстве штатов были изданы своды действующих в них законов, они составлялись по различным схемам и весьма различались уровнем законодательной техники.
С конца XIX в. в связи с потребностями американского общества, и прежде всего предпринимательских кругов, особенно заинтересованных в единообразии правовых норм по всей стране, в США начинается движение за унификацию права в штатах. Еще в 1881 г. Алабамская государственная Ассоциация юристов формально признала юридические коллизии, вызванные изменениями в законодательстве штатов. С целью унификации в 1889 г. был создан специальный комитет, который разработал проекты некоторых унифицированных законов (по продаже товаров, торговым бумагам и т.д.), связанных, главным образом, с регулированием торговли, и рекомендовал их к принятию легислатурами штатов.
В 1892 году была создана Национальная конференция уполномоченных по унификации права штатов, которая рекомендовала штатам одобрить около 200 проектов законов преимущественно по торговому праву. В первом заседании Конференции в Нью-Йорке специальных уполномоченных приняли участие семь штатов. К 1912 году все штаты назначили специальных уполномоченных по унификации законодательства. Однако Виргинские острова - последний штат, присоединившийся к комиссии в 1988 году. Таким образом можно сказать, что штаты сами определяют необходимость в приведении к общему знаменателю правовых норм, уполномоченные по унификации самостоятельно определяют области права, где необходима унификация и ее объем.
С конца XIX века в условиях роста экономических, политических и иных интересов штатов производятся попытки сблизить и даже унифицировать законодательство штатов. Разработанные проекты единых кодексов представляются на одобрение созданной специально для этой цели Национальной конференции, которая после одобрения предлагает кодексы к применению во всех штатах.
В XX в. проявилась потребность проведения кодификационных работ и в сфере федерального права. В 1909 г. был принят модельный Уголовный кодекс, который охватил сравнительно узкий круг вопросов, отнесенных Конституцией США к ведению федерации (государственная измена, подделка валюты, пиратство и некоторые другие).
Быстрый рост числа модельных законов, рассматривающихся в США как делегированные акты, сделал необходимым в XX в. проведение крупномасштабных работ по систематизации и ревизии законодательства. В 1926 г. был составлен, периодически обновляется и один раз в шесть лет переиздается Свод законов. Он включает 50 разделов. Каждый раздел связан с определенной сферой правового регулирования (например, "промышленность и торговля", "сельское хозяйство" и т. д.) или с конкретной отраслью и институтом права.
За последние десятилетия предпринимаются также попытки сблизить нормы общего права отдельных штатов. Институтом американского права подготовлено многотомное издание «Обновленное изложение права», где в систематизированном виде, в форме, напоминающей статьи законов, излагаются нормы американского общего права по различным отраслям, и, прежде всего, по тем вопросам, которые почти не регулируются законодательством, — договорное право, представительство, коллизии законов, гражданско-правовые деликты, собственность, страхование, квазидоговоры, доверительная собственность. Первое издание вышло в 1932— 1957 годах и состояло из 19 книг. С 1952 года Институт начал издание «Второго обновленного изложения права»66.
Эволюция норм модельного законодательства
Модельные разрабатываются различными органами и лицами: учеными, организациями, органами государственной власти, экспертными и аналитическими организациями, внутригосударственными международными инстанциями.
Суждение, что "Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано " верно только для модельных актов на внутригосударственном уровне: США, Канада, Россия.
Однако нельзя не согласиться, что процесс создания правовых норм, и модельных в частности, начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать.
Более детально рассмотрим создание норм модельного законодательства на примере Содружества независимых государств. Модели создания подобных актов похожи на различных уровнях.
Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных законодательством, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью.
Сложилось трудноразрешимое противоречие между суверенностью республик и острой потребностью в тесных экономических, политических и гуманитарных связях между ними, противоречие между необходимостью той или иной степени реинтеграции и отсутствием необходимых механизмов, способных обеспечить увязку интересов стран, интеграции правовых систем государств с международным и внутринациональным законодательством. «Модельные законодательные акты» призваны урегулировать эти проблемы.
Первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта модельного закона. Однако разработке проектов конкретных модельных законодательных актов и их применению может предшествовать мониторинг действующего законодательства, который в известной сфере проводится экспертами. Значимость предлагаемого к разработке модельного закона определяется процедурой особенности его подготовки. Работе над наиболее сложными и значимыми для государственной жизни модельными законопроектами может предшествовать подготовка (с последующим утверждением) концепции акта. В концепции, как правило, дается общая характеристика действующего нормативного регулирования, предлагается схематичный план будущего модельного акта .
Концепция - это руководящие принципы будущего модельного акта. При этом необходимо отличать концепцию модельного закона от концепции модельного законодательства в целом. Концепция модельного законодательства - это система представлений о стратегических целях и приоритетах развития модельного законодательства, важнейших направлениях и средствах реализации этих целей.
Концепции единообразных актов обычно присущи зарубежным модельным законам (в США, Канаде, Австралии, международных организациях). В ней раскрывается возможное содержание и руководство по содержанию единообразного акта. Необходимость создания должна отвечать следующим трем условиям: 1) настоящий закон должен отвечать необходимости создания единообразия в стране, 2) должна быть уверенность, что закон будет воспринят, 3) модельные правила могут отличаться от существующих правил в других странах.
В концепции исследуется природа проблемы, анализируется потребность и степень единообразия, а также существующие правила в соотношении с будущими нормами. Также идентифицируются цели разработки модели. Такой документ кроме того, включает комментарии к предложениям, возможные зарубежные суждения. Важное внимание уделяется тому воздействию, которое могут нести имплементируемые нормы.
Потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве или сообществу государств. При этом при разработке модельного закона большое внимание уделяется экономическому, социально-политическому контексту. Проекты рекомендательных законодательных актов по решению Межпарламентской Ассамблеи предварительно рассматриваются ее комиссиями.
Разработка модельных законов
Законодательство стран СНГ можно рассматривать в нескольких плоскостях. Рассмотрим три основных интеграционных направления развития модельного законодательства:
1) Обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Анализируя правовое положение бывших граждан СССР в независимых государствах встает вопрос о выявлении наиболее значимых с юридической точки зрения коллизий, тенденций и противоречий, которые указывают на необходимость совершенствования законодательства в области прав человека и изменения некоторых подходов в межгосударственных отношениях. Гарантами соблюдения прав человека являются сегодня ООН, центры по правам человека, другие международные организации, однако определяющими условиями прочности и полноты всей совокупности прав человека являются нормы национального законодательства в независимых государствах, а также достигнутые договоренности между странами-членами СНГ. Не последнюю роль в данном вопросе играет модельное законодательство;
2) Определение круга экономических интересов. Приоритетными направлениями модельного законотворчества являются следующие: - формирование правовой основы общего экономического пространства; - унификация хозяйственного законодательства; - становление эффективной правовой базы платежно-расчетных отношений, производственной и инвестиционной деятельности.
В этой связи является логичным рассмотрение экономической составляющей интеграционных процессов. Рассмотрение динамики совершенствования законодательства в историческом развитии с учетом развития политических процессов заслуживает особого внимания;
3) Определение круга вопросов по обеспечению безопасности стран СНГ.
Правовое обеспечение осуществления объединенных усилий в противодействии таким проблемам современности, как коллективная безопасность, урегулирование межрегиональных конфликтов, экологическая и информационная безопасность на национальном и межнациональном уровнях может привести к достижению позитивных результатов. В современных условиях наблюдается эскалация террористической деятельности, деятельности экстремистских организаций, возрастает активность преступных группировок, изощренность и аргументированность деятельности маргинальных групп. Причина этих процессов кроется в возрастании кризисных явлений (Украина, Кыргызская Республика, Грузия), неспособности стран СНГ регулировать сложные социально-политические процессы, быстрой смене системы человеческих, общественных, политических идеалов. В этой связи существует необходимость осуществления систематизированного, комплексного подхода к анализу существующих модельных законов в свете изменяющейся международной ситуации, возникновением новых вызовов и угроз.
В общем международном праве содержание принципа всеобщего уважения прав и свобод человека сводится к тому, что: 1) государства обязаны уважать основные права и свободы всех лиц, находящихся на их территории; 2) государства не должны допускать дискриминации личности по признакам национальности, расы, пола, религии; 3) государства обязаны содействовать уважению прав человека и основных свобод, сотрудничать друг с другом в достижении этой цели.
Реализация прав человека немыслима вне государства. Каждый гражданин подчиняется законодательству своей страны. Юридическая связь с государством находит свое выражение в гражданстве. Профессор А.П. Молчан отмечает, что «права человека немыслимы и не существуют вне государства. Каждый человек пользуется только такими правами и свободами - социальными, экономическими, политическими, гражданскими и культурными, которые предусмотрены конституцией и законами страны, где этот человек живет
Оценка положительных и отрицательных свойств модельного законодательства
Некоторые специалисты (Юртаева Е.А., Тихомиров Ю.А.) придерживаются мнения, что модельные акты, как рекомендательные модели могли бы сыграть свою положительную роль в координации развития в настоящее время практики заключения международных договоров, в том числе и двусторонних.
Другие ученые отмечают, что у модельного закона, как способа единообразного права, есть даже определенное преимущество перед таким инструментом гармонизации права, как международный договор. Так, по мнению О.П. Коровиной161, предопределяется это тем, что использование модельного законодательства дает возможность выработать нормы качественно новые, более современные, учитывающие специфику современных имущественных отношений, так как государство, принимая их, имеет право частично их видоизменять, адаптировать к особенностям своей правовой системы, отменить в одностороннем порядке, если они окажутся малоэффективными.
Рекомендации в таком виде имеют очевидные ньюансы. По основным позициям национальный законодатель решает самостоятельно, есть ли необходимость во включении новых норм в национальное законодательство. На практике жизнеспособность модельных актов обеспечивается совокупным действием политических, экономических, организационных, коммуникативных, социально-психологических регуляторов. Плюсом модельного законодательства является то, что содержание таких законов может изменяться в соответствии с потребностями данных регуляторов и общественной формации, куда оно будет внедряться.
Положительный вклад рекомендательных актов в своей работе оценивает Р.А. Колодкин . Автор отмечает, что рекомендательные нормы играют значительную роль в развитии принципов международного права (как основных, так и отраслевых), в частности, в формировании новых отраслевых принципов, применительно к новым реальностям международных отношений. Не создавая юридических прав и обязательств для их дестиматоров, рекомендательные нормы, между тем, могут обладать самостоятельными правовыми эффектами. Не легитимируя действия государств, соответствуя им, рекомендательные нормы создают, тем не менее, презумпцию правомерности таких действий, что особенно важно в тех случаях, когда рекомендательная норма отклоняется от диспозиций нормы международного права.
Система модельного законодательства обладает свойствами "гибкости", позволяющими признать обязательность указанных норм государствам с различными историческими и правовыми традициями. Модельные акты вбирают в себя все лучшее, содержащееся в международно-правовых и национальных нормах на основе сравнительно-правового анализа правовых режимов, поэтому совершенно справедливо определение норм модельного законодательства в качестве «эталонных».
В связи с развитием региональных интеграционных процессов, а также усилением роли международных организаций модельное законодательство воплощает в себе опыт как более развитых региональных систем, так и универсальной международной системы. Модельные нормы открывают значительный простор для регулирования как на локальном, так и на международном уровнях, обладают качеством всеобщности, подстраиваясь под специфику как общего международного права, так и локальных и партикулярных норм.
Е. Крамер1 считает, что модельное законодательство может быть имплементировано согласно традиционным «канонам», немного адаптированными для единообразных законов. То есть дополнительных средств для внедрения единообразных актов не требуется. Без сомнения, при имплементации модельного акта приемлемо обращение к внутренним традициям, если толкование единообразного закона идет в разрез с традициями, и толкование его не решает проблему, такой акт может быть принят другими правовыми системами, не базирующимися на специфических национальных юридических традициях.
