Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические особенности нормативного регулирования образовательной политики России, осуществляемой в сельской местности
1.1. Тенденции и закономерности формирования образовательной политики Советского государства, осуществляемой в сельской местности 16
1.2. Преемственность и особенности нормативного регулирования образовательной политики Российской Федерации, осуществляемой в сельской местности 56
Глава 2. Особенности нормативного регулирования образовательных отношений, возникающих в сельской местности
2.1. Особенности юридической природы сферы народного образования в сельской местности 98
2.2. Эволюция статуса субъектов образовательных отношений, действующих в сельской местности 115
Глава 3. Государственное обеспечение права на образование учащихся сельских образовательных учреждений в Российской Федерации
3.1. Понятие и особенности гарантий права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности 142
3.2. Государственные гарантии функционирования образовательной сферы в сельской местности: новации и перспективы 156
3.3. Проблемы нормативного регулирования территориальной доступности получения образования в сельской местности 185
Заключение 199
Библиографический список 206
- Тенденции и закономерности формирования образовательной политики Советского государства, осуществляемой в сельской местности
- Преемственность и особенности нормативного регулирования образовательной политики Российской Федерации, осуществляемой в сельской местности
- Особенности юридической природы сферы народного образования в сельской местности
- Понятие и особенности гарантий права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Образование и возможности его получения составляют сферу государственной и общественной жизни, которая вызывает безусловный научный интерес. Конституция Российской Федерации закрепляет за каждым человеком право на образование, независимо от места жительства. Это не означает, что реализация данного права одинаково регулируется для городских и сельских жителей. Исторически сложившийся в сельской местности комплекс факторов требует того, чтобы нормы права устанавливали особые правила поведения, позволяющие реализовывать образовательные правомочия граждан в условиях сельской местности. Существенное влияние на специальное нормативное регулирование оказывает ухудшение экономической ситуации в стране, а также сохранение тенденции активной миграции сельского населения в города.
Состояние народного образования в сельской местности, прежде всего, общего образования, последние несколько лет вызывает особую обеспокоенность в государстве и обществе. Это обусловливается тем, что при конституционно закрепленной обязательности общего образования, более 10% детей из 6 млн., проживающих в сельской местности Российской Федерации, на сегодняшний день не посещают школу1. По другим данным число не обучаю-щихся сельских детей школьного возраста достигает 800 тысяч . В Указе Президента Российской Федерации от 01.04.1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» уровень знаний и образовательных навыков названы в числе основных показателей качества жизни3. С учетом сказанного, ситуацию с получением конституционно гарантируемых уровней образования в сельской местности, можно назвать критической, способной привести к серьезным общенациональным последствиям. Такое положение во многом объясняется недостатками действующего
2 Трудные времена // Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1572.
4 образовательного законодательства. Однако, его уровни, система, особенности, по справедливому замечанию Т.Н. Матюшевой, В.Г. Новикова и других ученых, недостаточно исследованы в настоящий момент. В равной степени в серьезном научном исследовании и обосновании нуждается и сельскохозяйственная специфика нормативного обеспечения в сфере образования.
Несмотря на актуальность и потребность в научном анализе вопросов нормативного регулирования получения образования в условиях сельской местности, данная проблематика не имеет достаточной научной разработанности. Последнее крупномасштабное неюридическое исследование проблем сельской молодежи было проведено НИЦ ВКШ в 1988 году. Однако, оно имело общесоциологическую направленность и цели, в связи с чем не отражало в должной степени юридические аспекты проблемы. «Из содержания всех правительственных докладов о положении молодежи в России за период с 1993 по 2000 год невозможно почерпнуть информацию о состоянии дел в среде сельской молодежи»1. В юридической науке не только за весь постсоветский, но и советский период не было издано ни одной комплексной специальной работы, позволяющей определить особенности правового закрепления и регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права граждан на образование в условиях сельской местности.
Значительные изменения в регулировании рассматриваемого права граждан внес Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации ме-
Новиков В.Г. Проблемы образования сельской молодежи // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. № 10 (142). С. 40.
5 стного самоуправления в Российской Федерации»1. Введенные им новеллы в образовательной сфере еще не исследовались в науке.
Все вышеизложенное, а также необходимость скорейшего преодоления кризисных явлений, возникающих в сфере народного образования в сельской местности, подтверждает актуальность темы выбранной для исследования и целесообразность разработки ее концептуального, понятийного и нормативного аспектов.
Хронологические рамки исследования охватывают период от принятия первой Конституции РСФСР 1918 года до 2004 года включительно. Именно в обозначенных исторических рамках наиболее наглядно прослеживаются тенденции изменения государственной и правовой политики в образовательной сфере, в той ее части, которая обращена к жителям сельской местности. Это подтверждается анализом принимаемого и действующего в этот период образовательного законодательства и позволяет спрогнозировать возможности его дальнейшего совершенствования в условиях начавшейся России современной образовательной реформы.
История советского и постсоветского времени свидетельствует о различиях в подходах государства к правовому регулированию и обеспечению права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, создает информационные эмпирические возможности для проведения сравнительного исследования. Применение метода сравнительного анализа способно усилить аргументацию выводов и обеспечить их достоверность.
Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на успехи просвещения, достигнутые советской властью, в советской науке формально-юридический анализ права на образование не проводился и данные проблемы не привлекали широкого внимания теоретиков права. Большинство юридических исследований в области образования приходится лишь на 1970-е-1980-е годы. В них нашли отражение общие вопросы нормативного регулирования реализации права граждан на образование. Среди ав-
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
торов необходимо выделить: Л.А. Дольникову, Г.А. Дорохову, Е.М. Ковеш-никова, Ю.П. Орловского, Г.И. Петрову, Т.С. Румянцеву, Н.Г. Салищеву, Г.С. Сапаргалиева, Л.А. Стешенко, В.А. Шелкопляс, Л.А. Шилова и других ученых1.
В постсоветский период проблемы образовательного законодательства Российской Федерации поднимаются в трудах С.Н. Братановского, Т.В. Гусевой, В.А. Миронова, В.Н. Петрова, A.M. Прудинского, О.П. Савелова, В.В. Сударенкова, В.И. Шкатуллы2 и др.
Исследование образовательного законодательства субъектов Российской Федерации нашло отражение у А.Н. Козырина, Г.Т. Ермошина, А.П.
Дольникова Л.А. Право граждан на образование и организационно-правовые формы его обеспечения. Уфа, 1987; Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования. М.: Наука, 1985; Орловский Ю.П. Конституционные гарантии права на образование в СССР. М: Наука. 1986; Петров Г.И. Основы советского законодательства о народном образовании // Правоведение. 1973. № 5. С. 7-17; Румянцева Т.С. Конституционное право на образование в социалистических странах. М.: Наука, 1987; Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. О народном образовании. М: Юридическая литература, 1974; Сапаргалиев Г.С. Отношения по воспитанию и обучению граждан - предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1974. № 8. С. 122-128; Шелкопляс В.А. Право на образование. Минск, 1984; Шилов Л.А. Ленинские декреты и создание органов руководства высшей школой, 1917-1921 гг. // Правоведение. 1964. № 1. С. 3-15.
Братановский С.Н. Правовое регулирование образовательных услуг. Саратов, Научная книга, 2003; Гусева Т.В. Право человека и гражданина на образование: международные стандарты и российское законодательство. Волгоград: Издательство ВРО МСЮ, 2003; Миронов В.А. Некоторые аспекты совершенствования российского законодательства в области образования // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. №9 (97); Петров В.Н. Устранить противоречия: (к вопросу правового обеспечения конституционного права на образование) // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 2; Прудинский A.M. Закон Российской Федерации «Об образовании»: Научно-практический комментарий // Правоведение. 1996. № 3; Савелов О.П. Некоторые новшества законодательства Российской Федерации в области образования // Юридическое образование и наука. 2003. № 1; Сударенков В.В., Грачев В.А., Буслов Е.В. Законодательная база образования - возможные пути совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. № 9 (97); Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть. М., 1996; Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании / В.И. Шкатулла, О.Н. Смолин и др. М., 1999; Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2001; Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. В.И. Шкатулла. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2001.
7 Лунева, Е.В. Буслова . Вопросы защиты прав граждан в образовании обозна-чаются СВ. Куровым .
Отдельные аспекты правового регулирования образовательной сферы представлены в диссертационных работах А.А. Акбаева3, Н.С. Голубковой4, И.В. Демяненко5, Д.Н. Ермаченко6, А.В. Жедрина7, Т.Н. Матюшевой8, А.Ю. Бондаря9, А.К. Куранова10, СВ. Курова11, Л.Г. Максимец12, А.А. Меншико-ва13, Е.Д. Проценко14, Р.А. Тория15, Ю.Н. Царева16.
1 Буслов Е.В., Волохова Е.Д., Ермошин Г.Т., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М., Шка-тулла В.И. Анализ тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации в области образования. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1999. № 9 (97). Ермошин Г.Т. Как формируется законодательство субъектов Российской Федерации в сфере образования // Журнал российского права. 2000. №8; Козырин А.Н. Финансово-правовая проблематика регионального законодательства об образовании // Правоведение. 2001. № 2. С. 73-90; Лунев А.П. Условия совершенствования регионального законодательства в сфере образования // Правоведение. 1999. № 1. С. 270-271.
Куров СВ. Защита прав граждан в образовании: Учебно-методическое пособие. М.: Издательство МЮИ, 2003.
Акбаев А.А. Право граждан Российской Федерации на образование: законодательство и социально - экономическое обеспечение: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. М, 1999.
Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.14, 12.00.02. М., 2002.
5 Демяненко И.В. Международное право и образование: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.02. Киев. 1992.
Ермаченко Д.Н. Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования: Автореф. диссер. канд. юрид. наук: 12.00.14. Ростов-на-Дону, 2004.
7 Жедрин А.В. Государство и образование: теоретико-правовой аспект: Диссер.
канд. юрид. наук: 12.00.01. Волгоград. 2003.
8 Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере об
разования: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 1999.
9 Бондарь А.Ю. Правовое регулирование образовательно-трудовых отношений в
условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.05. Ека
теринбург, 2000.
I Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образо
вания: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2004.
II Куров СВ. Гражданско-правовое регулирование образовательных услуг: Авто
реф. диссер. канд. юрид. наук: 12.00.03. М, 1999.
12 Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права:
Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2001.
13 Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Рос
сийской Федерации: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1998.
4 Проценко Е.Д. Государственная образовательная политика в системе МВД России (историко-правовой анализ): Диссер. докт. юрид. наук: 12.00.01. СПб, 1998.
Между тем, вопросы нормативного регулирования права граждан на образование, реализуемого в сельской местности, до сих пор не заявлены в качестве специального юридического исследования, что является очевидным пробелом в науке теории и истории государства и права.
При написании работы использовались и учитывались мнения ученых и исследователей в области теории государства и права: С.С. Алексеева, Р. Бабуна, Д.Н. Бахраха, А.В. Бенедиктова, О.С. Иоффе, М.Н. Кирюхиной, В.А. Кучинского, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.В. Орзих, В.А Сапуна, СЮ. Суменкова, В.М. Сырых, М.М. Рассолова, В.А. Толстика, А.А. Ушакова, А.Ф. Шебанова, Б.В. Шейндлина, К.В. Шундикова, B.C. Якушева и др.
Рассмотрение вопросов, поставленных в диссертации, базируется на трудах в области конституционализма и прав личности таких ученых как: А.С. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Л.В. Бутько, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.А. Ванеев, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, В.П. Кабышев, А.И. Коваленко, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, В.О. Лучин, В.В. Маклаков, А.Н. Нагаев, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, Ю.А. Юдин и др.
Среди работ представителей русской дореволюционной науки в диссертации использованы труды М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градов-ского, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, B.C. Соловьева, Г.А. Фальборк, Б.И. Чичерина и др.
Источниковая база исследования. Комплексный характер исследуе-мой проблемы предполагает необходимость обращения к научным трудам не только в области теории права и государства, но и истории, педагогики, экономики и философии. Помимо работ вышеперечисленных авторов, источниковая база включает широкий спектр нормативных актов советского и со-
5 Тория Р.А. Правовое регулирование расходов на высшее образование, региональный аспект (на материалах Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов): Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.12. М., 1998.
Царев Ю.Н. Правовое регулирование организации и деятельности муниципальной системы образования в России: Диссер. канд. юрид. наук: 12.00.02. Волгоград, 2004.
9 временного периодов. В диссертации использованы акты более 50 субъектов Российской Федерации, материалы периодической печати, интернета, парламентских слушаний, статистические данные, а также архивные материалы.
Объектом диссертационного исследования является деятельность государства, его органов федерального и регионального уровня по нормативному закреплению права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, и возникающие в связи с этим общественные отношения.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные акты, регламентирующие предпосылки, условия, содержание, особенности и гарантии реализации права граждан на общее образование в условиях сельской местности.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является комплексное рассмотрение особенностей нормативного регулирования общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, а также разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере образования.
Достижение поставленной цели может быть обеспечено решением следующих задач:
изучением и установлением основных направлений и закономерностей правового регулирования образовательной политики государства, осуществлявшейся в сельской местности в советский период;
анализом системы нормативо-правового регулирования образовательной политики Российской Федерации, осуществляемой в сельской местности в период с 1990 по 2004 год;
определением особенностей юридической природы сферы народного образования в сельской местности;
4) установлением субъектного состава образовательных отношений,
возникающих в сельской местности, и особенностей правового статуса
отдельных управомоченных субъектов;
исследованием особенностей государственных гарантий права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности;
интерпретацией своих позиций по ряду дискуссионных вопросов и выработкой научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершен-
* ствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов: диалектического, исторического и логического анализа. Применялся также ряд частно-научных методов: сравнительно-правовой, системно-структурного анализа, конкретно-социологический, статистический, моделирования и др.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена по-ставленными целями и задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой первую в отечественной юридической науке работу, в которой комплексно рассмотрены особенности нормативного регулирования права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности. Впервые на диссертационном уровне предлагается классификация и содержание направлений образовательной политики Советского государства, осуществлявшейся в сельской местности; дается ее периодизация; анализируется система правового регулирования образовательных отношений, возникающих в сельской местности, в постсоветский период; предлагается понимание совокупности правовых норм, регулирующих права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности — как правового института; классифицируются субъекты общественных отношений, связанных с образованием в сельской местности; характеризуются особенности их правового і
статуса; устанавливаются особенности гарантий права граждан на образование, реализуемого в условиях в сельской местности.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. В образовательной политике Советского государства, осуществляв
шейся в сельской местности, следует выделять четыре направления, пооче
редно выдвигавшиеся в качестве основных, и сформировавшие вокруг себя
четыре совокупности документов на разных исторических этапах:
распространение коммунистической (большевистской) идеологии;
введение всеобщего образования в сельской местности;
рационализация расположения объектов системы сельского образования;
совершенствование учебно-материальной базы сельских образовательных учреждений.
2. В образовательной политике Советского государства, осуществляв
шейся в сельской местности, допустимо выделять следующие этапы:
1918 г. - 1936/37 гг. - создание условий для правового закрепления права граждан на образование и введение всеобщеобязательного начального образования. На данном этапе превалирует: формирование идеологической направленности образования; ликвидация безграмотности не только детского, но и взрослого населения; активное строительство сельских школ и широкое привлечение для них педагогических кадров.
1936/37 гг. - 1956/58 гг. - создание условий для введения и осуществление всеобщего семилетнего образования. Для этого этапа характерно: введение всеобщего семилетнего (восьмилетнего) образования в сельской местности; окончательное создание монопольной идеологической направленности образования; продолжение строительства сельских школ.
1956/58 гг. - 1992 г. - создание условий для правового закрепления осуществления всеобщего среднего образования. В начале этого периода продолжалась реализация ранее обозначенных целей и задач Советской власти, увеличивалось строительство средних, а также сокращение начальных сельских школ; совершенствовалась учебно-материальная база сельских школ. С конца 1980-х - начала 1990-х гг. началось упразднение таких направ-
12 лений, как: обеспечение идеологического характера образования, замена конституционного положения о среднем всеобуче на общедоступность образования.
Для каждого этапа характерны особые хронологические рамки направлений образовательной политики, осуществлявшихся в сельской местности.
Развитие специального нормотворчества в области получения образования гражданами, проживающими в сельской местности, в советский период обусловливалось, прежде всего, принудительным распространением партийной идеологии большевиков даже в тех деревнях, где отсутствовали партийные ячейки. Иные направления советской образовательной политики в сельской местности были направлены на обеспечение идеологического аспекта.
Особенностями содержания права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, следует считать специальные возможности, предопределенные спецификой аграрного труда, сельскохозяйственного уклада жизни, территориальной разобщенностью сельских населенных пунктов. Как объективно обусловленные, указанные возможности должны быть закреплены и предоставлены законодательством, адресованы непосредственно гражданам, проживающим в сельской местности, и обеспечены дополнительными гарантиями со стороны государства.
Совокупность правовых норм, регулирующих право граждан на образование, реализуемого в сельской местности, может рассматриваться как комплексный правовой институт в составе отрасли образовательного права. Особенности данного института могут быть представлены с учетом:
а) обусловленности его норм содержанием образовательной концепции
и образовательной политики государства, осуществляемой в сельской мест
ности;
б) территориальной специфики его предмета, так как отношения, его
составляющие, возникают только в сельской местности;
в) сельской территориальной принадлежности субъектов образовательных отношений, в силу чего они приобретают специальное дополнительное название - «сельский» (сельская школа, сельский учитель, сельский ученик и т.д.), что отражается на содержании их соответствующего статуса. В числе особенностей последнего следует выделять сочетание действия трех групп правовых документов (актов о социальном развитии села; актов, регулирующих общие вопросы образования, но имеющих нормы, устанавливающие специальные правила для сельской местности; актов, регулирующих тот или иной аспект образовательных отношений, возникающих в сельской местности) и регламентацию ими образовательных отношений, возникающих в сельской местности, а также определение участников этих отношений как «сельский» (имеющий отношение к сельской местности).
Нормативное регулирование общественных отношений, связанных с правом на образование, реализуемым в условиях сельской местности, в большей степени развито и систематизировано в субъектах РФ, чем на федеральном уровне. В то же время недостатком регионального законодательства в исследуемой сфере является отсутствие четкой концепции его формирования, а также закономерностей в выборе формы правового акта.
Специальные государственные гарантии права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности, выражаются в нормативной фиксации: а) особых условий открытия и ликвидации сельских образовательных учреждений; б) условий их финансирования и материального обеспечения; в) средств территориальной доступности образования.
С учетом того, что федеральное законодательство с 1 января 2005 года лишается нормы, гарантирующей получение образования непосредственно в условиях сельской местности, содержавшейся в ч. 1 ст. 20 отмененного Закона РСФСР «О социальном развитии села», предлагается закрепить в п. 2 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» положения о том, что образовательные учреждения начального общего, основного общего и среднего (полного) об-
14 щего образования в сельской местности открываются, исходя из потребности населения, с использованием института местного референдума.
9. В связи с тем, что регламентация гарантий территориальной доступ
ности образования для школьников, проживающих в сельской местности,
нормами подзаконных актов на практике показала свою несостоятельность
(большинство субъектов Российской Федерации не обеспечивают указанную
в ведомственном акте последовательность организации транспортной пере
возки и помещения в интернат детей, проживающих в сельской местности),
целесообразно восстановление законодательных гарантий территориальной
доступности образования для сельских учащихся как на федеральном, так и
на региональном уровнях, а также подкрепление материальными и организа
ционными гарантиями.
10. Для обеспечения равных возможностей получения общего образо
вания городскими и сельскими школьниками, целесообразно закрепить в За
коне РФ «Об образовании» положение о том, что объем затрат на одного
учащегося в сельском образовательном учреждении должен утверждаться в
размере не ниже норматива, установленного для городских школьников, а
также положение о том, что нормативы финансирования должны быть доста
точными для покрытия средних текущих расходов, связанных с образова
тельным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений, школьного обору
дования и обеспечения штатами сельских образовательных учреждений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней положения дополняют исторические и теоретико-правовые знания о правовом положении личности, о праве граждан на образование и его нормативном регулировании в целом и в условиях сельской местности в частности. Материалы диссертации способствуют углублению научных разработок по вопросам образовательного законодательства, а также статуса граждан в сфере образования.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального и регионального законодательства, а также учтены в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования.
Результаты диссертационного исследования могут использоваться в преподавании дисциплин: «История государства и права России», «Теория государства и права», «Конституционное право России», «История педагогики», «Образовательное право», а также специальных курсов по правам и свободам человека и гражданина.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы были обсуждены на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, а также заседании кафедры государственного и международного права КГАУ. Выводы и предложения изложены в выступлениях автора на двух международных, четырех всероссийских, трех региональных, одной межвузовской научно-практических конференциях, а также нашли отражение в работах, опубликованных по теме проведенного исследования. Ряд положений и выводов используется при проведении занятий в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка литературы.
Тенденции и закономерности формирования образовательной политики Советского государства, осуществляемой в сельской местности
Одним из направлений деятельности государства является правовое регулирование отношений, касающихся права на образование, реализуемого в условиях сельской местности. Преимущественно речь идет об общем образовании, именуемым народным, которое концентрирует вокруг себя особую область нормативной регламентации - сферу народного образования в сельской местности.
Правовые модели общественных отношений в сфере народного образования, по замечанию Г.А. Дороховой, являются внешним выражением образовательной политики государства, а точнее, показателем ее направленности1. Через установление этих моделей право осуществляет свою регулирующую функцию и определяет общественные процессы, происходящие в рассматриваемом круге общественных связей. А.В. Жедрин аргументировано называет законодательство об образовании «необходимым средством проведения государственной политики в области образования»2. При этом следует обратить внимание на важное обстоятельство, указываемое Ю.А. Ляховым, что «не всякая политика должна, а главное может быть закреплена в праве, может получить свое нормативно-правовое выражение»3. Наше исследование обращено, прежде всего, на образовательную политику, урегулированную нормами права.
Научной разработке термина «политика» в свое время были посвящены труды таких авторов, как: А.Г. Аникевич, Ю.А. Агешин, А.Е. Бовин, И.Ю. Козлихин и др.1. Учитывая их, можно заключить, как минимум, о двояком толковании термина «политика» как сферы практической деятельности и как идеологии, теории.
В нашем исследовании, термин «политика» рассматривается в его общем определении, даваемом А.С. Автономовым. Согласно ему, политика -это «деятельность, прямо или косвенно связанная с осуществлением вла-сти» . Образовательная политика представляется как целенаправленная система «претворения в жизнь общенациональных ценностей и определение го-сударственных приоритетов в сфере образования» .
Нормативные акты того или иного исторического периода выступают для нас основным источником познания деятельности государства в сфере народного образования в сельской местности.
Отражение в семантическом понятии политики, как деятельности, общественного строя и экономической структуры страны4, детерминирует вывод о том, что образовательная политика и ее направления зависят от комплекса факторов, связанных с важнейшими признаками государства. Среди них: форма правления, политический режим, экономическая система и др. Об этом, в частности, говорит Е.Д. Проценко, отмечая предъявление каждым государственным режимом своих требований к системе образования5. Кроме того, основные направления образовательной политики государства в историческом аспекте ограничены временными рамками.
За годы советской власти в России была создана уникальная в мире система образования1. Государственная политика СССР и РСФСР позволила сделать народное образование в сельской местности доступным для абсолютного большинства сельских жителей. Уровень грамотности последних, составлявший в 1920 году 37,8%, достиг к 1959 году - 98,2%, а к 1970 г. -99,5%2.
Широкое развитие процесс правотворчества в сфере народного образования получил с первых дней Советской власти. Показателен его объем, хотя и по-разному оцениваемый советскими юристами. Так, В.А. Шелкопляс свидетельствует, что «только за один год существования Советского государства лично Лениным было подписано около 200 декретов и постановлений по вопросам образования и просвещения»3. Л.А. Шилов приводит сведения о меньшем числе документов: с декабря 1917 г. по март 1919 г. - 41 декрет, а с января 1920 г. по февраль 1921 г. - 64 декрета по различным вопросам народного просвещения4. Несмотря на эти разночтения, представляется бесспорность масштабности создания норм, облеченных в новые формы, неизвестные русскому (дореволюционному) праву. Среди них: Конституция, Декреты, Постановления ВЦИК, ЦИК, СНК, акты ВКП (б) и др.
Изначально образовательная политика Советского государства в сельской местности качественно отличалась от проводимой в городах. Это предопределялось такими факторами, как: преобладание в государстве сельского населения; низкий уровень идеологической обработки сознания крестьянства в условиях диктатуры пролетариата; отдаленность сельских населенных пунктов; меньший охват школой сельских детей и др.
Общая характеристика советского законодательства о народном образовании в сельской местности может быть показана в нескольких отличительных чертах.
Первой из них следует назвать концентрацию исследуемых норм, как в правовых актах по общим вопросам народного образования, так и в специальных нормативных документах, отображающих различные аспекты образовательной деятельности государства или посвященных непосредственной регламентации права на образование исключительно в сельской местности.
Вторая черта состоит в обусловленности правотворчества политическим режимом Советского государства. Соглашаясь с высказыванием И.А. Ильина о том, что любой «тоталитарный режим держится не основными законами, а партийными указами, распоряжениями, инструкциями»1, мы обнаруживаем в качестве источника большинства идей и направлений образовательной политики Советского государства в сельской местности, главным образом, различные решения коммунистической партии, во исполнение которых осуществлялось дальнейшее государственное правовое регулирование.
Третье отличие объясняется вхождением РСФСР в состав союзного государства — СССР, что предопределяло двухуровневую систему анализируемых правовых актов: союзную и республиканскую. При этом взаимодействие между ними выражалось как в дублировании, так и в развитии республиканскими актами норм союзного законодательства.
Преемственность и особенности нормативного регулирования образовательной политики Российской Федерации, осуществляемой в сельской местности
Осуществление демократических преобразований с середины 80-х годов XX столетия, повлекших изменение характеристики государства и принятие новой Конституции РФ в 1993 году, оказало «влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства» . Однако, по справедливому утверждению Л.В. Бутько, «Конституция - всего лишь форма, в которую законодатель облекает изменения, происшедшие в облике государства и права..., основываясь на содержании уже состоявшихся общественных отношений в их обновленной институциональной характеристике» . Исходя из этого, начало обновления законодательства о народном образовании и образовательной политики в сельской местности было положено не Конституцией России 1993 года, и даже не Законом РФ от 10.07.1992 г. «Об образовании», традиционно упоминающемся в этом качестве3, а принятым в начале 1990 года пакетом документов по вопросам социального развития села. Он стал одновременно новым и переходным звеном к системе правовых актов, регулирующих образовательную политику России и право граждан, проживающих в сельской местности, на образование в постсоветский период4.
В юридической науке последних лет- исследователи все чаще обращаются к такому юридическому феномену, как правовая политика5. Н.И. Матузов понимает ее как «комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»1. А.В. Малько и К.В. Шундиков говорят о правовой политике как о деятельности государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении различных целей, в числе которых первым называют наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина . В.И. Абрамов свидетельствует о том, что: «Пристальный интерес вызывает правовая политика в отношении отдельных категорий граждан»3. Исходя из этого, в данном параграфе нам представляется целесообразным остановиться на правовой политике Российской Федерации исключительно в области образования в сельской местности.
Необходимость специального нормативного регулирования образовательных отношений в сельской местности в постсоветский период определяется такими факторами, как: демографический спад сельского населения, тенденция к урбанизации, ухудшение экономической ситуации и др.
Сформировавшееся после 1990 года в постсоветской России законодательство о народном образовании в сельской местности может быть распределено на три группы нормативных актов, каждая из которых обладает признаками видовой характеристики по совокупности оснований: по предмету правового регулирования; по юридической силе и формальному фактору; по субъектному составу отношений и содержанию правомочий этих субъектов; по особенностям норм, закрепляющих отношения, складывающиеся в образовательной деятельности государства в условиях сельской местности.
К первой группе следует отнести нормативные акты, закрепляющие вопросы социального развития сельских поселений, в которых содержатся нормы, прямо или косвенно оказывающие влияние на реализацию права граждан на образование.
Во вторую группу мы объединяем нормативные акты, регулирующие право на образование и общие вопросы образовательной политики государства, затрагивающие как городских, так и. сельских жителей, при условии, что в них присутствуют отдельные, редкие нормы, устанавливающие специальные правила для сельской местности.
Наконец, третьей группой можно считать нормативные акты, регулирующие исключительно тот или иной аспект образовательной политики государства и образовательных отношений, возникающих в сельской местности.
Особенностью образовательной политики России, закрепляемой в первой группе нормативных актов о народном образовании в сельской местности, обнаруживается цель - обеспечение устойчивого развития села, осуществляемого, в том числе, за счет деятельности государства в образовательной сфере. Данная группа нормативных актов отсутствовала в советский период. Ее возникновение в российском праве в начале 1990-х годов объясняется установлением нового направления государственной политики по возрождению деревни, сменившего советскую деятельность по упразднению неперспективных деревень, последствием которой было снижение числа граждан, проживающих в сельской местности и обучающихся в сельских школах.
По времени появления в российском законодательстве документы рассматриваемой группы могут быть разделены на две подгруппы.
Первая подгруппа принимается в переходный период - в начале 1990-х годов. Она объединяет акты органов государственной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации. Большинство из этих актов в настоящее время отменено или не действует. Однако, их принятие в соответствующий исторический отрезок времени обеспечило появление в образовательном законодательстве абсолютно новых норм, направленных на обеспечение социального развития сельской местности. Главным документом данной подгруппы следует считать Закон РСФСР от 21.12.1990 г. (ред. от 28.04.1993) «О социальном развитии села»1, отменный с 1 января 2005 года. Другие акты были прямо или косвенно связаны с ним и направлены на его успешную реализацию.
Особенности юридической природы сферы народного образования в сельской местности
Особенности юридической природы сферы народного образования в сельской местности могут быть раскрыты и охарактеризованы в контексте их понятийного обеспечения, через содержание правомочий в образовательной сфере, через определение сферы народного образования (образовательных отношений).
Особенности понятия права на образование, реализуемого в условиях сельской местности, проявляются уже в самом понимании ключевой категории - образование.
Термин «образование», имея полисемантическое значение, модифицируется при конкретном научном исследовании. Содержание термина «образование» по-своему определяют юристы, лингвисты, экономисты, социологи, политологи, философы и др.
Юридический подход в его определении отражен в Преамбуле Закона Российской Федерации «Об образовании». В соответствии с ней, образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)1. Несмотря на нормативный характер преамбулы, которая, по мнению М.И. Вильчек, должна «ис-ключить возможность неоднозначных трактовок» , указание субъекта получения и передачи образования, а также сущности передаваемых знаний, позволяет нам преобразовывать рассматриваемый термин, придавая ему специальное содержание. Анализ правовых норм, в том числе в их историческом развитии, свидетельствует об особенностях образования, получаемого в сельских образовательных учреждениях.
Первое отличие образования, получаемого в сельской местности, находящее отражение в нормативных актах, обусловлено особенностями передаваемых знаний и навыков, связываемых с сельским хозяйством.
Еще в Российской Империи сельской школе рекомендовалось давать такие сведения, которые «уяснили бы ученику тот круг знаний и вещей, среди которых ему придется жить»1.
В «Основных принципах единой трудовой школы», утвержденных Государственной комиссией по просвещению 16.10.1918 г. говорилось о том, что «в деревне центром, вокруг которого группируется преподавание, является столь разнообразное сельскохозяйственное дело»2.
Профессионализация сельской школы довольно часто подвергалась критике в дореволюционной, а также советской литературе . Иногда наблюдалось явное противоречие между провозглашенным представителями советской власти курсом и положениями, содержащимися в правовых актах4.
Образовательное законодательство Российской Федерации после 1990 года продолжило сложившиеся традиции. Требования учитывать особенности аграрного труда и образа жизни на селе в программах и методах обучения нашли отражение в Постановлении Совета Министров РСФСР от 23.02.1991 г. № 119 «О временных положениях, регламентирующих деятельность учреждений (организаций) системы образования и подготовки кадров в РСФСР», а также в Законе РСФСР «О социальном развитии села», отмененном Федеральным законом от 22.08.2004 г. Изучение технологии сельскохозяйственного производства в сельских школах предусмотрено Временными требованиями к обязательному минимуму содержания основного общего образования1.
Доминирование в содержании образования, получаемом сельскими жителями, сельскохозяйственных навыков и знаний находит поддержку в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 23.05.1995 г. № 59-1 (ред. от 26.04.2001 г.) «Об образовании» в ч.2 ст. 14 обязывает, чтобы содержание образования регионального сельского образовательного учреждения учитывало особенности труда и об-раза жизни на селе . Республиканская программа развития сельской школы на 2000-2004 годы, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 14.07.2000 г. № 204, отмечает необходимость преподавания в сельских школах таких предметов, как: фермерское хозяйство, огородничество, садоводство, пчеловодство птицеводство, животноводство, народные промыслы, переработка сельскохозяйственной продукции, культура земледелия, техническое обслуживание и эксплуатация сельскохозяйственной техники3.
Другой отличительной чертой образования, получаемого в сельской местности, может быть выделен фактор сезонности, применяемый на территории Сибири и Крайнего Севера, где существуют особые сельскохозяйственные производства.
Упоминание о нем встречается в Законе СССР от 24.12.1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР», предписывавшем в ст. 4 строить учебный год в сельских школах с учетом сезонности сельскохозяйственных работ1.
В постсоветский период некоторые субъекты Российской Федерации также учитывают это положение в своих правовых актах . Однако, общефедерального закрепления сезонность образования в сельской школе не имеет, поскольку она свойственна, как было сказано, не всем регионам, а лишь тем, где это вызвано местными условиями.
Учитывая изложенное, следует предложить следующее определение образования, применимое в условиях сельской местности. Образование в сельской местности — это целенаправленный, определяемый в отдельных регионах сезонностью, процесс воспитания и обучения сельского населения в интересах человека, общества и государства, знаниям умениям и навыкам, учитывающим особенности аграрного труда и образа жизни на селе, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
Понятие и особенности гарантий права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности
Термин «гарантия» довольно часто встречается в различных научных работах. Как замечает О.В. Савин, в юридической науке «нет другой такой категории, которая бы столь часто употреблялась и имела вместе с тем настолько широкую семантическую форму, что в ней вкладывается самое различное содержание»1. Определяя обозначенный термин применительно к нашему исследованию, обратимся прежде к его устоявшимся трактовкам.
В самом общем значении под гарантией (фр. garantie) понимается уело-вие, обеспечивающее что-либо . Анализ юридической литературы свидетельствует о множественности подходов к его восприятию и толкованию. Так, Н.И. Матузов рассматривает гарантии в качестве элемента правовой системы3. А.Г. Хабибулин, определяет гарантии как систему условий реализации права, но в то же время не отождествляет их с другими понятиями: мерами правовой охраны, мерами правовой защиты, юридической ответственности4. Т.В. Синюкова видит в гарантиях самостоятельную категорию, имеющую свои черты, объект воздействия, систему структуру, методы реализации5. В.О. Лучин рассматривает гарантии в аспекте формы определенной общности конституционных норм6. А.В. Стремоухов подразумевает под гарантиями, в наиболее общем виде, «благоприятные условия»1. Ф.М. Рудинский именует их положительно действующими общественными условиями, юридическими средствами и организационными мерами2. В.В. Копейчиков говорит о благоприятных условиях, как собирательном понятии, распространяющемся на все без исключения сферы, формы и методы деятельности государственных и общественных организаций, а также граждан, охватывающих практическую реализацию прав и законных интересов личности3.
Таким образом, термин «гарантии», не имея единого, общепринятого толкования, трактуется каждым ученым исходя из проводимого им конкретного научного исследования.
Ставя задачей исследование гарантий права граждан на образование, реализуемого сельскими жителями, целесообразно обратиться к научным взглядам на гарантии юридического статуса личности. Здесь также присутствует множественность мнений. Так, М.Т. Какимжанов определяет гарантии юридических прав, обязанностей и законных интересов граждан как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию, надежную охрану и защиту»4. По словам Л.Д. Воеводина, гарантии служат «надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности»5.
Существующие в современной юридической литературе толкования термина «гарантии прав личности» можно объединить в два подхода. В узком значении, под гарантиями прав человека и гражданина понимают правовые средства, закрепленные в конституции и иных нормативно-правовых актах в качестве механизмов и инструментов обеспечения провозглашенных конституцией прав1. В широком смысле понимание гарантий включает «материальные, организационные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью осуществление основных прав и свобод, исполнение обязанностей человека и гражданина и обеспечивающие их охрану от незаконных ограничений и посягательств» .
Последний подход признается отдельными исследователями устаревшим, поскольку в Конституции России 1993 года все гарантии прав и свобод выражаются в юридических средствах и способах защиты3. В частности, с точки зрения Л.Д. Воеводина, материальные гарантии, как условия претворения в жизнь прав и свобод «остались ностальгическим воспоминанием о минувшем»4. По мнению В.Е. Чиркина, такие гарантии как материальные, «связаны не с субъективными правами, а с концепцией социального государства»5.
Мы не можем согласиться с таким пониманием материальных гарантий, высказываемым Л.Д. Воеводиным, В.Е. Чиркиным и другими авторами. По нашему мнению, материальные гарантии имеют связь с концепцией социального государства, но они еще более тесно взаимосвязаны с субъективными правами граждан, которые они обеспечивают. Стержневой идей социального государства является личность и ее права. В конечном итоге, построение социального государства не является самой целью материальных гарантий, а направлено на создание благоприятной обстановки реализации социально-культурных прав граждан, ведущее место среди которых занимает право на образование. На существование в постсоветской России материальных гарантий права на образование, не имеющих нормативного закрепления, справедливо обращает внимание М.В. Баглай. Он ссылается на то, что гарантирование Конституцией России права на дошкольное и основное общее образование «вызвано тем, что начальных и средних школ достаточно для всех граждан»1. Такой взгляд оправдано считать прямым отражением того понимания материальных, организационных гарантий, которое давал Ю.П. Орловский в своем комплексной работе, посвященной гарантиям права на образование в СССР2.
Таким образом, мы не должны умалять и отрицать значение неюридических гарантий. Современный подход в отношении понимания гарантий в широком смысле должен заключаться, прежде всего, в признании самостоятельной, а не добавочной роли юридических гарантий. При этом внутри категории правовых гарантий вполне допустимо выделять материальные, финансовые, организационные и иные виды.
В рамках заявленной темы мы рассматриваем исключительно юридические гарантии, что обусловлено предметом исследования. С учетом приведенных выше положений для них можно сформулировать следующее определение. Гарантии права граждан, проживающих в сельской местности, на образование — это нормативно закрепленные условия и средства, обеспечивающие реализацию права граждан на образование непосредственно в условиях сельской местности.
