Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Полицейская функция в системе функций государства
1. Понятие механизма государства и его функции 10
2. Полицейская функция государства и функции полиции (к проблеме полицейского права) 37
Глава 2. Развитие полицейской функции Российского государства (краткий историко-правовой очерк)
1. Полицейская функция в удельно-вечевой период развития России и в Московском государстве 60
2. Становление и развитие полицейской функции в самодержавной России 77
3. Полицейская функция Российского государства во второй половине XIX - начале XX веков 93
Глава 3. Полицейская функция в правовом государстве
1. Понятие правового государства и его полицейская функция 108
2. Функции милиции в России и их правовое опосредование 132
Заключение : Полицейское право как наука и учебная дисциплина 160
Список использованной литературы 169
- Понятие механизма государства и его функции
- Полицейская функция государства и функции полиции (к проблеме полицейского права)
- Полицейская функция в удельно-вечевой период развития России и в Московском государстве
- Понятие правового государства и его полицейская функция
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Действующая Конституция РФ определяет Российское государство как социальное правовое государство. Это означает, что государство, с одной стороны, призвано осуществлять активную социализаторскую роль, позитивно воздействуя на те социальные процессы, которые происходят в обществе и используя для этого соответствующие методы интервенционистского воздействия на общество; с другой стороны, государство должно осуществлять свою деятельность в рамках, не дающих возможности злоупотреблений со стороны государственных структур в отношении как отдельной свободной в своем поведении и автономно действующей личности, так и гражданского общества в целом. Совершенно очевидно, что существовавший до последнего времени государственный механизм не может эффективно выполнять эти две во многих отношениях различающиеся между собой группы задач. Поэтому возникает проблема создания адекватного указанным новым задачам государственного механизма, в связи с чем повышается степень научной актуальности поставленной проблемы, и следует отметить, что она отнюдь не остается за пределами внимания отечественных ученых.
Регулятивное воздействие государства на социальные процессы, происходящие в обществе осуществляется в рамках государственной функции, которую традиционно было принято определять как полицейскую функцию государства. Зародившись в глубокой древности, полицейская функция, осуществляемая государством, видоизменялась вместе с ним. С течением времени была создана система государственных органов которая специализировалась на реализации этой функции. Таким образом, полицейская функция государства и деятельность государственных полицейских органов являются взаимосвязанными категориями, более того, в определенные периоды исторического развития деятельность государства по осуществлению полицейской функции можно было практически отождествить с деятельностью государственной полиции. Однако в условиях социального правового государства такое отождествление было бы уже неправильным. Поэтому исследование понятия и содержания полицейской функции государства, ее соотношения с функциями полиции, а также исторической динамики указанных категорий в условиях, когда российское общество стремится к созданию правового социального государства становится весьма актуальной практической задачей, стоящей перед юридической наукой. Вне всякого сомнения, особое внимание при исследовании указанной проблемы должно быть уделено выявлению того общего и той специфики, которые имели место в истории российской государственности, ибо не подлежит сомнению, что слепое копирование современной практики правового регулирования деятельности полицейских учреждений за рубежом, без учета исторических предпосылок этой практики, как и традиций отечественного правосознания и правовой культуры не может принести какого-либо ощутимого успеха.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является исследование истории полицейской функции государства, становления и развития системы органов государственной полиции с тем, чтобы выявить основные тенденции такого развития и сформулировать конкретные практические рекомендации для совершенствования нормотворческой практики современного российского государства, развития юридической науки и преподавательской деятельности в юридических вузах. С учетом указанной цели очерчивается и предмет исследования: поскольку целью диссертации является выявление именно тенденций в историческом развитии одной из важнейших сторон в деятельности государства, автор не ставил перед собой задачу детального исследования особенностей того или иного периода исторического развития его полицейской функции, исходя из того, что в такой постановке проблема заслуживает самостоятельного монографического исследования.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие основные задачи:
- исследование категории государственного механизма и выполняемых им функций; выявление содержания полицейской функции государства и тенденций в ее историческом развитии;
- определение соотношения между полицейской функцией государства и функциями полиции и постановка проблемы современного полицейского права как системы норм в рамках отрасли административного права, регулирующих организацию и деятельность полицейских органов; - исследование особенностей развития полицейской функции российского государства с одновременным выявлением того общего, что имело место в сравнении с другими европейскими странами;
- определение специфических особенностей полицейской функции, выполняемой в условиях правового государства; выявление функций российской милиции и правовых форм ее деятельности;
- обоснование необходимости существования полицейского права как системы норм в рамках отрасли административного права, отрасли юридической науки и учебной дисциплины.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также частно-научные, прежде всего исторический и сравнительного правоведения, По мере необходимости применяется технико-юридический анализ.
Теоретической базой исследования является русская дореволюционная литература, иностранная юридическая литература, а также труды видных русских ученых Ю.А.Агафонова, Ю.М.Батурина, Я.М.Бельсона, Ю.И.Гревцова, И.А.Исаева, Л.И.Каска, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, В.Н.Кудрявцева, Э.В.Кузнецова, В.В.Лысенко, А.Я.Малыгина, Г.Н.Манова, В.М.Манохина, Р.С.Мулукаева, Р.В.Нарбутова, Л.П.Рассказова, В.П.Сальникова, М.ИСизикова, Ю.П.Соловья, Л.И.Спиридонова, Л.Б.Тиуновой и др.
Нормативная основа исследования - Конституция Российской Федерации, Федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерства внутренних дел, а также дореволюционное российское законодательство.
Научная новизна исследования состоит в попытке рассмотреть на монографическом уровне историческое развитие полицейской функции государства и на этой основе сформулировать выводы, которые можно было бы использовать в практике правового регулирования полицейской деятельности современного российского государства.
В диссертации разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Механизм государства является разновидностью социального механизма, и в силу этого, он может быть определен как упорядоченная, сбалансированная и устойчивая система средств для достижения поставленных целей определенными методами.
Функции государства характеризуют его целевое назначение в определенной области социальной жизни.
Охрана правопорядка составляет цель государства, причем эта цель сама по себе носит внеисторический характер. Соответственно в системе функций государства постоянно присутствует такое основное направление его деятельности, которое может быть определено как материальная функция охраны правопорядка. На осуществление этой функции направлены все ветви государственной власти, хотя наиболее объемные меры в этой области выполняются всегда в рамках управленческой (административной) формальной функции государства. Соотношение прерогатив законодательной, административной и судебной властей в обеспечении правопорядка есть самая общая характеристика методов (способов), используемых государством для достижения указанной глобальной цели. Эти методы находят свою конкретизацию в деятельности соответствующих государственных структур они, как и цели, могут быть сформулированы в качестве принципов организации и деятельности государственного механизма). В свою очередь способы деятельности государственного механизма в обеспечении правопорядка предполагают наличие соответствующих (адекватных) средств. В числе таковых, в частности, - система общих и специализированных государственных институтов и правовые нормы (объективное право), формализующие сферу компетенции и формы деятельности указанных институтов.
2. Следует различать понятия «полицейская функция государства» и «функции полиции», которые не являются тождественными. Полицейская деятельность государства охватывает весь комплекс мер упорядочивающего воздействия государства на общественные процессы (включая административную функцию государства). Функции же полиции - направления деятельности полицейских органов как специализированной системы в структуре органов исполнительно-распорядительной власти. Соответственно, деятельность полиции - это специфической аспект деятельности административной ветви государственной власти, и, в значительно меньшей степени, - элемент общей полицейской функции государства.
З.В истории развития полицейской функции государства следует различать три основных периода. Первый период характеризуется тем, что указанная функция осуществляется не только государством, но и различными социальными структурами. Государство выполняет полицейскую функцию наряду с этими структурами, и в нем, как правило, отсутствуют постоянные (регулярные) органы, которые бы специализировались на ее выполнении. Второй период связан с эпохой «полицейского государства», когда возникают специализированные полицейские органы, однако стремление этого государства обеспечить тотальное регулирование всех общественных процессов и контролировать их осуществление приводит к тому, что компетенция указанных специализированных органов становится чрезвычайно широкой, охватывая практически всю административную функцию государства, а зачастую включая в себя и законотворческую функцию. Судебная же функция, по общему правилу, не вы деляется из собственно полицейской. Третий период истории полицейской функции приходится на эпоху правового государства. В свою очередь, развитие идеологии и практики правового государства делится на два периода: в первом государство стремится обеспечить максимальную свободу и автономию в самоопределении личности, ограничивая при этом до минимума свое вмешательство в социальные процессы, во втором - государство становится социальным, т.е. осуществляющим активную регулятивную деятельность в обществе. Соответственно этому процессу органы полиции уже в первом периоде развития государства ограничиваются в своей компетенции, принимая на себя по преимуществу, функции по охране правопорядка.
Таким образом, общая тенденция, характерная для всех европейских государств, заключается в постепенной специализации различных государственных органов, осуществляющих в своей совокупности полицейскую функцию государства с соответствующим ограничением компетенции этих специализированных органов.
4. Совокупность правовых норм, юридически оформляющих деятельность государства в рамках его полицейской функции может быть определена как полицейское право. Развитие полицейского права в целом можно подразделить на два периода. Первый характеризуется тем, что под полицейским правом {полицией) понималась вся совокупность правовых норм, опосредующих регулятивную (полицейскую) функцию государства. Второй период связан со становлением и развитием отрасли административного права, когда полицейское право, рассматриваемое в качестве подотрасли административного, представляет собой группу правовых норм, направленных на урегулирование отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью полицейских органов.
Следует поддержать сформулированную и обоснованную в юридической литературе позицию, согласно которой современное полицейское право представляет собой подотрасль административного права, нормы которой объединены единством предмета и метода воздействия на этот предмет, ввиду очевидной общественной потребности в наличии особого регулирования полицейской деятельности в условиях современного российского общества.
5. Регулирование организации и деятельности полицейских органов в России, с учетом специфики предмета регулирования, целесообразно сосредоточить на уровне закона. Принимая во внимание относительно обособленный характер полицейского права, необходимо предпринять меры к систематизации полицейского законодательства с перспективой его дальнейшей кодификации.
6. Учитывая необходимость научного концептуального осмысления проблем, возникающих в связи с формированием подотрасли полицейского права, существует потребность сосредоточения научного поиска в рамках особой юридической науки полицейского права.
7. Необходимо поддержать высказанное в литературе мнение о целесообразности введения в программу предметов, по которым осуществляется подготовка специалистов в области права, курса полицейского права. Указанный курс должен быть предусмотрен в качестве основного в образовательных учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, а в других государственных юридических учебных заведениях полицейское право могло бы преподаваться в качестве специального курса.
Курс полицейского права должен иметь комплексный характер и включать в себя информацию, составляющую предмет других отраслевых наук о праве (государственное, административное, гражданское, трудовое право), но в силу своей специфики либо вовсе не подвергающуюся изучению в рамках указанных курсов, либо изучаемых лишь в общих чертах. Само собой разумеется, что введение курса полицейского права не исключает необходимости преподавания других юридических дисциплин, более того, преподавание данного курса следует осуществлять только при условии усвоения студентами этих дисциплин, курсы которых, таким образом, должны рассматриваться в качестве базовых по отношению к курсу полицейского права.
Эти и другие положения, изложенные в диссертации, составляют научную новизну работы.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ее основные выводы и рекомендации могут быть учтены в процессе усовершенствования имеющегося законодательства и при разработке новых нормативных актов, регулирующих осуществление государством своей полицейской функции.
Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курса теории и истории государства и права, государственного и административного права, а также положены в основу разработки нового учебного курса полицейского права.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях диссертанта на: международном симпозиуме «Права человека и статус правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 года); Всероссийской научно - практической конференции «Проблемы и пути духовно нравственного воспитания личного состава органов внутренних дел» (Санкт-Петербург, 12-13 мая 1994 года); международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность» (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 года); первом международном научном конгрессе женщин-полицейских «Полиция, женщина, гуманизм» (Санкт-Петербург, 21-24 марта 1995 года); межвузовской научно-практической конференции «Великая Отечественная война и современность: историко-правовые проблемы» (Санкт-Петербург, 27 апреля 1995 года); международной научно- практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт- Петербург, 23-24 мая 1996 года); межвузовской научно- практической конференции «Православие и правоохранительная деятельность в России» (Санкт-Петербург, 24 октября 1996 года); научно-практической конференции слушательского научного общества (Санкт-Петербург, 16 декабря 1996 года); научной конференции докторантов, адъюнктов, соискателей «Проблемы теории и практики деятельности органов внутренних дел в условиях формирования правового государства» (Санкт-Петербург, 19 декабря 1996 года); международной научно-практической конференции «Социапьно-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 года); межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-правовой подготовки специалистов и перспективы совершенствования системы комплектования органов внутренних дел» (Краснодар 16-18 мая 1997 года); межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (Санкт-Петербург, 22 мая 1997 года).
Структура диссертации определена с учетом характера и специфики темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы. Объем диссертации соответствует требованиям ГВАК.
Понятие механизма государства и его функции
1. Как в общей теории государства и права, так и в отраслевых юридических науках (вне зависимости от того, относятся они к отраслям публичного или частного права) вопрос о механизме и функциях государства является одним из важнейших. Это обусловлено прежде всего тем, что в функциях проявляется сущность государства, его социальное назначение. Поэтому познание функций есть предпосылка познания главного и определяющего в государстве, выявления его социального смысла, того, что оно есть само по себе в отличие от других социальных явлений, то есть, иначе говоря, его сущности. Функции определяют структуру государства, то есть способы, закономерности организации элементов государства как сложной системы7.
Государство - это динамическая система, осуществляющая управление обществом в изменяющихся условиях внутренней и внешней среды, поэтому его содержание - определенные процессы, то есть деятельность, а точнее функции, в которых выражается социальное назначение государства2.
Таким образом, говоря о функциях государства, мы тем самым определяем и его социальное назначение, и содержание деятельности.
Функции государства объективны, - пишет Л.И.Спиридонов. И природа общих дел, которые неизбежно встают у объединившихся в ассоциацию людей, и способы их осуществления при помощи государственной власти, - независимы от сознания и воли людей, в том числе и тех, кто управляет государством. Выбор целей и средств их достижения лишь в известных пределах происходит сознательно и за висит от того, насколько правильно поняты общественные потребности и насколько верно оценены имеющиеся средства их удовлетворения, если направления деятельности определены ошибочно и общие дела не реализуются, рано или поздно их будут вынуждены изменить и привести в соответствие с объективными потребностями общественного развития, - отмечает Л.И.Спиридонов3.
В философии понятие функции принято определять как внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений7. С учетом этого общенаучного подхода при характеристике функций государства мы должны исходить из того, что, с одной стороны, функции государства выражают специфические внутренние особенности того социального явления, которое принято определять как государство, а, с другой стороны, набор и содержание этих функций объективно обусловлены внешними условиями бытия государства, с которыми государство взаимодействует как социальная структура. В научной литературе совершенно справедливо подчеркивается указанная вторая сторона, определяющая понятие функций государства. Так, например, Л.И.Каск отмечает, что наиболее распространено понимание функций как основных (главных) направлений (сторон) деятельности государства, в которых выражается его социальное назначение5. Фактически солидаризируется с этой позицией и Л.И.Спиридонов, который определяет функции государства как основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества6. Л.А.Морозова, указывает, что под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, в которых выражаются сущность (курсив мой. - И.М.) и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и методах7. Таким образом, Л.А.Морозова, характеризуя функции государства, на первый взгляд, обращает внимание не только на обусловленность функций государства внешними целями, но и на то, что в функциях государства выражается его сущность, что, надо полагать, находит свое выражение в том. что оно действует в присущих ему формах и
присущими ему методами. Однако в дальнейшем Л.А.Морозова отмечает, что содержание функций показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Иными словами, Л.А.Морозова по традиции фактически сводит категорию функций государства к внешним целям (задачам) государства. Между тем, без сомнения, при всей огромной важности данного аспекта понимания функций, на наш взгляд, нельзя упускать из виду и то, что функция есть внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений. Поэтому, категория функций показывает не только что делает государство и чем и какие вопросы решают органы государства, но и как государство решает возложенные на него задачи. Указанная двусторонняя характеристика функций государства существенно важна и при характеристике той деятельности, которая возлагается государством на полицию.
2. Л.А.Морозова полагает, что «современной юридической наукой предложена трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но и механизма государственного воздействия на общественные процессы». И это представляется правильным, - пишет Л.А.Морозова, - так как, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов. Исходя из сказанного Л.А.Морозова определяет функции государства как основные направления его деятельности по управлению обществом, включая (курсив мой. - И.М.) механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов .
Такого рода трактовка соотношения понятий функции государства и механизма государственного регулирования представляется весьма неудачной.
Из того, как изложено Л.А.Морозовой сочетание механизма государственного регулирования и функций государства можно сделать вывод, что категория функций - более широкая, нежели категория механизма. Следовательно, можно предположить о существовании функций государства, которые составляют механизм государственного регулирования, но также, наряду с ними должны существовать функции, которые не входят в механизм государственного регулирования. На наш взгляд, во-первых, недопустимо отождествлять понятие механизма с понятием функции, а, во-вторых, применительно к государству вряд ли можно говорить о функциях, выполняемых государством за пределами государственного механизма. Уточним -коль скоро Л.А.Морозова говорит о механизме государственного регулирования, то, конечно, чисто теоретически можно предположить, что помимо функций регулирования (т.е. воздействия на внешние по отношению к государству объекты и социальные процессы) государство осуществляет и некоторые внутренние (внутриаппаратные) функции, например (и прежде всего) функцию поддержания своего собственного существования. Однако, во-первых, сам цитируемый автор в своей работе не говорит о возможности такой дифференциации функций государства, а во вторых, совершенно очевидно, что применительно к такому специфическому социальному субъекту как государство, которое по определению является публичным субъектом, довольно затруднительно говорить о чисто внутренних, внутриаппарат-ных его функциях. В самом деле, например, разве нельзя считать важнейшей функцией, обеспечивающей существование государства, функцию сбора налогов? Вместе с тем совершенно очевидно, что эта функция должна быть отнесена к числу важных регулятивных государственных функций. Точно так же, борьба с коррупцией в государственном аппарате не может оцениваться иначе, как функция, направленная на самообеспечение государственной власти, т.е. как чисто внутриаппаратная функция. Однако не менее очевиден публичный характер этой функции, реализация которой связана с необходимостью осуществления регулятивного воздействия на общество, определенные социальные группы внутри этого общества, социальные связи и процессы.
Полицейская функция государства и функции полиции (к проблеме полицейского права)
В дореволюционной юридической литературе считалось аксиоматическим положение, согласно которому полицейская деятельность государства имеет своей задачей, с одной стороны, предупреждение и пресечение действий, нарушающих существующее благосостояние, а с другой - содействие дальнейшему развитию народного блага. Таким образом, все мероприятия государства в этой сфере сводятся к двум видам: к созданию условий внутренней безопасности (благочиние) и к создание условий материального и духовного благосостояния (благоустройство)7. Следовательно, если буквально толковать содержание полицейской деятельности государства, то окажется, что она весьма и весьма широка. Эта деятельность осуществляется в рамках законодательной, административной и юрисдикционной функции государства. Нельзя ее сводить и к функции охраны правопорядка, ибо она охватывает не только охрану правопорядка, но и деятельность по «созданию условий материального и духовного благосостояния», т.е. благоустройство. Более того, эта деятельность осуществляется как в правовых, так и неправовых формах. Следовательно, можно сделать вьюод, что полицейская функция охватывает всю область деятельности государства, осуществляемой вовне, то есть за пределы собственно аппарата государства. Иными словами, полицейская функция может быть ассоциирована с функционированием механизма государства в направлении тех целей, которые стоят в данный момент времени перед ним, включая и обеспечение правопорядка. Если рассматривать данный вывод в историческом аспекте, то, с некоторыми уточнениями, можно признать его правильным. Суть уточнения заключается в следующем. Во-первых, памятуя о том наблюдении, которое сделал Г.Еллинек , рассматривая соотношение законодательной, судебной и административной властей, мы можем сказать, что исторически полицейская функция государства ассоциировалась главным образом с деятельностью исполнительно-распорядительной ветви государственной власти, и ассоциировалась небезосновательно. Можно даже сказать, что применительно к известным периодам истории административная и полицейская функции могли быть отождествлены. Во-вторых, даже если исходить из концепции линейности в протекании исторического процесса, то нельзя сказать, что тенденция в развитии полицейской функции проявляется с полной очевидностью. Однако эта тенденция существует. Суть этой тенденции заключается в постепенном, но неуклонном сужении содержания полицейской функции и в формировании в структуре административной ветви государственной власти системы органов, специализирующихся на ее выполнении. Попытаемся показать это на исторических примерах .
История полицейской функции государства делится на три периода. В первом периоде меры безопасности и благоустройства принимаются обществом и церковью, государство же (правительство) почти не участвует в них. Все эти меры явно недостаточны. Принято считать, что этот первый период продолжался до XII - XV вв. Во втором периоде правительства стремятся захватить в свои руки всю полицейскую деятельность. Эта правительственная полиция оказывается часто антиполицейскою, вредной для безопасности и благосостояния. Однако в это время возникают специализированные органы исполнительной полиции. Окончание указанного периода в Европе приходится на конец XVIII столетия, т.е. связывается с началом капиталистического периода в истории человеческого общества. В третьем периоде к правительственной полиции присоединяется полицейская деятельность общества. Заботы о полиции, прежде лежавшие исключительно на правительстве, переходят к различным общественным учреждениям, правительство же удерживает за собой только надзор за полицейскою деятельностью общественных учреждений и помогает в случае недостатка усилий частных лиц и общественных учреждений. В это время реорганизуются старые исполнительно-полицейские учреждения.
Вместе с тем, этот последний период новой и новейшей истории развития полицейской функции характеризуется особым динамизмом. Если на первом этапе существования буржуазных государств они действовали под лозунгом «laissez fair, laissez passer», ограничивая роль государства в делах общества до минимума (эти меры были направлены против идеологии и практики полицейского государства), то в последующем была осознана необходимость активного регулятивного вмешательства государства в процессы, происходящие в обществе, включая и сферу экономики. Из «ночного сторожа» государство превращается в социальное государство, осуществляющее активную интервенционистскую политику внутри общества. Соответственно усиливается административная деятельность государства, однако, хотя эта деятельность и определяется зачастую как полицейская, отождествляясь с административной функцией государства, собственно полицейская деятельность начинает трактоваться как более узкая категория, присущая только особым специализированным полицейским учреждениям, которые, как уже отмечалось, претерпели процесс реформирования. Таким образом, если первоначально понятие полицейской функции можно было рассматривать в качестве важнейшей функции, а возможно даже и как систему материальных функций государства, то к нашему времени это понятие следует трактовать как функцию (основное направление деятельности) специализированных государственных органов в структуре исполнительно-распорядительных органов государства.
Характеризуя указанный последний этап развития полицейской функции, нельзя не принимать во внимание исторической практики государств диктатуры пролетариата, стремящихся, хотя бы на уровне лозунга, построить общество на рационалистических началах и осуществляющих строго классовый (т.е. сословный) подход при организации управления социальными процессами. Соответственно государства этого типа не могли не предпринимать попыток тотального контроля за жизнедеятельностью общества в целях обеспечения благополучия и процветания его самого и отдельных его членов. Все это чрезвычайно сближает идеологию и полицейскую практику стран реального социализма с практикой и идеологией классических полицейских государств.
Первоначальный этап развития полицейской функции государства. Первые известные нам раннеклассовые общества появились в V тысячелетии до н. э. В тот период патриархальная организация уступила место политической системе, что и положило начало цивилизации. В рамках государства завершился переход от неформальной общности к формальным отношениям дифференцированной социальной структуры. Возникновение государства явилось исторически необходимым и социально прогрессивным фактом. При этом государство в древности играло роль не только орудия угнетения, но организующей силы, что явилось значительным шагом в развитии общества. Деятельность государства, его функции были направлены прежде всего на сохранение устоев общества, оборону страны, охрану общественного порядка и т.п.
Полицейская функция в удельно-вечевой период развития России и в Московском государстве
Эпоха Киевской Руси. В период образования и становления Российского государства государственная власть не имела достаточных средств для развития своей полицейской деятельности. Охрана граждан против посягательств на их жизнь и имущество осуществлялась самими гражданами. И лишь при исключительных обстоятельствах, принимающих характер массовых волнений и бедствий, государство, в лице своих представителей, принимало на себя охрану населения и восстановление порядка. Так, в 1024 г. в Ростовской земле по случаю голода возникли беспорядки, которые были прекращены князем Ярославом, поспешившим для этого из Новгорода. Во второй половине XI в. в Ростовской и Белозерской землях, также по поводу голода, вспыхнули волнения, вызванные волхвами, которые убивали женщин, якобы открывая под их кожей спрятанный хлеб. Воевода черниговского князя Святослава прекратил волнения и заставил выдать волхвов.
Полиция благосостояния7 была главным образом в руках частных лиц и церкви. По принятии крещения князь Владимир в 996 г. издал церковный устав, по которому церковь определялась как организация общественного призрения и в связи с этим князем назначалась десятина на содержание при церквах благотворительных учреждений. И сами князья, а вслед за ними и другие благочестивые люди также занимались этим делом, но как частные лица. Они строили богадельни, больницы, монастыри, училища, призревали нищих. Большинство князей получает от летописцев похвалу за «нищелюбие»2. Так, например, Н.М.Карамзин, ссылаясь на средневековых летописцев, пишет, что великий киевский князь Ярослав «завел в Новегороде первое народное училище, где 300 отроков, дети пресвитеров и старейшин, приобретали сведения, нужные для священного сана и гражданских чиновников»5.
Как показывают исторические памятники этой эпохи, государственная власть, преследуя свои собственные финансовые и военные цели, оставила за собой из функций благоустройства4 по преимуществу надзор за торговлей и путями сообщения. Общий интерес, создавший великое княжество Киевское, охрана границ и внешней торговли, направлял и его дальнейшее развитие, руководил как внутренней, так и внешней деятельностью первых киевских князей, - пишет В.О.Ключевский5. В договорах с греками и немцами русские князья обязывались к принятию различных мер для содействия торговым отношениям (выдача паспортов купцам, устройство перевозов через волоки и др.)6. К поддержке внутренней торговли относится также назначение мытников на торги и надзор за мерой и весом, который хотя и был поручен церкви по церковным уставам, но под наблюдением государства. Устройство и поддержание путей сообщения является обычной и постоянной заботой государства. Об этом имеются указания в Русской Правде («уроки мостовные»), причем сохранился даже особый устав о мостовых (о замощении Великого Новгорода), из которого видно, что замощение производилось окрестным населением, но под руководством княжеских «мостншов» и «осмеников».
Как отмечает И.Т.Тарасов, поскольку задачи полиции (в широком смысле) занимали в незначительной мере государственную власть, сосредоточившую свое внимание на делах финансовых и военных, то задачи эти входили главным образом, в сферу деятельности земских органов. Поэтому наряду с представителями княжеской власти в Древней Руси существовали также органы местного самоуправления: пригородное и волостное вече, и выборные старосты, сотские, десятские и добрые люди. В их обязанности входили, наряду с другими отраслями самоуправления, дела благочиния и благоустройства, в той мере, в какой это позволяли имевшиеся в их распоряжении средства и сложившиеся в тот момент времени взгляды на функции управления. В обязанности указанных лиц в числе прочих входили поимка убийц и защита жителей от татей и разбойников. Они должны были побуждать к исполнению разного рода натуральных и иных повинностей, присутствовали на суде, в некоторых случаях были советниками князей и участвовали в решении политических дел, наблюдали за общим порядком. Общее же служебное положение их было весьма высокое, соответствовавшее сложности и важности возложенной на них обязанности «управляти им веяния дела» . Но разделения власти по предметам ведения в Древней Руси не существовало; специальное назначение имели лишь некоторые придворные должности {ключник, тиун конюший, тиун огнищный) и должности судебной полиции {вирник, мечник) .
Московский период. Характерной чертой средневекового государства, как известно, является сословно-корпоративный характер общественного устройства, с четким определением круга тех прав и обязанностей, которые могут принадлежать члену той или иной корпорации. При этом, в условиях, когда центральная государственная власть еще не обладает в достаточной степени могуществом, функции полицейские (административные) в существенной степени осуществляются самими корпорациями, имея характер своего рода общественного корпоративного самоуправления, в значительной мере основанного на обычном частном праве.
Московское государство не было исключением из общего правила. Сословие служилых людей, которое возникло еще во времена Киевской Руси, окончательно сложилось в централизованном Московском государстве9. При этом в условиях, когда на службе у московского государя оказались потомки бывших великих и удельных князей, старых московских боярских родов, служилых людей великих и удельных князей, внутри формирующейся корпорации возникло деление на своеобразные касты (кланы), иерархия которых получила наименование местничества. Местничество ставило служилые отношения бояр в зависимость от службы их предков, т.е. делало политическое значение лица или фамилии независимым ни от личного усмотрения государя, ни от личных удач служилых людей. Как стояли в определенной иерархии предки, так должны стоять и потомки, и ни государева милость, ни государственные заслуги, ни даже личные таланты не должны изменять этой роковой наследственной расстановки. Каждый род выступал в служебных отношениях как единое целое; родовая связь устанавливала между родичами и служебную солидарность, взаимную ответственность, круговую поруку родовой чести, под гнетом которой личные отношения подчинялись фамильным, нравственные побуждения приносились в жертву интересам рода . Итак, местничество можно рассматривать как весьма жестко организованную корпоративную структуру, которая характерна для развитого феодального общества: формируется корпорация (сословие) феодальной аристократии, принадлежность к которой и место в служебной иерархии определяются фамилией (отечеством)1 . Система местничества, т.е. корпоративного самоуправления, составляла серьезную помеху в развитии полицейской функции (в широком смысле) московских государей. Как отмечает В.О.Ключевский, вводя в государственную службу ценз породы, оно ограничивало верховную власть в самой щекотливой ее прерогативе, в праве подбора подходящих проводников и исполнителей своей воли: она искала способных и послушных слуг, а местничество подставляло ей породистых и зачастую бестолковых неслухов. Оценивать служебную годность происхождением или службою предков значило подчинять государственную службу обычаю, который коренится в нравах и понятиях частного быта, а в сфере публичного права становится по существу своему противогосударственным. Таким обычаем и было местничество, и государственная власть могла терпеть его, пока или сама не понимала настоящих задач своих или не находила в неродословных классах пригодных людей для службы .
Понятие правового государства и его полицейская функция
Проблема взаимосвязанности государства и права относится к числу тех «вечных» проблем, исследованием которых юридическая наука занималась на протяжении всей истории своего существования. При этом необходимо, видимо, согласиться с К.А.Неволиным в том, что начало возникновения философии права (по его выражению - «философии законодательства»), а проблема соотношения государства и права есть проблема философская, следует связывать преимущественно с греческим периодом Древней истории. Характер греков делал их особенно способными к философии, «фантазия влекла их непрерывно в мир идеальный; светлый рассудок управлял этим полетом», - пишет К.А.Неволин . Напротив, у человека Древнего Востока, пораженного величественными предметами мира, в страхе перед ними, в изумленном созерцании неизмеримой вселенной, дух теряет сознание своего достоинства, своего могущества, Поскольку он существует вне себя, под властью природы, то в нем раскрываются преимущественно силы, обращенные к природе, чувственность, фантазии. Чувства непрестанно рассеивают жителя стран восточных по встречающимся предметам; фантазия вместо определенных понятий преподносит ему образы, перепутывает его мысли, вымышляет басни. Поэтому, если бы кто-нибудь захотел искать у восточных народов философии и особенно философии законодательства, то относительно этого можно заметить, что 1) во всяком случае философия восточных народов не может быть отделена от их религии; 2) судя по всем известиям о восточной философии, она своих умозрений не распространяла в частности на предметы законодательства. Что касается Древних римлян, то, справедливо отмечает К.А.Неволин, хотя они и представляют нам некоторую философию, но не оригинальную. «При особенном преобладании у них рассудка им чужда была сила умственного созерцания, по крайней мере, в той степени, в какой требует ее философское размышление. Борьба противоположных начал, которая раздирала всю их жизнь, их заботы, устремленные преимущественно к делам гражданским, к государству, ко всемирному владычеству, поглощали большей частью их деятельность. Для занятий, относящихся к идеальному миру, они после этого уже не имели ни особенной склонности, ни способности, ни досуга2.
Несмотря на то, что в период от Фалеса до Сократа греческая научная мысль, сосредоточенная на проблеме происхождения мира, не занималась особенно нравственным порядком вещей, благодаря чему мы встречаем здесь лишь некоторые отрывочные мысли о предметах законодательства, уже пифагорейцами ставится вопрос о том, что есть правда (справедливость). Идеалом пифагорейцев является полис, в котором господствуют справедливые законы, наихудшим же злом, по их мнению, является анархия (ибо, по природе своей человек не может обойтись без руководства, начальства и надлежащего воспитания). Законопослушание, по учению пифагорейцев, есть высокая добродетель, а сами законы - большая ценность. Поэтому после Бога следует более всего уважать родителей и законы, повинуясь им по убеждению, а не внешне и притворно3.
Атомисты в лице Демокрита заложили тенденцию, окончательно сформированную впоследствии софистами, к отрицанию нравственного начала в законах и деятельности государства. Для мудрого весь мир есть отечество, поэтому занятие делами государственными лишь нарушает душевное спокойствие. Законы же вообще, по мнению Демокрита, никому не запретили бы жить по своей воле, если бы люди не были склонны обижать друг друга. По учению софистов суть государства есть насилие; так называемое справедливое или законное есть только полезное для сильнейших, потому что в государстве всегда господствуют и издают законы приноровительно к собственным выгодам люди сильнейшие. Таким образом, по мнению софистов, государство есть не что иное, как приведенное в систему насилие, самое неправедное господство сильнейших над слабейшими; между гражданами нет ничего общего; существуют только притеснители и притесненные; каждая сторона и в ней каждое лицо заботится только о своих выгодах, только дотоле властвуя и раболепствуя, доколе одни обладают нужной для того физической силой, а другие пребывают бессильны . Следует отметить, что появление подобной философии К.А.Неволин связывает с конкретными историческими условиями греческих государств. При этом он ссылается на Платона, который «находил невозможным, чтобы такие ничтожные люди, каковы были софисты, могли развратить кого-нибудь». Поэтому они соединились только с духом своего времени, и когда греческий народ сам уже почувствовал нужду в подобных им людях, предложили ему свои услуги, впрочем, присовокупив нечто и от себя к испорченности нравственного мира5. Нельзя избавиться от удивительных ассоциаций, которые возникают при исследовании истории развития философской мысли человечества!6
Сократ, различая, как и софисты, естественное право и закон полиса, в отличие от них считал, что и естественное право, и полисный закон восходят к разумному началу. Законы есть источник, откуда все могут почерпнуть познание о добре и зле, и утверждая, что законное есть справедливое, под именем законов он разумел не одни писаные или человеческие, но и неписаные или Божеские, которые известны людям без всякого дальнейшего обнародования со стороны правительства и в себе самих заключают награду и неизбежное наказание. К благоустроенным государствам относятся те, которые управляются на основе законов .
Божественный ум, существующий в душах человеческих, действует в них и образует их по идеям добра, - полагает Платон. Зная добро, он не может оставаться праздным; напротив, он необходимо стремится свое познание осуществить на самом деле, господствует над смертными силами в человеке, и каждой указывает ее собственное дело. В этом случае люди, взирая на вечный Божественный порядок, только подражают Божеству, и в своем круге продолжают дело мироздания. Божественное или доброе, проявляющееся таким образом в человеке, Платон называет правдой. Правда же рассматривается Платоном в трех видах: а) в каждой душе порознь; б) в государстве; в) в целом роде человеческом . Как Божественный ум господствует в целом мире и в каждой отдельной душе, так ему же, по учению Платона, принадлежит верховное владычество в государстве. Но владычество ума в государствах может быть или непосредственное, или опосредованное. Второе происходит посредством законов, которые есть не что иное, как изречения ума, предназначенные служить общими правилами поведения для членов государства, выраженные устами мудрых и познанные в их доброте по долговременному опыту. Совершеннейшее государство, по Платону, было бы то, в котором владычествует ум непосредственно. Но, так как при настоящем порядке это совершеннейшее состояние невозможно, то Платон хотя и отдает ему мысленное преимущество, однако для действительного состояния рода человеческого находит приличным только правление под законами9.
Итак, учение Платона исходит из того, что правда, как проявление Божественного, закрепляется в законах, совершенное же государство - это такое, которое действует под законами. Закон и государство, таким образом, есть нечто нераздельное: государство, в котором не правят законы, это уже и не государство в собственном смысле слова.
