Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы исследования политического плюрализма и правотворчества
1.1. Понятие и критерии политического плюрализма 13
1.2. Понятие, виды и стадии правотворчества 51
Глава II. Взаимодействие политического плюрализма и правотворчества в современной России
2.1. Становление политического плюрализма и его влияние на правотворческий процесс 104
2.2. Подготовка и принятие нормативных правовых актов в условиях политического плюрализма 134
2.3. Пути и перспективы развития политического плюрализма и правотворчества 182 Заключение 200
Список использованной литературы 205
- Понятие и критерии политического плюрализма
- Становление политического плюрализма и его влияние на правотворческий процесс
- Подготовка и принятие нормативных правовых актов в условиях политического плюрализма
- Пути и перспективы развития политического плюрализма и правотворчества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современной России, как и в любом другом демократическом государстве, одним из фундаментальных принципов признается политический плюрализм, который одновременно может быть рассмотрен как политический институт и как состояние или явление общества.
Существование политического плюрализма, являясь определяющим фактором в развитии российской государственности, предопределяет его влияние на общественную жизнь. Поэтому можно говорить о взаимодействии политического плюрализма, несомненно, с политической, а также экономической, социальной и социокультурной сферами, что вполне закономерно, поскольку множественные взгляды и предложения различных субъектов, порой противоположные, но имеющие общую цель, в итоге и определяют основные направления регулирования соответствующих общественных отношений.
Внимания заслуживают и вопросы влияния политического плюрализма на правовую жизнь общества, а в условиях интенсивного роста числа принимаемых нормативных правовых актов и возрастания интереса к их разработке не только со стороны государственной власти, но и иных субъектов, например, народа, политических партий и общественно-политических движений и объединений, становится актуальной проблема взаимодействия политического плюрализма и правотворчества.
Обращение к обозначенной тематике не случайно, так как процессы демократизации и обновления российского государства и общества значительно расширили спектр проблем, связанных с политическим плюрализмом и требующих научного осмысления, одной из которых и является взаимодействие политической и правовой жизни, а, кроме того, признание политического плюрализма одним из конституционных принципов организации и функционирования государственности, наряду с такими принципами как народовластие, верховенство закона и разделение властей, предполагает его влияние на все сферы, в том числе и правовую.
Не стоит забывать и о том, что политический плюрализм, обеспечивая консенсус интересов различных социальных групп, и поддерживая равновесие между ними, представляет собой определенную гарантию сохранения и укрепления демократических традиций государственности в целом, отражаясь и в правотворчестве, затрудняя его монополизацию и включение в текст нормативных правовых актов положений, отражающих интересы только конкретных групп.
Актуальность принятия нормативных правовых актов в условиях политического плюрализма во многом объясняется и политической сущностью правотворчества, поскольку любой нормативный правовой акт, а особенно, закон – это, в первую очередь, средство выражения политики.
Не менее важным в постановке проблемы изучения политического плюрализма и правотворчества является тот факт, что, несмотря на существующие научные исследования, направленные в основном на теоретическую характеристику рассматриваемых понятий, либо включающих исследование становления того или иного явления, в политической и юридической науке не предпринимались попытки анализа взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, что и определяет необходимость изучения, разработки основных положений и рекомендаций относительно существования политического плюрализма и правотворчества как двух взаимосвязанных и взаимообусловленных явлений современного российского государства и общества.
Исследование существования политического плюрализма и его соотношения с правотворчеством будет неполным без рассмотрения зарубежного опыта, помогающего определить схожие моменты и различия их взаимовлияния, что может стать основой выявления и совершенствования возникающих трудностей.
Полагаем, что зная особенности взаимосвязи политического плюрализма и правотворчества, можно решить и другие проблемы, в частности, повышение эффективности и качества нормативных правовых актов, разрешение возникающих конфликтов и согласование интересов в процессе правотворческой деятельности.
Таким образом, проблематика взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, политико-правовой анализ исторического опыта и определение путей и перспектив их дальнейшего развития имеет как теоретическую значимость, выражающуюся в разработке категориального аппарата понятий «политический плюрализм» и «правотворчество», рассмотрении системы, институтов и субъектов их взаимовлияния, так и практический интерес относительно особенностей политического плюрализма в России, и, естественно, тенденций его взаимодействия с правотворчеством, ведущих к решению иных политико-правовых проблем, и является актуальной в отечественной и зарубежной науке.
Степень научной разработанности проблемы диссертационного исследования. Вопросы, связанные с анализом взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, занимают одно из центральных мест в политико-правовых исследованиях.
Общетеоретические вопросы изучения политического плюрализма и правотворчества отражены в трудах: С.С. Алексеева, В.И. Анишиной, Л.И. Антоновой, Е.А. Ануфриева, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаева, В.А. Беляева, В.Г. Бессарабова, А.И. Бобылева, С.В. Бошно, А.П. Бутенко, М.А. Василика, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, А.К. Воробьева, Г.С. Гаджиева, Т.И. Грицкевича, А.И. Демидова, С.Г. Дробязко, М. Дюверже, Н.С. Ельцова, О.И. Зазнаева, Н.Г. Зяблюка, Т.В. Кашаниной, А.В. Клюева, Т.М. Ковалева, В.М. Корельского, И.В. Котелевской, А.В. Кочеткова, Б.И. Кретова, В.В. Лазарева, А.Ю. Ларина, Р.Х. Макуева, А.В. Малько, В.А. Мальцева, В.И. Маргиева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Миронова, В.С. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, В.Д. Перевалова, В.С. Петрова, А.С. Пиголкина, В.Н. Руденко, Е.В. Семьянова, С.А. Сергеева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.С. Троицкого, М.Х. Фарукшина, Ф.Н. Фаткуллина, Р.О. Халфиной, А.Ф. Черданцева, Л.С. Явича, Ю.Д. Якубова и др.
Значительный вклад в изучение теории правотворчества и политического плюрализма внесли виднейшие исследователи: Н.Н. Алексеев, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, И.В. Михайловский, А. Токвиль, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич и др.
Вопросы взаимодействия политического плюрализма и правотворчества рассматриваются в научных исследованиях В.Н. Абрамова, С.А. Авакьяна, М.В. Афонина, С.Д. Баранова, С.Н. Воронова, В.И. Ерыгиной, А.В. Иванченко, А.К. Карданова, Н.П. Колдаевой, Б.И. Кретова, А.В. Кулинченко, М.К. Кумышевой, А.В. Лукашевой, А.П. Любимова, А.Г. Мурашина, А.Н. Никитина, П.И. Седугина, Л.В. Сморгунова, И.В. Упорова, В.Е. Федоринова, З.Л. Шхагапсоева и др.
Среди зарубежных исследователей, занимающихся данной проблемой, можно назвать: Ф.М. Бернарда, Д.М. Волкера, А. Нашиц, М. Партингтона, А. Соетмана, Э. Хейвуда, Р. Штайгервальда и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия политического плюрализма и правотворчества как взаимосвязанных и взаимовлияющих институтов современного российского общества и государства.
Предметом исследования является изучение системы и форм, принципов и тенденций взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, путей его оптимизации на современном этапе развития Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в анализе политического плюрализма и правотворчества, форм, институтов и субъектов их взаимодействия, выявлении существующих проблем и путей их решения.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:
- провести теоретико-методологический анализ взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, обобщить существующие подходы к их определению в политической и юридической литературе;
- изучить сущность, признаки, критерии политического плюрализма; - проанализировать признаки, виды и стадии правотворчества;
- рассмотреть историю и современное состояние правотворчества в условиях политического плюрализма;
- выявить основные характеристики взаимодействия политического плюрализма и правотворчества;
- обозначить проблемы, а также провести сравнительное исследование;
- определить пути и перспективы развития политического плюрализма и правотворчества.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы («Об Общественной палате Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О политических партиях», «Об общественных объединениях»), Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, конституции и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также конституции зарубежных стран.
В процессе работы изучались материалы правотворческой, интерпретационной и правореализующей практики. Были изучены материалы «круглых столов» и научно-практических конференций.
Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системно-структурный, формально-логический, синергетический методы, а рассмотрение ряда конкретных вопросов проводилось с учетом принципа историзма, в том числе метода исторической реконструкции, социологического метода и метода интерпретации. Использовались законы и категории диалектики (единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального) и общенаучные приемы (анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция).
Научная новизна состоит в самой постановке проблемы и подходах к ее анализу, в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов влияния политического плюрализма на правотворчество применительно к современным условиям развития государства и общества.
В работе представлено авторское видение системы взаимовлияния политического плюрализма и правотворчества, приводятся авторские определения многих понятий, связанных с ним, выявляются соответствующие существующие проблемы и предлагаются пути их решения, а также определяются перспективы политического плюрализма в российском обществе и прогнозируются варианты развития правотворчества.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Научная трактовка политического плюрализма и правотворчества делает необходимым изучение не только их взаимодействия, но и систематизации категориального аппарата, что позволяет определить политический плюрализм как понятие, которое одновременно может быть рассмотрено и как фундаментальный принцип демократического государства, и как политический институт, и как состояние общества и представляет собой конкуренцию множественных субъектов политической жизни в борьбе за власть и признание их различных взглядов и позиций, а правотворчество - как деятельность организационных институтов и граждан с определенным уровнем правосознания и правовой культуры по созданию, изменению и отмене правовых норм.
2. Политический плюрализм в правотворчестве регламентирован нормами права, а это позволяет говорить о нем как политико-правовом плюрализме.
3. Существование политического плюрализма в правовой жизни российского общества делает необходимым разграничение организационных институтов и субъектов правотворчества. Организационные институты правотворчества – это государственные и негосударственные структуры, законодательно уполномоченные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты. Субъекты правотворчества – это конкретные граждане, обладающие определенным уровнем правосознания и правовой культуры.
4. Цель правотворчества в условиях политического плюрализма имеет двойственный характер, заключающийся, во-первых, в направленности на создание норм права и качественное регулирование тех или иных общественных отношений, а, во-вторых, в возможности и необходимости включения в содержание принимаемых нормативных правовых актов наиболее значимого общественного интереса как результата консенсуса различных взглядов и позиций субъектов правотворчества.
5. Существуют разные формы влияния политического плюрализма на правотворчество: организационно-правовая, выражающаяся в создании организационных институтов правотворчества, и содержательная, в рамках которой субъекты правотворчества предлагают идеи относительно проекта нормативного правового акта, т.е. содержательно влияют на правотворчество. Окончательное влияние политического плюрализма на правотворчество проявляется в качестве и эффективности нормативных правовых актов и представляет собой результативную форму влияния политического плюрализма на правотворчество.
6. Влияние политического плюрализма на законотворчество возможно на всех его стадиях, включая и подписание закона, поскольку здесь реализуется право вето, представляющее собой несогласие с мнением парламентариев, некое противоборство позиций и взглядов, что и является признаком политического плюрализма.
7. Оптимальное взаимодействие политического плюрализма и правотворчества предполагает существование определенной системы, включающей: различные организационные институты; субъекты правотворчества с высоким уровнем политико-правового сознания и культуры, а также с высокой степенью мотивации действовать в условиях политического плюрализма; нормативную составляющую, выражающуюся в качественных нормативных правовых актах; существование гласности и открытости проявления политического плюрализма в правотворчестве, что предполагает наличие средств массовой информации подконтрольных как государству, так и иным политическим силам; материальное и процедурное обеспечение правотворчества; развитие теории политического плюрализма с учетом изменений в практике; признание важной роли обычаев и традиций конкретного государства.
8. Политический плюрализм в правотворчестве должен иметь ограничения, которые подразделяются на организационные, относящиеся к подготовке деятельности субъектов политической жизни, и процессуальные, применяемые к конкретному его проявлению в правотворчестве.
9. На современном этапе развития российского общества и государства не завершился процесс становления политического плюрализма, который возможен в различных вариантах. При этом правотворчество будет осуществляться в рамках складывающихся политико-правовых порядков. Однако приоритетным направлением для России должно стать сохранение и дальнейшее совершенствование политического плюрализма во всех сферах общественной жизни.
Научно-практическая значимость исследования состоит в использовании теоретических положений и выводов диссертации в преподавании курса «Правоведение», «Теория государства и права», «Политология», «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран», а также в том, что сформулированные рекомендации могут использоваться в практической деятельности законодательных органов и иметь существенное значение для проведения экспертной работы в области правотворчества.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы гражданского права и процесса», 12-13 октября 2006 года, г. Казань, Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова-Ленина; V Международной ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики», 18 апреля 2007 года, г. Казань, Казанский филиал Российской академии правосудия; Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Перемены в России: прошлое, настоящее, будущее», 27 апреля 2007 года, г. Казань, Институт экономики, управления и права; Международной научно-практической конференции «Евразийский мир: многообразие и единство», 11 мая 2007 года, г. Казань, Институт экономики, управления и права; Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Россия: варианты и сценарии развития», 21 декабря 2007 года, г. Казань, Институт экономики, управления и права; IV Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Преодоление правового нигилизма как вектор развития современного государства и общества», 27-28 ноября 2009 года, г. Казань, Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова-Ленина; Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Казанские научные чтения студентов и аспирантов - 2009», 25 декабря 2009 года, г. Казань, Институт экономики, управления и права; Итоговой конференции Казанского государственного университета за 2009 год «Образование и наука», 22 января 2010 года, г. Казань, Казанский государственный университет им. В. И. Ульянова-Ленина; Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов «Гражданское общество, правовое государство и инновационная экономика как факторы модернизации», 28 апреля 2010 года, г. Нижнекамск, Нижнекамский филиал Института экономики, управления и права; получили отражение в опубликованных статьях и преподавании курсов «Правоведение» и «История отечественного государства и права».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и критерии политического плюрализма
Термин "плюрализм" происходит от латинского слова pluralis, т. е. множественный, введенный в научный оборот немецким философом Христианом Вольфом в 1712 г.1.
Начало изучения плюрализма в политической науке связано с именем французского мыслителя А. Токвиля, который в работе "Демократия в Америке" (1835), не употребляя это понятие, проанализировал политические основы плюрализма2. Понятие "политический плюрализм" впервые было сформулировано британским политическим исследователем Гарольдом Джозефом Ласки. Защищая доктрину политического плюрализма, он высказывал мнение о том, что "государство не является высшей ассоциацией среди общественных организациий, а лишь одной среди многих организаций-корпораций, союзов, церквей, обществ всякого рода, с которыми находится в постоянной борьбе за человеческую лояльность и повиновение"1. Далее идеи политического плюрализма нашли отражение в неолиберальных доктринах: институционализме М. Ориу, теории групп давления А. Бентли и концепциях плюралистической демократии Ж. Бюрдо и М. Дюверже2.
В настоящее время данный термин широко используется в научных исследованиях. Однако следует признать, что политический плюрализм все еще остается недостаточно изученным явлением в отечественной и зарубежной науке. В частности, на это указывает то, что в политической и юридической литературе отсутствует единая трактовка этого понятия: одни рассматривают политический плюрализм как наличие многопартийности, различных объединений, движений, союзов, организаций, формирований3, что представляется недостаточно точным, поскольку такое понимание политического плюрализма включает только политическое многообразие, признавая существование различных субъектов политического процесса, исключая при этом идеологическую составляющую, представляющую собой неотъемлемую часть плюрализма в политике; другие - как многообразие мнений, "взглядов, подходов, позиций, концепций"4, инициатив и предложений, нередко альтернативного характера1. Многообразие мнений и, соответственно, взглядов, подходов, позиций и концепций, несомненно, является признаком политического плюрализма, без которого невозможно поступательное развитие общества, так как в демократическом государстве каждый имеет право выражать свое мнение, отличающееся от других2. Но выражение мнений невозможно без определенных движущих сил. Поэтому, по нашему мнению, трактовка политического плюрализма должна содержать характеристику как многообразия мнений, взглядов и позиций и формулируемых на их основе предложений и концепций, так и существования различных субъектов политической жизни; третьи - как "проявление многообразия политических интересов, устремлений, целей, установок, ценностей различных классов, социальных групп и слоев, наций и народностей, отдельных граждан и соответствующие отражение, учет и реализация этого многообразия в политической жизни, в организации и функционировании политической системы"3 или как "проявление многообразия политических интересов, целей, ценностей различных социальных групп и классов, сгруппированных в общественных формированиях, реализуемых посредством политической системы"4. Нельзя не согласиться с подобными определениями в силу того, что сущность политического плюрализма заключается в различии интересов и форм их выражения в политической сфере, что позволяет отграничивать его от смежных явлений, например, идейного плюрализма. Подобную позицию занимает и Ю. Л. Парникель, полагающий, что "политический плюрализм - это система общественных отношений, охватывающая большие социальные группы (нации, классы, страты, производственные, научные и другие коллективы, а также представляющие их организации), функционирующая на основе юридической автономии субъектов политических отношений, баланса их экономических, политических и идеологических интересов при соблюдении социально-правового равенства"1, что вполне оправдано, причем, "плюрализм в политике характеризует не любую, а вполне определенную систему отношений и норм поведения широких масс в обществе" , предполагающую свободу субъектов политических отношений, их социально-правовое равенство и баланс интересов; четвертые - как состояние соперничества, столкновения интересов субъектов, участвующих в политической жизни. "Политический плюрализм, - пишет А. В. Малько, - это принцип, содействующий существованию многообразия политических сил с конкуренцией между ними за представительство в органах государственной власти. Он предполагает столкновение интересов, дискуссии между сторонниками различных точек зрения"3. М. X Фарукшин иА. Н. Юртаев полагают, что "в общепринятом смысле политический плюрализм означает состояние соперничества множества относительно независимых, автономных социальных групп и их организаций в борьбе за власть либо влияние на власть, рассеивание, или "диффузию" власти между многими конкурирующими силами, отсутствие единого и общепризнанного центра власти"4. А. В. Панин утверждает, что политический плюрализм "означает политический полицентризм, игру и столкновение различных политических сил"5. Для политического плюрализма характерно наличие относительного единства деятельности субъектов, участвующих в политической жизни, при этом вполне допустимы различия путей по достижению поставленных целей, обусловленных различием интересов, что не исключает антагонизм в отношении других1. Противоположную точку зрения высказывает Р. Штайгервальд, рассматривающий плюрализм в политической жизни как политическую систему, в которой гарантируется равноправное сосуществование и сотрудничество различных групп, сил, мнений в соответствии с определенными правилами, предоставляемыми конституционализмом (свобода мнений, свобода собраний, избрание и неизбрание на новый срок правительства, наличие правительства и оппозиции)2. Такая точка зрения представляется нам вполне допустимой в силу того, что для утверждения в обществе подлинного политического плюрализма необходимо социально-правовое равенство субъектов политических отношений, поскольку без осознания такого равенства в легальной борьбе всегда будет присутствовать только разномыслие, исключая плюрализм. Наконец, существует подход, в рамках которого в определении политического плюрализма центральное место занимает власть. Так, по мнению Н. Г. Зяблюка, политический плюрализм "предполагает множественность определенных институциональных механизмов разделения и распределения правительственной власти"3. В. А. Мальцев отмечает, что "плюрализм в области политики означает ограничение центральной власти, разделение властей, однако он не должен вести к противопоставлению одних органов власти другим, а должен способствовать установлению политического партнерства. Особенно это касается законодательной и исполнительной власти. Плюрализм в то же время не допускает одновременно участия в нескольких ветвях власти (депутат, становящийся министром, освобождается от депутатских обязанностей)"4. Н. А. Александрова определяет политический плюрализм как систему власти, основанную на взаимодействиях и "противовесах" основных партий и организаций1. Обращение в трактовках политического плюрализма к власти объяснимо потому, что плюрализм означает стремление к распределению власти среди широкого числа объединений и созданию правительства, "состоящего из децентрализованных единиц, с тем, чтобы над обществом не господствовали ни государство, ни какой-либо отдельный класс"". Нередко политический плюрализм определяется путем перечисления признаков и гарантий последнего. Так, например, В. В. Смирнов полагает, что плюрализм в политико-правовом смысле означает "конституционно-законодательное признание идеологического многообразия в обществе (отсутствие обязательной государственной идеологии), многопартийности (отсутствие единственной правящей партии с ее монополией на политическую власть), множественности равных перед законом общественных объединений, системы политико-государственной системы сдержек и противовесов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их взаимный контроль, равноправия и самоопределения народов, баланса прав и интересов общенациональных (федеральных) и региональных (субъектов федерации) властей", формирования органов представительной власти и смену властвующих на основе свободных и конкурентных выборов и др. Кроме того, встречаются трактовки, сочетающие противоположные точки зрения.
Становление политического плюрализма и его влияние на правотворческий процесс
Становление политического плюрализма является сложным, порой противоречивым процессом, имеющим особенности, определяемые политико-правовыми традициями конкретного государства.
Говоря о развитии политического плюрализма в России, следует отметить, что зарождение его некоторых признаков стало возможным лишь в начале XX века. Такое запоздалое формирование плюралистических порядков вполне объяснимо существованием длительное время политического режима, препятствующего реализации полной свободы слова, что, несомненно, представляет собой обязательное условие утверждения политического плюрализма. Если и существовали схожие с плюрализмом направления государственной политики, то они лишь прикрывали демократическим декорумом власть имущих .
Признаки политического плюрализма как принципа российской государственности впервые были закреплены в принятом 17 октября 1905 г. Манифесте об усовершенствовании государственного порядка, даровавшего населению "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов" .
Манифест, принятый в условиях, когда царизм стоял перед выбором: либо идти по пути сохранения самодержавия, либо сделать уступки в сторону конституции и приостановить нарастающую силу революции, хотя и стал важным конституционным документом, оказавшим большое влияние на политическую жизнь страны, по существу являлся временной уступкой, уловкой царизма3.
Наряду с введением гражданских свобод, важное значение сыграла свобода объединений, в первую очередь, союзов, которая выступала "неотъемлемым элементом европейских конституций и российских конституционных проектов, пропагандировалась на съездах, собраниях и в прессе". Кроме того, свобода союзов получила законодательное закрепление во Временных правилах об обществах и союзах, принятых 4 марта 1906 г., что "говорило о признании государством права граждан на обособленную сферу самостоятельной деятельности и ставило предел вмешательству власти в общественную жизнь", а также в некоторой степени предполагало рост числа субъектов, участвующих в политической жизни. Это было значительным шагом на пути к признанию свободы объединений, терпимой лишь в пределах, определяемых государством .
Временные правила содержали прогрессивные для того времени нормы, в соответствии с которыми "общества и союзы могли быть образованы без разрешения властей". Однако особо указывалось, что "такое создание должно было осуществляться на основе строго установленных правил"2, не влекущих особых препятствий. Так, создание обществ, не требующих регистрации, осуществлялось в общем уведомительном порядке: создаваемое общество оценивалось на предмет соответствия нормам законодательства, а в случае наличия каких-либо противоречий, выносилось представление об их устранении. Общество могло начать свою деятельность даже при наличии несоответствия законодательству, если в установленный срок лицам, желавшим образовать общество, не было сообщено об отказе в его создании. Объединение в общества, требующих регистрации, отличалось лишь процедурными формальностями.
Таким образом, Временные правила предусматривали вполне демократический порядок создания обществ и союзов, предполагающий возможность существования действительной свободы союзов. Вместе с тем, устанавливались ограничения их деятельности, а именно: недопустимость участия в деятельности обществ и союзов отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, военнослужащих); запрет соединения обществ в союз и управление ими учреждениями или лицами, находящимися за границей3 и т. п.
Свобода союзов и обществ нашла отражение и в Основных государственных законах: "Российские подданные имеют право образовывать общества и союзы в целях, не противных законам".
Законодательно регулировалось и право устраивать собрания. Ст. 36 предоставляла "право устраивать собрания в целях, не противных законам, мирно и без оружия".
Дополняя эти положения, Основные государственные законы закрепляли свободу "высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами"1, что закреплялось и во Временных правилах о повременных изданиях от 24 ноября 1905 г., ликвидировавших предварительную цензуру2.
Дальнейшее расширение свободы слова и объединений было сделано Временным правительством, принявшем 3 марта 1917 г. Декларацию, признающую свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек3, и 12 апреля 1917 г. закон, "по которому общества могли создаваться явочным порядком, без особого на то разрешения администрации"4. Далее Временное правительство принимает еще ряд законодательных актов, направленных на демократизацию политической системы общества. В апреле принимается Положение "О регистрации товариществ, обществ, союзов", закон "О рабочих комитетах в промышленных заведениях", "О печати" и "Об учреждениях по делам печати"5.
Все это можно рассматривать как меры, направленные на построение демократической политической системы, а главное, на законодательное признание признаков политического плюрализма - свободы слова и беспрепятственного права на объединение. Но нормы нормативных правовых актов не смогли реализоваться на практике, так как государство не было готово к глубокому реформированию и в обществе была сильна приверженность к монархическому режиму правления.
Рассуждая о становлении политического плюрализма в этот период, не стоит забывать и о роли субъектов политической жизни, особенно политических партий. В рассматриваемый период повсеместно создавались десятки партий, большая часть которых "не обладая кадровыми, организационными и финансовыми ресурсами"1, быстро прекращала свою деятельность. Однако существовали политические партии, активно выступающие за признание демократических начал, в том числе и политического плюрализма. Например, партия "Союз 17 октября", возникшая в октябре-ноябре 1905 г., видела главной задачей развитие и укрепление свободы слова, устного и печатного, свободы собраний и союзов. Для ограждения всех этих прав от посягательств сторонники партии предлагали поставить их под защиту уголовных законов, усиливая судебную ответственность должностных лиц. Умеренно-прогрессивная партия, стремящаяся действовать в блоке с "Союзом 17 октября", закрепляла в своих программных положениях свободу слова, "печати, собраний, союзов, петиций и ответственность за преступления и проступки, совершенные путем устного и печатного слова, лишь по суду". Подобную позицию занимали партия правового порядка и конституционно-монархический правовой союз, выступавшие за свободу слова, выражавшуюся в праве высказывать свои мысли устно, письменно и в печати, и свободу союзов, собраний и петиций, состоявшую в беспрепятственном праве соединяться в союзы и общества, а равно собираться для обсуждения всякого рода интересов. Поддерживая это направление, конституционно-демократическая партия еще более расширяет границы свободы слова и объединений, закрепляя упразднение и невозможность восстановления как общей, так и специальной цензуры, а также разрешения всем российским гражданам составлять союзы и общества.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов в условиях политического плюрализма
На современном этапе произошел переход к признанию многообразия взглядов, позиций, расширился круг субъектов, участвующих в политической жизни. В правотворческом процессе начинают принимать участие разные субъекты политической жизни, в особенности: политические партии, общественно-политические движения и объединения. Важное значение приобретает их инициатива, свободное и широкое обсуждение предлагаемых проектов нормативных правовых актов, которые в итоге представляют собой результат выражения различных политических взглядов, установок и течений. Иначе говоря, правотворчество осуществляется в рамках политического и идейного многообразия, что отражается не только на всех стадиях создания нормативного правового акта, но и в его сущности и механизме принятия, поскольку любой нормативный правовой акт, а особенно закон, является "мощным средством осуществления политики"1. Политическая природа правотворчества проявляется в том, что принимаемые нормативные правовые акты исходят из интересов народа. Однако их нельзя трактовать как способ механического отражения политики, так как они закрепляют и выражают наиболее существенные ее элементы: сущность государственной власти, реализацию идей политических партий, выражение воли народа, политические цели развития общества и его отдельных сфер. Таким образом, фиксируются все основные элементы политики как социального явления1.
Рассматривая правотворчество в условиях политического плюрализма, следует отметить двойственный характер его цели, которая заключается, во-первых, в направленности на создание норм права и качественное регулирование тех или иных общественных отношений, а, во-вторых, в возможности и необходимости включения в содержание принимаемых нормативных правовых актов наиболее значимого общественного интереса как результата консенсуса различных взглядов и позиций субъектов правотворчества.
Кроме того, влияя на правотворчество, политический плюрализм должен быть строго регламентирован нормами права, все другие его проявления вне правовой формы недопустимы, что позволяет говорить о том, что проявление политического плюрализма в правотворчестве - это политико-правовой плюрализм.
Говоря о политическом плюрализме и правотворчестве, можно выделить основные формы их взаимодействия: организационно-правовую, выражающуюся в создании организационных институтов правотворчества, и содержательную, в рамках которой субъекты правотворчества предлагают идеи относительно проекта нормативного правового акта, т.е. содержательно влияют на правотворчество. Окончательное влияние политического плюрализма на правотворчество проявляется в качестве и эффективности нормативных правовых актов и представляет собой результативную форму влияния политического плюрализма на правотворчество.
Наряду с формами можно говорить и о системе взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, что не анализируется в современной политико-правовой литературе.
По нашему мнению, системы взаимодействия политического плюрализма и правотворчества должна включать: различные организационные институты как реально действующие государственные и негосударственные структуры, в рамках которых представляется возможным согласовывать интересы и оформлять их в правотворческих решениях; субъекты правотворчества с высоким уровнем политико-правового сознания и культуры, а также с высокой степенью мотивации действовать в условиях политического плюрализма; нормативную составляющую, выражающуюся в качественных нормативных правовых актах, основанных на передовой практике и теории взаимодействия политического плюрализма и правотворчества; существование гласности и открытости проявления политического плюрализма в правотворчестве, что предполагает наличие средств массовой информации подконтрольных как государству, так и иным- политическим силам; материальное и процедурное обеспечение правотворчества; развитие теории политического плюрализма с учетом изменений в практике, служащее идеологическим источником для постоянной модернизации нормативной базы функционирования правотворчества в условиях политического плюрализма; признание важной роли обычаев и традиций конкретного государства.
В системе взаимодействия политического плюрализма и правотворчества особое внимание должно быть уделено его факторам. Первостепенное значение, по нашему мнению, имеют правовые факторы, понимаемые в юридической литературе как "нормативно закрепленные императивные требования и обязательные условия, обуславливающие содержание и формы создания нормативных правовых актов"1. К ним, например, относятся: воздействие международных унифицированных стандартов; послания главы государства парламенту; доклады о состоянии законодательства; установление процедурных требований принятия конкретных нормативных правовых актов и способов упорядочения законов; разработка правил юридической техники .
Вполне закономерно выделение и иных факторов, к которым относятся: юридические, заключающиеся в правовом регулировании такого взаимодействия; политические, включающие характеристику существующего политического режима и политической системы в целом, взаимоотношения между государственной властью и обществом, способы осуществления государственной власти и механизм принятия политико-властных решений; экономические, отражающие состояние экономики в государстве и существующие экономические интересы конкретных групп, нередко служащие основанием для инициирования принятия нормативных правовых актов; социальные факторы составляют различия интересов классов и социальных групп, что предопределяет их многообразное выражение в политической и правовой сферах; социокультурные факторы всегда связаны с правовой культурой и правосознанием личности, от уровня которых во многом зависит содержание нормативных правовых актов.
Говоря о факторах взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, нельзя забывать и о влиянии зарубежного опыта и исторических особенностях государства.
Оценку влияния факторов на такое взаимодействие поможет дать, по нашему мнению, создание системы мониторинга, направленной на комплексный анализ соответствующих общественных отношений.
Рассматривая систему взаимодействия политического плюрализма и правотворчества, следует отметить, что способы, позволяющие учитывать существующие в обществе интересы и формируемые на их основе взгляды и позиции, отражающиеся в правотворческих решениях, во многом зависят от особенностей и сущности деятельности субъектов, способных включать их в принимаемые нормативные правовые акты.
Не меньшее значение имеют и ограничения политического плюрализма в правотворчестве, позволяющие гарантировать соблюдение законности и обеспечить равный доступ к участию в политико-правовой жизни всех ее участников. Все ограничения можно подразделить на организационные, относящиеся к подготовке деятельности субъектов политической жизни (запрет создания и деятельности субъектов политической жизни, участвующих в правотворчестве, пропагандирующих расовую, национальную, социальную, классовую, религиозную вражду и ненависть, призывающие к насильственному изменению или ниспровержению конституционного строя), и процедурные, применяемые к конкретному его проявлению в правотворчестве (временные рамки обсуждения проекта нормативного правового акта, определение числа субъектов правотворчества, инициирующих внесение проекта нормативного правового акта в законодательный орган государственной власти; замена политического противостояния политическим сотрудничеством и консенсусом, этические ограничения).
Влияние политического плюрализма на правотворчество можно выявить уже на стадии изучения и анализа общественных явлений и процессов, установления потребности в правовой регламентации, когда сталкиваются различные мнения относительно необходимости правовой регламентации той или иной сферы общественной жизни.
Полагаем, что главными условиями проявления политического плюрализма на данной стадии являются демократический режим правления и наличие в структуре политической системы активно действующих субъектов, способных вести дискуссии о целесообразности принятия конкретного нормативного правового акта.
Пути и перспективы развития политического плюрализма и правотворчества
Как справедливо отмечается в литературе, важным в повышении качества правотворчества является настоятельная потребность в разработке Федерального закона о нормативных правовых актах. Так, в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют подобные специальные законы. Принятие этого закона будет способствовать "обеспечению единства, согласованности и стабильности системы правовых актов России как регулятора общественных интересов", а также "усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с социальными и иными факторами формирования правовых норм"1.
Не менее приоритетным направлением такой деятельности должно быть повышение профессиональной подготовки участвующих в правотворчестве субъектов. В настоящее время уровень профессионализма субъектов, разрабатывающих законы, низкий, многие из них не владеют элементарными приемами юридической техники. Особенно это касается политических партий, которые при обсуждении проектов законов часто предлагают включить в них положения, изначально являющиеся противоречивыми, неконкретными, неэффективными, стремясь добиться принятия закона не в интересах общества, а в русле положений проводимого ими политического курса. Подобную позицию занимают и группы давления, главной целью которых является принятие законов, отражающих сугубо их личные интересы, что, несомненно, отрицательно сказывается на действии закона. Повышение уровня профессионализма субъектов правотворчества позволит максимально снизить рост некачественных законов.
Важное значение в повышении качества законов должно иметь создание эффективной системы экспертной оценки законов. Представляется, что необходим всесторонний анализ всех положений предполагаемого закона, сравнение вновь вводимых положений с существующими, изучение их эффективности.
Не менее значимым является тщательная проработка проектов законов; разработка концепции законопроекта; "определение цели и предмета законодательного регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта"; анализ понятийного аппарата законопроекта и унификация терминологии; характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, а также анализ юридических, социально-экономических и политических последствий реализации законопроекта1.
Кроме того, одной из мер, направленных на повышение качества законопроекта, может быть проведение исследовательской работы "по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности, выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс"2, а также развитие информационных и телекоммуникационных технологий, позволяющее не только создать открытое и доступное для внешних субъектов информационное поле в правотворческой сфере, но и обеспечить контроль над ней.
Устранение несоответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам может быть преодолено путем: усиления контроля за законотворческой деятельностью законодательных органов субъектов Российской Федерации; введения института отзыва законопроектов, не соответствующих современным условиям общественного развития; обеспечения тесного взаимодействия Государственной Думы с законодательными органами субъектов Российской Федерации; разработки примерных требований к законопроектам, представляемым законодательными органами субъектов Российской Федерации1; анализа и учета планируемых законов субъектов Российской Федерации.
Все эти меры позволят повысить качество российских законов, но окончательное повышение качества законов в условиях политического плюрализма будет зависеть от выполнения первоочередной задачи -совершенствования механизма правотворчества, и участия в нем субъектов политической жизни.
Обобщая вышесказанное, можно заключить, что в настоящее время политический плюрализм, что вполне закономерно в демократическом государстве, оказывает непосредственное влияние на правотворчество, которое может быть как положительным, так и отрицательным.
Рассматривая положительное влияние политического плюрализма на правотворческий процесс, можно сказать, что оно состоит, главным образом, в следующих основных моментах: во- первых, политический плюрализм способствует укреплению демократичности процесса правотворчества; во- вторых, политический плюрализм обеспечивает возможность выражения каждым субъектом политической жизни своей позиции относительно необходимости принятия конкретного нормативного правового акта, а также возможность обосновывать значимость положений, которые, по их мнению, должны быть включены в нормативный правовой акт, а, кроме того, субъекты политической жизни получают возможность оценивать качество уже принятых законов, выдвигать инициативы по их изменению или отмене; в- третьих, политический плюрализм "создает условия для согласования основных социально- политических интересов"1, которые предполагается отразить в правовом акте; в результате согласования как законодательно непризнанных, так и выраженных в уже действующем законе2 интересов нормативный правовой акт выступает воплощением наиболее важного, общезначимого интереса конкретного общества; наконец, в- четвертых, существование различных взглядов, позиций и сделанных на их основе предложений способствует совершенствованию, прогрессивному развитию правотворческой деятельности, ибо, как справедливо утверждает Н. М. Кейзеров, "полное единообразие интересов, организаций, идей и взглядов не может быть достигнуто практически нигде. Оно не нужно и даже вредно, поскольку влечет за собой стагнацию, загнивание, как всякий монополизм".3
Отрицательное влияние политического плюрализма на правотворчество проявляется в том, что: во- первых, наличие множественных инициатив, касающихся разработки какого - либо нормативного правового акта, часто приводит к их повтору, бессистемности выдвижения; во- вторых, политический плюрализм нередко ведет к размытости целей принятия нормативного правового акта, итогом чего, как правило, выступают частое внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты или отмена нормативного правового акта после непродолжительного срока действия; в- третьих, существующие в обществе противоречивые интересы, порождают такие же противоречивые взгляды и сделанные на их основе предложения, и если в силу обстоятельств они будут учтены при создании нормативного правового акта, то последний изначально станет неэффективным и, скорее всего, будет действовать непродолжительный период; в- четвертых, возможна ситуация, когда субъекты политической жизни, высказывая многочисленные мнения относительно разработки и принятия конкретного закона, не могут прийти к согласию, в результате принимаются компромиссные решения, учет которых при принятии служит основанием для появления компромиссных законов, часто возникающих как результат незавершенной борьбы политических сил; нередко политический компромисс выражается в том, что применяются ничего не говорящие отсылочные "формулы", с помощью которых решение проблемы перекладывается на судью или администрацию,1 "и, если последние систематически перегружаются подобными неопределенными общими положениями, не предписывающими сколько- нибудь четкого решения по конкретному делу, а просто оставляющими проблему открытой, то тем самым исполнители, правосудие получают правовую основу для произвольных решений и псевдообоснований";2 в- пятых, наличие множества взглядов, позиций, течений, установок зачастую ведет к конфликтам между субъектами политической жизни (особенно часто такие конфликты возникают между политическими партиями),3 что негативно сказывается на функционировании всей политической системы; в- шестых, в условиях политического плюрализма не исключена ситуация, когда определенная позиция конкретных субъектов политической жизни в силу тех или иных обстоятельств станет преобладающей, и нормативный правовой акт в этом случае будет выражением не общезначимого интереса, а интересов конкретных социальных групп, что "неизбежно порождает противодействие в социальной среде и всегда сопряжено с ущемлением прав тех или иных категорий населения".