Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание правоохранительной системы
1. Понятие правоохранительной системы
2. Структура правоохранительной системы субъекта Российской Федерации
Глава 2. Становление правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации
1. Особенности формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации в условиях российского федерализма
2. Источники формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации (нормотворчество)
3. Полномочия субъектов Российской Федерации в осуществлении правоохранительной деятельности (организация правоохранительных органов всех уровней)
Заключение
Литература
- Структура правоохранительной системы субъекта Российской Федерации
- Особенности формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации в условиях российского федерализма
- Источники формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации (нормотворчество)
- Полномочия субъектов Российской Федерации в осуществлении правоохранительной деятельности (организация правоохранительных органов всех уровней)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Острый политический и экономический кризис последнего десятилетия XX века в России вызвал необходимость реформирования значительной части общественных отношений. Изменение потребностей и интересов общества, необходимость его развития по прогрессивному пути отразилось в основных направлениях конституционной и судебной реформы. Изменение ценностей, стереотипов поведения личности среди прочих факторов привели к таким явлениям как правовой нигилизм и склонность к девиантному поведению. Кроме того, процессы децентрализации и борьбы за власть привели к расползанию правовой системы России, снижению эффективности механизма обеспечения прав и свобод личности, охраны его прав путем укрепления законности и правопорядка. В условиях отсутствия уважения к государственной власти резко снизилась активность граждан в реализации общественно значимой деятельности. Изменения внутри правоохранительных органов, деление власти на два уровня: федеральный и региональный (в соответствии с принципом разделения властей) в условиях переходного периода, вызвали несогласованность действий в сфере охраны правопорядка. Утверждая новые политические ценности, определяя приоритетные пути развития общества -власть, несколько ослабила контроль за совершенствованием правоохранительной системы. Изменившиеся условия организации взаимодействия между государством и обществом, расширение сферы действия общества требуют иного подхода к путям и методам укрепления правопорядка и законности в современной России. Если в рамках авторитарного режима вся ответственность и полнота власти в данной сфере возлагалась на исполнительные органы государственной власти, то в настоящее время требуется широкое участие и скоординированность действий законодательной, исполнительной и судебной власти всех уровней. Решение проблем охраны общественного порядка невозможно без широкого участия общественности и планомерной правовой работе среди населения.
В последние годы проблема становления и развития правоохранительной системы Российской Федерации в различных ее аспектах стала предметом многих научно - теоретических исследований, в том числе связанных с вопросами формирования правоохранительной системы субъекта РФ. В условиях интенсивного формирования новой государственности и идущими в этой связи процессами становления региональной власти, совершенствованием системы правоохранительных органов, переоценкой государственных и общественных приоритетов, признанием в качестве высшей ценности прав и свобод человека, проблема становления и функционирования правоохранительной системы субъекта Федерации приобретает новый характер и звучание.
Правоохранительная система субъекта РФ является составной частью правоохранительной системы России. С изменением федеративных отношений, социально-экономических, политических условий развития конкретного субъекта РФ изменяются и корректируются функции правоохранительных систем, появляются их различные модели.
Определенная самостоятельность субъектов РФ в вопросе охраны правопорядка, их способность принимать собственные правовые акты дает возможность обеспечить охрану общественного порядка и урегулировать отношения, связанные с правоохранительной деятельностью. Признание прав и свобод человека и гражданина, закрепление в Конституции РФ его права на участие в охране общественного порядка привело к выделению такого направления правоохранительной деятельности, как общественная правоохранительная деятельность. Нормальное функционирование правоохранительной системы осуществляется посредством активной и систематической деятельности правоохранительных органов и общественности, направленной на защиту интересов государства, прав и свобод граждан, законности и правопорядка, предупреждение и расследование преступлений и правонарушений. Эффективность данной деятельности зависит как от степени правовой урегулированное™ круга полномочий, так и от степени активности и взаимодействия участников правоохранительной деятельности. От эффективности функционирования правоохранительных систем субъектов Российской Федерации зависит стабильность и действенность правоохранительной системы России в целом. Отсюда следует то особое значение, которое придается вопросам формирования и развития правоохранительных систем субъектов Федерации.
Представляется актуальным комплексное исследование становления и развития правоохранительной системы РФ через призму понятийного и концептуального аппарата теории права и государства. Такое исследование, проведенное на основе общетеоретических подходов, с учетом основных тенденций правоохранительной политики, позволит: обосновать теорию правоохранительной системы субъекта Федерации, как функциональную систему, представляющую совокупность внутренне организованных и взаимосвязанных государственных и правовых явлений, направленных на удовлетворение общей цели путем издания и реализации правовых актов органов государственной власти, а также органами местного самоуправления и общественностью; определить общие тенденции развития и совершенствования правоохранительной системы субъекта РФ, в том числе по отдельным направлениям деятельности (способы взаимодействия органов внутренних дел РФ и ее субъекта, организация и функционирование правосудия, в частности развитие местной юстиции, способы координации и взаимодействия работы с общественными объединениями правоохранительной направленности и др.)
Все вышеизложенное обуславливает актуальность проблемы и предопределяет выбор настоящей темы диссертации.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационного исследования является понятие и функционирование правоохранительной системы РФ как сложного правового явления.
Предмет исследования составляют понятие и функциональное назначение правоохранительной системы субъекта РФ в целом и составляющие его структурные компоненты.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основная цель заключается в стремлении обосновать научно- теоретическую концепцию правоохранительной системы субъекта Российской Федерации с позиции современного понимания правоохранительной системы РФ. Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
- рассмотреть общетеоретические аспекты института правоохранительной системы;
- раскрыть понятие, структуру и содержание правоохранительной системы субъекта РФ, а также определить ее соотношение с правовой и правозащитной системами;
- показать роль основных категорий правовой системы применительно к исследованию правоохранительной системы субъекта РФ;
- выявить нормативную основу функционирования правоохранительной системы РФ как базу правового регулирования правоохранительной
J§» деятельности в субъектах;
- определить место органов охраны правопорядка местного самоуправления, общественных объединений в структуре правоохранительной системы субъекта РФ, выяснив их юридическую природу и сущность;
- раскрыть основные черты механизма функционирования правоохранительной системы субъекта Федерации;
- сформулировать предложения по совершенствованию правоохранительной системы субъекта РФ.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу исследования составила система различных к методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. Раскрытие темы проводилось с позиций диалектического материализма как всеобщего метода познания, с использованием научных положений и выводов, содержащихся в трудах по философии, политологии, социологии, теории познания. В ходе исследования были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе исторический, логический, комплексный, функциональный, системный, формально-юридический, сравнительный, метод анализа документов и другие. Предмет исследования обусловил широкое применение сравнительно-правового и системно-структурного методов. Все указанные методы познания обеспечили выявление " " характерных особенностей формирования, законодательного закрепления и механизма функционирования правоохранительной системы субъекта РФ. Конечным результатом явилось сведение всех полученных знаний в системное целое.
Теоретическими источниками диссертационного исследования, применявшимися для обоснования исходных и основных положений, стали труды по общей теории права и государства, отраслевым юридическим дисциплинам и другим областям знаний. В частности, были использованы работы С.С. Алексеева, В.М. Артемова, И.Н. Барцица, А.Г. Братко, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, В.Н. Кудрявцева, Н.М. Кейзерова, К.Н. Княгинина, В.А. Кряжкова, В.В. Лазарева, М.А. Митюкова, Т.Н. Радько, Л.Б. Тиуновой, И.А. Умновой, Н.А. Шайкенова и других авторов.
Научная новизна исследования.
Научная новизна исследования заключается:
- в обосновании научно- теоретической концепции правоохранительной системы субъекта РФ с позиции комплексного подхода к ее исследованию и современного понимания функциональной значимости правоохранительной системы РФ; в определении роли основных категорий правовой системы применительно к исследованию правоохранительной системы субъекта Федерации, анализе современного состояния правовых основ правоохранительной системы в целом и общетеоретической характеристике механизма функционирования правоохранительной системы субъекта РФ. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование правоохранительной системы РФ как элемента правоохранительной системы РФ и системы безопасности РФ. Научная новизна диссертации конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
- формирование правоохранительной системы субъекта РФ осуществляется в рамках правоохранительной системы РФ, которая, в свою очередь,
является составной частью системы безопасности и правовой системы. Этим определяется методологическая важность и значимость применения основных категорий правовой системы для теоретического исследования правоохранительной системы субъекта. Правоохранительная система субъекта Федерации - это совокупность правовых и социальных средств, способов и методов, направленных на поддержание правопорядка и
аобеспечивающие защищенность человека путем издания и реализации \ ІсЛіравовьіх актов органов местного самоуправления, а также
. специфическими мерами общественного воздействия;
- нормативно-правовые основы функционирования системы безопасности и органов местного самоуправления служат фундаментом правового регулирования правоохранительной деятельности в рамках субъекта Федерации. Правовые акты характеризуются структурностью, целостностью, иерархичностью и взаимозависимостью. Содержание и объем законодательства о функционировании правоохранительной системы не в полном объеме отражает ее социальную и юридическую значимость. При этом следует отметить отсутствие единого подхода к определению места и содержания правовых норм, регулирующих функционирование правоохранительной системы. Для юридического закрепления зачастую используется различный категориально понятийный аппарат;
- правоохранительная система субъекта РФ является комплексной категорией, аккумулирующей одновременно признаки правовой, правозащитной системы и системы безопасности;
- правоохранительная система различных субъектов РФ имеет свои особенности, вытекающие из модели взаимоотношений федерального центр и субъекта. На развитие правоохранительной системы РФ
значительное влияние оказывает процесс формирования Российского федерализма и существующих федеративных отношений;
- объем полномочий, и сфера компетенции участников правоохранительной системы субъекта РФ не одинакова. Объем, и конкретное содержание полномочий определяется закрепленным в законодательстве правовым статусом. Властность является характерным признаком только сотрудников правоохранительных органов, деятельность органов
] местного самоуправления носит рекомендательный характер по отношению к другим участникам общих правоотношений, а деятельность представителей общественности возможна в рамках контроля со стороны сотрудников ОВД;
- функционирование правоохранительной системы субъекта РФ возможно благодаря наличию вертикальных и горизонтальных связей между ее участниками. Субъекты правоохранительной деятельности всех уровней несут ответственность в соответствии с законодательством РФ за результаты этой деятельности.
Основными путями совершенствования правоохранительной системы субъекта РФ являются:
- устранение имеющихся противоречий в понятийном и категориальном аппарате института правоохранительной системы РФ, используемом для законодательного закрепления отдельных ее элементов;
- приведение имеющихся нормативно- правовых актов, регулирующих различные аспекты правоохранительной деятельности в соответствие с федеральным законодательством;
- принятие федерального Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», в котором бы законодательно были бы определены: понятие общественного порядка, определены формы участия
граждан в охране общественного порядка, задачи и принципы правоохранительной деятельности в субъекте РФ; эффективность механизма функционирования правоохранительной системы субъекта РФ должны достигаться не только расширением круга участников правоохранительной деятельности, но и подведением необходимой финансовой и материальной базы под уже существующую систему.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость результатов исследования обусловлены использованием новых теоретических подходов к пониманию правоохранительной деятельности и кругу ее участников. Научная разработка проблемы формирования и функционирования правоохранительной системы субъекта РФ с позиций общей теории права и государства позволяет использовать ее результаты в дальнейшей научно- исследовательской работе, а так же в учебном процессе юридических учебных заведений.
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Структура правоохранительной системы субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовая реформа материализовала ряд острых противоречий между её идеями, сущностью и реальной политико-правовой действительностью. Одной из актуальных проблем российской государственности является обеспечение единства правовой системы страны, единства её законодательства. Положение ч.1 ст.4 Конституции Российской Федерации «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию» в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными и местными органами власти. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что тенденциям конституционной модели восстановления единого правового пространства страны противоречит предусмотренное Федеральным Договором разграничение полномочий между Федерацией и её субъектами по конкретным предметам ведения. Данная ситуация приводит к усилению конфликта между федеральной правовой системой и законодательством ряда субъектов Российской Федерации52.
В юридической литературе признаётся наличие ряда правовых систем субъектов Российской Федерации как части федеральной правовой системы, но не тождественной ей. Целесообразно признать, что наряду с общеродовыми признаками правовые системы субъектов Федерации имеют ряд специфических черт, эта закономерность обусловлена следующими причинами: 1. характером регулируемых данной системой отношений; 2. формами (источниками), в которых эта система выражается; 3. наличием механизмов преодоления противоречий между нормативно- правовыми актами субъектов Федерации и федеральным законодательством53.
Таким образом, правовое пространство России образуется из: федеральной правовой системы как совокупности нормативно-правовых актов, действующих на всей территории страны;
системы законодательства субъектов в составе Российской Федерации как совокупности нормативно-правовых актов, принятых органами власти и управления субъектов в пределах их компетенции; актов органов местного самоуправления.
Своеобразие правовых систем субъектов Российской Федерации обусловило существование такого явления как правоохранительная система субъекта Российской Федерации. Эта система является составным элементом правоохранительной системы Российской Федерации в целом. Сложность и многозначительность анализируемых явлений порождает необходимость их комплексного исследования в соответствии с трёхуровневой системой организации правового пространства России. Также следует исходить из положения, что обеспечение охраны правопорядка прав и свобод личности и гражданина невозможно только в аспекте государственной политики, либо реализации одной из основных задач общества. Обе эти тенденции получили развитие в юридической науке в понятиях «правоохранительная система» и «правозащитная система». Различия в терминологии обусловлены отсутствием единого понимания данного процесса и узко специализированным характером исследований. В работах Братко А.Г., Фёдорова Ю.Н., Капитонова С.А. и ряда других учёных под правоохранительной системой понимается совокупность государственных органов, либо совокупность социально-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищённость человека от противоправных посягательств.
Понятие «правозащитная система» может быть определено как совокупность взаимосвязанных способов и средств защиты прав и свобод человека, которой располагает конкретное общество55.
Одно и то же явление рассматривается в разных аспектах, но если сферой деятельности правозащитной системы являются факторы природного, техногенного и социального характера, то правоохранительная система действует только в рамках социального бытия. Для более полного изучения механизма предотвращения социальных конфликтов необходим системный подход. Актуальность данного подхода в исследовании свойств российского права на всех уровнях подчёркивают В.М. Баранов и СВ. Поленина. В частности они отмечают: «Системный подход к правовым явлениям открывает возможность выявить, каких элементов не достаёт конкретной системе для её целостности, а наличие каких избыточно, какие части системы отстают в развитии, на уровне каких структурных частей происходят нефункциональные сбои, затрудняющие оптимальное функционирование системы в целом».
Например, многие авторы упускают из вида значимость такой задачи правоохранительной системы, как превенция правонарушений. Они сводят всю многообразную деятельность взаимосвязанных структурных элементов правоохранительной системы к одному, на их взгляд основному направлению - борьбе с преступностью. В этом случае, роль государства и его механизма доминирующая (так как речь идет о правоприменительной политике и деятельности), что приводит к абсолютизации объективной сущности права. Такой подход не позволяет выявить весь спектр причинно-следственных связей, порождающих девиантное поведение в обществе, и концентрирует внимание исследователей на более опасном его проявлении -преступлениях. Между тем другие виды правонарушений также вредны и нежелательны для общества. Значимость общества в рассмотрении вопросов правоохраны значительна, так как оно является питательной средой правонарушений и имеет определенную связь с их субъектами.
Во-первых, оно порождает причины и условия преступности, правонарушители являются членами общества (генетическая связь);
Во- вторых, оно несет негативные последствия преступного поведения (по типу отношения преступника и жертвы). Общество всегда несет потери в девиантном поведении своих членов, так как одна сторона является пострадавшей и ущемленной в своих правах, а другая (правонарушитель) -исключается из системы общественных взаимодействий на определенный период.
В третьих, общество способно влиять на поведение субъекта права более или менее действенно в процессе социализации, осуществлении мер социального контроля, в формировании правосознания своих членов. Именно общество имеет значительные возможности в превенции нежелательного и вредного для него поведения. Степень активности общества в формулировании правомерного поведения должна определяться формулой: «Лучше предотвратить правонарушение, чем бороться с его последствиями».
Особенности формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации в условиях российского федерализма
Федерализм как принцип государственного устройства заключается в обеспечении территориального единства государства, допустимой децентрализации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а так же равноправия субъектов Российской Федерации.
В теории и практике федерализма стержневым вопросом является разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между Федерацией и её составными частями - субъектами. Предметы ведения области жизнедеятельности, в которых органы государства и государственные образования вправе принимать властные решения. Полномочия - совокупность государственных органов по принятию правовых актов и осуществлению иных властных мер, направленных на реализацию функций данных органов в рамках установленных предметов ведения.
У Разграничение компетенции осуществляется преимущественно в сфере законодательства. В силу провозглашения принципа единства исполнительной власти субъекты федерации чаще всего исполняют федеральные законы и подзаконные акты как свои собственные. В сфере судопроизводства действуют иные механизмы подведомственности и подсудности.
Федеративный договор 1992 года и Конституция 1993 года осуществляют разграничение компетенции Российской Федерации и её субъектов на основе двух сфер, устанавливая исключительную компетенцию Российской Федерации (18 пунктов ст.71 Конституции) и совместную компетенцию Федерации и её субъектов (14 пунктов ст.72). Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции)
Принимая во внимание, что охрана прав и свобод человека, укрепление правопорядка относится к предметам совместного ведения, следует более подробно рассмотреть именно этот аспект взаимоотношений Федерации и её субъектов.
В соответствии с Конституцией РФ по вопросам совместного ведения субъекты Федерации могут осуществлять законодательное регулирование в развитие федерального закона, либо до его принятия при условии последующего приведения закона субъекта Федерации в соответствие с принятым федеральным законом.
Конституция РФ и федеральное законодательство не разграничивают чётко полномочия органов государственной власти Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения. Объём полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере определяют федеральные органы государственной власти. Федеральные законы, как правило, детально регламентирующие отношения в конкретной сфере, оставляют органам государственной власти субъектов Федерации незначительную часть вопросов для регулирования.
Так конституционное положение о праве каждого на защиту своих прав и свободы всеми способами, не запрещенными законами (ч.2 ст. 45 Конституции РФ) получила свою конкретизацию, как на федеральном, так и на региональном уровне. В соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции РФ субъекты Федерации вправе издавать собственные законодательные акты, регулирующие вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. В настоящее время в России существует несколько десятков актов регионального законодательства, регулирующих самые различные вопросы участия общественности в охране общественного порядка. Причём, принимаются как общие (базовые) законы об участии граждан в охране общественного порядка, так и специальные законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы деятельности общественных формирований (об общественных объединениях населения по охране общественного порядка, о создании добровольной народной дружины, о привлечении частных детективных и охранных предприятий к охране общественного порядка, о привлечении казачьих формирований). Как общие, так и специальные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации субъектов Российской Федерации о формах и принципах деятельности общественных объединений по охране правопорядка во многом воспроизводят положения ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях». Отсутствие на федеральном уровне базового закона об участии граждан в охране общественного порядка создало необходимость содержания значительного количества правовых норм субъектов Федерации, развивающих основные положения федерального законодательства.
Значительная часть законодательных актов субъектов Российской Федерации содержит регулятивные нормы не противоречащие федеральному законодательству. Тем не менее, отдельные правовые нормы по смыслу могут явиться препятствием согласованности федерального и регионального законодательства в процессе их реализации. Так, представляется не совпадающим по смысловому содержанию п. 1 ст. 6 закона «Об участии граждан в охране общественного порядка в Республики Бурятия» и ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях». Закон Республики Бурятия содержит положения, что общественные формирования граждан образуется по инициативе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Это противоречит зафиксированному в Федеральном законе принципу добровольности деятельности общественных объединений.
Закон Томской области также содержит положения, противоречащие понятийному аппарату, принятому юридической наукой в настоящее время. В частности, он содержит следующий тезис: «Понятие «общественный порядок» по смыслу настоящего закона является частью более полного понятия «Правопорядок», обеспечение которого Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и Томской области». В научной литературе наиболее общем считается термин «общественный порядок», а его составным элементом называется «правопорядок». Такая дифференциация наиболее явно прослеживается в источнике формирования и функционирования, если в правопорядке таковым являются- правовые нормы, то в общественном порядке - весь спектр социальных норм.Положение закона Томской области представляется ошибочным и приводит к слиянию и отсутствию четких границ в деятельности правоохранительных органов и общественных объединений по охране общественного порядка.
Следует отметить, что если принципы, формы организации общественных объединений, задачи и цели их функционирования аналогичны во всех законах субъектов Федерации, то такие вопросы как применение физической силы и оружие, социальные гарантии защиты участников общественной правоохранительной деятельности рассматриваются не однозначно. В законе Республики Мордовия предусмотрено участие граждан в обеспечении правопорядка только под непосредственным руководством сотрудников органов внутренних дел (ст. 9 закона «Об участии граждан в охране общественного порядка») и, следовательно, предусмотрены только такие виды участия, которые сводят к минимуму риск причинения вреда здоровью участников правоохранительной деятельности. В соответствии со ст. 10 данного закона гражданин Мордовии участвует в обеспечении правопорядка путем: оказания помощи сотруднику органов внутренних дел в предупреждении преступлений и административных правонарушений;
оказания помощи сотруднику органов внутренних дел в доставлении в правоохранительные органы лиц, совершивших преступление или административное правонарушение;
участие в пропаганде правовых знаний;
содействие органам внутренних дел в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений;
участие в деятельности органов внутренних дел по предупреждению детской безнадзорности и правонарушения среди несовершеннолетних.
Стремление законодателя уменьшить риск для жизни и здоровья граждан, принимающих активное участие в охране общественного порядка, способствует декларативности норм, регулирующих правовую и социальную защиту этой категории граждан. В ст. 12 данного закона содержатся положения:
1) граждане, принимающие участие в охране общественного порядка находятся под защитой РФ (данное положение распространяется на всех граждан, в том числе и на тех, кто не принимает участие в общественной правоохранительной деятельности); 3) в республики Мордовия могут устанавливаться дополнительные гарантии социальной защиты граждан, участвующих в обеспечении правопорядка. Данная норма имеет императивный характер, что показывает стремление органов государственной власти данного субъекта минимизировать обязанности по отношению к гражданам, принимающим участие в данной деятельности. Также закон указывает на безвозмездность в деятельности граждан. Отсутствие социальных гарантий, правовой защищенности, морального и материального стимулирования активной и общественно-полезной деятельности граждан по охране общественного порядка значительно снижает эффект в сложном процессе объединений усилий государства и общества.
Источники формирования правоохранительной системы в субъекте Российской Федерации (нормотворчество)
Обязательным условием успеха стратегических преобразований в стране является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти, так как отсутствие работоспособного механизма взаимодействия между ними приводит к значительным потерям в практике государственного строительства и развития общественных отношений. Особое внимание на эту проблемы обратил Президент РФ В.В. Путин: «Первая задача - это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления должно быть определено именно федеральными законами».
Охрана общественного порядка и укрепление законности является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, причем, распределение полномочий не означает стремление государственной власти отказаться от обеспечения правоохранительной функции. Статья 72 п. «б», ч.1 Конституции Российской Федерации гласит: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов». Значимость данной функции для поступательного развития современного государства неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. В ряде исследований отмечалось, что функция охраны правопорядка, собственности, прав и свобод граждан представляет собой основную, постоянную и главную функцию государства1. Изменение российской государственности не сказалось на значимости данной функции государственной власти, что зафиксировано в ст. 2 Конституции Российской Федерации, в которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека является обязанностью государства.
Во всех современных государствах организация и руководство в сфере охраны общественного порядка и правопорядка является предметом ведения центральных государственных органов. Защита прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, обеспечение общественной безопасности является общегосударственной задачей, в силу своей значимости нуждающейся в централизованном руководстве. Тенденции самостоятельного и автономного регулирования данной проблемы в ряде субъектов федерации трудно решаемы в силу нарушения одного из основных принципов правоохранительной деятельности - принципа центризма, Сухарев А.Ю. считает, что принцип централизма характерен и необходим всем органам государственной власти2. Справедливо данное утверждение и в правоохранительной деятельности, поскольку принцип централизма способен обеспечить четкий порядок и организацию работы, наибольшую согласованность всех звеньев единой правоохранительной системы, обеспечивающей законность и правопорядок.
В силу указанных причин, правотворческая деятельность субъектов Федерации должна опираться на Конституцию РФ и федеральное законодательство. Исходные нормы Конституции конкретизированы в кодифицированном законодательстве: Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях, Федеральном законе «О безопасности», федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации», федеральном законе «О милиции», федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указе Президента «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью», Постановлении Правительства Российской Федерации «О дополнительных мерах по укреплению общественного порядка и профилактике правонарушений в Российской Федерации» и ряде других нормативно-правовых актов. Центральные органы государственной власти (МВД, Прокуратура, Налоговая полиция и другое), органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не должны противоречить друг другу, а составляют единый механизм, действующий по определенному плану и под единым началом.
Правовые акты субъектов Федерации характеризуются определенным иерархическим соотношением. Прежде всего, в силу наличия или отсутствия нормативной природы у правового акта различаются нормативные и ненормативные правовые акты. Нормативный правовой акт есть документ установленной формы, принятый уполномоченным властным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение либо прекращение действия правовых норм на длительное время и в отношении широкого круга лиц. Ненормативный правовой акт есть документ индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение.
Особый интерес для правотворчества в сфере охраны общественного порядка представляют нормативные правовые акты. В субъектах Федерации- это Конституции или уставы, законы, указы и распоряжения президентов (глав) республик, постановления коллегиальных органов, осуществляющих функции глав республик, постановления и распоряжения глав органов исполнительной власти, постановления правительств либо администраций, постановления конституционных (уставных) судов, нормативные договоры субъектов Федерации с Россией либо между субъектами Федерации. Место каждого акта в системе права субъекта Федерации определяется статусом принимающего его государственного органа, его функциями и полномочиями, а так же формально-юридическим назначением соответствующего правового акта. Определенной новизной отличается юридическая природа указов и постановлений глав субъектов Федерации (президентов, губернаторов, глав администраций, мэров городов федерального значения). Посредством единолично принимаемых постановлений реализуются широкие полномочия этих должностных лиц, установленные конституциями или уставами соответствующих субъектов Федерации.
Наиболее характерными ненормативными актами следует считать/ распоряжение главы администрации (оперативно-распорядительный акт), приказ руководителя органа администрации (функционально- отраслевой акт), инструкция (методический акт), план, программа, рекомендация. Правоохранительная система РФ в своей деятельности опирается как на нормативные, так и на ненормативные акты (особенно широкое распространение; получили программы).
Полномочия субъектов Российской Федерации в осуществлении правоохранительной деятельности (организация правоохранительных органов всех уровней)
Одним из главных условий успешного функционирования любой социальной системы, в том числе и правоохранительная система, является объединение усилий и возможностей ее составных частей для достижения общих целей. Взаимодействие субъектов правоохранительной системы следует рассматривать как одну из составных форм правоохранительной деятельности. Оно характеризует степень свободы, способы и формы взаимного влияния элементов системы этих органов, организаций, объединений и учреждений в процессе функционирования и развития.
Организационная структура правоохранительная система субъекта Российской Федерации зависит от ряда факторов: основной задачи в правоохранительной деятельности, степени участия граждан в охране общественного порядка, социально-экономической и политической стабильности в регионе, и ряда других условий. Общей чертой будет наличие вертикали власти правоохранительных органов федерального подчинения. Необходимость укрепления данной системообразующей связи объясняется дезинтеграцией правового поля России в последнее десятилетие XX века. Констатация данного факта содержится в Послании Президента РФ "Мы создали "острова" и отдельные "островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти". Одним из основных путей стабилизации данной ситуации представляется создание механизма обеспечения единого правового пространства России. Н.С. Ельцов считает, что основу механизма составляют Президент Российской Федерации и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и органы прокуратуры22. Взаимодействие данных элементов должно стать стержневым основанием, вокруг которого концентрируются все другие составляющие регионального и местного уровней. В настоящее время этот механизм только складывается, и между его различными звеньями нет четкого, законодательно оформленного разграничения функций и компетенции. Данная проблема еще не достаточно исследована и, хотя рассмотрение федерального уровня правоохранительной системы не является задачей данной работы, но без акцентирования внимания на ней не возможно рассмотрение в полном объеме полномочий субъектов федерации в правоохранительной деятельности.
Обеспечение правопорядка и законности все более и более становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит стабильность в обществе и государстве. Она является важнейшей составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства. Однако в стране нет специального органа, который на высоком государственном уровне прорабатывал бы весь комплекс стратегических задач борьбы с преступностью. Координационные совещания, проводимые Генеральным прокурором, не могут определять политику государства и стратегию борьбы с преступностью, они не имеют полномочий по принятию комплекса мер экономического, социального, научно- технического, организационного и иного характера, призванных в масштабе страны обеспечить необходимые предпосылки для успешного функционирования правоохранительной системы. Справедливым представляется мнение тех авторов, которые полагают, что не нужно специально создавать такой орган, поскольку ряд задач приоритетного характера по охране общественного порядка уже возложен на Совет Безопасности Российской Федерации, возглавляемый
Президентом РФ. Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку предложений Президенту России в области обеспечения безопасности. Среди задач этого Совета разработка стратегии обеспечения безопасности и организация подготовки федеральных программ. Создана Межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую по должности возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Эта координационная деятельность Совета Безопасности Российской Федерации должна протекать в рамках, установленных законом и быть подконтрольной органам государственной власти и гражданскому обществу. Активное функционирование федерального Совета Безопасности не умаляет необходимости комплексного обеспечения безопасности жизнедеятельности субъектов Федерации их собственными силами и средствами. Муниципальные образования в свою очередь также должны стремиться решать вопросы обеспечения безопасности жизнедеятельности городов, поселков и деревень, но на данный момент они не имеют для этого ни финансовых, ни организационных средств, ни достаточной правовой базы. Деятельность Совета Безопасности представляет интерес в рамках данного исследования, так как одной из основных задач является обеспечение стабильности и правопорядка, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства . Систему обеспечения безопасности субъектов Федерации образуют органы исполнительной и представительной власти субъекта и федеральные органы судебной власти, располагающиеся на территории субъекта Федерации, к которым присоединяются уставные суды субъектов Федерации и мировые судьи, общественные и иные организации; граждане, принимающие участие в данной деятельности на основе правовых предписаний; законодательство субъекта Федерации, регламентирующее отношения в данной сфере. Некоторые исследователи считают, что кроме названных подразделений в систему сил обеспечения безопасности субъекта Федерации должны входить: органы внутренних дел с муниципальной милицией, формирования гражданской обороны, природоохранные органы и т.д.24 Такое расширительное толкование представляется актуальным и необходимым в целях предотвращения террористических актов и других чрезвычайных ситуаций социального характера. Исходя из того, что на уровне субъекта Федерации необходимо решать проблемы субъектно-государственной экологической, уголовно-правовой и иных видов безопасности, следует формировать задачи, функции и статус органа, обеспечивающего безопасность субъекта Федерации. По аналогии с федеральным уровнем таким органом мог бы стать Совет Безопасности конкретного субъекта. В ряде субъектов они уже созданы, но в большинстве субъектов их еще нет. Наиболее остро необходимость в данном органе ощущается в вопросах межведомственной координации борьбы с преступностью и правонарушениями (органы прокуратуры координируют деятельность связанную только с предотвращением и преодолением последствий преступлений). Потенциальную невозможность успеха силами только органов правопорядка можно обозначить через составные части экономической преступности в Тюменском регионе: криминальное предпринимательство, преступность в сфере приватизации и управления государственной и муниципальной собственностью, преступность в сфере деятельности естественных монополий в сфере обращения валютных ценностей и так далее.
