Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования правотворчества в правовом государстве
1 Система идеалов правового государства как основа качественных характеристик (стандартов) правотворчества 12-29
2. Проблема определения понятия правотворчества и его виды 30-50
3. Правовой закон и стандарты правотворчества правового государства 51-69
Глава II. Стандарты правотворчества в правовом государстве
1. Организационно-процедурные стандарты законодательного правотворчества 70-93
2. Организационно-процедурные стандарты подзаконного правотворчества 94-117
3. Системные стандарты правотворчества и источников права в правовом государстве 118-152
Заключение 153-159
Список используемой литературы 160-178
- Система идеалов правового государства как основа качественных характеристик (стандартов) правотворчества
- Проблема определения понятия правотворчества и его виды
- Организационно-процедурные стандарты законодательного правотворчества
- Организационно-процедурные стандарты подзаконного правотворчества
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Конституционная характеристика России как правового демократического государства, несомненно, относится к числу так называемых программных положений российской Конституции. Программность этого положения естественна и свойственна не только для России, но и для большинства государств образовавшихся на территории бывшего СССР. Совершенно справедливо распространенное в настоящее время мнение, что в большинстве государств, объявивших себя правовыми, имеется определенный разрыв между предлагаемыми и постулируемыми идеологическими установками, порождающими определенные социальные иллюзии, и действительностью, что обнажает практическое несоответствие реальной практике многих провозглашенных (а подчас получивших и нормативное закрепление) идей и принципов.
Таким образом, концепция правовой государственности возведена в ранг «официальной» модели организации политической власти в России. В связи с этим фактом актуальность теоретического обоснования преимуществ и ценности концепции правового государства как идеала, хотя и не может совершенно утратить значение, но, несомненно, отодвигается на второй план.
Актуальными для теоретико-правового исследования становятся вопросы, связанные с приведением всех элементов политико-правовой системы в соответствие с признанной концепцией правового государства, разработкой поэтапной научно обоснованной программы строительства правового государства.
За период действия новой Конституции обновлено текущее законодательство. Проделана огромная работа по гуманизации действующего законодательства. Сформировались и бурно развиваются новые отрасли права. Между тем, темпы продвижения по пути строительства правовой государст-
венности не могут быть признаны удовлетворительными.
Из сказанного с очевидностью вытекает актуальность разработки проблем, связанных с практической реализацией концепции правовой государственности. Именно постановка проблемы правового государства в практической плоскости обнаруживает ее слабую теоретическую разработанность.
Отсутствие зримых результатов в строительстве правовой государственности сегодня становится серьезным препятствием для иных социально-экономических и политических реформ. Одной из причин этого является отсутствие системности в предпринимаемых шагах. В практике сегодняшних правовых реформ, по нашему мнению, наблюдается некоторый крен в сторону судебно-правового реформирования в ущерб вниманию к другим звеньям правового регулирования, в частности, правотворчества.
Концепция правового государства, по нашему мнению, это не столько объект исследования, сколько методологическая платформа исследования широкого спектра проблем соотношения права и государства, правового положения личности в государстве. Правовая государственность как исходная идея задает направленность исследованию, позволяет выработать систему критериев надлежащих, с позиций правовой государственности, процессов и ценностей в сфере политико-правового регулирования. Такая постановка проблемы требует расширения направлений теоретических исследований проблем, связанных с правовой государственностью, и, в первую очередь, совершенствования правотворчества, как исходной стадии механизма правового регулирования.
Актуальность исследования правотворчества в контексте идей правовой государственности состоит и в том, что они придают ему системный характер и позволяют рассматривать его, как, впрочем, и любой другой элемент политико-правовой системы, во всем спектре внутренних и внешних взаимосвязей.
Степень научной разработанности проблемы. В рассматриваемом
ракурсе правотворчество практически не изучалось. Однако нельзя сказать, что отдельные аспекты правотворчества не рассматривались в контексте принципов правовой государственности. Многие мыслители прошлого и современные исследователи рассматривали вопросы правотворчества, пытаясь выявить его логику и содержание, а также вопросы его осуществления в России.
Особо следует выделить работы русских философов, правоведов и социологов конца XIX - начала XX вв. Работы таких авторов, как И.А. Ильин, Б.В. Кистяковский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев, Б.Н. Чичерин заложили философские, социологические и политико-правовые основы понимания правового государства как государства конституционного, опирающегося на свободных граждан, выражающих свою волю через своих представителей в законодательном органе в форме принимаемых законов.
В общетеоретическом плане данной проблемой или смежными с ней занимались Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, Л.И. Антонова, С.Н. Братусь, В.М. Баранов, А.И. Васильев, И.В. Воронкова, В.Б. Исаков, Д.А. Керимов, С.Ф. Кечекьян, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, Г. В. Мальцев, СЮ. Мароч-кин, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, В.В. Оксамытный, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Н.С Соколова, Н.Н. Разумович, Н.Н. Червяков и другие. В последние годы все больший интерес у исследователей вызывают проблемы правотворчества в связи с отдельными аспектами правовой государственности1. Правотворчество, так или иначе, связано со всеми сферами политико-правовой жизни общества, поэтому
См., например: Антонов И.Ю. Правовое государство и основные права и свободы человека: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 203; Коробова А.П. Правовая политика: Понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 275; Мазуренко А.П. Правотворческая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Дис. ... канд. юрид. наук. Пятигорск, 2004. С. 213; Манахо-ва Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе: Теоретический аспект: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 2005. С. 18; Масленникова СВ. Право граждан на народное представительство в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2001. С. 199.
множество работ не посвящены непосредственно проблемам правотворчества в правовом государстве, однако тесно связаны с этими проблемами, затрагивают их в процессе изучения иной проблематики.
Объектом исследования является правотворчество как одна из форм осуществления государственной власти.
Предметом исследования являются особенности и закономерности взаимосвязи принципов правового государства и организационных, процедурных и содержательных аспектов правотворчества, основанного на выражении воли народа путем издания общеобязательных норм в официально признанных формах.
Основной теоретической целью исследования является определение специфики содержания и логики правотворчества, адекватного концепции правового государства. Основной практической целью является выявление правовых основ, определяющих направление и последовательность совершенствования правотворчества в рамках строительства правовой государственности и системной правовой реформы.
Достижение обозначенных целей требует решения следующих исследовательских задач:
- выявления системообразующей идеи относительно понимания сущ
ности правового государства;
рассмотрения системы и содержания принципов правового государства;
выявления сущностных характеристик нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия не только законодательному замыслу и форме, но и социально-правовому содержанию;
определения понятия правотворчества в контексте концепции правового государства;
классификации субъектов правотворчества правового государства;
нахождения оснований для выработки организационно-процедурных
стандартов, легитимирующих законотворчество как основной вид правотворчества в правовом государстве;
нахождения оснований и выработки организационно-процедурных стандартов подзаконного правотворчества в правовом государстве;
раскрытия характеристик системы источников права, как цели и результата правотворчества в правовом государстве;
определения средств повышения эффективности правотворчества в правовом государстве.
Решение поставленных задач определило выбор методологии исследования. При изучении всего комплекса проблем, поставленных в диссертации, использовались такие общенаучные методы, как системный, компаративный, исторический, структурно-функциональный, а также такие методы философско-правового и политологического анализа. Большое значение придавалось использованию возможностей формально-логического метода.
Теоретическую базу исследования составили работы ученых, занимающихся юриспруденцией, философией, политологией, психологией и социологией. При этом, наряду с работами современных отечественных и зарубежных авторов, использованы труды дореволюционных ученых в области общей теории права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка отличить по свойствам и содержанию, а не традиционно - по стадиям и субъектам - правотворчество в рамках механизма правового регулирования современного правового государства. Новизной отличается подход к определению правотворчества, основанный на различении правового и неправового нормативного правового акта. Это позволило автору акцентировать внимание не только на деятелыюстном аспекте правотворчества и его процедурном совершенствовании, но и на его организационных началах, в не меньшей степени влияющих на правовое содержание закона.
Новая постановка исследовательской парадигмы позволила выявить новые характеристики правотворчества, получить дополнительное обоснование его центрального места в политико-правовой системе современного демократического государства. В ходе исследования были найдены новые аргументы, подтверждающие тесную системную взаимосвязь организационных начал субъектов правотворчества, легитимации их правотворческих полномочий с содержательным результатом их деятельности - формированием законодательства, исключающего неправовые по своей сути нормы.
Научная новизна исследования состоит также в обосновании тезиса о том, что осуществление идеалов правовой государственности не следует сводить к совершенствованию судебно-правовой защиты прав и свобод человека; оно должно осуществляться путем системного совершенствования всех элементов политико-правовой организации общества, и, в первую очередь, путем создания отлаженного механизма правотворчества, отвечающего идеалам правовой государственности.
Новизна исследования в концентрированном виде представлена в теоретических положениях, выносимых на защиту. На защиту выносятся следующие положения:
Системообразующей идеей концепции правового государства следует рассматривать идею верховенства права, реализуемую в форме создания и действия системы нормативных правовых актов правового содержания.
Принципы правового государства распределяются по своему функциональному назначению на три группы: 1) системообразующие, 2) существенно-содержательные и 3) вспомогательно-обеспечительные.
Продвижение по пути строительства правовой государственности возможно лишь при строгом учете взаимозависимости принципов правовой государственности. В этом контексте совершенствование правотворчества в соответствии с системообразующими существенно-содержательными прин-
ципами приобретает приоритетное значение в формировании правового государства.
В целях гарантирования правового содержания законов (вообще нормативных правовых актов), их идейно-нравственные критерии (приоритетность естественных и неотъемлемых прав и свобод человека; формальное равноправие субъектов права; свобода, обеспечиваемая и охраняемая позитивным правом; справедливость как отражение господствующих в общественном правосознании представлений о равноценности, соизмеримости различных процессов и фактов) должны быть формализованы в виде стандартов и конституционных требований, воплощающихся в законах.
Соблюдение указанных стандартов и требований должно обеспечиваться правильной организацией и адекватной процедурой правотворчества. В этом смысле судебный контроль над правовым характером нормативных актов должен носить вторичный характер.
Правотворчество в правовом государстве следует понимать как деятельность государственных и негосударственных субъектов по изданию нормативных правовых актов, соответствующих системообразующей идее правового государства - обеспечению верховенства закона. Правовой закон должен не только выражать волю народа, но и соответствовать стандартам и требованиям, представляющим собой механизм реализации принципов, обеспечивающих правовое содержание закона.
Принципиально важным критерием различения видов правотворчества в правовом государстве является их точное разграничение по месту и роли в механизме правового регулирования, которое обусловливает несовпадающие стандарты их организации и процедурно-правового регулирования.
Специфическими организационно-процедурными принципами законотворчества являются принципы непосредственно народного, или прямого представительного, правотворчества; строгого разграничения предметов
законодательной работы представительно-законодательных органов различного уровня; коллегиального принятия законов, обеспечивающего соотношение интересов различных социальных групп.
9. Организационно-процедурные принципы подзаконного правотвор
чества производны, с одной стороны, от места и роли субъекта правотворче
ства в государственном механизме, а с другой стороны - общей ролью под
законного правотворчества как совокупности нормативных средств, при
званных обеспечивать реализацию норм правового закона без искажения его
содержания.
В широком смысле целью правотворчества является создание стройной бесконфликтной системы источников позитивного права, соответствующих идеалам правовой государственности. Поэтому системные характеристики источников права выступают важнейшим критерием правотворчества в правовом государстве.
Специфика характера регулируемых общественных отношений задает вид и функциональные характеристики источников права, которые, в свою очередь, в значительной степени определяют круг субъектов, значение и способы правотворчества в государстве.
Теоретическое значение изучения данной проблематики состоит в том, что оно позволяет выявить сущность правотворчества в правовом государстве, создать новые теоретические представления о характере, содержании, задачах и целях правотворчества. Большое теоретическое значение имеет продемонстрированное в работе использование концепции правового государства как исходной методологической основы для научного исследования правотворчества как элемента государственно-правовой системы. Кроме того, теоретическое значение имеет определение концептуальной специфики содержания и логики законодательного и подзаконного правотворчества, а также специфики взаимосвязи этих форм в процессе создания основ правового государства.
Практическое значение диссертации заключается в том, что она позволяет применять выявленную методику анализа состояния правотворчества в самом правотворческом процессе. Это крайне важно с точки зрения реализации самых разных компонентов правовой реформы. Практическая значимость исследования состоит в возможности, на основе его положений и выводов, решать задачи организации и деятельности законодательных и иных правотворческих органов. Выработанные теоретические положения могут составить научную основу для разработки программы практических действий по устранению недостатков действующего законодательства.
Апробация диссертации и внедрение результатов исследования в практику. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях, в выступлениях на научных и практических конференциях и семинарах. Положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных официальных актов и научной литературы.
Система идеалов правового государства как основа качественных характеристик (стандартов) правотворчества
Концепция правового государства как система взглядов, обосновывающих управление делами общества на основе правовых идеалов, обеспечивающих социальный мир, свободу и неприкосновенность граждан, деятельность государства, ограниченную правом в интересах общества и личности, на сегодняшний день является общепризнанной. Однако такое признание не исчерпывает проблемы. Оно отражает лишь определенный уровень политико-правового общественного сознания, укоренившийся в большинстве развитых демократических стран, в число которых стремится попасть и Россия.
Еще в начале XX века Б.А. Кистяковский писал, что господство правовой идеи в современном государстве выражается в том, что все действия власти в нем обусловливаются и регулируются правовыми нормами. Лица, облеченные властью в правовом государстве, подчинены правовым нормам одинаково с лицами, не имеющими власти. Они являются исполнителями предписаний, заключающихся в этих нормах. Власть является для них не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью. Эту обязанность они должны нести, осуществляя функции власти как известное общественное служение. Исключительные полномочия им предоставляются не в их личных интересах, а в интересах всего народа и государства. Итак, власть в конечном результате не есть господство лиц, облеченных властью, а служение этих лиц на пользу общего блага1.
За признанием ценности концепции правовой государственности должны, несомненно, последовать шаги по внедрению ее принципов в жизнь общества, государства, каждого отдельного человека как субъекта права.
Однако, как показала российская политико-правовая практика последних десяти лет, задача это не простая. Оказалось недостаточным законодательно признать концепцию правового государства и зафиксировать в Конституции идеальную модель правовой государственности. Конечно, приобретение идеями строгих правовых форм - несомненный успех, важнейший этап развития российской государственности, но его следует рассматривать лишь как исходный пункт движения к реализации концепции правового государства.
Одним из препятствий дальнейшего продвижения в указанном направлении становится недостаточное внимание теоретико-правовой науки к разработке отдельных направлений развития правовой государственности. Нам представляется, что одним из приоритетных направлений является выработка ясных и твердых основ правотворчества, основанных на идеалах правовой государственности. Это требует более детального исследования системы принципов правового государства. Необходима их классификация, которая позволила бы определить приоритетность и последовательность шагов по реализации концепции.
За время после конституционного провозглашения России правовым демократическим государством так и не завершена дискуссия по вопросам, что такое правовое государство в современном политико-правовом контексте, какова его системообразующая идея и каково содержание этой идеи. До сих пор признаки правовой государственности не получила должной систематизации и дифференциации в зависимости от их приоритетности и значимости. Такая систематизация необходима для того, чтобы перейти к поиску путей строительства правового государства, одним из которых является совершенствование правотворчества. Важно определить, каковы приоритеты в достижении поставленной Конституцией цели. Глубина и масштабность этих изысканий позволили бы не только по-новому осмыслить саму проблему правовой государственности, но и обозначить источники формирования общественной идеологии, способной на конструктивно-критический анализ современных социально-политических процессов.
По нашему убеждению, без решения этой исследовательской задачи невозможно достижение цели нашего исследования.
Всякая классификация предполагает как минимум два основных этапа: выделение соответствующей совокупности классифицируемых объектов и распределение их по более узким группам на основании единства (однородности) отдельных их признаков.
Как справедливо отмечается в литературе, определить признаки, наиболее полно отражающие природу правового государства, не так просто, как кажется на первый взгляд1. Специалисты в области истории правовых и политических учений отмечают, что последние два века теория правового государства претерпевала весьма радикальные изменения2. В список признаков правового государства включались весьма разнообразные проявления свойств правого государства. Нередко в состав принципов правового государства наряду с ними включаются предпосылки, условия и следствия становления правовой государственности. Тем актуальнее представляется научная проблема определения сущностных признаков и элементов правового государства и отделения от них признаков, имеющих второстепенное значение.
Проблема определения понятия правотворчества и его виды
Классификация признаков правовой государственности, согласно которой системообразующим принципом является верховенство правового закона, ставит перед нами задачу выявления сущности правотворчества в правовом государстве.
На первый взгляд, вопрос об определении понятия правотворчества не представляет актуальности. Юридическая литература изобилует множеством попыток интерпретировать это политико-правовое явление на основе довольно разнообразных методологических принципов и приемов. Вместе с тем, проблему едва ли можно считать исчерпанной. По нашему мнению, понятие правотворчества так же многогранно, как и понятие права. Всякая попытка рассмотрения права с новых методологических позиций, выявления новых аспектов формирования, возникновения и действия права неизбежно ведет к поиску новой трактовки понятия правотворчества.
В современной теоретико-правовой литературе наблюдается ряд основных подходов к определению понятия правотворчества. Каждый из этих подходов определяет правотворчество, исходя из контекста собственного правопонимания.
Обращаясь к проблеме определения понятия правотворчества, в качестве исходных методологических идей мы принимаем идеи правового государства. Точнее сказать, для нас проблема определения понятия правотворчества зиждется на одной из системообразующий идей правого государства: не всякий закон является правовым. Отсюда, нельзя считать правотворчеством процесс принятия неправового закона. Таким образом, для определения правотворчества недостаточно существующих определений правотворчества. Данная работа как раз и представляет собой обобщение и анализ теоретических знаний по этой проблеме и попытку выработки на их основе определения понятия правотворчества на иной методологической основе, не нашедшей пока достаточно ясной артикуляции в юридической правовой науке. Здесь же нельзя оставить в стороне и вопрос об отграничения понятия правотворчества от таких понятий, как «нормотворчество» и «законотворчество». Имеющиеся и достаточно распространенные трактовки этих понятий не всегда, по нашему мнению, имеют достаточную аргументация и логическую связь.
Широко распространенными в учебной литературе и пособиях являются определения, трактующие и сводящие правотворчество к деятельности, к процессу производства общеобязательных норм. В этих определениях ключевое значение приобретает совокупность действий, направленных на издание нормативных актов, содержащих нормы позитивного права, изменяющих и дополняющих действующее позитивное право. Так, А.Б. Венгеров определяет правотворчество как организационно оформленную, установленную процедурную деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения1. Аналогичную трактовку правотворчеству в своем учебнике дают Н.И. Матузов и А.В. Малько, определяя его как деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм . Такой же позиции придерживается В.М. Сырых, рассматривая правотворчество как деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права3. Такой подход к определению правотворчества не может претендовать на его сущностную характеристику, а отражает лишь наиболее зримое внешнее выражение этого явления. Тем не менее, такое определение правотворчества можно рассматривать как «техническое», вполне пригодное для учебных целей на определенном этапе юридического образования.
Расширенную, но по существу схожую трактовку понятия правотворчества дает С.С. Алексеев. Он указывает, что правотворчество, как деятельность уполномоченных органов, является лишь завершающей частью процесса правообразования: «Правотворчество - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон»1. Тем не менее, здесь уже явно выражена мысль, что норма действующего права - это не только результат деятельности специальных субъектов, а результат сложного социально-политического процесса правообразования. С этим трудно не согласиться. Еще Б.А. Кистяковский совершенно справедливо указывал на социальную природу правотворчества. Правотворчество, как деятельность уполномоченных субъектов, - лишь стадия правообразования: «процесс правообразования - по крайней мере на первых стадиях своих - чисто социальный процесс»
Организационно-процедурные стандарты законодательного правотворчества
Важнейшим субъектом правотворчества является законодательная власть. Именно законодательные органы являются ядром правотворческих органов государства. Законы являются нормативно-правовыми актами высшей юридической силой. Именно эти правовые акты закладывают правовой характер государства. Поэтому формирование и организация деятельности именно этих органов вызывает особый интерес с точки зрения разработки организационных стандартов законотворчества.
В правовом государстве под правотворчеством следует понимать не только разработку, принятие и введение в действие только таких нормативно-правовых актов, которые являются правовыми, а, следовательно, обеспечивают максимально адекватное выражение воли народа.
При такой постановке проблемы принципы организации и легитимации правотворческих органов выдвигаются на первый план. Они становятся неотъемлемой частью проблем обеспечения создания нормативных актов, имеющих правовое содержание, т.е. соответствующих воле народа, требованиям справедливости, свободы и равноправия.
Организационные стандарты правотворчества призваны оправдать допустимость и необходимость господства позитивных законов как форм выражения общеобязательных нормативных требований гражданского общества, артикулированных органами государственной власти.
Особенно важна разработка таких стандартов для организации законодательных и представительных органов, осуществляющих правотворчество от имени народа страны, народа отдельного региона, если речь идет о законодательном органе отдельного субъекта федерации, или от имени населения муниципального образования.
Организационные принципы, обеспечивающие правовой характер нормативно-правовых актов, издаваемых представительными органами, условно можно разделить на две самостоятельных группы: а) принципы их консти-туирования, коренящиеся в их политико-правовой природе (назначении) и б) принципы внутренней организации, обеспечивающие эффективную бездефектную деятельность.
Первым организационным стандартом коллегиальных правотворческих органов является стандарт1 подлинного представительства интересов народа. Недаром современные аналитики отмечают, что «существенной проблемой современного российского правотворчества является корпоративизация правотворческого процесса, связанная с принятием нормотворческих решений в пользу групповых, корпоративных интересов. Эта тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоев и групп».
Думается, что решение этой проблемы коренится в последовательном осуществлении вышеназванных организационных принципов правотворчества. Такая постановка проблемы, конечно, не является совершенно новой. Для аргументации выдвинутого тезиса обратимся к суждению весьма известных философов и теоретиков права.
Известный философ B.C. Соловьев во главу угла проблемы правильной организации правотворчества в правовом государстве ставил правовой закон, выражающий волю народа, как требование реализации минимума нравственности: «С точки зрения юридической важно именно объективное выражение нашей воли в совершении или недопущении известных деяний. Это есть другой существенный признак права, и если оно первоначально определялось как некоторый минимум нравственности, то, дополняя это определение, мы можем сказать, что право есть требование реализации этого минимума, то есть осуществления определенного минимального добра, или, что то же, действительного устранения известной доли зла, тогда как интерес собственно нравственный относится непосредственно не к внешней реализации добра, а к его внутреннему существованию в сердце человеческом»1.
В конце XIX века в России после принятия известного Манифеста об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. участие народа в законодательной деятельности было предметом бурного обсуждения. Примечательно, что правотворчество (конечно, в виде законотворчества) связывалось с несомненным участием в нем народа. При этом во главу угла организации законодательства ставился вопрос о правильной организации законотворческих органов. Мало того, идеи манифеста давали основание выдвигать идеи общественного контроля над деятельностью законодательного органа. В случае же, если принимаемые законы не отражали воли народа, то обосновывались идеи прямого общественного давления, путем проведения так называемых «открытых собраний».
Организационно-процедурные стандарты подзаконного правотворчества
Особенности организационных и процедурных стандартов подзаконного правотворчества в правовом государстве определяются местом уполномоченного на издание нормативного акта субъекта в системе политического управления страной и характером регулируемых отношений.
Дело в том, что понятие подзаконного правотворчества гораздо более широкое, чем, например, понятие ведомственного правотворчества. Под ведомственным правотворчеством понимают, как правило, принятие нормативно-правовых актов органами государственного управления в рамках их компетенции или на основании временно делегированных полномочий со стороны законодательных органов. Однако такое правотворчество хотя и наиболее распространено, и по объему, несомненно, занимает первое место, но оно не исчерпывает всего разнообразия подзаконного нормотворчества.
По нашему мнению, подзаконное правотворчество имеет два принципиально различных вида в зависимости от его целей. Принципиально важно различать 1) правоустановительное подзаконное правотворчество и 2) обеспечительное подзаконное правотворчество.
Общим у этих видов правотворчества является то, что они должны осуществляться исключительно в соответствии с законом и не могут осуществляться, если законом не предполагаются.
Правоустановительное подзаконное правотворчество направлено на непосредственное регулирование общественных отношений в пределах установленных законом предметов ведения или в определенной, специально предусмотренной законом ситуации.
Обеспечительное подзаконное правотворчество направлено на исполнение и обеспечение реализации норм закона. В результате такого подзаконного правотворчества создается организационно-правовой механизм реализации законов. Акты такого правотворчества содержат нормы, устанавливающие компетенцию органов, ответственных за обеспечение реализации норм закона, порядок их деятельности, процедуры разрешения конкретных дел, основанных на норме закона, т.е. формируют механизм реализации закона.
К основным правоустановительным формам подзаконного правотворчества следует отнести: 1) правотворчество главы государства в целях временного оперативного урегулирования общественных отношений вплоть до принятия соответствующего закона; 2) делегированное правотворчество - правотворчество субъектов в период и по вопросам, определяемым делегирующим такие полномочия нижестоящему органу государственной власти, органу местного самоуправления или негосударственному субъекту (общественной организации, фонду и др.; 3) правотворчество органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам и в пределах, установленных Конституцией или законом; 4) правотворчество негосударственных организаций и учреждений по вопросам внутренней организации.
К основным првообеспечительным формам подзаконного правотворчества относятся: 1) правотворчество главы государства, направленное на реализацию предусмотренных Конституцией собственных полномочий и создание организационно-правового механизма реализации норм Конституции и законов; 2) правотворчество органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленное на формирование организационных структур и порядка реализации прав и обязанностей субъектами правоотношений, основанных на норме закона.
Перечисленные формы подзаконного правотворчества в правовом государстве должны соответствовать общим и особенным организационным и правовым стандартам.
Следует напомнить, что, как нами было показано выше, организационные и правовые стандарты правотворчества есть минимально необходимые требования к организации и процедуре принятия норм права, достаточных для гарантированной возможности создания акта правового содержания, т.е. соответствующего идеалам правовой государственности.
Рассмотрим общие для всего подзаконного правотворчества организационные и процедурные стандарты. Конечно, они формируются под влиянием главного их качества — подзаконности. Подзаконность не только определяет меньшую юридическую силу их норм по отношению к нормам законов, но и определяет главный формальный признак их правового содержания - соответствие закону и Конституции по содержанию и по порядку принятия. Другими словами, подзаконное правотворчество в правовом государстве невозможно, если оно в какой-либо форме не предусмотрено Конституцией или законом. Следует учитывать при этом, что правотворчество - это предмет публично-правовой сферы. Как известно, регулирование этой сферы общественных отношений осуществляется на основе метода всеобщего запрета, согласно которому органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица могут осуществлять только те правомочия, которые прямо (позитивно) указаны в законе и ничего другого, не предусмотренного законом: запрещено все, что прямо не разрешено законом».
Таким образом, основным общим для всего подзаконного правотворчества организационным стандартом является строгая установленность правотворческой компетенции Конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом, если такое предусмотрено законом.
Для подзаконного правотворчества, кроме того, свойственна иерархичность, которая в первую очередь отражает его соподчиненность законам (за исключением, может быть, правозаменительного правотворчества президента). Но кроме этого, подзаконное правотворчество тесно связано не только с местом субъекта правотворчества в механизме политического управления обществом, но и его функциональной характеристикой. Речь идет о том, что подзаконная правотворческая компетенция обладает не только субординационными связями, но и имеет строго определенный предмет правового регулирования. В данном случае наблюдаются два основных способа определения предмета правового регулирования: отраслевой и уровневый.
