Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Генезис лесных правоотношений в дореволюционной России
1. Становление лесных правоотношений на Руси в допетровский период 12-31
2. Эволюция лесных правоотношений в России XVIII - начала XX в. ...32-57
3. Источники правового регулирования лесных отношений в России XVIII -начала XX в 58-82
Глава II. Государственное управление в области охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII - начала XX в.
1. Тенденции государственной политики в области охраны и использования лесных ресурсов 83-109
2. Режим правовой охраны лесных ресурсов: роль правоохранительных органов в его обеспечении 110-135
3. Проблемы обеспечения режима лесопользования: история и современность 136-156
Заключение 157-167-
Список литературы 168-186
- Становление лесных правоотношений на Руси в допетровский период
- Эволюция лесных правоотношений в России XVIII - начала XX в.
- Тенденции государственной политики в области охраны и использования лесных ресурсов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современного реформирования российского государства необходимость рационального использования природных, и особенно лесных ресурсов, стала объективной реальностью. Ос-новнои причиной этого является противоречие между потребительским подходом общества к природе и ограниченной способностью биосферы к самовосстановлению.
Общая площадь лесов в России составляет около 1,1 млрд га. Это более 24 % мировых запасов леса1. Однако в современной России меры правовой охраны и использования лесных ресурсов далеки от совершенства и не приносят ожидаемых результатов. Государственно-правовой механизм регулирования лесных отношений не является эффективным. Его функционирование осложняется в основном тем, что законодательная база во многом характеризуется несогласованностью нормативно-правовых актов и недостаточной четкостью содержащихся в них норм. Недостатки системы охраны и использования лесных ресурсов в Российской Федерации приводят к ежегодным бюджетным потерям в размере около 1 млрд долларов .
Совершенствование механизма охраны и обеспечения рационального ис
пользования лесов в современной России невозможно без глубокого изучения
исторического опыта правового регулирования лесных отношений, анализа
деятельности государственных органов в этой области, поскольку, как справед
ливо отмечал видный исследователь истории русского законодательства И.Д.
Беляев, «последующее имеет тесную связь с предыдущим, а в последующем,
современном всегда еще много остается от предшествовавшего...»3. Использо
вание исторического опыта в сфере обеспечения правового режима охраны и
» рационального использования лесных ресурсов России XVIII - начала XX в.
1 См.: Лесная промышленность // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2002. 29 янв. С. 61.
2 См.: Россия в цифрах // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2001. 9 окт. С. 8.
3 Беляев И.Д. История русского законодательства/ И.Д. Беляев. СПб., 1999. С. 23.
имеет большое значение для деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти в современной России.
На государственное значение лесов, главным образом для нужд кораблестроения, впервые обратил внимание Петр I. Во время правления были приняты общегосударственные нормативно-правовые акты в целях усиления охраны, установления рационального использования лесов, а также созданы специальные государственные органы для решения задач, связанных с лесным хозяйством. Начиная с XVIII в. общественные отношения по охране, использованию, защите и воспроизводству лесов (лесные отношения) можно классифицировать на группы отношений, складывавшиеся в сферах: а) формирования и осуществления государственной лесной политики; б) обеспечения режима правовой охраны лесов; в) реализации прав собственности на участки леса; г) обеспечения прав пользования лесными ресурсами. Эволюция законодательства в этой области шла, прежде всего, в направлении защиты интересов собственников: государственных, частных, общественных (земские общины).
Природоохранное и природоресурсное лесное законодательство в России XVIII - начала XX в. в основном соответствовало требованиям своего времени. Изучение и использование накопленного отечественного опыта в области регулирования лесных отношений становится одной из актуальных проблем современной российской юридической науки.
Степень разработанности темы. Вопросы, определяемые темой диссертации, рассматривались в общетеоретической и отраслевой литературе. Осуществленный в диссертации обзор отечественных и зарубежных работ, касающихся изучения становления и развития правового регулирования режима охраны и использования лесных ресурсов в России, позволяет сделать вывод о том, что исследования данной проблемы носили в большинстве своем фрагментарный и
5 узконаправленный характер. В ряде работ4 освещались лишь отдельные аспекты лесных отношений, в основном касающиеся развития лесного законодательства и «законоведения».
Исследования, проведенные до 1917 г. такими отечественными учеными-юристами и историками, как Ф.К. Арнольд, СВ. Ведров, В.Е. Врангель, Ф.А. Гайковский, И. Гершман, Д.М. Зайцев, Н. Зальман, Н. Зобов, Е.П. Карнович, А.А. Кауфман, Э.Э. Керн, ММ. Орлов, М. Романовский, B.C. Семенов, Г. Соколов, Н.И. Фалеев, Н.С. Шафранов, Н.В. Шелгунов, Д.Д. Шилов до настоящего времени не утратили своего научно-практического значения и представляет большую ценность для изучения современных проблем в указанной области.
Выводы и рекомендации современных специалистов И.Г.Бейлина, М.Б. Булгакова, В.И.Гаранина, Н.А.Гладкова, А.К.Голиченкова, В.Ф.Горбового, Р.К. Гусева, А.В. Дулова, Э.Г. Истоминой, О.М.Колбасова, О.И. Крассова, В.Н. Макарова, Ф.Г. Мышко, Т.Е. Новицкой, А.Ю. Пиджакова, Г.И. Редько, И.А.Соболя, Б.Н.Цветкова, С.В.Чиркина, А.А. Ялбулганова, безусловно, внесли известный вклад в процесс изучения вопросов правого регулирования лесопользования в дореволюционный период.
Кроме того, учитывая многоаспектный характер проблем предмета исследования, диссертант использовал работы представителей лесохозяйственной и экономической науки, в числе которых Я.И. Вейнберг, Г.Н. Высоцкий, В.И. Денисов, Ф.Ю. Жебенко, А. Краузэ, В.М. Кузавков, И.С. Мелехов, Г.Ф.Морозов, Н.В. Пономарев, А.А. Радциг, Н. Рожков, А. Шваппах и др.
Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в российское законодательство X - XX вв., Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи и другие источники в части, относящейся к проблеме диссертационного исследования. Изучены особенности
4 См.: Ведров СВ. Лесные законы/ С.В.Ведров.-СПб., 1891; Врангель В.Е. История лесного законодательства в Российской империи. С присоединением очерка истории корабельных лесов России/ В.Е. Врангель. -СПб., 1841; Гайковский Ф.А. Лесное законоведение/ Ф.А. Гайковский.-СПб., 1895; Романовский М. Курс русского лесного законодательства / М. Романовский. -СПб., 1881; Шелгунов Н.В. История русского лесного законодательства/ Н.В. Шелгунов.- СПб., 1857; Шилов Д.Д. Курс общего и лесного законоведения: В 3-х ч./ Д.Д. Ши-лов.-Б.м., 1872 и др.
6 регулирования правового релшма охраны и использования лесных ресурсов в зарубежных странах. Исследованы и обобщены важнейшие материалы более чем 80 архивных документов Лесного департамента, Департамента государственных имуществ финансов и других министерств и ведомств. Выводы и положения диссертации основаны также на фактических сведениях, документальных материалах с использованием статистических данных.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в сфере правового регулирования и обеспечения режима охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII - начала XX в.
В качестве предмета исследования выступают теоретические и практические аспекты деятельности государственных органов по обеспечению правового режима охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII - начала XX в.
Цель и задачи исследования заключаются в осуществлении комплексного историко-правового исследования лесных правоотношений, а также деятельности государственных органов России XVIII - начала XX в. по охране, регулированию и обеспечению режима лесопользования для последующего рассмотрения возможности использования их положительного опыта работы в современной России.
Принимая во внимание научную и практическую значимость работы, уровень разработанности темы, исходя из общей цели работы, автором решались следующие основные задачи:
исследовать социально-политическую и экономическую основу зарождения и динамику лесных правоотношений;
провести периодизацию правового режима охраны и использования лесных ресурсов с целью выявления и изучения закономерностей его развития;
выявить ключевые особенности зарубежного опыта регулирования лесопользования, а также лесоохранной деятельности и определить степень их влияния на формирование российского лесного законодательства;
рассмотреть практику функционирования государственных органов дореволюционной России по осуществлению управления лесными ресурсами;
изучить деятельность правоохранительных органов по обеспечению режима лесопользования и оценить роль МВД Российской Империи в механизме государственно-правового регулирования режима охраны и использования лесов;
проанализировать современные проблемы лесопользования, охраны лесов и на основе проведенных исследований определить концептуальные направления возможного их решения.
Методологической основой исследования явился диалектический подход к познанию общественно-исторических явлений в их многообразной изменчивости и обусловленности разнохарактерными процессами. Основными способами познания изучаемых явлений выступили общенаучный (материалистической диалектики) и вытекающие из него специальные методы (исторического анализа, сравнительного правоведения, исторической периодизации и др.). Их применение позволило диссертанту обобщить практику применения российского законодательства и провести многоаспектное рассмотрение имеющихся материалов.
В изучении проблем правовой охраны и использования лесных ресурсов в России XVIII - начала XX в. оказали помощь общетеоретические положения, содержащиеся в работах ведущих российских ученых-юристов: Ю.Е. Аврутина, В.В. Бородина, И.А. Возгрина, СБ. Глушаченко, В.А.Дрожжина, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, В.И. Каинова, Г.Д. Ковалева, Э.В. Кузнецова, Х.Х. Лойта, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, Р.С Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, В.П. Очередько, И.Ф. Покровского, К.В. Привалова, Е.Д. Проценко, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, И.Е. Тарханова, В.П. Федорова, Н.Г. Янгола и др.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней рассмотрен ряд вопросов, не являвшихся ранее предметом специального изучения. Автором впервые в отечественной юридической науке предпринята попытка
8 осуществления анализа историко-правовых, теоретических и прикладных аспектов деятельности государственных органов, в том числе и правоохранительных, по регулированию и обеспечению режима лесопользования в Российской Империи. Выявлены также исторические условия и основные особенности его зарождения, закономерности функционирования на протяжении XVIII - начала XX в. Наряду с этим, выделены главные направления деятельности российских правоохранительных органов в рассматриваемый период в данной сфере и определены концептуальные положения по совершенствованию их работы в современной России.
Впервые в научный оборот введены исторические документы, которые освещают особенности лесных правоотношений в XVIII - начале XX в., содержащиеся в Российском государственном историческом архиве: Собрание экстрактов (выписок) из лесных законов за 1796-1808 гг. (ф.379, оп. 4, ч. 2, д. 2942), Ревизия сенатора И.Э.Курута Тамбовской губ. О следственной комиссии, учрежденной для расследования порубок в казенных лесах Тамбовской губ. 1843-1845 гг. (ф.1383, оп. 1, дд. 5-8, 36), Канцелярия генерал-прокурора Сената 1793-1802 гг. (ф.1374, оп. 6, дд. 580, 619, 1752), Лесной департамент 1831-1905 гг. (ф.387, оп. 1, д. 20009; ф.387, оп. 9, дд. 46330, 46477) и другие.
Автором сформулированы и обоснованы новые теоретические положения выносимые на защиту:
1. Под правовым режимом охраны и использования лесов следует понимать правовой порядок лесопользования, предусматривающий сочетание юридических методов и средств воздействия на общественные отношения в области рациональной эксплуатации лесных ресурсов в интересах удовлетворения экономических, культурно-оздоровительных, иных потребностей общества и отдельных граждан. В течение XVIII - начала XX в. в России в основном имело место упрочение правового режима охраны и использования лесов за счет обеспечения целенаправленного развития правотворческой, правоисполиитель-ной и правоохранительной деятельности государства.
Функционирование государственно-правового механизма регулирования лесных отношений в рассматриваемый период проходило при значительном влиянии правовых систем стран Западной Европы. В период петровских реформ произошла коренная реконструкция структуры этого механизма, в основу, которой были положены идеи и принципы немецкой и французской камералистики, предусматривающей усиление бюрократического порядка не только принятия нормативно-правовых актов, но и формирование соответствующей структуры правоисполнительных, в том числе и правоохранительных государственных органов. В последующее время правовое регулирование лесных отношений в России развивалось с учетом достижений правовой практики западноевропейских государств: Германии, Франции, Бельгии и других.
Потребность в сохранении и рациональном использовании лесов обусловила создание Петром I государственных органов управления лесными ресурсами. В дальнейшем по мере обострения проблем в сфере лесопользования происходили изменения структуры и функций российских центральных и местных органов управления лесным хозяйством. Созданная Петром I Вальд-мейстерская служба на рубеже XVIII - XIX вв. была преобразована в Лесной департамент, деятельность которого опиралась на развитую нормативно-правовую базу, обеспечивалась специально уполномоченными органами при содействии полиции и других правоохранительных органов.
В разные периоды существования Российской Империи было неодинаковым сочетание публично- и частно-правовых методов регулирования лесных отношений. Необходимость мобилизации максимума средств для проведения Петровских реформ и для решения оборонительных задач, в условиях непрекращающихся войн, обусловила доминирование публично-правовых подходов, призванных сохранить и рационально использовать лесные ресурсы. Наибольшее распространение частно-правовые методы получили в конце XVIII в. и первой половине XIX в., когда под влиянием идей западноевропейских просветителей были расширены правомочия собственников лесных угодий, что способствовало развитию рынка лесных материалов и в определенной мере приве-
10 ло к истощению лесных ресурсов. На рубеже XIX -XX вв. заметное сокращение площадей, занятых лесами в Европейской части России привело к необходимости ограничения правомочий собственников лесов в целях защиты экологических интересов российского общества.
5. В правовом регулировании охраны и использования лесов в дореволюционной России можно выделить ряд тенденций. Одна из наиболее важных -постепенная кодификация лесного законодательства, прошедшая ряд стадий и достигшая своего максимального развития к 10-м годам XX века, когда нормативно-правовые акты российского лесного права соответствовали международному уровню. Другая тенденция - формирование комплекса специально уполномоченных и правоохранительных органов, деятельность которых была направлена на решение проблем рационального лесопользования и обеспечения правопорядка в данной сфере. Кроме того, наблюдалось усиление роли общественности в решении лесных проблем, развитие форм ее взаимодействия с государством. Совершенствование государственно-правового регулирования лесных отношений в современной России не может не учитывать эти тенденции.
Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней сформулированы положения и выводы, развивающие и дополняющие некоторые разделы истории права и государства. Они позволяют глубже понять исторический процесс развития лесных правоотношений в России, определить роль и место Министерства внутренних дел в этой области. Научные выводы диссертации и примененные методические приемы могут быть использованы в последующих научных исследованиях.
Практическое значение диссертации. Применение теоретических предложений, сформулированных в работе, возможно при определении концептуальных направлений совершенствования лесных правоотношений в современной России, при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере обеспечения правового режима охраны и использования лесных ресурсов. Полученные данные могут быть использованы при чтении лекций по истории права и государства России, специ-
&
11 альных курсов по истории МВД России, экологическому праву, земельному праву.
Становление лесных правоотношений на Руси в допетровский период
На всех этапах своего существования человечество как неотъемлемая часть круговорота биотического вещества на Земле было и будет связано с природной средой. О начальном, доправовом периоде взаимоотношений общества и природы не осталось письменных данных, и судить об этом приходится на основании археологического и, в какой-то степени, этнографического материала. Судя по этим источникам, использование природных ресурсов, определялось хозяйственными и иными потребностями конкретных людей, их сообществ (племен, родов) и во многом зависело от изменения естественных циклических процессов, происходящих в природе.
Одними из главных компонентов природной среды, влияющими на жизненно важные процессы древних и последующих государственных образований на Земле, являются лесные ресурсы. В период зарождения нашего Отечества и в дальнейшем (вплоть до XVII в.) потребность в древесине была сравнительно мала, что обусловливалось низкой плотностью населения, отсутствием лесной промышленности и, как следствие, незначительными объемами лесозаготовок. Ограниченное использование преимущественно определенных размеров деревьев на строительные цели, утверждало абсолютное господство выборочных, точнее приисковых рубок, при которых из леса выбирались лишь отдельные, наиболее подходящие для конкретной цели деревья.
В части рациональности природопользования отношение человека к окружающей среде в целом было бережнее в дохристианский период существования нашего государства, так как помимо утилитарно-рациональных, имели место моменты в природопользовании, находившие выражение в предправовых регулятивных началах: мифах, традициях и обычаях, проходивших через сознание древнего человека. Формировавшийся в его сознании культ природы, вплоть до ее обожествления и определял степень рационального природопользования. Особым поклонением пользовались леса, позволявшие людям реализовать свое право на жизнь, путем удовлетворения при помощи лесных богатств материальные, духовные, экологические и иные жизненно важные потребности. По славянским поверьям, от деревьев пошла жизнь на земле, а у многих народов существовали священные рощи, в которых они благодарили богов за удачную охоту и молили о защите. Божественное почитание деревьев оберегало их от истребления (культовые и обычные отношения). Кому принадлежал лес, раннее мировоззрение народа отвечало просто - Богу. В этой связи И.С. Мелехов правильно, на наш взгляд, отметил, что появление интереса (в том числе и научного) к лесу связано с характером использования, изменением его места и роли в истории общества . С течением времени антропогенное воздействие экономической деятельности российского общества на окружающую природную среду в целом и леса в частности заметно возросли. И необходимость правового регулирования общественных отношений в области охраны и использования лесных ресурсов стала очевидной.
На Руси, как и во многих других государствах, регулирование отношений по поводу лесов составляло одно из важнейших направлений деятельности ее правителей. Степень эффективности такой работы зависела от того, насколько точно в ее содержании находили отражение экологические, экономические, оздоровительные, культурные и иные потребности населения. Вследствие различия в геополитических факторах юридическая регламентация отношений в указанной области представляла некоторые особенности. Например, В. Врангель отмечал, что издание «постановлений по лесной части» зависело от трех факторов: 1) наличия лесных ресурсов; 2) использования их для нужд государства; 3) направления развития промышленности7. Он считал, что государства, прилегающие к морям, раньше других чувствуют «потребность лесных произведений...», в то время как совершенно по-другому обстоят дела у народов земледельческих или занимающихся скотоводством8. Нам представляется, что установленный в лесах режим, как результат правового регулирования в значительной степени категория зависимая и обусловливается, прежде всего, масштабами лесных площадей, социальной значимостью лесов, вектором государственной политики и иными факторами, коррелирующими с этими обстоятельствами. Только с ощущением недостатка в древесине, истощением лесов, их владельцы начинали запрещать свободную рубку. С наступлением этого момента законодательная власть выступала «на защиту прав собственников леса... ранее не было и надобности защищать права, которыми никто не пользовался».
Отличительной особенностью существования Древнерусского государства вплоть до образования Московской Руси была «избыточная» достаточность лесных ресурсов. Причем, лесов было так много, что они не имели экономической ценности: их не сажали, не сеяли - ими только пользовались по мере надобности 10. На леса зачастую смотрели, как на природное явление, выступавшее труднопреодолимым препятствием для общения людей, проживавших в разделенных ими соседних поселениях. Они ограничивали ведение скотоводства, осуществление земледелия и как следствие нередко большими площадями подвергались сплошному выжиганию и вырубке. Людям приходилось с большими усилиями отвоевывать у лесной растительности территорию для развития сельского хозяйства11. Из-за обилия лесов, земледелец нередко истреблял их без надобности, хаотически выжигая значительные лесные площади древесно-кустарниковой растительности, не утруждая себя ее восстановлением . Чем скорее она сводилась на нет, тем в более благополучном положении оказывалась земля, на которой могло произрастать что-то более полезное для личного подсобного хозяйства. Многие общины, а позднее и частные владельцы охотно уступали те или иные участки любому, кто обязался «снести» лес13.
Эволюция лесных правоотношений в России XVIII - начала XX в
XVIII в. - время серьезных изменений в общественно-политической и социально-экономической жизни страны. Начало этого периода ознаменовалось формированием приоритетных направлений внутригосударственной и внешнеполитической деятельности, выразившихся в повышении обороноспособности страны, укреплении существующих границ и приобретение новых для России территорий, приобщении Российского народа к европейской и мировой цивилизациям.
В это время стали получать государственную поддержку кораблестроение, артиллерия, возводилось на более высокий уровень устройство дорог, ка-налов, удовлетворялись нужды казенных фабрик и заводов . В связи с этим потребность в качественных лесных ресурсах в условиях широкомасштабной промышленной и сельскохозяйственной деятельности быстро возрастала. Осваивались в основном леса густонаселенных районов Европейской части страны: центрального, западного, южного и приуральского регионов. Еще в начале данного периода, как заметил Н.В. Шелгунов, «в понятии народа лес...не составляет государственной собственности и самовольная рубка ...не считается предосудительной» . Леса вырубались чрезвычайно быстрыми темпами: для строительства одного корабля требовалось 4000 дубов; 100 кг поташа можно было получить примерно из 300 м3 свежесрубленной древесины, или почти с 1,5 га леса; на производство 1 бочки смолы затрачивалось около 80 деревьев. Большое количество леса требовалось для получения древесного угля для металлургии и кузнечного производства; для солеварения также необходимо было большое количество дров 4.
Анализ законодательного регулирования режима охраны и использования лесных ресурсов на первом из обозначенных в первом параграфе этапе развития лесных правоотношений (170ІГ.-1802 г.), показал наличие тенденции капитализации российского общества. В этой связи, на наш взгляд, заслуживает внимания мнение Н.И. Фалеева, который считал, что «... русский X том свода законов...состоял наточке зрения помещичьей и капиталистической России. Да иначе и быть не могло. Со времен Петра I через эпоху Екатерины II... происходит одна общая мысль - капитал должен накапливаться: в этом его смысл и содержание».
Петр I и последующие монархи были «заражены» меркантильным направлением своего века, всячески стремясь к «цивилизованному» миру. Используя для этого все возможное, большая часть лесных площадей превратилась в «заказ». Древесина стала приносить доход государству и посредством взимания торговых пошлин. Если доход России в допетровский период от внешней торговли не превышал 5 млн. руб., то во время правления Петра I он увеличился до 10 млн. руб. Основные доходы страна стала получать «за меха, хлеб, кожи, поташ, вайдовую золу, пеньку, рогожу, щетину, деготь или смолу, сало и прочий сырой товар»
Несмотря на коммерциализацию лесной государственной политики, а, следовательно, и лесных отношений все же было бы неверно указывать на бесконтрольно-потребительское отношение властей к лесным ресурсам. Необходимо отметить, что правоохранительные меры и правоприменительная деятельность последовательно осуществлялись, а нарушители лесоохранительных требований привлекались к уголовной ответственности, вплоть до применения смертной казни. Кроме того, правительственная деятельность не ограничивалась только набором карательных мер. Довольно широко поощрялось и настойчиво предписывалось экономное, целевое и рациональное использование древесины с постепенным увеличением перечня правил в списке ограничений на вырубку лесов. Так, предписывалось для выжигания поташа употреблять щепу, торф должен был заменять древесное топливо . Предоставлялось право всем желающим заниматься лесными промыслами по Неве ради понижения цен на дрова в столице; поощрялось и стимулировалось разведение лесов на землях, не покрытых растительностью для обеспечения потребностей флота. Многочисленными актами запрещалось раскладывать огонь ближе 2-х саженей (4м 26 см) от растущего леса во избежание пожара.
Пользование лесами при Петре I, независимо от их принадлежности было ограничено. К ним стали относиться как к государственному имуществу. Устанавливались указные или заповедные расстояния, а в их пределах - заповедные и незаповедные древесные породы78. Так вдоль многих крупных рек были объявлены заповедные зоны: на расстоянии 50 верст от больших рек и 20 от малых (соответственно - 55 км. и 16,5 км) . Заповедные леса назначались: 1) на кораблестроение для адмиралтейства, для артиллерии, для каналов и шлюзов, и для прочих казенных надобностей; 2) на потребности казенных заводов; на откуп и по привилегиям; 3) на домовые нужды (столярные, токарные, экипажные и тому подобные изделия), кроме строевого леса .
Тенденции государственной политики в области охраны и использования лесных ресурсов
В отечественной литературе широко распространена точка зрения, что до начала XVIII в. вопросы реализации лесной политики, как системы мероприятий, регламентирующих использование леса в качестве древесины, его охрану, в государственных масштабах практически не рассматривались234.
Соглашаясь в целом с общей характеристикой государственного управления лесами в допетровский период считаем, что не совсем корректно отрицать становление элементов государственного управления лесными ресурсами до XVIII в. Немаловажную роль в становлении этой экономической функции государства еще в Древней Руси сыграл Ярослав Мудрый, отразив в Русской Правде нормы, предусматривавшие ответственность за нарушение лесоохрани-тельных требований и возложив на свои дружины контроль за их исполнением. В последующие годы, существенное влияние на формирование целенаправленной лесной политики осуществлялось в царствование Алексея Михайловича, которому удалось законодательно ограничить масштабы бесконтрольно-истребительного лесопользования, как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Именно в годы его правления было положено начало государственного влияния на порядок использования лесных ресурсов обозначилось с «распространения заповедных лесов на чужие владения»235, посредством распространения режима государственной охраны, как на отдельные породы деревьев, так и большие пространства «засек», или засечных лесов: в них создавались укрепления для защиты территорий от набегов татар. Охранялись также участки с бобровыми гонами, охотничьи угодья, отдельные виды птиц, места их гнездования и прочее.
Вместе с тем, особое внимание охране лесных ресурсов и управлению лесопользованием в нашей стране стало уделяться со времени правления Петра I, который впервые в истории государства учредил лесное управление и организовал стройную систему охраны лесов. Осуществляемая в этом направлении деятельность была ориентирована на достижение триединой цели, выражав-шейся в сохранении, улучшении и рациональном потреблении лесов . Их ресурсы использовались для укрепления и пополнения казны, а также служили основой становления и развития военно-морского могущества государства.
Политика рационального лесопользования проводилась последовательно, а отступление от предъявляемых требований нередко наказывалось смертной казнью. Петр I смотрел на лес «с государственной точки зрения», прежде всего как на источник получения необходимых для кораблестроения высококачест-венных материалов . В этой связи был разработан и осуществлен ряд мероприятий по сохранению и преумножению лесных массивов, развитию кораблестроения и созданию военно-морского флота. За период с 1693 по 1725 гг. в России было построено 895 кораблей, в том числе 537 крупных238. И. Гершман считал, что в России «возникает лесная проблема, но не как народнохозяйственная, а как государственная, политическая проблема. Петр В. создал русский военный флот, и вместе с последним возникает вопрос о сбережении лесов...» . Несомненно, лес стал ключевым объектом заботы государя, однако в начальный период его правления целенаправленной политики и основ правового регулирования в области охраны и использования лесных ресурсов сформировано еще не было. Справедливо заметил Н.В. Шелгунов, давая оценку первым годам петровского правления, что: «охранение, администрация, меры хозяиства... спутано вместе» .
