Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты законотворческой деятельности .12
1.1. Понятие и теоретическая модель законотворческой деятельности .12
1.2. Теоретические основы правовой регламентации законотворческой деятельности 43
1.3. Оптимизация правового регулирования законотворческой деятельности ...68
Глава 2. Правовое регулирование законотворческой деятельности на федеральном уровне 91
2.1. Правовые основы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в законотворческой деятельности как средство обеспечения единства правового пространства 91
2.2. Правовое обеспечение законотворческой деятельности на федеральном уровне 107
Глава 3. Организационно-правовые формы законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации ... 124
3.1. Правовое обеспечение законотворческой деятельности на региональном уровне 124
3.2. Проблемы совершенствования организационно-правовых форм законотворческой деятельности в субъектах Федерации 137
Заключение...154
Библиографический список 160
Приложение
- Понятие и теоретическая модель законотворческой деятельности
- Теоретические основы правовой регламентации законотворческой деятельности
- Правовые основы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в законотворческой деятельности как средство обеспечения единства правового пространства
- Правовое обеспечение законотворческой деятельности на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С конца 80-х гг. XX века Россия переживает процесс коренных трансформаций во всех сферах жизни общества: экономической, политической, социальной, идеологической. Эти трансформации не могли не отразиться на состоянии и функционировании правовой системы и ее структурных компонентов: систем права и законодательства, правотворческой и правоприменительной деятельности, правового сознания и правовой науки. Причем изменения эти далеко не всегда были направлены в лучшую сторону.
Законотворческая деятельность, ее материальная (содержание законов) и процессуальная (процедура разработки и принятия) составляющие, не могли не испытать на себе влияния указанных трансформаций, имеющих позитивную и негативную направленность. В современной литературе, посвященной проблемам законотворчества, отмечаются такие тенденции как демократизация и гуманизация законодательства, усиление влияния на развитие внутреннего законодательства норм международного права и законотворческого опыта других стран, существенное увеличение числа принимаемых законов и расширение сферы регулируемых законами общественных отношений. Вместе с тем, отмечается существенное ухудшение качества принимаемых законов, девальвация таких признаков закона как нормативность, всеобщность, длительность существования, нарушение процессуальных и технико-юридических требований к законотворчеству, подмена научно-обоснованного концептуального подхода к законотворчеству эмпирическим и субъективным1.
Указанные обстоятельства, в первую очередь негативные, свидетельствуют о недостаточности и, следовательно, необходимости теоретического осмысления произошедших изменений законотворческой деятельности в Россий-
1 Правовая система России в условиях глобализации. Сб. материалов «круглого стола». М., 2005; Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.-Н.-Новгород., 2007; Бошно С.В. Формы российского права. М., 2004; Шувалов И. И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования М., 2005.
ской Федерации, выработке теоретического концептуального подхода к правовому регулированию этой деятельности. На наш взгляд именно оптимальное правовое регулирование законотворческой деятельности, основанное на системных теоретических разработках, опирающихся на анализ практических проблем, позволит не только устранить существующие негативные тенденции в развитии законотворческой деятельности в России, но и положительно скажется на состоянии правового регулирования в нашей стране в целом.
Не случайно и сам законодатель обратил внимание на неудовлетворительное состояние российского законодательства, объявив его совершенствование стратегическим приоритетом государственной политики, и подняв вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность.2
В этой связи представляется актуальным обращение к теоретико-правовому исследованию законотворческой деятельности в Российской Федерации, вопросам ее правовой регламентации. Исследование проблем правового регулирования законотворческой деятельности может иметь не только научное, но, не менее важное практическое значение, позволит творчески использовать накопленный опыт и избежать ошибок, которые имели место ранее, выработать конкретные рекомендации по совершенствованию законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Те или иные проблемы законотворческой деятельности, вопросы ее правовой регламентации всегда являлись предметом исследований отечественных ученых правоведов начиная с XIX века. Вопросы создания законов затрагивали в своих работах такие крупные российские правоведы как К.А. Неволин, Н.М. Коркунов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Г.Ф. Шершеневич и др. Детальную и глубокую научную проработку различные аспекты законотворческой деятельности получили в советский период развития отечественного правоведения, как в рамках исследо-
2 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»/ Под общей редакцией СМ.Миронова, Г.Э.Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2006.
ваний теории правотворчества, так и в рамках самостоятельных исследований таких ученых, как А.И.Абрамова, М.В.Баглай, Н.В.Витрук, О.А.Гаврилов, И.В.Гранкин, Т.Д.Зражевская, Е.ШСозлова, Н.П.Колдаева, И.В.Котелевская, О.Е.Кутафин, А.В. Мицкевич, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, Т.Н.Рахманина, М.С.Студеникиной, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, Г.Т.Чернобель, P.O. Халфина, А.Ф. Шебанов, В.Е.Чиркин и других авторов.
Внимание юридической науки сегодня, в отличие от советского периода, в большей степени ориентировано на исследование практических проблемных вопросов законотворческой деятельности, таких, например, как проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; разграничения правотворческой компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения качества законодательной деятельности и пр. По рассматриваемой проблематике в последние годы было защищено несколько диссертаций: Спирин М.Ю.: «Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации» - 2000 год; Сафина СБ.: «Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики» -2000 год; Рубченко Н.А: «Законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации» - 2001 год; Толмачева Н.Н.: «Правовое обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - 2002 год; Каменская Е.В.: «Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории)» - 2005 год; Козлов Д.А.: «Информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект)» - 2005 год. В указанных исследованиях рассматриваются отдельные важные современные общетеоретические и практические аспекты законотворческой деятельности. При этом комплексное теоретическое исследование законотворческой деятельности в современной юридической науке с точки зрения ее правовых основ не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются многообразные общественные отношения, складывающиеся между субъектами и участниками законотворческой деятельности в рамках правовой системы Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые закономерности и тенденции осуществления законотворческой деятельности в Российской Федерации и их нормативное выражение, т.е. теоретико-правовые основы законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ и научное обобщение теоретических положений, характеризующих понятие и содержание законотворческой деятельности, а также анализ практики правовой регламентации законотворческого процесса на федеральном уровне и в субъектах Федерации, в том числе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования законотворческой деятельности в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
Определение (уточнение) понятия законотворческой деятельности и формирование её теоретической модели.
Исследование теоретических основ правовой регламентации законотворческой деятельности.
Выявление пределов правового регулирования законотворческой деятельности для оптимизации правовой регламентации этой деятельности.
Проведение анализа правовых основ взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в законотворческой деятельности.
Выявление особенностей правового обеспечения законотворческой деятельности в субъектах Федерации.
Анализ организационно-правовых форм региональной законотворческой деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, состоящую из введения, трех глав и заключения. Первая глава посвящена исследованию понятия законотворческой деятельности, формулированию
её теоретической модели, а также анализу теоретических основ правовой регламентации и исследованию вопросов оптимизации правового регулирования законотворческой деятельности. Во второй главе анализируются правовые основы взаимодействия Федерации и её субъектов в законотворческой деятельности, а также излагаются вопросы правового обеспечения законотворческой деятельности на федеральном уровне. В третьей главе исследуются особенности и проблемы организационно-правовых форм законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.
Методологические основы диссертационного исследования. В процессе научного исследования использовался целый комплекс методологических подходов: диалектический метод, как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, исторический подход, а также формальнологический метод, в том числе приемы дедукции и индукции, анализа и синтеза.
В работе широко используются системный подход, выразившийся в анализе законотворческой деятельности как сложного целостного явления социально-правовой действительности, социологический метод, метод сравнительного правоведения, правового моделирования и др.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена
научными трудами в области общей теории права и государства, теории право
творческого процесса С.С.Алексесва, Л.И.Антоновой, В.МБаранова,
М.И.Байтина, И.Н.Барцица, С.В.Бошно, Н.В.Варламовой, Р.Ф.Васильева,
НА.Власенко, О.А. Гаврилова, Т.Д.Зражевской, В.В.Иванова, В.Н.Карташова,
Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, Д.А.Ковачева, Н.ПКолдаевой,
И.В.Котелевской, МА.Краснова, Е.А.Лукьяновой, В.М.Манохина, А.В.Мицкевича, Л.А.Морозовой, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, С.В.Полениной, СЛ.Сергевнина, В.Н.Синюкова, А.А.Соколовой, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, Р.О.Халфиной и других авторов.
Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты высших органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В процессе работы исследовались ежегодные доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и региональных законодательных органов о состоянии законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором на основе анализа и обобщения различных научных точек зрения, существующих в рамках теории правотворчества сформулировано определение понятия законотворческой деятельности и обоснована её теоретическая модель. В работе также предпринята попытка в систематизированном виде определить пределы правового регулирования законотворческой деятельности, с учетом которых проводился анализ регионального законодательства. В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования законотворческой деятельности, которые могут быть использованы как на федеральном, так и на региональном уровне.
На защиту выносятся следующие положения:
Законотворческая деятельность есть разновидность юридической деятельности, состоящая из системы объединенных в соответствующие этапы и стадии действий и операций субъектов и участников законотворческого процесса, направленных на осуществление законопроектной и законодательной функций в рамках правовых требований и процедур в целях формирования качественного закона, соответствующего объективно существующим общественным потребностям.
Теоретическая модель законотворческой деятельности представляет собой научно-обоснованную последовательность этапов и стадий законотворческого процесса, которую целесообразно учесть при осуществлении правовой регламентации законотворческой деятельности. В рамках первого, законопроектного, этапа предлагается выделить следующие стадии: познание правовых потребностей общества и выработка идеи закона; формирование концепции законопроекта; разработка текста законопроекта; экспертиза, апробация и обсуж-
дение законопроекта. В рамках второго, законодательного, этапа можно выделить такие стадии, как: реализация права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в законодательном органе; принятие закона; подписание и опубликование закона.
Современное состояние законодательного регулирования общественных отношений вызывает необходимость критического восприятия идеи о самодостаточности законодательной деятельности. В этом контексте правовая регламентация законотворческой деятельности должна осуществляться на законодательном уровне с использованием системного подхода посредством принятия триады законов «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», которые позволят более качественно и подробно регулировать законопроектную и законодательную деятельность.
Обеспечение эффективности законотворческой деятельности требует создания оптимального правового механизма законотворческого процесса, адекватно отражающего и учитывающего не только общественные потребности, но и элементы обратной связи с юридической практикой, а также оценку эффективности действия закона, что должно осуществляться в процессе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
В целях системного решения вопросов законодательного регулирования, связанных с разграничением предметов ведения следует нормативно закрепить примерный перечень предметов «законодательного ведения», который позволит более четко разграничить законотворческие полномочия Российской Федерации и её субъектов в сфере совместного ведения.
Особую роль в правовой регламентации законотворческой деятельности в Российской Федерации играют постановления Конституционного Суда Российской Федерации, посвященные толкованию соответствующих положений Конституции РФ. Они содержат в себе интерпретационные нормы, обяза-
тельные для исполнения всеми субъектами и участниками законотворческого процесса.
7. Необходимость оптимизации механизмов взаимодействия субъектов и участников законотворческой деятельности требует улучшения правового обеспечения этой деятельности посредством совершенствования законодательства о нормативных правовых актах. Такое законодательство должно формироваться как законодательство по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и по предмету ведения субъектов Федерации. Оно должно состоять из кодифицированного федерального закона и изданных на его основе региональных законов, а также юридически гарантировать единство российской системы законодательства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований в контексте решения вопросов оптимизации правового регулирования законотворческой деятельности, а также для совершенствования законодательства в этой области. Научные положения диссертации могут применяться для подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников органов государственной власти, а также в учебном процессе при преподавании специального курса «Право институциональной (правотворческой) деятельности», разработка учебной программы и курса лекций которого осуществлена автором.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором параллельно с проводимым исследованием. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования в течение трех лет прошли апробацию в учебном процессе Московского гуманитарно-экономического института, в результате чего сформирована и внедрена в образовательный процесс новый специальный курс: «Право институциональной (правотворческой) деятельности».
Отдельные теоретические положения диссертации апробированы автором в выступлениях на научно-практических конференциях РАЮН и юридического
факультета МГУ «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» в 2004 году; «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)» в 2005 году; на круглом столе Института государства и права РАН «Влияние глобализации на правовую систему Российской Федерации».
Понятие и теоретическая модель законотворческой деятельности
Издание законов является сущностным признаком государства. Ни одно государство не может существовать без издания законов, являющихся формой права, призванного регулировать разнообразные общественные отношения.
Проблема понятия законотворческой деятельности в отечественной юриспруденции нашла свое отражение в монографической, учебной литературе, а также в научных статьях академических и других периодических изданиях.3 Поскольку существующие источники содержат различные подходы к определению данного понятия, представляется необходимым проанализировать и обобщить научные взгляды с целью разработки теоретической модели законотворческой деятельности, которая бы отражала академические позиции и в наибольшей степени соответствовала развивающейся практике. Такой подход в наибольшей степени раскрывает проблемы правовой регламентации законотворческой деятельности. Для выработки модели законотворческой деятельности необходимо уяснение сущности общественных отношений законотворческого процесса, нуждающихся в правовой регламентации.
В настоящее время в юридической литературе по проблемам законотворчества и в публикациях, посвященных этой же теме, нет единства мнений, особенно по вопросу соотношения понятий «законотворческая деятельность», «законотворческий процесс», «законодательный процесс». Так, по мнению Р.К.Надеева, «законодательный процесс, или, говоря иначе законотворческая деятельность представляет собой урегулированную правовыми нормами деятельность уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц и граждан по созданию закона».4 В данном определении между понятиями «законодательный процесс» и «законотворческая деятельность» ставится знак равенства. Это же мнение разделяет и Л.И.Антонова, для которой законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий управомоченных государственных органов по рассмотрению и утверждению законопроектов. По её мнению именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового.5 Такой же позиции придерживается и В.Б. Исаков, и следует согласиться с его точкой зрения о том, что подготовка проектов законов - это наиболее творческий и наименее регламентированный этап законодательного процесса.6
Представители противоположной точки зрения считают, что законодательный процесс является элементом законотворческого процесса, законотворческой деятельности. «Законодательный процесс есть, прежде всего, юридическое понятие и правовое установление, в связи с этим его следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие, как выявление в потребности принятия закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможно последующую корректировку».7 Исходя из этого мнения под законотворчеством можно понимать законотворческую деятельность как таковую и тогда получается, что законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражением процессуальной стороны этого явления. Можно согласиться с И.В. Котелевской, которая считает, что понятие «процесс законотворчества» не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.9 Общепризнанно, что правотворчество - одна из форм государственного управления обществом, законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой сре-ициально действовать новый закон.
Созвучными с указанными точками зрения является также следующее определение законодательного процесса: это регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов.11
Разные подходы к определению «законотворческий процесс» и «законодательный процесс» вызывают необходимость рассмотреть вопрос о соотношении этих понятий. Как справедливо обращает внимание А.Н.Кокотов, эти термины несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит технология (процедура) производства законов, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуально созидательное начало анализируемой деятельности.
Если исходить из понимания законотворческой деятельности как разновидности правотворчества, то законотворчеству как видовому понятию присущи все признаки родового - «правотворчество». В этом плане заслуживает особого внимания позиция А.С. Пиголкина, который отмечает, что «необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие - формирование права, правообразование. Правообра-зование - это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение».13 Приведенная точка зрения подтверждает признаваемую в теории правотворчества позицию, что процесс создания права не носит единовременного характера, а обладает свойством растянутости во времени.14 Правотворческий процесс есть протекающая в определенных организационно-методических формах деятельность по возведению воли народа в закон, процесс формулирования и закрепления этой воли в общеобязательных, юридических предписаниях. Внешне он выступает как процедура создания права, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм.15
Из приведенной дефиниции, можно выделить следующие сущностные признаки правотворчества, а, следовательно, и законотворчества: - это деятельность, протекающая в определенных организационно-методических формах; - это деятельность, носящая процедурный характер; - содержание деятельности заключается в формулировании воли народа и закреплении этой воли в общеобязательных юридических предписаниях; - это деятельность, обладающая стадийным характером; - наиболее важные аспекты этой деятельности регламентированы нормами права. То есть можно выделить наиболее важные аспекты законотворческой деятельности: - содержательный, заключающийся в написании текста закона; - организационный, который заключается в осуществлении юридически значимых действий, представляющих собой нечто процессуально оформленное и юридически опосредованное.
В развитие изложенного подхода можно обратиться к мнению Р.О.Халфиной, которая отмечает, что понятие «правотворчество» охватывает широкий круг явлений, включая все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявлению потребности в правовом регулировании тех или иных отношений.16 Такое понимание правотворчества имеет важное значение, поскольку правотворчество, а, следовательно, и законотворчество - это начальное звено механизма правового регулирования, и от правотворческого процесса, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании в значительной мере зависит «качество» правовой нормы, а, следовательно, и эффективность её воздействия на регулируемые общественные отношения.
Теоретические основы правовой регламентации законотворческой деятельности
В настоящее время в научных кругах, среди законодателей ведутся активные обсуждения вопроса правовой регламентации законотворческой деятельности. Однако его решение неотделимо от теоретических основ законотворчества, поскольку вне научных основ не может быть полноценного теоретического обоснования необходимости правовой регламентации законотворческой деятельности. В современной теории правотворчества достаточно большое внимание уделено рассмотрению различных аспектов законотворческой деятельности. Однако комплексного исследования теоретических основ правовой регламентации законотворческой деятельности в юридической литературе практически не встречается.
Исследование данного вопроса связано с термином «регламентация» (франц. «reglement» - упорядочение, распоряжение, предписание), под которым понимается способ организации правового регулирования общественных отношений посредством наделения их участников субъективными юридическими правами и обязанностями. По мнению Б.Л.Назарова, «... правовая регламентация охватывает начальные (статичные) стадии механизма правового регулирования, когда правовые нормы и соответствующие им правоотношения опосредуют общественные отношения.. .».
Сложность и многоаспектность законотворческой деятельности, а также необходимость её оптимальной правовой регламентации обуславливают высокую значимость методологии исследования данного вопроса. Однако, как совершенно правильно отмечает Тарасов Н.Н., «...методологическая ситуация в юридической науке далека от идеальной, что связано с одной стороны, с переходным характером процессов и тенденций в экономике, политике, государстве, а с другой - с общей проблемой кризиса научного сознания, науки как доминирующего способа познания мира».84 В связи с этим необходимо уточнить,
что теоретические основы должны строиться на основе теоретического анализа научных положений с использованием системного подхода. Под теоретическими основами правовой регламентации законотворческой деятельности предлагается понимать фундаментальные категории и юридические понятия, имеющие важное теоретико-методологическое и прикладное значение, а также док-тринальные положения, раскрывающие необходимость правовой регламентации законотворческой деятельности и обуславливающие влияние уровня правовой регламентации законотворческой деятельности на качество принимаемых законов. По нашему мнению, последовательное и системное теоретическое обоснование на практике трансформируется в нормативно установленную модель правовой регламентации законотворческой деятельности. Тем более что, как отмечает законодатель, в настоящее время имеет место «принципиальное противоречие между необходимостью системного законодательного обеспечения государственной политики, оперативной и адекватной реакцией законодателя на возникновение проблемных ситуаций и несовершенной методологиче-ской и организационно-правовой базой законотворчества».
Поскольку итогом законотворческой деятельности является закон, то исследование теоретических основ правовой регламентации законотворческой деятельности необходимо проводить в первую очередь исходя из данной категории. По мнению Д.А.Керимова, «этот итог - лишь промежуточный первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношении» .
Наиболее существенные признаки закона, которые определяют содержание законотворческой деятельности в юридической литературе достаточно хорошо описано. Представляется необходимым остановиться на некоторых из них. По мнению ЮАТихомирова, характерными признаками понятия «закон» являются:
1. Издается только высшими представительными органами государственной власти или принимается путем референдума; 2. Закон регулирует наиболее важные общественные отношения в административно-политической, экономической, социально-культурной и международной сферах жизни; 3. Обладает наивысшей юридической силой среди других нормативных правовых актов; 4. Отличается от других актов наиболее общей нормативностью; 5. Характеризуется длительностью существования и действия; 6. Принимается на основе установленных норм законодательного процесса .
Другие ученые, занимающиеся вопросами теории закона, выделяют практически такие же важнейшие признаки закона. И тем не менее как отмечает Ю.А.Тихомиров, «встречается немало как упрощенных, так и ошибочных представлений о законе, затрудняющих законодательный процесс и неизбежно порождающих недолговечные, невысокого качества законы, не получающие поддержки в обществе» .
В настоящее время в условиях проводимых политических и экономических реформ очень интенсивно осущесгвляется законотворческая деятельность как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, поскольку право всегда должно реагировать на любые социальные изменения и посредством закона управлять ими. Эффективность же законотворческой деятельности целесообразно оценивать по её результатам, а именно - по обеспечению соответствия законодательного решения социальным интересам и правовым потребностям общества. И здесь в первую очередь встает вопрос качества принимаемых законов. Под качеством принято понимать совокупность свойств, признаков, особенностей, отличающих предмет или явление от других, придающих ему опре-деленность. Вопросам качества закона, различным аспектам этой проблемы, с юридической точки зрения в специальной литературе уделено определенное внимание. Так, например, по мнению СВ. Полениной, при решении проблемы качества закона важно учитывать требования к качеству как содержания правовой регламентации, так и формы его закрепления и объективирования90. Значит рассуждения о качестве законодательства целесообразно вести применительно к его различным структурным уровням: нормативному предписанию (норме права), отдельному закону (нормативно-правовому акту), совокупности законов и иных нормативно-правовых актов, образующих отрасль законодательства, и, наконец, по отношению к системе законодательства в целом.
Правовые основы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в законотворческой деятельности как средство обеспечения единства правового пространства
Форма государственного устройства оказывает существенное влияние на формирование и развитие системы законодательства государства. Законодательству федеративного государства в отличие от унитарного, в большей степени свойственна динамичность, поскольку оно представляет собой единю систему, состоящую как бы из двух связанных подсистем. И в то же время федерация может развиваться не только от централизации к децентрализации, но и в обратном направлении, что не может не сказываться на характере, содержании и основных направлениях законотворческой деятельности как федерального, так и регионального уровней. Подчеркивая необходимость единства системы российского законодательства, Ю.А.Тихомиров определяет, что оно обеспечивается следующими конституционными принципами: а) закреплением федерального устройства России и основ её конституционного строя; б) установлением суверенитета Российской Федерации на всей её территории; в) признанием верховенства Конституции и зак5онов Российской Федерации на всей её территории; г) установлением сфер и объемов исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и её субъектов . Акцентируя внимание именно на последнем из перечисленных принципов, необходимо заметить, что определение законодательной компетенции является способом очерчивания границ законотворческой деятельности Федерации и её субъектов.
Как отмечают многие исследователи, компетенцию составляют два элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственных органов понимается совокупность его властных полномочий. Конкретное полномочие означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность, на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер. Считается, что термин «полномочие» должен ис-пользоваться в отношении конкретного органа государства . Характеризуя действия субъектов публично-правовых отношений, называют типичные предметы ведения как элемент компетенции: воздействие на развитие сфер общественной жизни, на ход общественных процессов; устойчивый вид деятельности; юридические действия; материальные объекты; правовые акты173.
Однако единство подходов к использованию понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» не всегда наблюдается в российском законодательстве. Имеют место случаи подмены понятия «компетенция органа государственной власти» понятием «предметы (или вопросы) ведения» Российской Федерации и субъектов Российской Федераций (например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»). Встречается и обратная ситуация, когда понятие «компетенция» используется вместо понятия «предметы ведения» Российской Федерации (например, заголовок главы 2 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»), либо «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Федерации (например, Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» или Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»).
По мнению А.Н.Черткова, одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», прежде всего в самой правовой науке.174 В то же время для законотворческой деятельности очень важно единое понимание и равнозначное использование понятий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия». Мы поддерживаем устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения, как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъекта, а содержание полномочий, как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и её субъектов.175 Следует также согласиться с А.Н.Чертковым, который считает, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции.176
Принимая во внимание обозначенное соотношение понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия», целесообразно применительно к законотворческой деятельности вывести понятие «законотворческие полномочия». Для этого обратимся к понятию «правотворческие полномочия». По мнению М.Ф.Казанцева, «правотворческие полномочия - это полномочия субъекта правотворческой деятельности издавать нормативные правовые акты определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирова-ния)» . Поскольку, как уже отмечалось, законотворчество является видовым понятием по отношения к правотворчеству, то законотворческие полномочия есть не что иное, как полномочия законодательного органа издавать законы по определенным вопросам (предметам регулирования). При такой формулировке вполне обоснованно озадачиться правовым закреплением спектра вопросов, составляющих законотворческие полномочия законодательных органов федерального и регионального уровней. По справедливому мнению Ю.К.Толстого решение проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и регионов в области законотворчества соответствует задачам государственно- правового строительства на современном этапе . В то же время следует констатировать, что вопрос о правотворческих полномочиях Федерации и её субъектов в целом и законотворческих полномочий в частности остается одним из проблемных и неразработанных вопросов юридической науки .
Правовое регулирование законотворческих полномочий осуществляется: Конституцией Российской Федерации; федеральными законами; договорами (соглашениями), заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; законами субъектов Федерации. Представляется необходимым проанализировать в комплексе обстоятельность правовой регламентации законотворческих полномочий на всех четырех вышеобозначенных уровнях с целью выявления наиболее проблемных аспектов. Конституция Российской Федерации устанавливает основы правового регулирования законотворческих полномочий. Российскую конституционную модель размежевания законотворческих полномочий можно охарактеризовать как трехзвенную, включающую в себя сферу ведения Федерации (статья 71 Конституции РФ); сферу совместного ведения (статья 72 Конституции РФ); сферу ведения субъектов Федерации, сформированную по остаточному принципу (статья 73 Конституции РФ). При этом анализ содержания обозначенных статей Конституции позволяет отметить, что в них не очерчены формы ведения этих предметов, в результате чего нет ясности, каким образом осуществляется ведение: путем нормативного регулирования, общего руково- детва, координации, распорядительства, контроля и т.п. В то же время чЛ ст. 76 Конституции Российской Федерации определяет, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Однако в имеющееся конституционной формулировке предметов исключительного федерального ведения не определены сферы общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых может осуществляться только в форме законов.
Наибольшие сложности вызывает реализация положений статьи 72 Конституции Российской Федерации. Сфера совместного ведения, в том числе и разграничение полномочий между законодательными органами государственной власти федерации и её субъектов в данной сфере, представляет собой один из аспектов разграничения компетенции между федерацией и её субъектами. На наш взгляд совместная компетенция является достаточно проблемной, однако, следует согласиться с А.Н.Чертковым, который считает, что «...имеющиеся на сегодняшний день трудности являются следствием не самого существования сферы совместного ведения, а несовершенства законодательного регулирования в данной сфере и, в определенной мере, недостатков текса Конституции».181 Принимая во внимание многообразие российской региональной структуры и ориентацию субъектов Российской Федерации на расширение своей самостоятельности, в настоящее время особое значение приобретает поиск оптимальной модели разграничения законотворческих полномочий между Федерацией и субъектами по предметам их совместного ведения. Субъекты Федерации имеют широкие законотворческие полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (часть 2 ст. 76 Конституции РФ).
Правовое обеспечение законотворческой деятельности на региональном уровне
Конституция Российской Федерации 1993 года содержит принципиально новый подход к формированию нормативной составляющей правовой системы России, суть которого в двухуровневой структуре современного законодательства, складывающегося из относительно обособленных и в то же время взаимосвязанных частей - федерального и субъектов Российской Федерации. Становление системы регионального законодательства актуализировало необходимость нормативного обеспечения законотворческой деятельности на региональном уровне. Правовая основа законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации складывается из нормативных правовых актов, которые определяют юридические параметры и порядок осуществления регионального законотворчества.
Отправным правоположением, закладывающим первооснову правовой регламентации законотворческой деятельности в субъектах федерации является 5-я статья Конституции Российской Федерации, которая определяет: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство».
Ряд важнейших параметров региональной законотворческой деятельности устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон, в частности, определяет:
- основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5);
- основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6-8);
- общие положения об ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации (статья 26) и обжаловании правовых актов субъекта Российской Федерации (статья27).
Как уже отмечалось, законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. С увеличением законодательного регулирования субъектами Федерации собственных полномочий приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом её федеративного устройства и, главное, её непротиворечия.222 Внимание привлекает ряд основополагающих принципов её функционирования. К ним можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются «правовые поля» Федерации и её субъектов; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов Федерации и её субъектов.223
На региональном уровне правовые основы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации заложены в учредительных нормативных правовых актах - конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. В них, в частности, определяются законотворческие органы, их полномочия и основы законотворческого процесса. Анализ конституций Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Мордовия, Республики Татарстан, уставов Краснодарского края, Воронежской, Иркутской, Калужской, Ярославской областей показывает, что перечисленные акты отмечаются значительным разнообразием в части регламентации правового статуса законодательных органов, их компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти субъектов Федерации. Однако, в правовом обеспечении отношений, возникающих в процессе законотворческой деятельности, просматривается определенное единообразие, заключающееся в нормативном закреплении перечня субъектов права законодательной инициативы, основных стадий законодательного процесса, а также кворума принятия различных видов законов.
В отличие от федерального уровня, на уровне субъектов Российской Федерации помимо учредительных нормативных правовых актов правовые основы законотворческой деятельности образуют нормы различного рода законов, регулирующих не только правовой статус органов государственной власти субъектов Федерации, но и отдельные стадии законотворческого процесса. Проведя анализ законодательства субъектов Российской Федерации в исследуемой сфере, можно предложить следующую классификацию законов, регулирующих законотворческую деятельность, основанную на предмете регулирования:
1. законы о правовом статусе высших органов государственной власти субъектов РФ; 2. законы о правотворчестве и нормативных правовых актах; 3. законы о порядке подготовки, принятия и опубликования законов; 4. законы о законодательной деятельности и законодательном процессе; 5. законы об отдельных стадиях законодательного процесса; 6. законы, регулирующие вопросы принятия, изменения и вступления в силу отдельных видов законов. Первую группу выделенных нами законов о правовом статусе органов государственной власти субъектов Федерации в свою очередь целесообразно разделить на две подгруппы: 1) законы о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах; 2) законы о правовом статусе высших исполнительных органах власти в субъектах.
В первую подгруппу входят конституционные законы, например, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) 35-3 № 401II от 10 июля 2002 года «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», законы о правовом статусе парламентов: Закон Кабардино-Балкарской Республики №110-РЗ от 10 декабря 2003 года «О Парламенте Кабардино-Балкарской республике»; Закон Ханты-Мансийского Автономного Округа от 19 ноября 2001 года № 76-03 «О Думе Ханты-Мансийского автономного округа Югры»; Закон № 270-ЗС от 18 сентября 2002 года «О Законодательном Собрании Ростовской области»; Закон Владимирской области № 103 от 24 апреля 2002 года «О законодательном Собрании Владимирской области»; Закон Калужской области № 215-03 от 11 июня 2003 года «О Законодательном Собрании Калужской области». Анализ содержания правовых норм обозначенной подгруппы законов субъектов Федерации показывает, что они только в самом общем виде определяют правовые параметры законотворческой деятельности, а именно устанавливают законотворческие полномочия региональных парламентов, закрепляют перечень субъектов права законодательной инициативы, а также выборочно стадии законодательного процесса. Такой подход свидетельствует о дублировании правовой регламентации отношений, уже получивших нормативное закрепление в учредительных документах субъектов Федерации.
