Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Ограничение публичной власти: историко-философский аспект 28
1.1. Исторические этапы формирования идеи ограничения власти 28
1.2. Установление пределов власти как объективная необходимость: методологический аспект 64
1.3. Роль социальных факторов в формировании пределов государственной власти 88
1.4. Правовые пределы и ограничения государственной власти 103
Глава 2. Правовой механизм ограничения государственной власти 137
2.1. Права человека и ограничение власти:
конституционно-правовое измерение 137
2.2. Роль общеправового принципа справедливости в формировании пределов деятельности властных субъектов 166
2.3. Принцип законности в контексте правового ограничения власти 195
2.4. Ограничение власти и правовое регулирование конфликта интересов 215
2.5. Юридическая ответственность государства и его органов как вид правового ограничения 242
Глава 3. Организационные средства ограничения государственной власти 275
3.1. Разделение и взаимодействие властей как основа самоограничения государственной власти 275
3.2. Принципы организации и деятельности механизма государства в установлении пределов власти 304
3.3. Общественный контроль и его роль в установлении пределов государственной власти 326
Глава 4. Проблемы ограничения государственной власти в условиях глобализации 351
4.1. Пределы и ограничения государственной власти в условиях международной интеграции 351
4.2. Легитимность государственной власти как критерий ее эффективности 366
Заключение 382
Библиографический список
- Установление пределов власти как объективная необходимость: методологический аспект
- Роль общеправового принципа справедливости в формировании пределов деятельности властных субъектов
- Принципы организации и деятельности механизма государства в установлении пределов власти
- Легитимность государственной власти как критерий ее эффективности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Движение к демократическому, правовому, социальному государству актуализирует проблему «связанности» государства правом, установления пределов и ограничений государственной власти с целью утверждения гуманистических идей о человеке, его правах и свободах.
Необходимость исследований в данной сфере детерминирована уровнем развития современного общества, требующего высокого качества государственной власти. Демократия заключается в фундаментальном праве выбирать власть, непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. Демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи».
Власть обладает противоречивой природой. Будучи необходимым элементом оптимальной организации жизнедеятельности общества, она, достигнув определенной критической массы, способна превращаться в самодовлеющую силу, подчинять себе все и вся, приобретать разрушительные качества, стремиться к дальнейшему неограниченному росту. На этой основе, как указывает С.С. Алексеев, обостряются самые сильные человеческие эмоции: наслаждение властью, жажда власти, стремление, не считаясь ни с чем, владеть, удерживать и еще более усиливать власть. Именно в лоне этих страстей зарождаются и расцветают бюрократизм, коррупция, равнодушие, пренебрежение к проблемам людей.
Ослабленное за годы преобразований Российское государство, возрождаясь, интенсивно воздействует на многие явления общественной жизни. Эта активность определяется относительной независимостью и значительной самостоятельностью государства по отношению к человеку и обществу, а также большим количеством разнообразных ресурсов, средств влияния на социум. Вместе с тем позитивная активность государства должна располагаться в определенных пределах, за которые оно не может выйти без ущерба для своей легитимности.
Современная правовая наука, освободившаяся от пут идеологического монизма, отдает предпочтение исследованию сферы прав человека, правовой свободы, идей либерализма и в меньшей степени – долга, обязанностей, ограничений. Сложившаяся ситуация не случайна и психологически понятна: если свобода представляется чем-то позитивным, достойным обсуждения, то ее ограничения психологически отторгаются; тема ограничения власти предполагает высвечивание неких негативных «изнанок» государственной системы, которые та старается скрыть. Но подобные подходы не снимают самой проблемы, а лишь ее усугубляют.
Проблема пределов государственной деятельности имеет теоретическую актуальность и практическую значимость для ориентации в вопросах сущности и функций государства и права, политико-правового режима, правотворчества, правового регулирования, прав человека, правового государства и др.
В прикладном плане выяснение границ государственной деятельности послужит, во-первых, важным критерием оценки деятельности государства, всей политической системы, методов их функционирования. Во-вторых, даст возможность выявить направления необходимых преобразований в деятельности государственной власти, а также структурных изменений в механизме государства. Справедливо отмечается, что важный вклад науки в развитие цивилизации заключается в том, что она призвана отыскивать и формулировать именно запреты, ограничения (С.Г. Кара-Мурза).
Границы государственной деятельности могут устанавливаться не только сферами человеческой жизни, но и особенностями исторического процесса, национальными традициями, географическим положением страны, вызовами глобализации. Однако важнейшая роль в этом смысле отводится праву, правам человека. Последние призваны укреплять «слабые» позиции человека во взаимоотношениях с государством, являясь своего рода особой зоной морального равенства в изначально неравных отношениях между человеком и государством, где сильное государство ограничено в пользу слабого человека. Верно подмечено, что лишь «правовая власть» может быть организующим центром политики, обращенной к личности.
Как показала практика, когда государство отказывается в своей деятельности от соблюдения норм права, отличается вседозволенностью, на такой путь становятся и другие субъекты социального общения. В связи с этим анализ многообразия юридических, политических, этических и иных социальных явлений представляется важным условием эффективности государственно-правового регулирования, позволяет определить материальные и юридические границы власти. Без теоретического осмысления вышеуказанных проблем невозможно эффективное функционирование государственной власти, оптимальное взаимодействие личности, общества и государства. Защита человека от необоснованного вмешательства и злоупотребления со стороны публичной власти требует формирования целостной концепции ее ограничения.
Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая проблема носит комплексный, многоаспектный характер, поскольку не ограничивается областью юриспруденции, а вызывает необходимость привлечения знаний политической, социологической, философской, этической наук для изучения вопросов, касающихся правового государства и принципов его функционирования, разделения властей, взаимной ответственности государства и личности, законности, справедливости, прав и свобод человека и гражданина, обязанностей и ответственности государства, общественного контроля и др.
Системного исследования рассматриваемая проблема в юриспруденции не получила. В последние годы появились отдельные наработки в данной области. В 2005 г. М.М. Султыговым была защищена докторская диссертация, в которой вопросы ограничения государственной власти анализировались через призму конституционно-правового режима. Концепциям ограничения государственной власти посвящена кандидатская диссертация И.С. Филипповой, пределы и ограничения свободы личности и публичной власти исследованы в диссертации А.А. Троицкой. Имеются также работы, касающиеся отдельных аспектов данной темы (А.М. Витченко, Л.И. Веленто, В.Т. Кабышев, Р.В. Косов, А.В. Малько, В.А. Сапун, А. Шайо).
К вопросам пределов правового регулирования обращались В.В. Лазарев, П.М. Рабинович.
Изложенное не означает, что данная тема в том или ином ракурсе вовсе не затрагивалась теоретиками права. Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это труды юристов, философов, политологов, социологов, историков.
Среди отечественных работ по государственно-правовой тематике подвергнуты анализу труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.П. Беляева, Н.Н. Вопленко, А.А. Воротникова, К.С. Гаджиева, Л.И. Глухаревой, В.Г. Графского, А.А. Дорской, В.А. Затонского, И.А. Иванникова, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, С.А. Киреевой, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, М.А. Краснова, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, Д.А. Липинского, А.Б. Лисюткина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.Я. Любашица, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, А.Ю. Мордовцева, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, В.Д. Перевалова, П.М. Рабиновича, Т.Н. Радько, В.П. Реутова, И.В. Ростовщикова, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Р.Л. Хачатурова, О.И. Цыбулевской, И.Л. Честнова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.В. Шундикова, Б.С. Эбзеева и др.
В работе также использовались труды дореволюционных отечественных ученых: А.С. Алексеева, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Н.И. Палиенко, В.С. Соловьева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, и др.
Некоторые аспекты темы исследовались с привлечением работ специалистов в области философии, истории, политологии, социологии, этики: В.Г. Атаманчука, А.А. Гусейнова, Б.Г. Капустина, И.Ю. Козлихина, В.В. Михайлова, А.С. Панарина, А.И. Соловьева, Е.Н. Тихоновой, Н.И. Уткина и др.
Исследование ряда вопросов осуществлялось с использованием трудов зарубежных ученых различных периодов развития юридической науки: И. Бентама, Ж. Бодена, Д. Валадеса, Г.В. Гегеля, Т. Гоббса, В. Гумбольдта, А. Дайси, Л. Дюги, Г. Еллинека, Р. Иеринга, И. Канта, Э. Лабулэ, Дж. Локка, Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиля, Ф. Хайека, Г. Хардта и др.
Источниками диссертационного исследования стали нормы международного права, Конституция Российской Федерации, действующие правовые акты, выступающие в качестве нормативной основы функционирования государственной власти, а также исторические факты, имеющие отношение к проблеме конституционно-правового ограничения государственной власти.
Все изложенное предопределило как выбор темы настоящего исследования, так и необходимость общетеоретического поиска правовой концепции ограничения государственной власти.
Научная проблема диссертационного исследования состоит в формировании основ концепции ограничения государства как комплекса идей, установок, принципов, норм, форм, методов, определяющих механизм ее реализации на практике, имеющей важное социально-политическое значение в России.
Объект диссертационного исследования составляет комплекс государственно-правовых явлений, общественных отношений, определяющих правовые границы функционирования государственной власти.
Предмет диссертационного исследования включает общие закономерности, категории, понятия, принципы, цели установления пределов государственной власти; роль факторов социальной среды в этом процессе; юридические и иные средства, методы, механизмы ограничения государственной власти. Кроме того, в качестве предмета рассматриваются научные идеи и гипотезы, при этом внимание акцентируется как на историко-теоретических, так и на прикладных аспектах исследуемой проблематики.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является комплексная характеристика явлений, имеющих различную социальную природу, оказывающих влияние на установление пределов и ограничений государственной власти, а также формирование целостной концепции правового ограничения государственной власти.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие научные задачи:
- проследить эволюцию идеи ограничения государственной власти в истории политико-правовой мысли, осуществить сравнительный анализ ее содержания в разные исторические периоды;
- показать объективную природу пределов государственной власти, исследовать роль социальных факторов (экономических, политических, этико-культурных, юридических), оказывающих влияние их формирование;
- определить понятие правовых пределов и ограничений государственной власти; выработать их научную классификацию;
- охарактеризовать правовые пределы и ограничения через категории «правовое средство», «правовой принцип», «метод», «режим», изучить их роль в механизме правового регулирования публично-правовых отношений;
- рассмотреть конституционно-правовой механизм ограничения функционирования государственной власти, показать значение прав и свобод человека и гражданина, конституционных обязанностей государства и иных конституционно-правовых механизмов в системе контроля, сдерживания и разделения государственной власти;
- выявить государственно-правовую сущность справедливости, законности и других принципов, дать их характеристику как средств, очерчивающих пределы функционирования государственной власти;
- проанализировать социально-правовую природу конфликта интересов в сфере властеотношений, оценить состояние правового регулирования данного института, наметить пути совершенствования его юридического оформления как средства ограничения неправомерных действий государственной власти;
- установить формы, механизмы влияния институтов гражданского общества на государственную власть с целью ограничения ее вмешательства в социум, показать значение функций общественного контроля;
- исследовать ограничительный потенциал юридической ответственности в сфере реализации властных полномочий, выявить связь между политической, моральной и юридической ответственностью, указать на необходимость закрепления ответственности как принципа деятельности властных субъектов;
- изучить международно-правовые инструменты ограничения государственной власти; осмыслить эволюцию содержания государственного суверенитета в условиях глобализации;
- проанализировать феномен легитимности как важнейший индикатор эффективности государственной власти;
- наметить пути повышения эффективности государственной власти в России через оптимизацию механизма ее ограничения.
Методологическая основа исследования. Формирование оптимальной модели соотношения личности, гражданского общества, государства, права, где, с одной стороны, удовлетворяется потребность личности в свободном развитии, с другой – складывается рациональное управление общественными процессами, эффективно реализуются функции государства, не ограничивается областью юриспруденции, а требует междисциплинарного подхода: привлечения знаний политической, философской, этической, социологической, экономической наук, теории государственного управления и др.
Общую мировоззренческую основу исследования составил диалектический метод познания явлений и процессов политико-правовой действительности, предусматривающий применение всеобщих принципов: объективности, всесторонности, исторического подхода. В работе использованы разнообразные общенаучные приемы и способы: индукции и дедукции, системно-структурный, функциональный. Специальные методы представлены конкретно-социологическим и статистическим, а частнонаучные – формально-юридическим и сравнительно-правовым. В процессе исследования использовались и другие, выработанные наукой и апробированные практикой, общие и специальные научные приемы изучения государственно-правовых явлений и процессов.
Диалектический метод познания позволил всесторонне, полно и объективно исследовать роль факторов внешней среды в формировании пределов государственной власти; показать взаимообусловленность устойчивости и изменчивости общественных отношений, относительности и подвижности границ государственной деятельности; раскрыть взаимосвязь форм правового ограничения (принцип – метод – режим) государственной власти, находящихся в состоянии взаимного перехода; определить место правовых ограничений в механизме правового регулирования.
Историко-правовой метод познания способствовал раскрытию генезиса идеи ограничения государственной власти в исторической ретроспективе, выявлению ее связи с теориями правового государства, разделения властей, верховенства права и прав человека, автономности гражданского общества.
Проблематика работы обусловила широкое использование системного подхода, который потребовал всестороннего изучения объекта как целостной совокупности составляющих его подсистем, элементов во всем многообразии выявленных свойств и взаимозависимостей внутри объекта, а также между объектом и внешней средой. Это обеспечило анализ системы правовых ограничений, организационно-правового механизма разделения властей, институтов гражданского общества, встроенных в сферу общественного контроля.
Инструментальный подход необходим для характеристики особых регулятивных свойств правовых пределов и ограничений, обоснования их места в механизме правового регулирования, раскрытия их динамики, выражающейся в трансформации принципа связанности государственной власти правом в ограничительный метод правового регулирования и затем в охранительный правовой режим, определения путей оптимизации правового регулирования сферы властеотношений.
Изучение конституций стран Западной и Восточной Европы (Албании, Польши, Португалии, Швейцарии, Азербайджана, Армении, Грузии и др.), способствовало осуществлению сравнительного анализа подходов к установлению пределов и ограничений государственной власти как в России, так и в зарубежных странах.
Синергетический метод позволил соискателю исследовать государственно-правовые явления как самоорганизующиеся системы.
Аксиологический характер границ деятельности государственной власти обусловлен ценностью социальных пределов и ограничений, пронизывающих общественный порядок сверху донизу, придающих общественному устройству свойства стабильности, безопасности. Ценность правового ограничения вытекает из характеристик права (нормативной определенности, общеобязательности, государственной обеспеченности), его сущностной связи со свободой, равенством, справедливостью.
Эмпирическую основу исследования составили международные и национальные нормативные правовые акты, официальные документы, статистические данные, обзор юридической практики, материалы социологических исследований. Диссертант принимала участие в мониторинге общественного мнения о деятельности органов государственной власти и эффективности реализации мероприятий административной реформы в Саратовской области, а также в социологических исследованиях «Социально-политические технологии», проводимых Центром информационно-аналитического и социологического обеспечения государственной службы ФГОУ ВПО «Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина» в 2007 и 2009 г., результаты которых использованы в работе.
В исследовании автор опирался на положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и подзаконных актов (указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ), решений Конституционного Суда РФ, ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, докладов Общественной палаты Российской Федерации и др.
Научная новизна диссертации выражается в том, что впервые сформулированы теоретические положения и практические рекомендации, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы, обусловленной отсутствием в теории государства и права целостного представления о сущности, целях, задачах, средствах и механизме ограничения государственно-властной деятельности как одного из ключевых элементов идеологии правового и социального государства.
В диссертации феномен ограничения представлен многопланово и многоаспектно, раскрыты его связи и взаимообусловленность с другими фундаментальными явлениями: законностью, легитимностью, справедливостью, правами человека, юридической ответственностью, гражданским обществом. Подтверждена особая роль правовых ограничений в системе правовых ценностей, определено их значение в российской правовой жизни.
Доказывается необходимость рассмотрения идеи связанности власти в качестве основополагающего государственно-правового принципа, комплексного института права, правового средства, государственно-правового режима, пронизывающего правотворческую и правоприменительную деятельность.
В рамках проведенного исследования решены следующие научные задачи:
– осуществлен исторический анализ содержания идеи ограничения государственной власти в ходе эволюции политико-правовой мысли;
– определены доктринальные основы формирования пределов и ограничений государственной власти;
– исследована роль социальных факторов (экономических, политических, этико-культурных, юридических) в формировании пределов государственной власти;
– представлена развернутая характеристика феномена «ограничение», выявлено его соотношение со смежными юридическими понятиями, выработана научная классификация правовых ограничений, показана тесная взаимосвязь различных аспектов правового ограничения (государственно-правовой принцип, метод правового регулирования, режим функционирования);
– проанализирован правовой механизм ограничения государственной власти с позиций прав человека и конституционных обязанностей государства, а также иных правовых средств в системе контроля, сдерживания и разделения государственной власти;
– выявлена государственно-правовая сущность принципов справедливости, законности, легитимности, демократизма, федерализма, децентрализации государственной власти, всесторонне раскрыта их характеристика как средств, очерчивающих пределы функционирования государственной власти;
– обозначена роль публичных, государственных, общественных, частных интересов в установлении пределов государственной власти; осмыслена социально-правовая природа конфликта интересов, оценено состояние правового регулирования данного института, определены пути совершенствования его юридического оформления;
– исследованы механизмы влияния институтов гражданского общества на государственную власть в контексте ее правового ограничения, проведен системный анализ общественного контроля, выявлены его функции;
– раскрыт ограничительный потенциал юридической ответственности в сфере реализации властных полномочий, обоснована необходимость законодательного закрепления ответственности как принципа деятельности властных субъектов;
– изучен международно-правовой опыт ограничения государственной власти через призму концепций ограниченного и абсолютного суверенитета;
– проанализированы и синтезированы представления субъектов властных отношений о легитимности и эффективности государственной власти в России, намечены пути повышения эффективности механизма ее ограничения в условиях формирования в России правового и социального государства.
Представленная в диссертации концепция существенно обогащает и развивает теорию государства и права; положения инструментального подхода к праву; концепцию правового государства; теории демократии, справедливости, взаимной ответственности государства и личности, разделения властей, законности, обязанностей и ответственности государства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Исследование проблемы ограничения государственной власти не может осуществляться в рамках одного типа правопонимания. С точки зрения юридического позитивизма государство имеет правовую природу и самоограничивается им же созданным правом. Естественно-правовая доктрина исходит из первичности естественного права, неотчуждаемости прав человека, которые выступают ограничителями всевластия государства, являются критериями позитивного права. С позиций психологического подхода к праву и государству власть государства простирается лишь настолько, насколько граждане осознают себя от него зависимыми. Представления подвластных о государстве, их отношение к праву, к личной и общественной свободе обусловливают соответственное ограничение государственной власти. Социологическая юриспруденция границей государственной власти считает цели власти – общественные интересы, общее благо, всеобщую пользу и благосостояние. Структурой, ограничивающей власть, выступает само общество.
2. Идея ограничения власти – фундаментальный принцип правового государства. Концепция правового государства в различных модификациях неодинаково решает проблему связанности власти правом.
Теория государства законности провозглашает ограничение государства созданным им правом (законом); принцип верховенства закона здесь выражает идею правового самоограничения государства. Такая трактовка соотношения государства и права наделяет последнее реальными свойствами действительности и обязательности. Не отрицая в принципе идеи самоограничения государственной власти в рамках этой концепции, диссертант в то же время отмечает, что практика ее реализации в России имеет специфику. Государство, если и ограничивает себя, то исключительно под влиянием внешнего воздействия.
Анализ теории правления права, провозглашающей верховенство права как подчинение естественного права позитивному, позволил диссертанту прийти к выводу, что данная концепция сосредоточивает значительный ограничительный потенциал. Однако критерии ограничения государства представляются весьма размытыми, недостаточно четкими, что затрудняет их практическую реализацию.
По мнению соискателя, методологической установкой, позволяющей наиболее полно раскрыть возможности права как важнейшего инструмента ограничения государства, должен стать синтез известных концепций правопонимания, объединяющий их научно-практический потенциал. В рамках интегративного подхода к праву существует наибольшая возможность добиться единства формы и содержания, придать социально оправданным ограничениям государственной власти четкую юридическую оболочку.
3. Система взглядов на ограничение государственной власти может быть представлена совокупностью структурных компонентов, среди которых: идеологический, включающий теоретические основания ограничения государственной власти (теории правового государства, разделения властей, демократии, автономии личности, прав человека, взаимной ответственности государства и личности, подконтрольности государства обществу); институциональный, содержащий институты публичной власти, деятельность которых должна находиться в правовых пределах, личность, институты гражданского общества, международные структуры (государства, международные организации), ограничивающие публичную власть; нормативный, представляющий собой комплексный институт права, состоящий из правовых и иных социальных норм, закрепляющих правовые пределы и ограничения в отношении публичной власти; функциональный (праксеологический), объединяющий правоотношения, складывающиеся в процессе реализации властеотношений, функции, метод, тип, механизм, правовой режим ограничения государственной власти.
4. Пределы деятельности государственной власти формируются в результате ее устойчивого взаимодействия с явлениями окружающей (природной и социальной) действительности (объективный аспект), а также деятельности властных субъектов в соответствии с целями и задачами общественного развития, ценностями и интересами (субъективный аспект). Единство объективного и субъективного проявляется в осознании властными субъектами существующей исторической реальности, появлении интереса и действия (стремления) творчески преобразовать реальность, ориентируясь при этом на достижение общественно полезной цели.
Социальные факторы, определяющие пределы власти (экономика, право, политика, нравственность, религия, культура и др.), неравнозначны: одни стабильны, устойчивы, малоизменчивы, другие, наоборот, в большей степени динамичны, зависимы от субъективного восприятия. Действие каждого из них не является однонаправленным, оно варьируется в зависимости от социальной структуры конкретного общества, этапа его развития, уровня цивилизованности, демократичности и др.
Обращается внимание на относительность и подвижность границ государственной деятельности, диалектику устойчивости и изменчивости общественных отношений, а также воздействие случайностных явлений и процессов на государственно-правовую жизнь.
Предлагается основанная на разработанной в процессе исследования системе признаков научная классификация пределов государственной власти: объективные и субъективные; материальные и идеальные; качественные и количественные; внешние и внутренние; позитивные (системосохраняющие, т.е. диалектически связанные с подлинной свободой, ведущей общество и личность к эволюции) и негативные (связанные с ложной свободой, ведущей общество и личность к деградации); фактические и юридические; общесоциальные (экономические, политические, этические, культурные, религиозные и т.д.) и специально-юридические (правовые).
Между собой пределы государственной власти должны находиться в гармонии, вместе с тем может наблюдаться их конфликтность.
5. Важнейшей характеристикой специально-юридических пределов является их инструментальная ценность: они устанавливаются с помощью системы правовых средств, задают направленность механизма правового регулирования, способствуют достижению социально полезных целей. Применительно к властным структурам цель такого регулирования заключается в том, чтобы максимально сориентировать субъектов власти на выполнение государственно-служебных дел, а также предотвратить возможные злоупотребления с их стороны, исключить использование своего служебного положения в личных целях.
Под правовыми средствами понимается упорядоченная совокупность формально определенных, обеспеченных государством правовых установлений (средства-инструменты) и средств правореализационной практики (средства-деяния), целенаправленное действие которых приводит к юридически значимым последствиям, удовлетворяющим социально полезные интересы субъектов.
Правовые пределы в отношении государственной власти очерчены принципом «разрешено все, что прямо предписано законом». Правовыми средствами выступают дозволения, запреты, обязывания, организационные и общеправовые принципы, права человека, диспозитивный метод правового регулирования, общедозволительный правовой режим в целом, механизм разделения властей и др.
Правовые пределы представляют собой законодательно определенные границы функционирования публичных органов власти, должностных лиц, государственных служащих, в которых выражается юридическое содержание их деятельности посредством закрепления в их правовом статусе компетенции, правомочий, запретов.
6. Правовые пределы государственного вторжения в сферу индивидуальной автономии личности устанавливаются правами человека, которые не могут быть нарушены или произвольно ограничены государством. Посредством прав человека в отношении государства возводятся не только правовые, но и нравственные ограничения. Обеспечение прав человека выражается через обязанность государства признавать, соблюдать и защищать их. Юридические обязанности государства зависят от многих факторов: природы самих прав; сферы общественных отношений, в которых они осуществляются; статусов субъектов-носителей прав; отношения государства к оценке значимости социальных и индивидуальных потребностей и интересов, выраженных в правах; понимания и уважения государством самой идеи прав человека и гражданина и т.д.
Аргументируется положение, согласно которому обязанности государства имеют пассивный и активный характер, соответственно можно различать негативные и позитивные обязанности государства. Это означает, что государство должно воздерживаться от вмешательства в определенные сферы частной жизни гражданского общества (в основном в сфере личных и политических прав) и действовать активно (в сфере социальных, экономических и культурных прав) по установлению правозащитных механизмов, гарантирующих пользование гражданином своими правами и заключенными в них социальными благами. Отмечается, что наибольшая трудность в определении объема обязанностей государства связана с обеспечением социальных, экономических и культурных прав личности.
Пробел в конституционном регулировании обязанностей государства связан с отсутствием в ст. 18 Конституции Российской Федерации упоминания о том, что не только права и свободы, но и обязанности человека и гражданина, а также государства определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
7. Понятия «предел» и «ограничение» при очевидной близости в правовой сфере обнаруживают свою специфику. Правовое ограничение рассматривается в виде сужения спектра возможностей субъекта власти. С помощью системы правовых средств (ограничений, запретов, обязанностей, санкций юридической ответственности, требований и др.) и форм правореализационной практики (механизм привлечения должностного лица к конкретной юридической ответственности, охранительный акт применения права и др.) обеспечивается эффективное функционирование властных структур, а также предотвращается их неправомерное поведение и достигаются социально полезные цели.
8. Правовые ограничения подразделяются: по степени общности – простые (запрет, позитивное обязывание) и комплексные (механизм урегулирования конфликта интересов, механизм разделения властей); в зависимости от характера поведения властного субъекта – активные (обязанность, требование) и пассивные (запрет, ограничение); по отраслевой принадлежности – конституционные, административные, уголовные и т.д.; по сфере реализации – межгосударственные и внутригосударственные; по содержанию – материально-правовые (штраф), морально-правовые (выговор) и организационно-правовые (увольнение); в зависимости от субъекта, на которого они распространяются, – общие, индивидуальные и специальные; по характеру – материальные и процессуальные; в зависимости от функций права – регулятивные и охранительные.
9. Правовые пределы государственной власти – комплексное социально-правовое явление, включающее диалектически взаимосвязанные элементы: принцип, метод и режим функционирования государственной власти.
Принцип связанности власти правом означает: во-первых, установление границ правомерной деятельности (компетенции, должностных полномочий, пределов ведения, системы сдержек и противовесов); а, во-вторых, ограничение негативной активности путем исключения определенных возможностей из их правового статуса. Эти аспекты неразрывно связаны между собой (одно вытекает из другого), ибо коллизионность, пробельность пределов правомерного поведения может стать источником злоупотреблений властью, коррупции.
Изучение в данном контексте российской Конституции показало, что указанный принцип выводится путем синтетического обобщения ее норм и положений (высшей ценности прав и свобод человека и гражданина, федерализма, народовластия, разделения властей и др.), что, по мнению соискателя несколько снижает позитивный потенциал Основного Закона, авторитет и легитимность государственной власти. Диссертант считает, что данный принцип, находясь в системном единстве с принципами ценности прав и свобод человека и гражданина, уважения достоинства личности, справедливости, равноправия, разделения властей, законности, демократизма, федерализма, взаимной ответственности государства и личности и др., имеет самостоятельное значение и содержание, поэтому именно в таком качестве должен быть нормативно выражен в Конституции Российской Федерации.
10. Метод правового ограничения государственной власти представляет собой системное сочетание однородных императивных способов, приемов и средств юридического воздействия в сфере властеотношений, с помощью которых деятельность государственной власти вводится в «русло» законов, направляется на их исполнение в нормативно установленных формах.
Специфика метода правового ограничения государственной власти отражена в правовом статусе властных субъектов, в содержании правоотношений с их участием и т.п.
11. Под механизмом правового ограничения государственной власти понимается нормативно определенный, динамично функционирующий комплекс органически единых, логически взаимосвязанных юридических средств, поэтапно включающихся в регулирование сферы публичной власти, нацеленных на обеспечение ее эффективности, недопущение злоупотреблений и противоправных деяний, достижение баланса интересов личности, общества и государства.
В механизме правового ограничения государственной власти взаимоувязаны регулятивные и охранительные, простые и комплексные, нормативные и правореализационные и другие юридические средства.
Доказывается, что на современном этапе необходима процессуализация технологий осуществления публичной властной деятельности, которая призвана способствовать унификации властных процедур, обеспечивать прозрачность деятельности власти.
12. Правовой режим ограничения государственной власти выражен в Конституции РФ, федеральных конституционных законах (например, «О Правительстве Российской Федерации»), федеральных законах (например, «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации», иных нормативных правовых актах.
Являясь предельно широкой категорией, режим ограничения государственной власти подразумевает упорядоченную совокупность юридических средств, методов, типов и механизмов правового регулирования, опосредующих сферу реализации властных полномочий, характеризующий устойчивое состояние юридической правомерности публичных отношений, их соответствие положениям действующего законодательства.
13. В нормативном аспекте ограничение государственной власти представляет собой комплексный институт российского права, основанный на публично-правовых началах и преимущественно императивном методе правового регулирования, объединяющий нормы конституционного, муниципального, административного, гражданского, уголовного, бюджетного, налогового и других отраслей права.
14. Организационно-правовой механизм ограничения государственной власти находит выражение в сочетании принципов разделения и единства государственной власти. Разделение властей (распределение полномочий по осуществлению государственной власти между независимыми друг от друга органами) обосновано теорией правового государства, согласно которой судебная власть становится гарантом соблюдения права самим законодателем и правоприменителем, а конституционное судопроизводство является неотъемлемой частью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать на функционирование самостоятельных законодательной, исполнительной и судебной властей. Данный принцип в зависимости различных обстоятельств (исторического периода, эволюции формы государства) может в определенных пределах трансформироваться. При этом его суть и предназначение остаются неизменными. Практическая ценность принципа разделения властей состоит в том, что благодаря конституционной системе сдержек и противовесов устанавливаются институциональные барьеры против концентрации власти, обеспечивается ее единство.
Сдерживающие начала принципа разделения властей в полной мере раскрываются в системном единстве с принципами народовластия, федерализма, сочетания централизации и децентрализации, открытости в деятельности органов власти.
В условиях становления политической конкуренции в России потенциал данного принципа остается невостребованным.
15. В сфере реализации власти в полной мере проявляется ограничительный характер юридической ответственности. Принятие властными субъектами соответствующих правовых норм и признание тем самым себя ответственными за собственные действия представляет собой по сути акт самоограничения государства.
Получить целостное представление о юридической ответственности в сфере властеотношений возможно исходя из «широкого» подхода к изучению этого социального феномена, который подразумевает ответственность, во-первых, как целостность экономического, нравственного, политического, культурного, психологического, юридического аспектов; во-вторых, как единство позитивной и негативной составляющих.
Обращается внимание на необходимость систематизации традиционных видов ответственности властных субъектов с учетом конституционной ответственности. В связи с этим требуется согласовать между собой положения об ответственности субъектов власти, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных законах, иных нормативных правовых актах.
Аргументируется принятие специального закона, регулирующего порядок возмещения государством вреда, причиненного неправомерными действиями органов и должностных лиц, в котором были бы закреплены: основания ответственности; условия, при которых ответственность государственной казны исключается; порядок предъявления регрессного иска; порядок исполнения решения суда.
16. Пределом, существенно ограничивающим свободу власти, является интерес отдельной личности, общества, общественное благосостояние, общая польза, общее благо. Несовпадение интересов власти и общества, выход власти за пределы дозволенного могут спровоцировать конфликт интересов, вследствие которого возникает коррупция, злоупотребление должностными полномочиями и другие негативные явления. Констатируется необходимость дальнейшей теоретической и практической оптимизации правового механизма регулирования конфликта интересов как инструмента ограничения неправомерного интереса властвующего субъекта.
17. Внешним ограничителем государственной власти выступает гражданское общество. Добиваясь закрепленных в Конституции и законах практического осуществления прав, общество тем самым возводит вокруг себя границы, защищающие его от излишнего вмешательства государства. Гражданское общество воздействует на власть на двух уровнях: микроуровне, на котором конкретный индивид отстаивает и осуществляет собственные права и этим реализует справедливость в отношении самого себя; макроуровне, где общественные структуры (общественные объединения, в том числе политические) осуществляют государственные функции в органах власти.
Ограничение власти государства – не самоцель. Задача общественного контроля состоит в том, чтобы, ограничивая власть, не сковывать ее деятельность, не демонтировать управленческий аппарат, а способствовать нормальному функционированию органов государства, исполнению ими своих обязанностей перед гражданским обществом.
Общественный контроль как важнейший инструмент в механизме ограничения государственной власти и как системное явление, включающее следующие элементы: институты, нормы, функции, идеологию подконтрольности государства и абсолютности личного достоинства, требует должного правового оформления. Аргументируется необходимость принятия Федерального закона «О системе общественного контроля в Российской Федерации», предусматривающего формы демократического гражданского контроля в отдельных сферах жизнедеятельности общества.
18. В условиях глобализации правовые пределы и ограничения определяются нормами и принципами международного права, получившими формальное выражение в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека, конвенциях и иных международных договорах и соглашениях.
Суверенитет государства как его сущностный признак не может подвергаться эрозии и размыванию, поскольку именно суверенное государство является основным субъектом международных отношений. В то же время объем полномочий государственной власти современного государства в условиях международной интеграции ограничивается суверенитетом других государств, а также юридической возможностью защиты прав человека на международном уровне, в связи с передачей части полномочий на уровень международных организаций.
19. Фундаментальной характеристикой эффективности власти является легитимность. Тип легитимности власти в той или иной стране свидетельствует об уровне экономического и политического развития государства, о господствующем в нем политическом режиме, о целях, которые ставит политическая власть.
Повышение эффективности государственной власти в России должно осуществляться путем систематизации норм, закрепляющих правовой статус и компетенцию властных субъектов, их юридическую ответственность (с учетом принципов персонификации, справедливости, равноправия, уважения достоинства личности и др.). Должна быть преодолена концептуальная неопределенность в понимании системы правоохранительных органов и службы в этих органах. Ждет своего часа принятие Федерального закона «О правовом регулировании лоббизма».
Автор поддерживает предложенные организационно-правовые меры, оптимизирующие функционирование политической системы и механизма государства в целом: возвращение к принципу выборности глав субъектов Российской Федерации, смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы; децентрализация управления; открытая информационная политика; вовлечение широких слоев населения в процесс формирования государственной политики, а в конечном итоге – в процесс управления государством.
Теоретическая значимость исследования заключается в постановке и обосновании проблемы правовой связанности государственной власти в качестве одного из фундаментальных и перспективных научных направлений. Комплексный характер диссертационного исследования предопределяет значимость его результатов для общей теории государства и права, философии и социологии права, политологии, истории государства и права, истории политических и правовых учений, а также отраслевых и прикладных юридических наук.
Выводы и обобщения, приведенные в работе, послужат методологической основой для дальнейшего изучения проблем правового государства, разделения властей, демократии, легитимности, обязанностей, ответственности государственной власти и др.
Практическая значимость диссертации определяется ее своевременностью, возможностью использования выводов и заключений в дальнейшей научной разработке исследуемой проблемы, законодательной и правоприменительной практике, при формировании правовой политики Российского государства.
Материалы работы могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях оптимизации юридической техники, совершенствования законодательства в целом.
Диссертация содержит материал для новых подходов в области образовательных программ, в преподавании теоретических и отраслевых юридических дисциплин в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась по главам и в целом на заседаниях кафедры теории права Поволжского института им. П.А. Столыпина – филиала ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте РФ. Основные теоретические выводы, сделанные в исследовании, изложены в опубликованных работах автора. С наиболее важными тезисами соискатель выступила на научных международных конференциях: «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (г. Москва, декабрь 2011 г.); «Система подготовки управленческих кадров Российской Федерации в условиях модернизации» (г. Саратов, ноябрь 2011 г.); «Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация» (г. Н. Новгород, сентябрь 2011 г.); «Новые стратегии и практики взаимодействия государства и гражданского общества: российский и европейский опыт» (г. Саратов, сентябрь 2011 г.); «Конституционный принцип справедливости: проблемы реализации» (г. Саратов, декабрь 2010 г.); «Политико-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах» (г. Саратов, июль 2010); «Международное и национальное правосудие: теория, история, практика» (г. Санкт-Петербург, май 2010 г.); «Юридические технологии в современном обществе и проблемы правовой деятельности» (г. Саранск, ноябрь 2009 г.); «Культура как контекст понимания и взаимодействия государства, права, религии» (г. Санкт-Петербург, ноябрь 2009 г.); «Обеспечение прав человека в условиях современного государства» (г. Владимир, ноябрь 2009 г.); «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (г. Екатеринбург, ноябрь 2009 г.); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (г. Саратов, июль 2009 г.); «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (г. Саратов, октябрь 2008 г.); «Динамика исследований-2008» (г. София, апрель 2008 г.); «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (г. Санкт-Петербург, декабрь 2006 г.); «Нравственные основы теории государства и права» (г. Москва, февраль 2005 г.); «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (г. Саратов, октябрь 2003 г.); «Глобализация, государство, право, ХХI век» (г. Москва, январь 2003 г.); «Актуальные проблемы российского права на рубеже XX–XXI веков» (г. Пенза, май 2002 г.); «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (г. Саратов, декабрь 2000 г.), а также других конференциях, семинарах, круглых столах.
Материалы исследования используются автором и членами кафедры теории права в преподавании дисциплин: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Правовые основы становления гражданского общества в России», «Российская государственность на современном этапе в Поволжском институте им. П.А. Столыпина, на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Автор внедряет свои разработки в практику функционирования органов власти и неправительственных организаций как институтов гражданского общества.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования, включает введение, четыре главы, объединяющие четырнадцать параграфов, заключение и библиографический список.
Установление пределов власти как объективная необходимость: методологический аспект
Формирование оптимальной модели соотношения личности, гражданского общества, государства, права, где, с одной стороны, удовлетворяется потребность личности в свободном развитии, с другой - складывается рациональное управление общественными процессами, эффективно реализуются функции государства, не ограничивается областью юриспруденции, а требует междисциплинарного подхода: привлечения знаний политической, философской, этической, социологической, экономической наук, теории государственного управления и др.
Общую мировоззренческую основу исследования составил диалектический метод познания явлений и процессов политико-правовой действительности, предусматривающий применение всеобщих принципов: объективности, всесторонности, исторического подхода. В работе использованы разнообразные общенаучные приемы и способы: индукции и дедукции, системно-структурный, функциональный. Специальные методы представлены конкретно-социологическим и статистическим, а частнонаучные - формально-юридическим и сравнительно-правовым. В процессе исследования использовались и другие, выработанные наукой и апробированные практикой, общие и специальные научные приемы изучения государственно-правовых явлений и процессов.
Диалектический метод познания позволил всесторонне, полно и объективно исследовать роль факторов внешней среды в формировании пределов государственной власти; показать взаимообусловленность устойчивости и изменчивости общественных отношений, относительности и подвижности границ государственной деятельности; раскрыть взаимосвязь форм правового ограничения (принцип - метод - режим) государственной власти, находящихся в состоянии взаимного перехода; определить место правовых ограничений в механизме правового регулирования.
Историко-правовой метод познания способствовал раскрытию генезиса идеи ограничения государственной власти в исторической ретроспективе, выявлению ее связи с теориями правового государства, разделения властей, верховенства права и прав человека, автономности гражданского общества.
Проблематика работы обусловила широкое использование системного подхода, который потребовал всестороннего изучения объекта как целостной совокупности составляющих его подсистем, элементов во всем многообразии выявленных свойств и взаимозависимостей внутри объекта, а также между объектом и внешней средой. Это обеспечило анализ системы правовых ограничений, организационно-правового механизма разделения властей, институтов гражданского общества, встроенных в сферу общественного контроля.
Инструментальный подход необходим для характеристики особых регулятивных свойств правовых пределов и ограничений, обоснования их места в механизме правового регулирования, раскрытия их динамики, выражающейся в трансформации принципа связанности государственной власти правом в ограничительный метод правового регулирования и затем в охранительный правовой режим, определения путей оптимизации правового регулирования сферы властеотношений.
Изучение конституций стран Европы и Азии (Албании, Польши, Португалии, Швейцарии, Азербайджана, Армении, Грузии и др.) способствовало осуществлению сравнительного анализа подходов к установлению пределов и ограничений государственной власти как в России, так и в зарубежных странах.
Синергетический метод позволил соискателю исследовать государственно-правовые явления как самоорганизующиеся системы.
Аксиологический характер границ деятельности государственной власти обусловлен ценностью социальных пределов и ограничений, пронизывающих общественный порядок сверху донизу, придающих общественному устройству свойства стабильности, безопасности. Ценность правового ограничения вытекает из характеристик права (нормативной определенности, общеобязательности, государственной обеспеченности), его сущностной связи со свободой, равенством, справедливостью.
Эмпирическую основу исследования составили международные и национальные нормативные правовые акты, официальные документы, статистические данные, обзор юридической практики, материалы социологических исследований. Диссертант принимала участие в мониторинге общественного мнения о деятельности органов государственной власти и эффективности реализации мероприятий административной реформы в Саратовской области, а также в социологических исследованиях «Социально-политические технологии», проводимых Центром информационно-аналитического и социологического обеспечения государственной службы ФГОУ ВПО «Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина» в 2007 и 2009 г., результаты которых использованы в работе.
В исследовании автор опирался на положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и подзаконных актов (указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ), решений Конституционного Суда РФ, ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, докладов Общественной палаты Российской Федерации и др.
Научная новизна диссертации выражается в том, что впервые сформулированы теоретические положения и практические рекомендации, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы, обусловленной отсутствием в теории государства и права целостного представления о сущности, целях, задачах, средствах и механизме ограничения государственно-властной деятельности как одного из ключевых элементов идеологии правового и социального государства.
Роль общеправового принципа справедливости в формировании пределов деятельности властных субъектов
Современная трактовка вопроса об ограничении власти государства при всей своей новизне и особенностях, обусловленных сложившимся уровнем и характером государственной власти, опирается на богатый предшествующий опыт в области правовых форм организации государственной жизни общества.
Начиная с древних эпох, в унисон с постижением феномена государства мыслители в том или ином аспекте ставили и пытались разрешить вопросы связанности государственной власти. В трудах многих ученых данная проблема являлась ключевой, ее осмыслению посвящены специальные исследования1. Не претендуя на исчерпывающий анализ политических и правовых концепций постараемся, насколько это возможно, представить эволюцию воззрений на идею ограничения власти государства.
Примерно до начала эпохи Нового времени в политико-правовой мысли происходит накопление разрозненных идей о пределах государственной власти. Это обусловлено исторически. Восточные деспотии в большинстве своем являлись централизованными монархическими государствами с жестким тоталитарным режимом, где монарх выступал единоличным законодателем и высшим судьей. В религиозном массовом сознании существовало особое мистическое отношение к власти, царственности, правителю. Признание высшего, божественного авторитета , его неограниченных деспотических полномочий органично вытекало из сущего миропорядка и было основополагающим элементом восточной духовной культуры, религиозной идеологии, определяющим в значительной мере различные стороны жизнедеятельности древневосточных обществ.
В древних учениях в русле религиозно-мифологической трактовки государственной власти мысль о возможности (или невозможности) ограничения могущественного государства проявляется в том или ином обличье, в разных, порой неожиданных контекстах. Так, в известном политико-правовом памятнике Древнего Египта Речения Ипусера формулируется идея ответственности верховной власти за проявленную слабость и допущение смуты в Древнем Египте в XVIII в. до н.э. В том же ракурсе трактуется идея ответственности в древнеиндийских учениях брахманов: царь несет ответственность перед Всевышним и перед людьми, и если не сможет правильно распорядиться предоставленным ему мощным средством - наказанием, то оно может быть обращено против него самого.
В традиционном ключе решена проблема ответственности власти в учении Конфуция: монарх несет ответственность перед своим Создателем, Творцом, Всевышним, Небом.
Границы деятельности древнего государства на национальном, международном уровнях определялись также важнейшими принципами судопроизводства и государственного управления: справедливостью, законностью, централизмом, надзором и контролем. В актах египетских фараонов они были выражены в форме афоризмов: «Не суди неправедно, ибо ненавидит Бог лицемерия», «Не твори желания в вещах, относительно которых известен закон»1. В договорах между государствами фиксировались принципы добрососедства, невмешательства в дела друг друга, взаимопомощи и др. Идеей справедливости пронизаны древневавилонские Законы царя Хаммурапи.
Своеобразным противовесом государству, его ограничителем была община как важнейший компонент древнеиндийской цивилизации. Это положение нашло реализацию в Законах Ману, провозглашающих главное назначение царя - быть охранителем системы варн (общества). Роль активной деятельности общества по преобразованию социальных и политических отношений обосновывал в концепции договорного происхождения государства китайский философ Мо-цзы.
В Древнем Китае важнейшими гарантиями против трансформации монархической власти в деспотическую были моральные и этические нормы, возвышающиеся над законом. Согласно учению Конфуция сила власти усматривалась в ее моральном авторитете.
В учении легиста Шана Яна верховный правитель не был связан никакими законами. Вместе с тем деспотизм и неограниченность государства, уверен мыслитель, - это не произвол властей. Гарантией от произвола является общий для всех закон. В силу этого обстоятельства, вышестоящие чиновники контролировали соблюдение закона нижестоящими1. Таким образом, была сформулирована и воплощалась на практике идея контроля за властью самой же властью.
В целом в условиях восточной деспотии государство представлялось всеохватывающей гигантской машиной принуждения, безраздельно господствовавшей над обществом, что получило распространение в патерналистских представлениях о власти. В то же время ставились и разрабатывались проблемы верховенства общества над государством; морали, религии, традиции над правом; закона, установленного Всевышним, над указом царя. Исходя из субъективного понимания справедливости, добродетели, законности, ответственности, властители формулировали принципы функционирования органов власти, общества, которые получали практическую реализацию в политике и законах, конституировав тем самым определенный нормативный порядок.
Принципы организации и деятельности механизма государства в установлении пределов власти
Анализ отраслевых нормативных правовых актов показывает, что законодатель весьма вольно обращается с понятиями «запрет», «ограничение», «обязанность», не задумываясь над их функциональной ролью в механизме правового регулирования, что со всей очевидностью следует из п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где понятие «обязанность» выступает обобщающим для ограничений, обязательств, требований к служебному поведению, запретов; в п. 10 ч. 1 ст. 16 понятие «ограничение» используется то в узком, то в широком смысле: например, ограничением для государственного служащего является неисполнение им запретов, обязанностей, ограничений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции» .
Нередко одни и те же установления закрепляются то в форме обязанности, то запрета, то ограничения. Так, признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу, служит ограничением для поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения (ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); отсутствие решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным является требованием к кандидату на должность судьи (ст. 3 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» ).
Неудачно с точки зрения юридической техники сформулированы нормы, закрепляющие компетенцию органов полиции, обязанности, ограничения в Федеральном законе «О полиции». Массу вопросов вызывает название и содержание статей: обязанности полиции (ст. 12, в которой речь идет о компетенции органов полиции), основные обязанности сотрудника полиции (ст. 27, какие обязанности не являются основными?) и ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции (ст. 29, в ней нашли отражение по сути лишь ограничения)
Ограничения в отношении властных субъектов зачастую не увязаны в единую систему, что в целом снижает результативность правового регулирования. Проиллюстрируем этот момент на примере профессиональных запретов на прием и прохождение государственной службы в отношении лиц с криминальным прошлым, что является совершенно оправданным. Будучи источником повышенной опасности, власть сама нуждается в усиленной охране, поэтому к лицам, допущенным к ней, должны предъявляться повышенные требования. Однако в данном вопросе законодатель демонстрирует непоследовательность.
Согласно ч. 1 ст. 29 Федерального закона «О полиции» осуждение сотрудника полиции по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной, является препятствием прохождения правоохранительной службы. Аналогичное по смыслу требование закреплено и в ч. 2 ст. 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: лицо не может быть принято на службу в органы или учреждения прокуратуры или проходить службу, если оно имело или имеет судимость .
Что же касается судей, то в ч. 1 ст. 4 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» данный запрет сформулирован нечетко: судьей может быть гражданин РФ, не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям.
Следуя букве Федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 16), «О службе в таможенных орга 120 нах» (ч. 1 ст. 7)1, снятая или погашенная в установленном законом порядке судимость не является препятствием для приема на службу и ее прохождения. Подобный смысл имеют соответствующие нормы Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» , согласно которому запрещается призыв на военную службу граждан, отбывающих наказание в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления (ч. 3 ст. 23). Прямое толкование норм Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» (ст. 16), дает основание утверждать, что сотрудниками ФСБ, как это ни парадоксально могут быть лица, у которых судимость была снята или погашена .
То же самое касается и кандидатур на должность Президента РФ (п. 5.1 ст. З)4, депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ5. Согласно нормам соответствующих Федеральных законов, не может быть избранным осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую или непогашенную судимость.
Легитимность государственной власти как критерий ее эффективности
В самом деле государственные интересы выступают и как интересы государственной власти, которые могут не совпадать (но не противоречить) с публичными, корпоративными и личными интересами хотя бы в силу самосохранения властных институтов. Такое несовпадение вызвано ценностями, которые лежат в основе формирования каждой из указанных групп интересов и которые государство обязано учитывать в процессе своего функционирования, обеспечивая стабильность социальной жизни и не допуская конфликта между ними. Кроме того, собственные интересы органов государства обусловлены необходимостью достижений высоких показателей в работе, от которых зависит оценка их деятельности и последующее материальное вознаграждение. При отсутствии собственного интереса органы государства были бы неуправляемыми, обоснованно указывает Р.Е. Гука-сян, так как не было бы возможности воздействовать на них с помощью правовых средств5. Однако у субъектов, олицетворяющих государство, могут возникать интересы негативного по отношению к обществу характера, они естественным образом вплетаются в интересы государства, поскольку исходят от его части и нередко становятся определяющими политику государства. Аналогичной точки зрения придерживается К.Ю. Тотьев. Полагая, что государственный и общественный интерес совпадают, он выделяет, при этом как самостоятельный вид интересов, не входящих в объем понятия публич 227 ный интерес, интересы государственных органов . Думается, что автор имеет ввиду сугубо негативные интересы органов государства, должностных лиц.
На наличие негативных ведомственных интересов указывал еще Ф. Энгельс. Он писал: «Первоначально общество путем простого разделения труда создало себе особые органы для защиты своих общих интересов, но со временем эти органы, и главный из них - государство, служа своим собствен-ным интересам, из слуг общества превратилась в его повелителей» . Слова классика и сегодня не потеряли своей актуальности.
Негативный ведомственный интерес характеризуется тем, что потребности органа не только не совпадают, но и противоречат публичным интересам; он уклоняется от выполнения своих функций или выполняет их недолжным образом. «При таком осуществлении функций власти, - отмечает Н.М. Коркунов, - зависимость от государства превращается в личную зависимость от органов власти и этим, конечно, нарушается свобода граждан, т.к. она оказываются зависимой не от объективных условий общественной жизни, а от субъективного произвола отдельных органов, эксплуатирующих действие власти в своем личном интересе»3.
Наличие негативного ведомственного интереса может быть обусловлено как субъективными причинами (наличие внутри органа государственной власти личных и групповых интересов должностных лиц); так и объективных (несовершенство норм законодательства - пробелов, коллизий), предоставляющие возможность действовать по усмотрению.
Негативный ведомственный интерес уходит корнями в проблемы правового регулирования деятельности органов государственной власти, среди которых: бессистемность и неполнота законодательства; смешение правовых понятий функций, полномочий, предметов ведения; отсутствие согласован 228 ности в действиях органов власти различных уровней; отсутствие юридических процедур реализации полномочий и др.1
Однако трактовка интересов государственной власти сугубо в негативном смысле демонстрирует на наш взгляд односторонний подход к данной проблеме. Более верной представляется точка зрения представляющая ведомственный интерес как часть государственного интереса, удовлетворение которого возложено на государство в виде законодательно закрепленных функций органов государственной власти - позитивный ведомственный интерес.
Исходя из изложенного, представляется вполне логичным понимать под государственными интересами сбалансированную совокупность осознанных объективных потребностей самосохранения и саморазвития социума, включающую в себя общественные (национальные), корпоративные, индивидуальные интересы, а так же интересы государственной власти. При этом следует оговориться, что интересы государственной власти мыслятся как исключительная позитивная способность и стремление к достижению общезначимых целей.
Основываясь на теории общественного договора, можно предположить, что государство есть корпорация, учреждаемая гражданским обществом и отдельными гражданами, следовательно в идеале, интересы государства и есть и выраженные в наиболее концентрированном, оформленном виде интересы общества. При таком подходе нет места противоречию между личными, групповыми и общественными (публичными) интересами, поскольку они находятся в диалектическом единстве. Хотя интересы государства, общества и отдельных граждан, необходимо разграничивать, такое размежевание вовсе не означает, что интересы названных субъектов непременно должны быть противоположными, конфликтующими.
