Содержание к диссертации
Введение
1. Централизация государственной власти в России: теоретические основы и исторические предпосылки 13
1.1. Централизация власти в федеративном государстве: сущность и модели 13
1.2. Советская централизованная федерация как исторический и теоретико-правовой феномен 34
1.3. Децентрализация государственной власти в России в начале 90-х годов XX века и ее последствия 54
1.4. Децентрализованная горизонтально интегрированная федерация - современная модель государственного устройства России 75
2. Проблемы и перспективы централизации государственной власти в России на современном этапе 96
2.1. Централизованная «вертикально интегрированная» федерация как возможный вариант эволюции государственного устройства России 96
2.2. Национальный вопрос и его содержание в условиях современной России 119
2.3. Специфика процесса централизации государственной власти на Северном Кавказе 142
2.4. Необходимость конституционной реформы как закономерное следствие современного этапа эволюции российской государственности 164
Заключение 186
Использованная литература 190
- Централизация власти в федеративном государстве: сущность и модели
- Советская централизованная федерация как исторический и теоретико-правовой феномен
- Централизованная «вертикально интегрированная» федерация как возможный вариант эволюции государственного устройства России
- Национальный вопрос и его содержание в условиях современной России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Последнее десятилетие XX века стало для России временем тяжелых испытаний. Крушение социалистического строя повлекло за собой пересмотр многих фундаментальных положений отечественной теории государства и права. Одно из наиболее коренных преобразований затронуло и теорию федерализма. Отражая ту крайне сложную и противоречивую практически-политическую ситуацию, которая сложилась в отношениях между федеральным руководством и субъектами федерации, отечественная теория федерализма взяла ориентацию на децентрализованное, самоуправляемое территориальное устройство, базирующееся на идеях и принципах классической западной федерации.
Вместе с тем, можно утверждать, что в течение 90-х годов российская теория федерализма прошла определенный этап своего развития, который завершился с приходом к власти нового федерального руководства в 2000 году. Оценка этого этапа, его основных характерных черт и итогов совершенно необходима для того, чтобы наметить складывающиеся тенденции и дальнейшие пути развития отечественной федеративной теории.
При этом необходимо отметить, что на сегодняшний день будущее Российской Федерации в значительной степени связано с перспективами урегулирования ситуации на Северном Кавказе, где противоречия в сфере федеративных и межнациональных отношений приобрели наиболее ярко выраженный и острый характер. Нельзя не согласиться с тем, что Северный Кавказ является своего рода индикатором общего состояния Российской Федерации, прежде всего, в силу своего уникального национального и религиозного состава населения, а также в силу благоприятного экономико-географического положения, богатого природного потенциала и геостратегической важности. К сожалению, до последнего времени какой-либо единой, научно обоснованной и целенаправленной политики в отношении этого важнейшего региона у российского руководства не было. И только
4
резко обострившаяся в 1999 году военно-политическая обстановка, поста
вившая перед страной вопрос о ее территориальной целостности, заставила
і федеральный Центр начать активный поиск путей усовершенствования
'» своих взаимоотношений с субъектами федерации не только в северо-
кавказском регионе, но и в масштабах России в целом.
Вместе с тем, стало очевидно, что без привлечения теоретиков, специалистов в области федерализма решить проблему укрепления государственного единства России невозможно. Поэтому теоретические дискуссии о дальнейших перспективах федеративного строительства в нашей стране разгорелись с новой силой. Высказываются разнообразные, зачастую прямо противоположные точки зрения, многие из которых по вполне понятным причинам касаются проблем Северного Кавказа.
В этих условиях насущной необходимостью является анализ наиболее важных теоретико-правовых проблем современного российского государственного и национального устройства, но не только на научно-теоретическом уровне, а с учетом практических возможностей по реализации выработанных рекомендаций в складывающейся на сегодня сложной и противоречивой обстановке. Этому и посвящена данная работа.
Степень разработанности проблемы.
Становлению и развитию теории федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого, в частности, произведения М. Вебера1, А. Гамильтона2, Г. Гегеля3, Т. Гоббса4, Г. Гроция5, Л. Дюги6, Г. Елли-нека7, М. Зейделя, Ш. Монтескье8, Ж.Ж. Руссо9, А. де Токвиля10 и др.
Вебер М. Город. П., 1923; История хозяйства. П., 1923.
2 The Works of Alexander Hamilton. N.Y., 1851-1852.
3 Гегель Г.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.
4 Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства, церковного и граждан
ского. М., 1936.
5 Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956.
6 Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М.,
1909.
7 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903.
8 Монтескье Ш. О духе законов. СПб., 1900.
9 Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Избр. соч. М., 1961.
10 Де Токвиль А. О демократии в Америке. Пер. М., 1897.
Анализ современных концепций государственного устройства России был проведен с учетом взглядов на федерализм, сформированных российскими учеными-юристами прошлого, среди которых: А.А. Жилин1, В.Н. Ивановский2, Н.М. Коркунов3, П.И. Новгородцев4, Н.Н. Палиенко5, Л.И. Петражицкий6, В.И. Сергеевич7, Б. Чичерин8, А.С. Ященко9 и др.
При подготовке диссертационного исследования изучен ряд работ по проблематике федерализма советских и российских авторов, среди которых: Р.Г. Абдулатипов10, С.А. Авакьян, Ю.Г. Барсегов, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Варламова11, Н.Н. Деев12, З.Г. Еникеева13, Д.Л. Златопольский, В.Н. Иванов14, Б.М. Клименко15, А.Е. Козлов16, К.Д. Коркмасова17, А.П. Коси-цын18, В.М. Корельский19, Б.С. Крылов, Ю. Кузнецов20, К.Т. Курашвили21, В.И. Лафитский, И.Д. Левин22, В.И. Ленин, А.И. Лепешкин23, В.Н. Лысен-
1 Жилин А.А. Теория союзного государства. Киев, 1912.
2 Ивановский В.Н. Методологическое введение в науку и философию. М., 1923.
3 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1886; Международное право.
СПб., 1886; Русское государственное право. СПб., 1892-1893; Указ и закон. СПб., 1894.
4 Новгородцев П.И. Историческая школа юристов, ее происхождение и судьба. М.,
1896; Кант и Гегель в их учении о праве и государстве. М., 1901.
5 Палиенко Н.Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое
значение. Ярославль, 1903; Проблема суверенітету сучастноі держави. Харьків, 1929.
6 Петражицкий Л.И. Очерки философии права. СПб., 1900; Введение в изучение права
и нравственности Эмоциональная психология. СПб., 1908.
7 Сергеевич В.И. Задача и методы государственных наук. СПб., 1871.
8 Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М., 1882-1883; Курс государственной
науки. М., 1894-1898.
9 Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912.
10 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М.,
1993.
11 Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и
политико-правовая динамика. М., 2001.
12 Деев Н.Н. Политологические проблемы теории государства. М., 1993.
13 Еникеева З.Г. Автономная республика — Советское социалистическое государство.
М., 1964.
и Иванов В., Яровой О. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.
15 Клименко Б.М. Государственная территория. М., 1974.
16 Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России.
М., 1996.
17 Коркмасова К.Д. Суверенность народностей СССР. Ростов-на-Дону, 1967.
18 Косицын А.П. Государство, рожденное Октябрем. М., 1987.
19 Теория государства и права (под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова). М., 1997.
20 Кузнецов 10. Россия в глобальном историческом процессе. СПб., 1994.
21 Курашвили К.Т. Федеративная организация российского государства. М., 2000.
22 Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948.
23 Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977.
ко, К.М. Мартыненко1, М.Н. Марченко, Н.Л. Михалева, Л.А. Морозова, В.Д. Перевалов, В. Петров2, В.В. Пустогаров, М.А. Райхель3, В.А. Ржевский4, И.В. Сталин, П.И. Стучка5, Р.И. Тарнапольский, Ю.А. Тихомиров6, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова7, Н.А. Ушаков, М.М. Файзиев8, А.Г. Черненко9, В.А. Четверний10 и др.
Использованы также труды ряда зарубежных авторов, среди которых М. Ганино, П. Кинг11, Г. Кискер, А. Моммен, Д.Н. Притт12, У. Райкер, Л. Чёрчворд13 и др.
Кроме того, исследован ряд диссертаций по смежным темам таких авторов, как Х.А. Аджиев, Т. Дени, Э.П. Доржиев, М.В. Золотарева, З.К. Ка-широков и др.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования проблемам федерализма в России, остается много сложных и неразрешенных теоретических вопросов, которые на практике осложняются острейшими конфликтами (прежде всего, на Северном Кавказе). В значительной мере это обусловлено тем, что новая теория российского федерализма все еще находится в стадии формирования, а поиск наиболее приемлемых путей дальнейшей федерализации России активно продолжается.
Цели и задачи исследования.
Исходя из актуальности темы, в диссертационном исследовании ставится целью выявление основных характерных признаков современной
1 Мартыненко К.М. Этнос и политика. Краснодар, 1995.
2 Петров В. Россия. Кризис федерации. Прошлое, настоящее, будущее. М., 1999.
3 Райхель М.А. Союз Советских Социалистических Республик. М., 1925.
4 Ржевский В.А. Территориальная организация советского государства. Саратов, 1968.
5 Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1925.
6 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
7 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.,
1998.
8 Файзиев М.М. Советское сравнительное правоведение в условиях федерации. Таш
кент, 1986.
9 Черненко А.Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в
России. М., 1999.
10 Четверний В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию.
М., 1993.
11 King P. Federalism and Federation. London, 1982.
12 Pritt D.N. Law, Class and Society. Book 4. Substance of the Law. London, 1972.
13 Churchword L. Contemporary Soviet government. London, 1968.
7 российской модели федерализма и формулирование ее понятия, выявление тенденций ее эволюции, а также разработка перспективной теоретической модели федерализма для России и практических рекомендаций по совершенствованию федеративного устройства нашей страны. В силу предельной остроты особое внимание уделяется проблеме становления федеративных отношений на Северном Кавказе, но во взаимосвязи с общероссийскими тенденциями и в контексте общего процесса федерализации России.
Поставлены и предприняты попытки разрешить следующие конкретные задачи:
формулирование понятия «федерализм» с учетом теоретических коллизий, связанных с проблемой суверенитета федеративного государства;
анализ советской теории федерализма и выявление в ней принципов, которые могут быть использованы при построении новой российской модели федерализма;
оценка начального этапа становления современного российского федерализма (начало 90-х годов XX века) с точки зрения его влияния на формирование современной модели российского федерализма;
формулирование понятия «децентрализованной горизонтально интегрированной федерации» как современной модели российского федерализма;
формулирование понятия централизованной, «вертикально интегрированной» федерации как перспективы развития федеративных отношений в России;
формулирование понятий «нация», «интернационализм» в условиях современной России и выявление их содержания;
выявление специфики процесса федеративного строительства на Северном Кавказе;
обоснование необходимости коренного пересмотра основ конституционного строя России в федеративной сфере.
8 Методологическая основа исследования.
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, такие как диалектический метод, методы восхождения от
абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, историче
ский и системный методы, а также сравнительно-правовой, социологиче
ский методы, метод технико-юридического анализа. Применены системно-
структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования,
что позволило выявить определенные закономерности и тенденции разви
тия модели российского федерализма, выявить основные проблемы и наме
тить возможные пути их разрешения.
Диссертационное исследование проведено с использованием трудов отечественных и зарубежных авторов, затрагивающих как конституционно-правовые, так и исторические, философские, политологические и другие аспекты федерализма. В центре внимания диссертационного исследования находятся как теоретическая и формально-юридическая модели российского федерализма на современном этапе, так и проблемы их воплощения в практике государственного строительства.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами РФ и ее субъектов, законодательство СССР и союзных республик, международно-правовые нормы и законодательство других государств.
Научная новизна диссертации.
Научная новизна работы выражается в исследовании аспектов федерализма, недостаточно изученных современной наукой. В частности, автором формулируется новое определение понятия «федерализм», предлагаются новые научные понятия: «децентрализованная горизонтально интегрированная федерация», «централизованная вертикально интегрированная федерация», а также анализируется и формулируется новое определение та-
ких понятий, как «нация», «интернационализм».
Выработанные теоретические конструкции позволяют автору выдви
нуть ряд предложений по совершенствованию процесса федеративного
строительства в одном из самых конфликтоопасных регионов России — на
> Северном Кавказе. Кроме того, автором предлагается комплекс мероприя-
тий по коренному реформированию федеративной конструкции России, в том числе и основ конституционного строя в федеративной сфере. В частности, предлагается новая редакция пункта 2 статьи 5 Конституции РФ.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащие элемент новизны и представляющие теоретический и практический интерес.
Роль теории федерализма в современном мире настолько велика, что она уже, по существу, вышла за рамки вопроса о территориальном устройстве государства. Современный федерализм представляет собой наиболее демократический тип организации и ведения дел, организационного построения власти и управления государством, предполагающий согласование воли субъектов (территориальных единиц) как с центральной властью, так и между собой. Характерными признаками федерализма в таком понимании являются ограничение воли субъектов федерации рамками суверенитета единого федеративного государства, но и одновременно высокая степень вовлеченности территорий в решение общих проблем и, следовательно, высокий уровень их ответственности как перед федеральной властью, так и перед своим населением.
Территориальное устройство России, складывавшееся в течение 90-х годов XX века, можно охарактеризовать как стремящееся к «децентрализованной горизонтально интегрированной федерации» (абсолютно неустойчивый тип) — своеобразной федеративной модели, главные черты которой заключаются в том, что, во-первых, правовой статус субъектов федерации был различен, причем даже в рамках одного уровня (к примеру, между республиками), а во-вторых, имела место ситуация противопоставления су-
* веренитета субъектов федерации суверенитету единого федеративного го-
сударства, что объективно вело к усилению центробежных тенденций и процесса конфедерализации страны.
3. Перспективой для современной федеративной России должна стать
так называемая «централизованная вертикально интегрированная федера
ция» (абсолютно устойчивый тип) — модель федерации, предполагающая, в
отличие от предыдущей, наличие единого, унифицированного правового
статуса субъектов федерации и признание единства суверенитета федера
тивного государства, в рамках которого субъекты федерации наделяются
правами и полномочиями действовать от имени федерации в качестве ее
составных частей.
Внедрение описанной выше теоретической конструкции невозможно без параллельного урегулирования одной из острейших проблем современной России — проблемы межнациональных отношений. А для этого необходимо прежде всего наполнить новым теоретическим содержанием понятие нации, под которой следует понимать прежде всего «согражданство», то есть совокупность граждан той или иной страны. Введение понятия «российская нация» (не русская, а именно российская) позволит перейти к следующему этапу решения проблемы — возрождению принципа интернационализма, который был незаслуженно отброшен с распадом советской федерации. Необходимо лишь скорректировать его с учетом изменившейся экономической и политической основы российского общества. Обновленный интернационализм должен базироваться на основе гражданственности, то есть равноправном союзе всех граждан России независимо от их этнического происхождения.
Изложенный выше теоретический анализ позволяет автору прийти к выводу о несовершенстве современной российской модели федерализма. Эволюционируя от идеи децентрализованного устройства к идее централизованной, «вертикально интегрированной» федерации, отечественная теория федерализма в ближайшем будущем потребует пересмотра основ кон-
ституционного строя России в федеративной сфере.
Первым шагом на пути федеративной реформы должно стать урегулирование ситуации на Северном Кавказе, являющемся своеобразным индикатором общего состояния федеративных отношений в стране. Только вне-
дрение принципа интернационализма наряду с унификацией правового ста
туса субъектов федерации и приведением регионального законодательства
в соответствие с федеральным позволит, очевидно, добиться успеха на этом
направлении.
Следующим этапом, по мнению многих ученых и политических деятелей, к которым мы считаем необходимым присоединиться, должна стать полномасштабная конституционная реформа, предполагающая принятие новой федеральной Конституции, и прежде всего, новой редакции пункта 2 статьи 5, который, по нашему мнению, может звучать так: «2. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный Основной Закон (Конституцию или Государственный Устав) и законодательство. Основной Закон субъекта федерации принимается населением соответствующего субъекта федерации путем референдума либо путем созыва Конституционного Совещания субъекта федерации».
Таким образом, будущая теоретическая модель федеративного устройства России должна представлять собой централизованную, «вертикально интегрированную» федерацию, обеспечивающую достаточно высокий уровень активности субъектов федерации, но одновременно и достаточно высокий уровень их ответственности перед федеральным Центром. Такая эволюция, по мнению автора, неизбежна, поскольку она отвечает потребностям современного российского государства и общества.
Практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации в условиях набирающего силу процесса централизации государственной власти, а также могут быть использованы при чтении лекций и прове-
* дении спецкурсов по теории государства и права.
12 Апробация результатов исследования.
Материалы диссертационного исследования использовались в препо
давании курса политологии студентам юридического факультета Кубанско-
го государственного университета. Некоторые выводы и предложения об-
суждены на научно-практических конференциях и изложены в опубликованных работах.
Структура работы.
Работа включает введение, две главы, состоящие из восьми разделов, и заключение.
Централизация власти в федеративном государстве: сущность и модели
Как известно, одним из важнейших признаков государства является его территория. Без нее государство не существует. Размер территории может быть самым различным — от карликовой (к примеру, Ватикан или Монако) до огромной (к примеру, Россия), но у любого государства территория есть обязательно. Вместе с тем, наличие территории (в особенности, большой) сразу же ставит вопрос о ее рациональной организации с целью обеспечения управляемости и четкой работы органов государственной власти. История свидетельствует о том, что во все времена государства отличались друг от друга способом территориального деления, а также степенью централизации государственной власти. Данный феномен принято обозначать термином «форма государственного устройства», под которой понимается территориальная организация государственной власти и соотношение государства как целого с его составными частями1.
Современная теория государства выделяет три формы государственного устройства. Первая, наиболее простая и наиболее распространенная — унитарное государство. Это целостное, централизованное государство, организованное на основе административно-территориальных единиц, не имеющих статуса государственных образований и не обладающих признаками суверенитета. Такие единицы могут называться по-разному: области, провинции, округа и т.д. Однако в унитарном государстве существуют единые высшие органы государственной власти, единое гражданство (или подданство), единая конституция и единая система законодательства. Это создает организационно-правовые предпосылки для высокой степени влияния центральной государственной власти на всей территории страны. Вместе с тем, органы управления административно-территориальных единиц могут обладать большей или меньшей степенью самостоятельности, в зависимости от государственно-правовых традиций, присущих каждой стране.
Большинство из всех существовавших и существующих государств унитарные. Это и понятно, ведь унитарное государство хорошо управляемо, а унитарная форма достаточно надежно обеспечивает государственное единство. При этом унитарное государство может иметь как однонациональный, так и многонациональный состав населения1. К современным унитарным государствам относятся Франция, Швеция, Норвегия, Великобритания, Япония, Венгрия и другие.
Другая форма государственного устройства — конфедерация. Строго говоря, это даже не государство, а союз государств, сохраняющих свою международную правосубъектность. Конфедерации создаются для различных целей (как правило, для экономических или военных), однако они не обладают суверенитетом; их права производны от прав составляющих их суверенных государств. Союзные органы конфедерации осуществляют лишь координирующую функцию и только по тем вопросам, для решения которых они созданы. Как правило, документы, принимаемые органами конфедерации, носят рекомендательный характер и применяются членами союза по своему усмотрению.
Понятно, что такая форма организации не может быть устойчивой. Исторический опыт показывает, что конфедеративные образования по достижении своих целей либо распадаются, либо преобразовываются в федеративные государства. Так, например, 13 штатов Северной Америки в 1776 году создали конфедерацию для совместной борьбы против британского господства. Но уже в 1787 году, достигнув независимости, они образовали единое федеративное государство — США. Созданная же в 1952 году конфедерация Египта и Сирии (Объединенная Арабская Республика), напротив, распалась2.
По мнению специалистов1, в настоящее время в мире существует только одна конфедерация — Европейский Союз, которая медленно, но устойчиво идет к образованию единого федеративного государства в Европе.
И наконец, третья, наиболее сложная и противоречивая форма государственного устройства, — федеративное государство. Ее существование и развитие определяется особой политико-правовой теорией, выражающей саму ее суть и характерные черты — теорией федерализма.
Современный федерализм — это принцип, доктрина, положенные в основу политико-территориального и (или) национально-территориального устройства многих государств. По своему назначению федерализм содержит возможности децентрализовать и распределять власть по вертикали; интегрировать территориальные сообщества в единое целое. Он выступает в виде совокупности способов, целей и задач, конституционно-правовых норм и принципов, направленных на установление пределов централизации и децентрализации властных и управленческих функций государства и его субъектов путем разграничения предметов ведения и полномочий между ними, а также между их органами государственной власти2.
Современный федерализм является, прежде всего, способом обеспечения и сохранения государственного единства, территориальной целостности государства, учета и сочетания многообразных интересов государства и его частей, их самоорганизации и саморегулирования, противостояния региональному и этническому обособлению. Мировой опыт показывает, что федерализм в определенных исторических условиях позволяет сочетать национальный фактор с территориальным и иными (например, лингвистическим, конфессиональным), обеспечивает единое демократическое, экономическое, правовое, оборонное пространство, взаимный контроль федерации и ее субъектов через различные механизмы (политические, правовые, финансово-бюджетные и т.д.).
Определяющим критерием идентификации федерализма как способа принятия решений в сложном государстве является наличие конституционно установленного разграничения предметов ведения, полномочий между федерацией и ее частями (субъектами).
В качестве конституционно-правового принципа федерализм имеет своей задачей интеграцию правовыми средствами территорий и народов, сохранение или создание такого государства, которое служит интересам всех составных частей, обеспечивает их единство, развитие, учет различных факторов и традиций. Существующие в мире модели федерализма основываются на сочетании множества факторов (территориального, исторического, национального характера), на учете их взаимодействия и взаимовлияния в реальной федералистской конституционно-правовой и политической практике.
Советская централизованная федерация как исторический и теоретико-правовой феномен
История России насчитывает тысячелетие. И на всем ее протяжении Россия была многонациональным государством. Вместе с тем, как это ни парадоксально, история российского федерализма достаточно коротка. Фактически только в XX веке наша страна была провозглашена федеративным государством. Развитие федералистских начал в российском территориальном устройстве тормозилось целым рядом причин, и в первую очередь, конечно, самодержавием. Федерализм с его механизмами и институтами, с его принципами свободы и инициативы (которые в тот период были присущи, в основном, только развитым буржуазным государствам), никак не укладывался в привычную схему российского абсолютизма и противоречил самой сути Империи.
Вместе с тем, нельзя не признать, что и Российская Империя имела некоторые черты федеративного устройства, хотя и незначительные. В процессе ее формирования многие народы входили в ее состав добровольно, и отношения с ними строились на договорной основе. Например, в XVI—XVII веках такие договоры были заключены с горскими ханами, дагестанскими, кабардинскими и другими князьями, причем как с равноправными партнерами. Различные национальные области пользовались определенными правами и льготами, центральная власть сдерживала вмешательство чиновников российской администрации в местные дела. Развитое самоуправление имели такие регионы Российской Империи, как Польша, Финляндия, Средняя Азия. Даже во второй половине XIX века, когда под воздействием целого ряда причин внутреннего и внешнего характера элементы федерализма и договорности стали уступать место централизму и унитарности, они все равно не были утрачены полностью1.
Несмотря на все это, Россия и юридически, и фактически продолжала оставаться унитарным государством вплоть до Октябрьской революции 1917 года. Коммунисты, пришедшие к власти, одним из важнейших направлений своей политики провозгласили решение национального вопроса. Единственным и наилучшим способом для этого им виделась федерация, построенная по национальному принципу. И поэтому уже 2(15) ноября 1917 года Советское правительство опубликовало Декларацию прав народов России1, которая провозгласила равенство и суверенность всех народов страны, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмену национальных и религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств. 20 ноября (3 декабря) СНК в обращении «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока»2 объявил свободными и неприкосновенными национальные и культурные учреждения, обычаи и верования мусульман, гарантируя им полную свободу устройства своей жизни.
Компартия старалась найти такие формы государственного устройства, которые давали бы возможность сочетать стремление народов к созданию своей национальной государственности и необходимость сохранять государственное единство страны на базе классового интернационализма. В конкретно-исторических условиях, сложившихся после победы Октябрьской революции, наиболее целесообразной формой оказалась идея федерального объединения советских республик. Партия исходила из того, что в новых условиях не унитарная, единая республика, как считалось до этого в марксистской теории, а именно федерация является той формой, которая дает возможность сочетать выгоды крупного централизованного государства с преимуществами национальной государственности.
Федеративная форма была законодательно закреплена Ш Всероссийским съездом Советов, принявшим 10 января 1918 года написанную Лениным «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»3. Декларация была одним из первых конституционных актов нового государства.
В ней Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах. Советская Российская республика учреждалась на основе союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. При этом съезд подчеркнул, что, стремясь создать действительно свободный, добровольный и прочный союз трудящихся классов всех наций страны, он ограничивается установлением лишь «коренных начал федерации советских республик». Рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право на собственном полномочном съезде самостоятельно решить, «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях»1.
Первоначально предполагалось, что в состав федерации войдут все национальные государственные образования, возникшие после революции на территории России, в том числе Украинская, Белорусская и другие окраинные советские республики. Сами они в первые месяцы после Октября неизменно подчеркивали, что считают себя неотъемлемой частью РСФСР2. Однако в дальнейшем каждая республика объявила себя независимой, но состоящей в тесных договорных федеративных связях с РСФСР и другими независимыми советскими республиками.
Тот же III Всероссийский съезд Советов принял постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики» и оформил создание Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР). Первая в истории страны Конституция РСФСР 1918 года провозгласила Россию федеративным государством, а федерализм — важнейшим инструментом разрешения межнациональных противоречий путем предоставления национально-территориальных автономий. Закрепленный в Конституции принцип федерации как формы государственного устройства Республики Советов явился юридической базой дальнейшего развития государственного единства народов, завершившегося образованием в 1922 году Союза ССР.
Пще до Октябрьской революции Ленин подчеркивал, что только на основе полного самоопределения и добровольности может быть создан союз свободных наций: «Республика русского народа должна привлекать к себе другие народы или народности не насилием, а исключительно добровольным соглашением на создание общего государства. Единство и братский союз рабочих всех стран не мирятся ни с прямым, ни с косвенным насилием над другими народностями»1.
Централизованная «вертикально интегрированная» федерация как возможный вариант эволюции государственного устройства России
Современная Российская Федерация представляет собой весьма сложное, многоуровневое образование, которое в теории принято называть асимметричной федерацией1. Причем разноуровневость субъектов федерации не только формально закреплена ныне действующей Конституцией. Фактически сложилась такая ситуация, при которой каждый субъект федерации старается строить свои отношения с Центром на двухсторонней, договорной основе, «выторговывая» для себя совершенно уникальный, нетипичный правовой статус, исключительный набор прав и полномочий. Необходимо отметить, что подобное положение в большинстве случаев обусловлено не столько объективно сложившимися традициями или потребностями развития народов России, сколько амбициозными устремлениями отдельных региональных лидеров, стремящихся к наиболее абсолютной политической и экономической власти на своих территориях. Поэтому можно утверждать, что существующая асимметрия в статусе субъектов РФ во многом искусственна, и это обстоятельство сильно мешает процессу федеративного строительства, придавая ему не созидательный, а центробежный характер с элементами конфедерализации страны. При этом необходимо отметить, что и законодательство в сфере федеративных отношений в течение последнего десятилетия принималось исходя из сложившейся ситуации, и нормы о федеративном устройстве отражают преимущественно интересы региональных элит, а отнюдь не перспективные потребности федеративного строительства. Указанные противоречия, естественно, не могли не найти своего отражения и в ныне действующей Конституции РФ.
Об этом свидетельствуют, прежде всего, сами результаты голосования за новую Конституцию России. В семи республиках (Башкортостан,
Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тыва) и де сяти областях граждане России проголосовали против принятия новой фе деральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня). В неофициальных источниках приводится и другая статистика - 13 из 21 республики не поддержали Конституцию РФ. В целом 31 субъект федерации проголосовал против новой федеральной Конституции1.
Кроме того, представляется, что сам концептуальный подход к реформированию федерации, избранный еще в начале 90-х годов, был неверен. Уже тогда в нем содержалось опасное противоречие, заложенное позднее в действующую Конституцию РФ, в ее статьи 5 и 662. Части 1 и 4 статьи 5 Конституции провозглашают равноправие субъектов федерации, в то же время фактически Конституция наделяет их различным правовым статусом, объемом прав и обязанностей, что предопределяет различный характер их взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. В Федеративном договоре 1992 года все вновь провозглашенные субъекты Российской Федерации были построены «по ранжиру»: первый договор с федеральными властями (дававший больше всего прав) подписали республики; второй (со «средними» правами) — края и области; и третий (с наименьшими правами) — автономии3.
В то время такой подход, вероятно, был оправдан, ибо только так можно было поставить хоть какой-то заслон мощной волне «парада суверенитетов», сметавшей все десятилетиями складывавшиеся связи. Однако такое построение совершенно неприемлемо, исходя из перспективных задач федеративного строительства.
Перечень оснований, которые могут повлечь нарушение конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации, выглядит следующим образом.
Конституционные основания. 1. Предусматривается существование 6 разновидностей субъектов РФ: республик (в составе РФ 21 республика), краев (6), областей (49), го родов федерального значения (2), автономной области (1) и автономных округов (10) (ч. 1 ст. 5, а также ст. 65). 2. Лишь республика в составе РФ является государством (ч. 2 ст. 5). 3. Республика имеет свою конституцию, а другие субъекты — уставы (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). 4. Республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). 5. Субъекты Федерации при их перечислении (ст. 65) указаны не в алфавитном порядке; в последовательности их расположения в списке значительную роль сыграли представления о разных видах субъектов. 6. Существует такая разновидность субъектов Федерации, как автономные округа, которые входят в состав других субъектов — краев и областей (ч. 4 ст. 66). 7. Специфический статус имеет столица Российской Федерации город Москва, что отражено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 70) и в федеральном законе о статусе столицы1. Основания, не связанные с Конституцией РФ. 1. Республики могут устанавливать собственное гражданство (ст. 2 Закона о гражданстве2). 2. Положения Федеративного договора 1992 г. в части, касающейся различного статуса субъектов Федерации, потеряли силу (ч. 1 раздела второго Конституции); однако сам Договор действует, и некоторые субъекты РФ все еще руководствуются духом неравноправия, которым он полон, начиная от указания в названии на «суверенные республики». 3. Некоторые субъекты не подписали Федеративный договор 1992 г. (республики Ингушетия, Татарстан и Чечня). 4. Отдельные субъекты подписали Федеративный договор с оговорками (к примеру, Калужская и Ленинградская области, город Санкт-Петербург). 5. Для субъектов РФ (кроме Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга), подписавших протокол к Федеративному договору («...между органами государственной власти РФ и краев, областей, городов...»), не действует подпункт «м» п. 1 ст. II Федеративного договора (в соответствии с которым оборона и безопасность, оборонное производство отнесены к исключительному ведению субъектов согласно п. 1 ст. III Федеративного договора). 6. Часть субъектов РФ подписали с центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. 7. Тексты подписанных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий не тождественны, что вносит значительный вклад в дифференциацию статуса субъектов Федерации. 8. Один из автономных округов реализовал свое право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации (Чукотский автономный округ1); остальные округа по-прежнему входят в состав краев или областей.
Национальный вопрос и его содержание в условиях современной России
Современная Российская Федерация находится в тяжелом положении. Национальный вопрос в нашей стране стоит чрезвычайно остро. Трудно представить себе, что братские народы, еще недавно составлявшие могучую и единую нацию, за такое короткое время могли так расколоться и отдалиться друг от друга. Однако, прежде чем приступать к исправлению сложившегося положения, необходимо осмыслить тенденции и причины, приведшие Россию к столь плачевному состоянию. Выяснением этих причин сегодня занимаются многие ведущие ученые и специалисты.
Так, например, 2-4 февраля 2000 года в Москве прошла Всероссийская научная конференция «Российское государство и право на рубеже тысячелетий»1. Большинство участников дискуссии сошлось на необходимости усиления роли государства в тех сферах жизни общества, где это возможно и необходимо. Выступивший на конференции Председатель Конституционного Суда Российской Федерации член-корр. РАН М.В. Баглай подчеркнул, что тезис о сильном государстве должен учитывать федеративный характер нашей страны и подразумевать усиление его роли на всех уровнях государственной власти, но не за счет дополнительной централизации управления. Следовательно, необходимо найти или создать правовые и конституционные основы для нссилового устранения таких негативных явлений, как разрыв единого правового поля, вторжение субъектов РФ в деятельность территориальных федеральных органов власти. На данном этапе, по мнению Председателя Конституционного Суда, наша страна не нуждается в замене Конституции или коренном изменении закрепленного в ней механизма государственной власти. Напротив, усиление государства должно произойти на сложившейся конституционно-правовой основе, поддержанной всеми слоями общества.
Тем не менее, по нашему мнению, данная позиция Председателя Конституционного Суда является спорной. Если исходить из конституционных норм и сложившейся практики федеративных отношений, то можно прийти к очевидному выводу: начиная с 1917 года и вплоть до сегодняшнего дня Россия была и остается федерацией, построенной по национальному признаку.
Как известно, одним из важнейших лозунгов большевиков в начале XX века было решение национального вопроса. И, придя к власти, большевики (надо отдать им должное) взялись за дело весьма решительно и последовательно. Уже 2(15) ноября 1917 года Советское правительство опубликовало Декларацию прав народов России, которая провозгласила равенство и суверенность всех народов страны, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмену национальных и религиозных привилегий, свободное развитие национальных меньшинств и этнических групп1.
20 ноября (3 декабря) СНК в обращении «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока» объявил свободными и неприкосновенными национальные и культурные учреждения, обычаи и верования мусульман, гарантируя им полную свободу устройства своей жизни2. Взяв на себя ответственность за столь радикальное решение национального вопроса, большевики сумели нащупать ту единственную форму государственного устройства, которая диктовалась самой ситуацией — федеративную республику.
Коммунистическая партия исходила из того, что в новых условиях не унитарная, единая республика, как считалось до этого в марксистской теории, а именно федерация является той формой, которая дает возможность сочетать выгоды крупного, централизованного государства с преимуществами национальной государственности освобожденных народов3.
Подобный подход обосновывался не только тем, что страна была многонациональной, но и тем, что многие национальности России отличались большой отсталостью в экономическом, социальном и культурном развитии. Накануне Октября Россия по национальному составу населения представляла весьма пеструю картину. Русские составляли 43% всего населения, а 57% жителей говорили более чем на 150 языках. Всесоюзная перепись 1926 года зарегистрировала 194 народности и этнографические группы. Из 140 миллионов населения, насчитывающегося тогда в России, около 25 миллионов не успели до Октябрьской революции пройти путь капиталистического развития, не имели своего пролетариата. Ряд национальностей, проживающих в Средней Азии, Казахстане, на Северном Кавказе, на Крайнем Севере, в Поволжье, сохранили патриархально-родовой быт1.
И поэтому в резолюции X съезда РКП(б) (1921) было записано: «Теперь, когда помещики и буржуазия свергнуты..., задача партии состоит в том, чтобы помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед Центральную Россию»2.
Важнейшим инструментом для решения этой задачи и стал советский федерализм, в основе которого — федеративное государство, построенное по национальному признаку. Исходя из этого, субъектом советской федерации могла быть не любая административно-территориальная единица, а такая, на территории которой проживает определенная нация, отличающаяся особым бытом, национальной формой своей культуры, языком и т.п. Таким образом, субъектами советской федерации в зависимости от ее форм являлись национальные республики (союзные и автономные) или национальные административно-политические образования (автономная область и национальные округа)3. Необходимо признать, что подобное построение, хотя и не вписывалось в общепринятые на Западе «классические» каноны федерализма, тем не менее отвечало сложившимся на тот момент историческим условиям существования многонационального советского государства и в конечном итоге сыграло положительную роль.
Многие малочисленные народы России, до Октябрьской революции находившиеся на полупатриархальном уровне развития, именно в советскую эпоху обрели свое национальное самосознание, получили мощную поддержку, достигли огромных успехов и воспитали немало выдающихся деятелей науки, культуры и искусства. К 90-м годам XX века уровень развития большинства народов и национальностей Советского Союза стал уже примерно равным, что, в свою очередь, обусловливало дальнейшее сближение и взаимопроникновение народов.
Изложенные выводы можно подтвердить конкретными цифрами. Согласно переписи 1989 года, на долю всех национальных образований, вместе взятых, приходилось около 14% населения России, а на долю русских краев и областей, Москвы и Санкт-Петербурга — 86%. Из 5,5 млн. татар, проживающих на территории России, в Татарстане живет менее 32%. Из 32 существующих автономий только в 7 (5 республик и 2 округа) титульные нации составляют более 50% и только в одной — чуть более 2/3. Титульные нации во всех республиках составляют 43% населения, в Еврейской автономной области — 22%, в автономных округах — 10,5%. В 21 национальном образовании русских больше, чем представителей титульной нации1.
