Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание прогнозирования в правотворчестве и правоприменении
1. Исторические предпосылки становления теории правового прогнозирования как междисциплинарной отрасли научного знания 15
2. Объект и предмет прогнозирования в правотворчестве и правоприменении 37
Глава 2. Структура механизма прогнозирования в сфере права
1. Принципы прогнозирования в правотворчестве 61
2. Прогнозирование стадий правоприменительного процесса 94
3. Основное содержание и главные направления прогнозирования деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью 123
Заключение 149
Список литературы 153
- Исторические предпосылки становления теории правового прогнозирования как междисциплинарной отрасли научного знания
- Объект и предмет прогнозирования в правотворчестве и правоприменении
- Принципы прогнозирования в правотворчестве
- Прогнозирование стадий правоприменительного процесса
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Прогнозирование тенденций развития законодательства и характера социальных последствий практики реализации правовых нововведений является неотъемлемой частью государственно-правового реформирования.
Социальная потребность в правовом прогнозировании объясняется все более активной нормотворческой деятельностью органов государственной власти, эффективнослъ которой в значительной мере определяется итогами прогнозирования, основанного на анализе процессов правотворчества и правоприменения и ориентированного на своевременное определение круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.
Намечая задачи на 2005 год, Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал возросшие возможности прогнозирования таким образом: «... впервые за долгое время, мы можем прогнозировать нашу жизнь не на несколько месяцев - даже не на год, а на десятилетия вперед. И достижения последних лет дают нам основание приступить, наконец, к решению проблем, с которыми можно справиться, но можно справиться - только имея определенные экономические возможности, политическую стабильность и активное гражданское общество».
Не меньшую актуальность образует проблема прогнозирования в правотворчестве и правоприменении в связи с реформированием системы и структуры органов исполнительной власти, в ходе которого переосмысливаются традиционные представления о социально-экономических и социально-правовых процессах, формируются принципиально новые направления развития законодательства и правоприменительной практики.
Актуальность разработки проблемы методологии и методов прогнозирования в правотворчестве и правоприменении не исчерпывается лишь его
теоретическим значением в структуре познавательных функций юридической науки; правового прогнозирование все больше приобретает практическую значимость для успешного решения проблем развития правотворчества и практики правоприменения.
Проблема теории прогнозирования все больше актуализируется в силу того, что прогноз как условие эффективной правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти повышает действенность правовой системы, позволяет заблаговременно выявлять приоритетные направления развития права и последствия законодательных и иных правовых нововведений.
К сожалению, значение прогноза в сфере права явно недооценивается, о чем свидетельствуют результаты кодификации основных отраслей законодательства (УК РФ - 1996 г.; НК РФ - 1998 г.; УПК РФ - 2001 г.; КоАП РФ -2002 г. и т.д.), которые, по общему признанию, не отличаются уровнем законотворческой техники, если судить по многочисленным поправкам к кодифицированным актам, внесенным еще до вступления их в юридическую силу (например, Федеральными законами от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ и от 29 мая 2002 г. № 59-ФЗ внесены изменения и дополнения в 75 статей УПК России).
В итоге возникли внутри- и межотраслевые коллизии, наблюдается дублирование и параллелизм в регулировании нормами различных отраслей права одних и тех же правоотношений. Так, НК РФ (гл. 15) и КоАП РФ (гл. 15) не только одновременно предусматривают ответственность за совершение правонарушений в области налогов и сборов, но и текстуально-идентичным образом формулируют соответствующие их составы: ст. 116 НК РФ - «Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе» и ст. 15.3. КоАП РФ -«Нарушение срока постановки на учет в налоговом органе».
В условиях отсутствия прогнозов регулятивная функция права не только утрачивает свою эффективность, но и целевое предназначение, что приводит к противоречивости и в целом к избыточности правового регулирования.
Правовые коллизии, естественно, взывают противоречия и в правоприменении, что обусловливает потребность в толковании и определения порядка применения норм права, которое, зачастую, осуществляется не органами законодательной или судебной власти, а органами исполнительной власти.
Крайне нестабильным следует признать налоговое законодательство, которое характеризуется еще и «нелегитимным» толкованием. Так, явно избыточным сдедует признать издание ведомственных нормативных правовых актов, которые, по существу, дублируют нормы права: например, как сказано в письме МНС РФ от 11 мая 1999 г* № 18-3-04/739 «О порядке применения административной ответственности к налогоплательщикам - физическим лицам, совершившим налоговые правонарушения, предусмотренные частью первой Налогового кодекса России», «... производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения или преступления, ведется в порядке, установленном соответственно законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях и уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 10 Кодекса)».
Надо сказать и еще об одной аюуальной, но, к сожалению, остающейся вне достаточного внимания ученых, стороне прогнозирования в правотворчестве и правоприменении - это обеспечение четкого соответствия между конструируемым понятийным аппаратом закона или «языком нормы» и однозначным ее применением, поскольку «размытость» юридической терминологии и (или) расширительное ее толкование может повлечь серьезные негативные социальные последствия.
К сожалению, отечественная история свидетельствует о временах, когда именно расширительное толкование норм права способствовало широкому использованию в ходе массовых репрессий объективного вменения, что, конечно, не способствовало соблюдению законности.
Недооценка прогноза особенно недопустима в правовом регулировании социально-экономических процессов. Так, не основанное на правовых прогнозах принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 о так называемой «монетизации» льгот имело шоковую социальную реакцию, повлекло снижение уровня благополучия миллионов льготников и углубление противоречий в системе взаимоотношений народа и власти.
Актуальность проблемы прогнозирования в правотворчестве и правоприменении подтверждает его роль и значение в предвидении отрицательных тенденций, в ходе решения задач, в частности, упрочения конституционного строя, государственной целостности, единства системы государственной власти, устранения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, формирования взаимоотношений между регионами и центром на основе приоритета федеративных отношений.
Степень научной разработанности темы
Проблема прогнозирования в правотворчестве и правоприменении сравнительно недавно стало предметом научных исследований и, особенно, в рамках теории права, позволяющей с единых теоретико-методологических позиций обобщить и систематизировать эмпирические данные конкретных прогнозов и на этой основе разработать общую концепцию развития права и правовой системы в целом.
Различные вопросы прогнозирования в сфере права изучались В.М. Барановым, Н.В. Бестужевым-Лада, О.А. Гавриловым, Д.А. Керимовым, В.Н. Кудрявцевым, М.И. Лазаревым, Э.С. Минаевым, Е.А, Павлодским, СВ. По-
Лениной, С.А.Саркисяном, Р.А. Сафаровым и другими учеными; проводились исследования в области криминологического прогнозирования (К.Р. Абызов, Г.А. Аванесов, М.М. Бабаев, М.Д. Волков, К.К. Горяинов, Л.Д. Кондратюк, СН. Лицкевич, МП. Клейменов, А.А. Сидоркин и т.д.), а также отдельных правовых институтов и, в частности, института административной деликгно-сти (Н.П. Мышляев, АП. Шергин и др.).
В то же время наблюдается дефицит современной научной литературы по теоретическим проблемам прогнозирования в правотворчестве и правоприменении; ранее проводимые многие исследования утратили актуальность, теоретико-прикладное значение и научную новизну, хотя и сохраняют исто-рико-научную ценность и служат источником современных представлений о прогнозировании тенденций развития права и правоприменительной практики; архаичен научный инструментарий прогнозирования, т.к. оно основывается, как правило, на экспертных оценках, а новейшие методы прогнозирования (метод обобщенного сценария, экстраполяция тенденций и т.д.) используются крайне редко, что, естественно, сказывается на качестве прогноза.
К сожалению, современный уровень развития теории и практики прогнозирования в правотворчестве и правоприменении явно отстает от потребностей развития юридической науки (в частности, теории права), законодательства и правоприменительной практики, что можно объяснить двумя группами причин.
Во-первых, абстрактно-научному и эмпирическому развитию теории и практики прогнозирования в правотворчестве и правоприменении длительное время препятствовало наличие в советской юридической науке официальной по форме и утопической по содержанию прогностической теории «отмирания» государства и права, поскольку реалии общественного развития были прямо противоположны и свидетельствовали о последовательном укреплении
централизованных начал государственного управления и расширении сфер правового регулирования, что крайне негативно воздействовало на развитие прогностических исследований проблем становления правового государства и гражданского общества.
Во-вторых, отсутствие научной школы, а главное - теоретико-методологических принципов прогнозирования в правотворчестве и правоприменении приводит к тому, что процессы формирования перспективных направлений развития предмета и метода той или иной правовой науки в рамках фундаментальных (теория и история государства и права, история учений о праве и государстве) и прикладных (отраслевые правовые науки) юридических знаний имеют в больше степени умозрительный, а не прогностический характер.
Прогнозы отдельных институтов права не могут создать целостной картины развития правовых процессов, законодательства и практики его реализации, что собственно и актуализирует задачи обобщения, систематизации и изучения с единых теоретико-методологических принципов всего прогностического материала, разработки общих и частных методов прогноза.
Но, думается сложившееся положение следует рассматривать как временное: усиление внимания юридической научной общественности к прогнозированию в правотворчестве и правоприменении, безусловно, сможет повысить не только значимость прогностической функции научного познания в сфере теории права и практики ее реализации, но и составить методологическую основу развития каждой отраслевой юридической науки, придать ей не только теоретический, но и прикладной характер.
Вышеназванные соображения теоретического и прикладного характера и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - совокупность межотраслевых правоотношений, складывающихся в сфере прогнозирования в правотворчестве и правоприменении.
Предмет исследования - теоретико-методологические и структурно-содержательные элементы механизма прогнозирования в правотворчестве и правоприменении.
Цель исследования - разработка теоретико-прикладных основ прогнозирования в правотворчестве и правоприменении.
Задачи исследования составляют:
установить исторические предпосылки становления теории прогнозирования в правотворчестве и правоприменении как междисциплинарной отрасли научного знания;
установить структурно-содержательные элементы и провести соотношение объекта и предмета прогнозирования в правотворчестве и правоприменении;
сформулировать принципы прогнозирования в правотворчестве;
раскрыть содержание прогнозирования стадий правоприменительного процесса;
определить основное содержание и главные направления прогнозирования деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью.
Методологическую основу диссертации составили историко-правовые взгляды на аксиологические и гносеологические основания прогнозирования в правотворчестве и правоприменении как одного из важнейших элементов научного познания.
В процессе исследования использовались общенаучные (системный подход, анализ и синтез, наблюдение и др.) и частно-научные методы познания: сравнительно-правовой, анализ документов и т.п.
Научная новизна исследования выражена в выводах и положениях, раскрывающих сущность, содержание и структуру механизма прогнозирования в правотворчестве и правоприменении: сформулированы исторические предпосылки становления теории правового прогнозирования как межотраслевой отрасли научного знания; выявлены общие и отличительные признаки объекта и предмета прогнозирования в правотворчестве и правоприменении; установлены общие и специфические принципы прогнозирования в правотворчестве; определены основное содержание и главные направления прогнозирования деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью.
Теоретическое значение результатов исследования состоит в рассмотрении с позиций общей теории права и государства сущности, содержания и структуры прогнозирования правотворчества и правоприменения, а также в установлении исторических оснований становления и развития теории прогнозирования как междисциплинарной отрасли научного знания и ее таких основных элементов, как соответствующий понятийный аппарат, принципы, объект и предмет прогнозирования в правотворчестве и правоприменении.
Практическое значение результатов исследования состоит в возможности их использования в процессе прогнозирования как на стадии правотворчества, так и правоприменения, в частности, путем выявления совокупности факторов, определяющих эффективность прогнозирования в правотворчестве и правоприменении; определения основных направлений прогнозирования деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью.
Результаты диссертационного исследования использованы в процессе научно-методического обеспечения преподавания во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации учебных курсов «Экологическое право» и «Земельное право»; исследования проблем гражданско-правовой ответственности, наступающей в связи с
причинением вреда в сфере природопользования; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России - при составлении аналитического материала «Прогноз криминальной ситуации на территории Российской Федерации на 2006 год» (п. 1.1.6. Плана ВНИИ МВД России на 2005 г.); подготовки материалов к проведению «круглых столов» Комитета Государственной Думы Российской Федерации по безопасности: «Состояние профилактики преступности в Российской Федерации» (7 декабря 2004 г.), «Истоки насилия и жестокости в обществе, меры их законодательного предупреждения» (30 марта 2006 г.).
Положения, выносимые на загциту:
\. Историческими предпосылками становления теории правового прогнозирования как междисциплинарной отрасли научного знания являются мировоззренческие идеи о процессах познания, всеобщей взаимосвязи социально-правовых явлений, объективные потребности государства в правовом регулировании общественных отношений и субъективные познавательные потребности и способности человека.
Теория правового прогнозирования образует самостоятельное междисциплинарное направление в системе отраслей научного знания и ориентировано на научное предвидение социально-правового эффекта правотворчества и правоприменения.
Виды прогнозирования в правотворчестве и правоприменении дифференцируются по степени достоверности - на эмпирико-гипотетические и абстрактно-научные; по масштабам - на локальные и комплексные; монодисциплинарные и полидисциплинарные, по прогнозируемым последствиям принятия и реализации нормативные правовых актов - на позитивно- и негативно-результативные и т.д.
2. Процесс определения объекта и предмета прогнозирования в право
творчестве и правоприменении предполагает наличие следующих этапов:
первичный этап возникновения потребности в прогнозировании; подготови
тельный, рабочий, верификационный, композиционно-синтезирующий, науч
но-абстрактный этапы; этап, на котором осуществляется соотношение исход
ных, промежуточные и итоговых результатов прогнозирования.
Факторами, влияющими на достоверность прогнозирования правотворчества и правоприменения, являются ограниченность исходных данных, неадекватность научной теории представлениям об объекте и предмете прогнозирования; наличие информации, не основывающейся на научных знаниях; ограничения объективного и субъективного характера; формы контроля промежуточных и итоговых результатов прогнозирования в правотворчестве и правоприменении (возврат к исходной познавательной ситуации, внесение поправок в промежуточные результаты и т.д.) и критерии оценки их новизны и достоверности; накопительные или концентрирующие и исключающие характеристики процесса прогнозирования.
3. К структурно-содержательным элементам механизма прогнозирова
ния в правотворчестве и правоприменении относится: право законодательной
инициативы и определенный круг субъектов его реализации; требования за
конодательной техники; проведение независимых научных, правовых, лин
гвистических и т.п. экспертиз проектов законодательных и иных норматив
ных правовых актов; учет социальных потребностей в правовом регулирова
нии определенной сферы общественных, групповых и личных законных от
ношений и интересов.
Структура механизма прогнозирования в правотворчестве и правоприменении основывается на общих - научность; законность; конституционализм; верховенство закона; федерализм; гласность; коллегиальность; равно-
правие участников законодательного процесса; политический плюрализм; плановость; эффективность и специфических принципах - научно-практическая обоснованность; разнообразие методов и целевая направленность прогнозирования; получение предварительно-промежуточных результатов; прогрессирующее приближение к искомому предмету; наблюдаемость; организационная симметричность; информативная предпочтительность; структурное включение.
4. Прогнозирование правоприменительных стадий предполагает моде
лирование результатов реализации нормы права в конкретной ситуации в ви
де получения социально-правового эффекта как позитивного, так и негатив
ного характера.
Эффективность прогнозирования стадий правоприменительного процесса определяет социально-правовая актуальность и содержательная ценность нормы права; качество законодательной техники и юридической терминологии; состояние законности и правопорядка; профессиональные и морально-нравственные качества правоприменителя (уровень правосознания и юридической подготовленности; наличие практического опыта, общей и правовой культуры и т.д.); степень информированности адресатов о содержании нормы права; уровень правосознания и правовой культуры населения; иные организационно-правовые и социально-психологические факторы.
5. Основное содержание прогнозирования деятельности органов внут
ренних дел по борьбе с преступностью состоит в выявлении наиболее веро
ятностных тенденций и закономерностей развития преступности как на феде
ральном, так и региональном уровнях, а его главными направлениями явля
ются развитие системы управления и организационной структуры; совершен
ствование нормативной правовой базы; повышение социальной роли и улуч
шение кадрового состава органов внутренних дел; информационное, научно-
методическое, финансовое и материально-техническое обеспечение организационно-управленческой, юрисдикционной и научно-педагогической деятельности МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные теоретические положения и выводы работы обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России» (М.: Академия права и управления, 25 мая 2004 г.) и опубликованы в трех научных статьях.
Практическую апробацию подтверждают соответствующие акты о внедрении результатов, выводов и положений, выносимых на защиту, полученные из ВГНА Минфина России, ВНИИ МВД России, Комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения, списка литературы.
Исторические предпосылки становления теории правового прогнозирования как междисциплинарной отрасли научного знания
С начала возникновения цивилизации футуристические надежды человечества стали связываться с процессами познания мира не только с точки зрения статического, но и динамического его состояния, а, по существу, - с прогнозированием тенденций развития явлений природной и социальной среды, которое позволило не только занять активную позицию человека в окружающем мире, но и предвидеть будущее.
Для обоснования теории правового прогнозирования принципиально важное значение имеют не только положения общей теории права, но и теории научного предвидения, согласно которой прогнозирование как познавательная операция наделена определенной ограниченностью: как верно замечает В.Г. Виноградов, будущее не может быть познано с такой же точностью и надежностью, как прошлое или настоящее1.
Научное познание, анализируя, оценивая и прогнозируя случайные и закономерные факты, события и явления, устанавливая причинно-следственные связи между ними, моделирует возможные тенденции их развития, основываясь в теоретико-методологическом плане на признании всеобщей взаимосвязи явлений природы и общества.
Всеобщий характер явлений означает, что каждое из них имеет частные, т.е. прямо относящиеся к конкретному факту, и общие причины возникновения и подчиняется в своем развитии внешним и внутренним закономерностям, познание которых и создает информационную базу прогнозирования.
Наука, как известно, наделена не только автономностью развития, но и способностью прогнозировать социальную практику1 на основе тех отраслей научного знания, где накопление фактов до «критической точки» совпало с их теоретической интерпретацией, исходя из всеобщей взаимосвязи наук.
Проблема предвидения служила предметом изучения не только в рамках ее постановки, но и исследования механизма соотношения внутриструк-турных элементов прогнозирования. Так, еще в 20-х годы XIX века Н.Д. Кондратьев говорил не только о предвидении, но и о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь2.
Прогнозирование особенно важно в социально-правовой сфере, где выяснение сущности происходящего указывает на то, чем вызваны те или иные юридические факты, от чего он зависит, в какой последовательности они следуют друг за другом, когда и при каких условиях повторяются.
Изучением общих и особенных характеристик, внутренних связей различных явлений и событий, имеющих юридические последствия; обнаружение, выделение и обобщение наиболее существенных, устойчивых признаков становится возможным познать закономерности, которым они подчиняется.
Итак, для успешного научного предвидения необходимо, руководствоваться такими методами познания, которые позволяют правильно анализировать, обобщать и теоретически интерпретировать правовые явления.
Процесс научного предвидения в сфере права основывается на интуитивном восприятии тенденций его развития и использовании научных методов и методологии прогнозирования, ориентированных на достоверный подход к отражению будущего состояния объекта правового прогнозирования.
Очевидно, чем глубже и точнее знание о законах, по которым развивается право, тем полнее, объективнее и достовернее можно раскрыть конкретно-исторические причины возникновения тех или иных явлений и событий, тем обоснованнее прогноз тенденций и форм их развития, например, норм права, отражающих содержание прав человека, его безопасность и т.д.
Но, общество не может, в частности, обеспечивать соблюдение прав человека, вне правовых ограничений, поскольку права, свободы и законные интересы граэадан нуждаются в правовой охране и объективно предполагают наличие элементов властности в структуре общественных отношений.
Именно объективная потребность в упорядочения общественных отношений и явилась главной исторической предпосылкой «общественного договора» как соглашения между людьми, вынужденными перейти от незащищенного естественного состояния к гражданскому обществу1, причем договору, по справедливому замечанию В. Библера, выраженному не в одном, а в серии таких договоров, пронизывающих все общественные структуры2.
Объект и предмет прогнозирования в правотворчестве и правоприменении
Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении как разновидность познавательной деятельности ориентировано на достижение определенно-значимых в научно-практическом отношении результатов, связанных не столько с непосредственным (эмпирическим, теоретическим) познанием того или иного объекта, сколько с его гипотетическим моделированием.
Гипотетическое, а иными словами - научно-абстрактное построение объекта правового прогнозирования позволяет в целях уточнения искомого содержания структурировать составляющие его компоненты, выявлять между ними прямые и опосредованные, основные и частные связи.
В научной литературе термины «теоретические объекты», «научно-абстрактные объекты», «идеализированные объекты» традиционно употребляются как синонимы и в них видят практически одно содержание1, а сами объекты имеют изначально исключительно абстрактное содержание и разделяются лишь по степени содержащегося в них достоверного знания.
В то же время в научно-практическом отношении крайне важно выделять и полностью не познанные или предположительные объекты познания, разделяемые по степени их теоретической достоверности, устанавливаемой, как правило, через прогнозирование как через стадию научного познания.
В науковедческом плане познавательно-прогностический процесс развивается по следующей поэтапной схеме приращения научного знания: - появление и накопление разносторонних новых, необъяснимых в рамках существующих теоретических знаний, фактов; - систематизация, обобщение этих фактов и построение гипотетической интерпретации этих фактов; - распространение теоретической интерпретации этих фактов на смежные факты в целях установления совпадения, выявления различий и формулирования предварительных выводов и проверки отдельных фактов; - продолжение эмпирических исследований в целях проверки общей гипотезы, а равно и теоретических положений, и любых фактов, временно не объясняемых в рамках сложившейся структуры научного знания; - выдвижение новейших теоретических положений, объясняющих источники появления, состояние и природу прогнозируемых фактов.
В структурном плане прогнозирование в правотворчестве и правоприменении сводится к построению познавательного процесса и последовательному формированию некого гипотетического (непознанного) объекта познания (или прогнозирования) и его конкретизации в виде искомого (предполагаемого, желаемого, заданного и т.п.) предмета прогнозирования.
Всю совокупность результатов процесса прогнозирования можно классифицировать по следующим друг за другом группам, образующим соответствующие этапы формирования итогового результата прогнозирования: - начальную группу составляют предварительные результаты, обеспечивающие исходные данные процесса правового прогнозирования; - промежуточные результаты, различающиеся по степени значимости для формирования итогового результата правового прогнозирования; - итоговые результаты, которые раскрывают те или иные стороны содержания объекта и предмета правового прогнозирования.
Как видно, достижение итогового результата прогнозирования сопровождается получением ряда промежуточных результатов, содержащих ранее неизвестные данные, способных образовывать новые версии относительно уточнения (расширения, сужения) объекта и предмета прогнозирования.
Происходит, таким образом, постоянное возобновление познавательного процесса, который приобретает перманентный характер и развивается по схеме «начало - завершение - начало», где завершение, а равно и получение промежуточных прогнозируемых результатов служит основой для начала нового познавательного процесса на качественно новом уровне.
Последовательность стадий познавательного процесса позволяет по ступательно конструировать образ гипотетического объекта, который, с одной стороны, не всегда имеет собственную логику развития, а, с другой -принципы прогнозирования могут не совпадать с логикой развития объекта.
Процесс прогнозирования составляет постепенное превращение исходно-познавательной как незавершенной, неполной, противоречивой и неопределенной ситуации в более достоверную или итогово-познавательную ситуацию, характеризуемую относительно завершенной логической структурой.
Таким образом последовательная трансформация исходной в итоговую познавательную ситуацию проходит ряд этапов, которые применительно к процессу прогнозирования в правотворчестве и правоприменении могут иметь следующую познавательную структуру:
1. Исходный этап, на котором возникают потребности прогнозирования в правотворчестве и правоприменении (например, актуализация определенного круга общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию и т.д.), формулируются общие цели, задачи, границы и т.п. характеристики прогнозирования в определенной сфере правового регулирования.
Принципы прогнозирования в правотворчестве
Современный этап развития российского права характеризуется сложными социально-экономическими и внутриполитическими противоречиями, резким обострением межнациональных отношений, переосмыслением исторически изживших государственно-правовых форм, формированием принципиально новых демократических, гуманистических социальных и правовых институтов и в то же время возникновением проблем их реализации.
Гуманизм, надо признать, является основополагающим принципом не только правотворчества и правоприменения, но и в целом правоохранительной политики Российской Федерации, поскольку оказывает этическое влияние на развитие общей теории права и конкретные нормы права.
По гуманистическому содержанию права можно судить о степени развитости правового государства и демократических начал государственной власти, механизм реализации которой объективно включает определенный баланс мер государственно-правового принуждения и убеждения в структуре государственного и социального управления.
Именно здесь и проявляется роль прогнозирования подходов к регулированию тех или иных общественных отношений на основе применения силы государственной власти или использования социальных норм.
Принцип гуманизма особенно актуален для прогнозирования тех отраслей законодательства, которые прямо и непосредственно ориентированы на защиту прав и свобод человека и гражданина: в ст. 22 Федерального закона (УГ 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ (с изм. от 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г.) «О лекарственных средствах»1, которая регулирует порядок ввоза на территорию России лекарственных средств, предназначенных для гуманитарных целей; в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (с изм. от 30 июня 2003 г. № 2-ФКЗ) «О чрезвычайном положении», предусматривающей осуществление «международной гуманитарной помощи на территории, на которой введено чрезвычайное положение» (ст. 39 ФКЗ) для «обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (ст. 2 ФКЗ)2 и т.д.
Прогнозирование в правотворчестве предполагает распространение принципа гуманизма, как пишет Е.В. Кашкина, не только на отдельные, а «... все отрасли законодательства»3, поскольку эффективность применения мер юридической ответственности зависит «от полноты реализации требований гуманизма», которые, в свою очередь, должны основываться не только на соответствующие нормы права, но и прогноз эффективности их применения.
В условиях проведения правовой реформы4, перехода к рыночным отношениям, правового закрепления новых ценностных ориентации развития человека, общества и государства, возрастает значение правотворческой политики, осуществляемой в целях усиления правовых гарантий реализации жизненно важных национальных интересов, прав и свобод физических и юридических лиц, поддержания правопорядка в социально-различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Необходимым условием проведения правоохранительной политики является прогнозирования в правотворчестве, которое должно опережать правоприменительный процесс, исключая тем самым такие ситуации, когда принятый «сегодня» закон уже «завтра» не имеет социально-правовой почвы для применения, например, в силу утраты общественной опасности деяния, декриминализации уголовно-правовых деяний и т.д., что вынуждает, как считает Е.М. Савельева, законодателя активно включиться в работу по изменению и дополнению недавно им же принятых законов.
Известно, что к моменту принятия УК России многие составы преступлений, предусмотренные УК РСФСР (ст.72 «Организационная деятельность, направленная к совершению особо опасных государственных преступлений, а равно участие в антисоветской организации»; ст. 235 «Двоеженство или многоженство»; ст. 269 «Незаконное ношение знаков Красного Креста и Красного Полумесяца и злоупотребление ими» и др.), долгое время не применялись в связи с утратой общественной опасности, что, естественно, исключило возможность их включения в новый Уголовный кодекс.
Именно поэтому прогнозирование законопроектов занимает центральное место в правотворчестве, поскольку, как правильно отмечает Н.И. Разо-мович, «законодательство есть приоритетная форма осуществления государственной власти и правотворчества»
Прогнозирование стадий правоприменительного процесса
Становление российского правового государства и гражданского общества предполагает не только формирование новейшего, отвечающего актуальным социально-экономическим потребностям развития общества и государства, законодательства, но и поддержание непротиворечивой, основанной на принципах законности, гласности, эффективности и социальной справедливости практики его применения, которая и составляет реальный механизм защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Наличие данных научно обоснованного прогноза для практической деятельности правоприменителя имеет весьма значительное значение: как отмечает Н.В. Бестужев-Лада, «прогнозирование - это не просто высказывание о будущем, а систематическое исследование развития того или иного явления или процесса с помощью средств современной науки»1, применение которых обеспечивает наиболее эффективное решение практических задач.
Практика применения права представляет собой властную (юрисдикци-онную) деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, обеспечивающую трансформацию содержащихся в нормативных правовых актах общих правил поведения в сферу индивидуального поведения путем вынесения соответствующих правовых актов, устанавливающих конкретные субъективные права и обязанности участников правоотношений.
На различных этапах становления и развития теории права в юридической литературе получили отражение различные точки зрения о понятии правоприменительной деятельности1, ориентированной на достижение определенного прогнозируемого результата в сфере социально-правовой практике.
По существу, структура правоприменительного процесса, как пишут Глазырин В.В. и Никитинский В.И., включает «два элемента: нормативное регулирование (с помощью нормы) и индивидуальное регулирование (посредством правоприменения)»2.
Правоприменительный процесс является индивидуально-ориентированной деятельностью, поскольку содержание правоприменительного акта имеет персонифицированный характер, а непосредственным его объектом является отдельный факт, потребность в правовом оформлении (регулировании) которого обусловлена следующими обстоятельствами:
- субъективные права и обязанности физических и (или) юридических лиц возникают исключительно как результат юрисдикционнои деятельности органов государственной власти, на основе которой акты применения права становятся обязательными и обеспечиваются всеми средствами, которыми располагает государство3;
- субъективные права и обязанности физических и (или) юридических лиц не могут быть реализованы в силу определенных препятствий или отсутствует добровольный характер исполнения обязанностей; - субъективные права и обязанности физических и (или) юридических лиц возникают как результат действия норм права, предусматривающих применение к ним определенных санкций.
Процесс правоприменения имеет сугубо конкретный характер, поскольку выбор и принятие правоприменителем соответствующего решения, с одной стороны, предоставляет возможностью физическому и (или) юридическому лицу избирать направление и тип участия в реализации определенного объема субъективных прав и обязанностей, а, с другой, корреспондируется с правовым статусом и пределами деятельности субъекта правоприменения.
Данное суждение верно, если под решением правоприменителя понимать правоприменительный акт или, как говорит ИЛ. Левченко, «официальное решение компетентного государственного органа или должностного лица по конкретному юридическому делу, содержащее государственно-властное веление, направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений на основе норм права и выраженное в соответствующей форме»1.
Установление пределов, а главное эффективности правоприменительной деятельности позволяет выявить особенности механизма реализации субъектами своих прав и обязанностей, поскольку, как пишет А.А. Матю-шенко, «... соблюдение лицами требований законодательства, очерчивающих границы реализации принадлежащих им прав, является необходимым условием укрепления демократических начал ... общества. Эти требования относятся ко всем субъектам права, вне зависимости от выполняемой ими социальной функции в обществе»2.