Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование и законодательно-кодификационное регулирование государственной монополии на земельную собственность после революции 1917 г .
1.1. Земельно-правовые отношения в дореволюционное время и влияние их состояния на обострение общественно-политической ситуации в России в начале XX в 15
1.2. Идеологическое обоснование большевистской концепции общенародной (государственной) собственности на землю и ее закрепление в декретном праве в первые годы советской власти 35
1.3. Земельный кодекс РСФСР 1922 г. и другие земельно-правовые акты в период НЭП: политико-правовая оценка и особенности применения 58
Глава 2. Эволюция нормативно-правового регулирования землепользования как исключительной формы права собственности на землю в СССР (конец 1920-х - середина 1980-х гг.)
2.1. Становление и развитие колхозов как основных пользователей земельными участками сельскохозяйственного назначения 80
2.2. Земельное законодательство на этапе «строительства социализма», его кодификация в конце 1960-х гг. и дальнейшее развитие ... 99
2.3. Организационно-правовые основы деятельности совхозов и значение этой формы землепользования в огосударствлении сельскохозяйственного труда 119
Глава 3. Трансформация законодательства о собственности на землю в годы «перестройки» и его развитие в постсоветский период (вторая половина 1980-х - начало 2000-х гг.)
3.1. Общественные дискуссии по вопросу о статусе земельной собственности в перестроечный период и основные факторы, обусловившие изменения земельного законодательства 139
3.2. Противостояние законов СССР (консервативная модель) и РСФСР (либеральная модель) в 1990-1991 гг. по земельному вопросу и восстановление института частной собственности на землю 159
3.3. Тенденции развития в России института собственности на землю и земельного права после распада советского государства 181
Заключение 203
Список использованной литературы
- Идеологическое обоснование большевистской концепции общенародной (государственной) собственности на землю и ее закрепление в декретном праве в первые годы советской власти
- Земельный кодекс РСФСР 1922 г. и другие земельно-правовые акты в период НЭП: политико-правовая оценка и особенности применения
- Земельное законодательство на этапе «строительства социализма», его кодификация в конце 1960-х гг. и дальнейшее развитие
- Противостояние законов СССР (консервативная модель) и РСФСР (либеральная модель) в 1990-1991 гг. по земельному вопросу и восстановление института частной собственности на землю
Идеологическое обоснование большевистской концепции общенародной (государственной) собственности на землю и ее закрепление в декретном праве в первые годы советской власти
Земельный вопрос в дореволюционной России длительное время являлся определяющим в выборе путей развития государственности и всего общества в целом, на что было обращено внимание в предыдущем параграфе. Октябрьская революция 1917 г. показала, что земельный вопрос и для новой, большевистско-советской власти также оставался чрезвычайно трудным и также во многом определяющим весь ход дальнейшего развития советского государства.
При этом нужно иметь в виду, что, в отличие от государственной власти Российской империи, советская власть функционировала, как известно, на политико-идеологической и - в начальный период - классовой основе. Такой подход получал определенную поддержку в обществе, и это не случайно. Дело в том, что отмена крепостного дала толчок для общественно-государственных обсуждений по вопросу о соотношении объема полномочий в праве собственности на землю у государства, церкви, помещиков, сельских общин, домохозяев, отдельных крестьян, юридических лиц, однако оптимального решения так и не было найдено, несмотря на определенные меры государства в его поиске, в том числе «столыпинская» аграрная реформа 1906 г., будучи незавершенной, не сумела привести к согласию социально-земельные противоречия в российском обществе.
На этом фоне инициативу в свою руки взяли социал-демократы (большевики), которые, основываясь на марксистском учении, в земельном вопросе стали опираться на концепцию обобществления земли. Главную идею достаточно четко высказал будущий глава советского правительства и лидер большевиков В.И. Ленин еще в 1894 г. в своей работе «Что такое «друзья народа» и как они воюют против социал-демократов», где он, в частности, обосновывал национализацию земли как меру, связанную с полной экспроприацией помещичьего землевладения, названного Лениным «оплотом крепостнических учреждений и традиций»46. Следует заметить, что идея национализации земли, то есть передачи ее в собственность государства, станет главенствующей и для самого Ленина, и для большевистской партии в ее политической, а с осени 1917 г. и в практической деятельности по управлению советским государством, в том числе именно на ее основе будет формироваться советское земельное законодательство.
В 1906 г. на IV Объединительном съезде РСДРП Ленин, будучи в этом вопросе вполне последовательным, представил проект аграрной программы, которую предполагалось реализовать после свержения самодержавия в результате пролетарской революции при поддержке крестьянства. Национализация земли должна была стать не только «смертельным» ударом по частной собственности на землю, но и необходимым шагом к социализму. При этом, однако, следует сделать оговорку, которая заключается в том, что первона Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 28. С. 288. чально, то есть до начала на IV Объединительного съезда РСДРП, ленинская радикальная идея о национализации земли была в результате внутрипартийных дискуссий некоторым образом скорректирована, и программа-минимум большевиков по земельному вопросу заключалась в том, чтобы добиться возвращения крестьянам земельных отрезков и выплаченных ими выкупных платежей. Однако с учетом революционных событий 1905 г. социал-демократы заменили это программное положение указанным выше требованием конфискации помещичьих земель (это в равной степени касалось и церковных земель).
При этом между большевиками и меньшевиками имело место расхождение. В частности, большевики выступали за национализацию (огосударствление) всей земли, включая и ту землю, которая уже стала собственностью крестьян как физических лиц, после чего государство должно было бы распределять землю землепользователям. Меньшевики же полагали, что абсолютного права собственности государства на всю землю не должно быть, и выдвигали в этой связи программу муниципализации земли, то есть, по сути, применения системы общинного землевладения с возможностью сохранения крестьянской единоличной собственности на надельную землю47. Тогда позиция меньшевиков по вопросу муниципализации земельных отношений на IV Объединительном съезде РСДРП взяла верх.
Тем не менее Ленин от своей идеи не отступал, и вновь и вновь доказывал ее необходимость. Так, в работе, посвященной аграрной программе социал-демократии (период революции 1905-1907 гг.) , Ленин подверг критике и попытался доказать политико-экономическую несостоятельность и политический вред программы меньшевиков по муниципализации земли, показал ошибочность, на его взгляд, разделения помещичьей земли на земельные участки с передачей последних в собственность крестьян как физических лиц (такое предложение выдвигалась некоторыми большевиками), а также несоответствие идеологии социализма народническо-эсеровского подхода к решению земельного вопроса (предлагали «социализацию земли» на основе «уравнительности»). Важно заметить, что Ленин в своей работе очень много ссылок делал на Маркса, и в целом эта довольно объемная работа изобилует многочисленными чисто экономическими и политико-экономическими аргументами.
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 16. С. 272-304. Ленин пишет, в частности, что развитие российского сельского хозяйства к началу XX в. однозначно показывало необходимость слома существовавшей, несмотря не реформы второй половины XIX в„ крепостной системы землевладения. В качестве одного из доводов были приведены следующие статистические данные. В европейской России десять с половиной миллионов крестьянских дворов имели 75 миллионов десятин земли. Одновременно тридцать тысяч преимущественно благородных, а частью также «чумазых лэндлоров», имеют более 500 тысяч десятин земли. «Таков основной фон картины, - пишет Ленин. - Таковы основные условия преобладания крепостников-помещиков в земледельческом строе России, а, следовательно, в русском государстве вообще»49. Ленин называет крепостниками владельцев латифундий, которые закрепощают большое число земледельцев посредством самых разнообразных форм их закабаления, в числе которых - зимняя наемка, аренда исполу, погодная аренда, аренда за отработки, кабала за отрезные земли, кабал за долги, кабала за луга, кабала за лес, кабала за водопой «и так далее без конца».
Земельный кодекс РСФСР 1922 г. и другие земельно-правовые акты в период НЭП: политико-правовая оценка и особенности применения
Земельным кодексом РСФСР 1922 г. В этой связи в литературе указывается, что с точки зрения нынешней системы управления земельными отношениями определенная кодексом схема управления в земельном обществе может показаться устаревшей, поскольку сейчас уже нет земельных обществ в том понимании, которое имело место в те годы, и подобными вопросами управления земледелия занимаются, как правило, исполнительные органы публичной власти регионального или муниципального уровня, однако ряд элементов той системы мог бы быть полезным и в настоящее время, в частности, речь идет о том, что в земельных отношениях должно быть не просто одностороннее волеизъявление исполнительных органов публичной власти, наделенных соответствующими полномочиями в сфере земельных отношений, а должен быть также учет коллективного мнения тех лиц, «ин 103 тересы которых затрагиваются в системе земледелия в первую очередь» . Мы полагаем, что с этой точкой зрения следует согласиться.
Отметим далее, что земельные участки предоставлялись земельной общине исключительно в пользование и обработка земли обязательно должна была основываться на личном труде членом земельного общества. При этом земельные наделы разделялась на две основные категории. В первую категорию включались основные сельскохозяйственные угодья (пахотные и сенокосные), и, помимо этого, усадьбы, передаваемые в индивидуальное землепользование. Во вторую категорию земель включались вспомогательные сельскохозяйственные угодья, к которым относились выгоны, неудобные земли, прогоны, воды и иные площади, которые находились в нераздельном пользовании, что означало, что ими могли пользоваться все члены земельного общества.
В Земельном кодексе РСФСР определялось равенство прав каждого члена земельного общества, соответственно земля между дворами земельного общества распределялась на одинаковых основаниях в зависимости от численности разверсточных единиц, приходящихся на один двор. В практике применялись следующие основные вида разверстки: а) по едокам; б) по работникам; в) по смешанной системе, в которой учитывались первые два вида104. За правильное использование земель земельное общество отвечало перед государством, при этом земельное общество, как мы отмечали выше, обладало некоторыми правомочиями распорядителя земельных наделов.
Получалось, таким образом, что земельные общества имели все три правомочия земельного собственника - владение, пользование и распоряжение землей. Однако последнее правомочие имело делегированный характер, то есть государство издавало законы и другие нормативно-правовые акты, в которых определялись пределы распорядительных функций земельных обществ. В частности, земельное общество могло по своему усмотрению определять как форму землепользования, так и систему севооборота, а также решать ряд вопросов проведения землеустройства (общество осуществляло разверстание земли, непосредственно распоряжалось угодьями, которые предназначалось для нераздельного (общего) пользования, устанавливало порядок эксплуатации таких угодий). Указанной свободой выбора форм землепользования снимался запрет на выход из земельной общины для заведения единоличного самостоятельного хозяйства на хуторах или отрубах. Вместе с тем, давая свободу выбора форм землепользования, Земельный кодекс РСФСР подробно регулировал каждую из них. При этом о возможности отчуждения земельных участков в гражданско-правовом смысле (купля-продажа, аренда и т.д.) никакой речи, разумеется, не было.
Таким образом, Земельный Кодекс РСФСР предоставлял право передела землей за земельным обществом, но ограничивал его применение. В частности, кодексе отсутствовало указание о том, что при разрешении земельных споров первой инстанцией является общее собрание земельного общества. Сельский сход, как видно, решая выделенные выше вопросы, де-факто лишь исполнял вопросы в основном технического характера, то есть юридические решения - по тем земельным спорам - сход принимать не мог, и получалось, что основанная на обычае, закрепленным предшествующими десятилетиями в императорской России, практика регулирования многих важнейших вопросов землепользования определялась не обсуждениями среди крестьян в земельном обществе, а передавалась на усмотрение органам государства.
Можно предположить, что такие нормы Земельного кодекса РСФСР, предполагающие возвышение государственного аппарата, вызывали негативную реакцию среди крестьянского населения. И, вероятно, советская власть, помня о крестьянских протестах недавнего времени, решило некоторым образом смягчить ситуацию. Так, в имеющейся в Государственном архиве Российской Федерации Инструкции о порядке участия сельских советов в раз 70 решении земельных споров отдельных граждан , изданной в Народном комиссариате земледелия несколько позже, указывалось, что если земельные комиссии при органах власти сталкивались с затруднениями в решении земельных споров, то им предоставлялось право привлекать для рассмотрения такого роде вопросов представителей сельских советов сел и поселков, жителей которых споры касались. На сельские советы возлагалась обязанность прояснять необходимые подробности дела, представлять соответствующие заключения о том, как «было бы справедливо» решить тот или иной спор106. Указывалось также, что если сельский совет из-за сложности дела пожелает сам в него вступить - в целях правильного освещения на суде, то он мог это сделать без предписания земельной комиссии, однако при этом в любом случае следовало предоставить комиссии заключение по делу107. Тем самым государство делало попытку хотя бы некоторым образом наладить взаимодействие между государственным аппаратом и земельным обществом, члены которого являлись одновременно и членами сельского совета.
В целом же, в отличие от предыдущих земельно-правовых актов, Земельный кодекс РСФСР, несмотря на некоторую либерализацию земельно-экономических и земельно-управленческих отношений, определенным образом расширил государственное регулирование земельного дела, внес немало новелл, которые в последствии окажут серьезное влияние на дальнейшее развитие земельного права , и мы далее это покажем. Одно из новшество касалось возмещения убытков землепользователю. Так, согласно ст. 23 кодекса в случае, если предоставленная в пользование земля будет изъята в установленном порядке для общественных или государственных надобностей полностью или же не полностью, но таким образом, что без изъятой части дальнейшее использование земли представляется хозяйственно нецелесообразным или затруднительным, то взамен должен отводиться земельный участок в другой месте и обязательно с возмещением убытков землепользователю.
Земельное законодательство на этапе «строительства социализма», его кодификация в конце 1960-х гг. и дальнейшее развитие
Обращенная в народное достояние, земля бесплатно передается трудящимся в пользование. Там же, в преамбуле, определена и задача земельного законодательства, которая заключается обеспечении рационального использования земель, охране прав социалистических организаций и граждан, создании условий повышения их эффективности, укреплении законности в области земельных отношений. Законодатель довольно четко классифицирует земли, указывая, что единый государственный земельный фонд в соответствии с основным целевым назначением земель состоит из следующих категорий: земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных в пользование колхозам, совхозам и другим землепользователям для сельскохозяйственных целей; земель населенных пунктов; земель государственного лесного фонда; земель государственного водного фонда; земель государственного запаса (ст. 2 Основ).
Согласно ст. 10 Основ предоставление земли в пользование должно осуществляться в порядке отвода. Этот вопрос находился в компетенции Совета Министров союзной республики (Совета Министров автономной республики, исполкома соответствующего Совета депутатов трудящихся) с обязательным указанием цели, для которой отводится земля, а также условий пользования землей. Перед тем, как принять решение об отводе земельного участка, который находился в пользовании другого пользователя, требовалось оформить изъятие этого участка, процедура которого также регулировалась рассматриваемыми Основами.
Законодатель при регулировании земельных отношений приоритет явно отдает сельскому хозяйству, указывая, в частности, что земли, пригодные для сельского хозяйства, должны в первую очередь предоставляться предприятиям, организациям и учреждениям, которые свою деятельность осуществляют в сфере сельского хозяйства. В ст. 11 Основ определены права и обязанности землепользователей. Общий посыл здесь заключался в том, что землепользователи пользуются земельными участками только в тех целях, для которых они им предоставлены, отсюда проистекают и их соответствующие права и обязанности. Отмечается, что, в зависимости от целевого назначения земли, отведенной в пользование, пользователи имеют право: производить посевы сельскохозяйственных культур, посадку лесных, плодовых, декоративных и других насаждений; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения; использовать для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые; пользоваться сенокосами, пастбищами и другими угодьями; использовать водные объекты, а также эксплуатировать другие полезные свойства земли. Эти права могли быть ограничены законом в государственных интересах. Подчеркивалось, что использование земли для извлечения нетрудовых доходов запрещается. В качестве обязанностей землепользователей на первом месте указывалась обязанность рационально использовать предоставленные земли, не совершать на земле действий, которые бы нарушали интересы соседних землепользователей.
В конце 1969 г. был утвержден новый Примерный устав сельхозартели198, который, в отличие от прежнего акта, вступление в члены колхоза прямо связывает с необходимостью выражения данным лицом ясно сформулированного желания лично трудиться в колхозе, но при этом не определяется обязательной меры труда для членов колхоза. Что касается обязательного минимума трудового участия в производстве, то таковой устанавливался только для трудоспособных членов колхоза. И в целом этот акт основное внимание уделяет правовому статусу колхозников. В контексте нашей темы заслуживает внимания норма о том, что член колхоза имеет право пользоваться приусадебным земельным участком, общественным имуществом для личных нужд в установленном в колхозах порядке.
Завершающим актом в новой кодификации земельного законодательства являлся новый Земельный кодекс РСФСР 1970 г.199 Его нормы повторяют и углубляют Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Отметим несколько положений. Так, согласно ст. 9 кодекса земля в РСФСР могла быть предоставлена в пользование: колхозам, совхозам, а также другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; промышленным, транспортным, другим несельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям; гражданам СССР. Всем указанным субъектам земля предоставлялась бесплатно в бессрочное или временное пользование. В отношении совхозов и колхозов указывалось, что занимаемая ими земля закрепляется в бессрочное пользование, то есть навечно. Что касается временного пользования землей, то таковое могло быть краткосрочным (срок до трех лет) и долгосрочным
В отличие от предшествующего кодекса (Земельный кодекс РСФСР 1922 г.) в данном акте в отношении земель сельскохозяйственного назначения отдельно регулировался вопрос о землепользовании колхозов, отдельно о землепользовании совхозов и отдельно о землепользовании семьи колхозника (колхозного двора), что отражало, новые реалии, сложившиеся в сельском хозяйстве советского государства. Значительное внимание в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. уделялось вопросам землеустройства. Так, законодатель вводит понятие «государственное землеустройство», под которым понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей. Были определены задачи государственного землеустройства, в числе которых: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель; охрана земель; повышение культуры земледелия. Указанные кодификационные акты в своей основе действовали до распада СССР.
Противостояние законов СССР (консервативная модель) и РСФСР (либеральная модель) в 1990-1991 гг. по земельному вопросу и восстановление института частной собственности на землю
В контексте рассматриваемой проблематики этот закон относился к совхозам как государственным сельскохозяйственным предприятиям. Примечательно, что законодатель неоднократно указывает на то, что принимаемые меры по расширению самостоятельности государственных предприятий направлены на сохранение, укрепление и приумножение государственной социалистической собственности (преамбула, ст. 2, 6, 9). Кроме того, в ч. 2 ст. 1 указывается, что предприятие «обладает обособленной частью общенародной собственности». Как представляется, это хотя и косвенный, но все же шаг к дальнейшей трансформации статуса собственности государства, равно как и указание на то, что «трудовой коллектив использует общенародную собственность как хозяин» (ч. 2. ст. 1).
Если строго следовать действовавшим тогда законам, то, получается, что совхозы могли рассматривать выделенные им площади для землепользования практически как свою собственность, и основанием для такого толкования было использование термина «хозяин». Но этот термин, конечно, не имел юридического наполнения. Вряд ли, наверное, авторы законопроекта, включая этот публицистический и уже затертый советской пропагандой термин, могли предполагать, что довольно скоро его образное значение будет иметь буквальное значение. С сегодняшних позиций видно и противоречие указанного тезиса - у всенародной собственности трудовой коллектив конкретного предприятия не мог быть хозяином, а если он хозяин только части общенародной собственности, то эта часть уже вряд ли может считаться общенародной. Но таким «мелочам» в то время значения не придавалось.
И хотя этот акт не затрагивал непосредственно права собственности на землю, тем не менее он определял, и достаточно четко, вектор трансформации в целом института собственности в советском государстве. Так, предусматривалось, что руководитель предприятия не утверждался сверху, а избирался трудовым коллективом, причем избранный руководитель управлял на основе единоначалия (при контроле совета трудового коллектива). И если добавить сюда право заключать по своему усмотрению прямые договора с контрагентами, право распределения получаемой прибыли, то станет видно, что предприятие, будучи формально государственным, по основным параметрам переходило в собственность трудового коллектива.
Применительно к земле в этом контексте речь могла идти, как мы отмечали, о совхозах - государственных предприятиях в сельском хозяйстве (что касается колхозов, что там указанные принципы формально действовали и ранее). Как бы ни было, отмеченные законодательные положения дали основание ученым говорить о собственности трудового коллектива или о признании предприятий хозрасчетными собственниками закрепленных за ними материальных ценностей , и на это мы ранее обращали внимание. И такой подход будет закреплен в законодательстве, но до этого нужно отметить еще некоторые законы. Так, в мае 1988 г. был принят Закон СССР «О коопера oil ции в СССР» . Здесь два важных обстоятельства обращает на себя внимание. Во-первых, из закона следует, что, так как кооператив есть «организация граждан СССР» (ч. 1 ст. 5), а в собственности кооперативов могли быть предприятия и иное имущество, то, следовательно, советские граждане становились обладателями частной собственности, правда, в коллективной (кооперативной) ее форме. Во-вторых, законодатель закрепляет данное положение в законе, однозначно отделяя государственную и кооперативную собственность на средства производства. И если трудовой коллектив государственного предприятия законодателем определялся как просто «хозяин общенародной собственности», то кооператив определяется как «полноправный хозяин принадлежащего ему на праве собственности имущества». Термин «полноправный» толкуется в том смысле, что речь идет в всех трех правомочиях - владении, пользовании и распоряжении собственным имуществом.
Следующий заметный шаг по разгосударствлению собственности связан был с изданием в 1989 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде . Как отмечается в литературе, «настало время арендных отношений», когда «оставалось сделать один шаг для легализации част-ной собственности» . Впервые вводилась норма, согласно которой в аренду (то есть в срочное и возмездное хозяйственное пользование) могла сдаваться земля.
Тем самым также впервые за многие десятилетия был поколеблен казалось бы, незыблемый институт государственной собственности на землю -ее можно было сдавать для извлечения прибыли, причем не только государственным предприятиям и учреждениям, но и группам лиц, кооперативам, объединениям кооперативов, и отдельным лицам, то ест частным лицам (ст. 1, 2 Закона). Это был очень серьезный поворот, несмотря на то. что формально статус земли оставался неизменным - она по-прежнему считалась государственной, и от имени государства землю в аренду уполномочивались сдавать государственные органы, уполномоченные союзными республиканскими правительствами, исполкомы Советов всех уровней; и далее очень важный момент - арендодателями являлись не только государственные структуры власти и управления, но и хозяйствующие субъекты, а также граждане, «в ведении, владении, пользовании и распоряжении (оперативном управлении) или в собственности которых находится арендуемое имущество» (ст. 2). В числе этого имущества называлась и земля. Следовательно, совхозы и колхозы , а также граждане могли сдавать в аренду землю, которая находилась в их пользовании.
Тем самым, де-факто, земля как разновидность имущества запускалась в хозяйственный оборот. Бесспорно, это был крупный шаг союзного законодателя в развитии земельно-правовых отношений. Кроме того, в соответствии с Основами трудовой коллектив становился собственником произведенной продукции и доходов. Разрешался выкуп имущества государственных предприятий с образованием альтернативной формы собственности, каковой была тогда собственность трудового коллектива. Это было важнейшее положение, принципиально меняющее дело по сравнению с предшествующим временем, поскольку, как мы отмечали, ранее собственность трудовых коллективов не выделялась.
