Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика законотворческого процесса
1. Понятие законотворческого процесса и его стадии 16
2. Теоретические аспекты согласовании законотворческой компетенции федерального Центра и регионов. Особенности законотворческого процесса в субъектах РФ 39
3. Законотворческий процесс в государствах с федеративной формой государственного устройства 77
ГЛАВА II. Проблемы совершенствования законотворческого процесса в субъектах федерации
1. Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов 104
2. Пути совершенствования законотворческой деятельности субъектов Федерации по принятию и опубликованию законодательных актов 129
3. Участие МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации в законотворческом процессе 141
Заключение 152
Библиография 156
- Теоретические аспекты согласовании законотворческой компетенции федерального Центра и регионов. Особенности законотворческого процесса в субъектах РФ
- Законотворческий процесс в государствах с федеративной формой государственного устройства
- Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов
- Пути совершенствования законотворческой деятельности субъектов Федерации по принятию и опубликованию законодательных актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях формирования единого правового пространства на территории России особую актуальность приобретают вопросы внутренней гармонизации законодательства Российской Федерации. Учитывая, что Россия - это федеративное государство, где государственная власть разделена между центром и субъектами федерации, которые в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное правовое регулирование, встает проблема согласованного развития федерального законодательства и законодательства субъектов федерации. Эффективность законодательного регулирования во многом зависит от единства и непротиворечивости федеральной нормативно-правовой базы, включающей в себя и законодательную базу субъектов Российской Федерации.
Поэтому, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного федерального и регионального законотворчества, становится очевидно, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедуры выработки первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой, составления и обсуждения его проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп и слоев, соотношения с другими, уже действующими, нормативными правовыми актами, способность будущего закона адаптироваться в действующей правовой системе, а также к новому законодательству, определение экономических основ его существования и реализации в общественных отношениях.
Процесс современного законотворчества в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложной обстановке, когда избранный курс углубления политических и экономических реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовыми нормами новой социальной реальности, урегулированию принципиально новых сложившихся общественных отношений. Подобная оперативность часто негативно сказывается на качестве закона, его внутренней системности, на стабильности правовой системы в целом, на уровне реальной правовой защищённости граждан и их объединений в обществе. В целом, проблема действия и развития российского законотворческого процесса в настоящее время является сложной как в теоретическом, так и в практическом отношении. Усложнение парламентских процедур и правотворческой деятельности в целом настоятельно требует значительного повышения уровня профессионализма как со стороны депутатов различных видов представительных органов власти, так и со стороны практических работников аппарата Парламента, Правительства, администрации Президента и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно включённых в процесс подготовки законотворческих решений.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. Останавливаясь не столько на чисто процессуальных аспектах деятельности по разработке и принятию закона, сколько на теоретических проблемах законодательной работы, в диссертации рассматриваются основы законотворческой деятельности в России в виде особого творческого процесса, построенного на фундаменте особых принципов и имеющего чёткие и формально определённые логические основания.
Главная теоретическая задача исследования выражается в том, чтобы не просто дать описание процесса прохождения проекта закона (и самого закона) через все необходимые стадии его создания и введения в действие, а установить научные основы соответствующей деятельности, определить вопросы необходимости законодательного регулирования общественных отношений и адекватного отражения социальных ожиданий и потребностей, рассмотреть вопросы научного планирования законотворческой деятельности и прогнозирования последствий принятия закона.
Таким образом, диссертационная работа представляет собой комплексное исследование теоретических проблем законотворческой деятельности. В ней, например, освещаются такие относительно малоизученные проблемы, как: определение внутреннего содержания стадий материального законотворчества, характеристика основных объективных и субъективных факторов, оказывающих воздействие на выработку законотворческого решения, проблема связи данных факторов между собой, установление логических основ процессуального законотворчества, различение основных терминов, характеризующих содержание стадий и этапов законотворческой деятельности.
Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы опираются на изучение явлений законотворческой практики, как официально опубликованной, так и непосредственно изученной диссертантом.
В диссертационном исследовании автор предпринимает попытку подойти к ряду важнейших в настоящее время теоретических проблем законотворчества комплексно и абстрактно, осмыслить законотворческую процедуру как самостоятельную правовую категорию, раскрыть сущность, основные задачи, принципы и элементы этой категории и дать правовую характеристику различным формам её выражения вовне. В то же время конкретная, сложившаяся в ходе реализации права ситуация настоятельно требует осмысления и оценки также деятельности субъектов Российской Федерации как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с федерацией в рамках единой законотворческой деятельности.
Указанные выше обстоятельства подтверждают высокую степень актуальности научной деятельности, посвященной разработке проблем законотворчества.
Состояние научной разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, относительно неплохо разработаны в отечественной и зарубежной юридической литературе. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся политических и социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных проблем. Тема законотворчества и его компонентов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы.
Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в теоретическом плане разработаны всё же ещё недостаточно. В основном, данные проблемы рассматриваются на отраслевом уровне конституционного (государственного) права1 либо изучаются с учётом комплексного подхода в рамках правотворчества как многоплановой и многоаспектной нормообразующей деятельности общества и государства2.
Проведённые в 70 - 90 гг. XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены автором при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества. Общесоциальная и научная значимость рассматриваемой темы даёт возможность предполагать, что в дальнейшем она привлечёт внимание большого числа учёных и практических работников.
Объектом научного исследования в диссертационной работе является законотворческий процесс, как важнейший компонент нормотворчества и правотворческой деятельности.
Предмет диссертационного исследования составляют особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, в частности, и вообще в сложносоставных государствах.
Цель диссертационного исследования - комплексное освещение основных теоретических проблем законотворчества, возникающих и проявляющих свою сущность как на стадии предварительной законотворческой деятельности, так и на уровне реального (практического, парламентского) законотворческого процесса. Таким образом, целью проведённого исследования является изучение законотворческой деятельности в целом и разработка рекомендаций по совершенствованию теоретической концепции планирования и организации законодательной деятельности непосредственного субъекта законотворчества (парламента) как на федеральном уровне, так и на уровне субьектов Федерации, направленных в целом на повышение общей и специальной эффективности деятельности по созданию, рассмотрению, принятию и введению в действие законов.
Основные задачи исследования:
1) изучение проведённых научных исследований по данной проблематике и критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития российского законотворчества;
2) определение места и роли законотворческой деятельности в механизмах реализации государственной власти и правового регулирования общественных отношений, а также - анализ ряда объективных закономерностей, характеризующих организационные и управленческие связи между участниками (субъектами) законотворческой деятельности на основных этапах подготовки и принятия законодательного акта;
3) определение понятия «законотворческий процесс» и отграничение его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий - «правотворчество», «законотворчество», «законотворческая процедура», «законодательный процесс» и др.;
4) установление сущности, основных принципов, логических основ и задач законотворческой деятельности и на основе этого формулирование её цели;
5) выявление и анализ различных по своему характеру проявления факторов эффективности и развития законотворческой деятельности;
6) рассмотрение различных элементов законотворческой деятельности, указание на существующие различия между ними и их взаимосвязь, а также -разработка некоторых предложений по изменению организации законотворческой деятельности, способных содействовать повышению качества её результатов;
7) сравнительный анализ сходных компонентов законотворческой деятельности в России и государствах с федеративной формой государственного устройства;
Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Основные проблемы законотворческой деятельности в настоящее время находятся в центре внимания учёных, как специалистов в области общей теории права, так и правоведов-конституционалистов. Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как А.И. Абрамова, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев., М. И. Бобнева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Златопольский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Колдаева, Н. М. Коркунов. А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло. В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четверний, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явич и др.
Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым. Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Митюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой, А. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю. Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С. И. Шишкиным, В. А. Штокало, А. А. Юговым и др.
Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К. Бабаев, В. А. Баранчиков. Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман. В. Богдэнор, Л. М. Бойко. С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бятец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков. И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко. О. А. Колобов, В. С. Комаровский, А. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К. Короткова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г. Краснояружский, Л. Т. Кривенко, В. А. Кряжков. Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева, И. В. Левакин, М. А. Литвинова, А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков, A. В. Малъко, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский. Л. А. Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин, А. А. Сергунин, Н. В. Силъченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, В. М. Сырых, В. В. Толстошеее, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чернобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагаева, Н. А. Шевелёва, Н. B. Шелюто. С. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.
В последние годы защитили докторские и кандидатские диссертации по проблемам, прямо либо косвенно связанным с законотворческой деятельностью в Российской Федерации. А. А. Алейник, В. Н. Баландин, Ю. Н. Бацев, Р. С. Болдырева, С. В. Бошно. И. И. Бугауев, Г. А. Василевич, А. И. Гудков, Б. П. Елисеев, В. А. Купин, Т. В. Кухарук, С. Н. Кухтик, А. Л. Кучеров. М. И. Левина, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко. И. А. Побережная, М. В. Прохоров, В. Ю. Рагозин, Е. М. Савельева. В. И. Савин, А. А. Старовойтов, Н.С. Соколова, Г. Н. Чеботарёв, Л. В. Четверикова, С. Г. Чубукова.
Таким образом, диссертационное исследование базируется на проведении критического анализа достаточно широкого круга научных трудов по теории права и государства и конституционному (государственному) праву с привлечением работ по другим отраслям научного знания и, прежде всего, по философии, социологии, политологии.
Методологическая основа исследования. Основываясь на признании многообразия методологических подходов к раскрытию сути разнообразных общественных явлений, в диссертационном исследовании автором были использованы научные положения диалектической философии, учение о взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, такие общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индуктивного и дедуктивного умозаключений, социологического изучения законотворческого процесса и результатов деятельности законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества, как на международном, так и на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие частно-научные методы познания.
В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта. Такой подход позволил автору сделать ряд теоретических обобщений, а также сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов.
Источниковедческую (нормативно-правовую) базу диссертационного исследования образуют: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, регулирующие процесс правотворчества, соответствующие акты Президента Российской Федерации, регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законы г. Москвы, Московской, Ярославской областей и других субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, конституции и иные нормативные правовые акты (в том числе - регламенты парламентских учреждений) различных государств мира, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы ФС РФ, Московской областной Думы, планы законопроектных работ федерального и региональных парламентов, материалы научных и научно-практических конференций и се минаров международного, всероссийского и регионального уровня по данной проблематике.
Научная новизна диссертационной работы состоит в проведении комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворческой деятельности как важной составляющей процесса взаимодействия субъектов государственной власти и общества; в производстве теоретической разработки непосредственно действующих факторов эффективности и развития законотворчества; в системе закреплённых предложений основных способов систематизации и учёта этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов законотворческой деятельности путём внесения изменений в организацию самой законотворческой деятельности.
Научная новизна исследования также выражается в следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:
1) законотворческий процесс рассматривается как самостоятельная правовая категория, основанная на развитии такого общего понятия как правотворчество;
2) для общетеоретического исследования сущности законотворческого процесса вообще и субъектов Федерации, в частности, необходимо диалектическое понимание данного процесса как сложного явления, имеющего специфические черты в правовой системе государства;
3) проводится принципиальное различие как между законотворческой деятельностью и смежными правовыми явлениями, так и между отдельными структурными частями самой этой деятельности (её уровнями, стадиями, способами воздействия на проект закона или закон, действиями и решениями субъектов этой деятельности, законотворческими мероприятиями различных видов);
4) на основе сравнительно-правового анализа законотворческой деятельности в странах со сложносоставной системой организации государственной власти делается вывод о необходимости заимствования положительных форм законотворческого процесса;
5) даются комплексные определения законотворческой деятельности и законотворческого процесса;
6) формулируется необходимость разработки и принятия специальных (возможно даже - кодифицированных) законов, регламентирующих содержание этапов процессуальной законотворческой деятельности и вопросы развития законодательной техники;
7) выделяется целый ряд теоретических проблем правотворчества и законотворческой деятельности, решение которых, как подчёркивается в заключении диссертации, должно стать одним из приоритетных направлений работы для исследователей соответствующей проблематики:
а) определение влияния объективного процесса правообразования на сущностные свойства более субъективного по своему характеру правотворчества;
б) учёт объективных факторов влияния окружающей социальной действительности на стадии правотворчества;
в) принятие и введение в действие международных (глобальных) и местных (муниципальных) законов (в сравнении, например, с модельными законами). Ещё одной проблемой данного порядка является выяснение того, что, собственно, отличает существо правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях;
г) конкуренция полномочий различных субъектов право- и законообразования и др.
Научная значимость диссертационного исследования. В работе высказаны рекомендации по качеству подготовительной (предварительной) работы, предшествующей реализации права законодательной инициативы. Учёт соответствующими субъектами высказанных автором рекомендаций и замечаний позволит повысить качество разрабатываемых и вносимых на рассмотрение парламента проектов законов.
Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы в обеспечении законотворческой работы депутатов как федерального, так и регионального уровня. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебных курсах подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самообразования различного уровня специалистов.
Материалы диссертации могут быть также использованы при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем, найти применение в качестве методических разработок при составлении разного рода учебных программ.
Практическая значимость проведённого исследования состоит в том, что в нём предложены реальные подходы к осмыслению текущей и прогнозируемой законотворческой деятельности на уровне субъектов Федерации. Полученные в результате проведённой работы выводы и предложения имеют непосредственное отношение к реальной политике Российского государства в сфере укрепления парламентаризма и конституционализма и могут быть использованы для обоснования ряда практических мер по разработке текущего законодательства, в работе по совершенствованию форм и методов работы законодательных органов государственной власти в рамках законотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли своё отражение в научных публикациях автора по теме проведённого исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Московского университета МВД России и научно-практических конференциях, проводившихся в Московском университете МВД России в 2002-2004 гг.
Отдельные теоретические вьшоды проведенного исследования активно используются в учебном процессе в Московском университете МВД России .
Теоретические аспекты согласовании законотворческой компетенции федерального Центра и регионов. Особенности законотворческого процесса в субъектах РФ
Правотворческая и, в первую очередь, законотворческая деятельность весьма активно развивается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства опирается на базовые принципы верховенства Конституции России в общей правовой системе Российской Федерации (ч. 1 ст. 15), верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76), самостоятельности собственного правового регулирования субъектов федерации и его приоритета при условии соблюдения положений (ч. 4 и 6 ст. 76).
Исторически законодательная деятельность федерального уровня и уровня субъектов Федерации развивалась практически параллельно. Действительно, с одной стороны - в федеральном законодательстве 1993-2000 г.г. весьма заметны «следы унитаризма». В федеральных законах слабо учитывались законодательные полномочия субъектов федерации, их объем явно преуменьшался. С другой - действовавший в то время принцип: «Бери столько суверенитета, сколько сможешь» стимулировал региональных законодателей. Как следствие, взаимодействие федеральных и региональных властей, в сфере законотворчества субъектов Российской Федерации, на тот период, так и не обрело системного правового характера. Справедливо отмечается Ю.А. Тихомировым и Т.Д. Зражевской, что: «Два уровня правовой системы в Российской Федерации, развиваются не вполне согласованно. В законодательном процессе есть изъяны»1.
Будучи составляющим единого правового пространства2, каждый уровень законотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ законотворческой деятельности одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации3.
Практическое решение этой проблемы и достижение по ней фактического согласия способствовало бы созданию благоприятной правовой среды для решения такой значимой для правового государства задачи, как обеспечение прав и свобод его граждан.
Попытаемся проанализировать систему способов разрешения коллизий между федеральным и региональным процессами законотворчества и исследовать институциональную структуру их преодоления в федеративных отношениях в Российской Федерации.
Инструменты, свойственные коллизионному праву, должны применяться, прежде всего, при разрешении противоречий между требованиями правовых актов различных субъектов Федерации между собой. Это чрезвычайно актуально в условиях постоянного расширения круга общественных отношений, регулируемых субъектами Российской Федерации.
Конфликт при возникновении противоречий между требованиями федерального законодательства и положениями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации разрешается в соответствии с требованиями верховенства федеральной Конституции и механизмами, прописанными в ст. 76 Конституции Российской Федерации.
Правовая система России, учитывая сложную структуру современного Российского государства, образуется из: федеральной правовой системы как совокупности нормативно-правовых актов, действующих на всей территории страны; системы законодательства субъектов в составе Российской Федерации как совокупности нормативно-правовых актов, принятых органами власти и управления субъектов Федерации в пределах их компетенции; актов органов местного самоуправления. В своем единстве вышеперечисленные срезы составляют систему права Российской Федерации.
Думается, что формирование законодательства субъектов Российской Федерации должно происходить на следующих принципах.
1. Закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства.
2. Использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Федерации.
3. Учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного региона различий между законодательными актами различных субъектов Федерации.
4. Соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам.
5. Безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству.
Именно при соблюдении указанных принципов можно говорить о поэтапном превращении законодательства того или иного субъекта Федерации, в настоящее время представляющего зачастую эклектичный набор правовых актов, в строгую правовую систему, органично вписывающуюся в единую правовую систему России.
Законотворческий процесс в государствах с федеративной формой государственного устройства
Теоретическая разработка проблем сравнительного правоведения в современных условиях приобретает особую значимость. Это объясняется, прежде всего, мощным нарастанием собственно законодательной системы в рамках правовой системы. Раньше законодательство отождествлялось с суммой собственно законов и иных нормативно-правовых актов. Однако законодательство это не сумма актов, подлежащих сугубо юридическому анализу. Характер и степень его развитости служат свидетельством демократичности общества и государства.
Между тем устройство государств и их объединений, характер межгосударственных отношений существенно влияют на установление меры общего и особенного в законодательстве1. При этом данную зависимость лучше всего прояснить на примере проблем сравнительного законоведения в федерации как наиболее урегулированной форме государственного объединения. Законодательная система в федерациях - едина, как правило, с признанием приоритета федерального закона. Такова, в частности, ст. 31 Основного Закона ФРГ.
К общим принципам, которые могут быть взяты за основу анализа законодательных систем различных федеративных государств, следует отнести: 1) двухуровневое построение - когда выделяется «правовое поле» как собственно федерации, так и собственно ее субъектов (республик, штатов, земель и т.п.); 2) обеспечение необходимого единства двух подсистем общефедеральной правовой системы; 3) использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования правовых актов и действий по линии федерации и ее субъектов2.
Стремительное развитие законодательства в России и других суверенных государствах, интеграционные правовые процессы в Европе и иных регионах мира обостряют интерес к проблемам сравнительного правоведения. Ю.А. Тихомиров при этом подчеркивает: «Несомненно, наиболее притягательной сферой для использования результатов сравнительно-правового исследования является сфера законотворчества . Именно в процессе законодательной деятельности проявляется острая потребность в знании того, как устроены и как развиваются законодательства иностранных государств, интерес членов законодательных органов и разработчиков проектов законов к информации и развитию отраслей и подотраслей зарубежного законодательства, правовых институтов»2.
Среди примерно 20 существующих федеративных государств, следует выделить наиболее могущественные и наиболее обширные государства мира - США, Россия, Индия, Канада, Австралия, Бразилия, Аргентина. В Европе федеративными государствами являются Германия, Швейцария, Австрия, а с 1993 г. по новой Конституции - Бельгия. Каковы же проблемы соотношения законотворческого процесса в Российской федерации и ряде зарубежных федераций?
Потребности сопоставления и сопряжения систем законодательства требуют научного осмысления происходящих процессов. Здесь есть немало сложных проблем, решение которых необходимо найти. Ю.А. Тихомиров, в этой связи, отмечает: «Предстоит преодолевать упрощенный способ сопоставления, когда дело сводится к механическому заимствованию актов, норм национальных законодательств. Особенно это касается выделяемого направления «сравнительного законоведения»3. Ж.-Л. Бержель подчеркивает: «Сопоставление различных юридических систем, обнаружение в них следов разных направлений человеческой мысли и взаимодействия с институтами, имеющими в основе неодинаковую духовную и материальную базу древних и современных народов, предоставляют юристу данные, значение которых невозможно переоценить» . Действительно ведь никакая реформа не может быть предложена в качестве закона без предварительного анализа зарубежных правовых систем. «Разумное подражание чужим законам и институтам, - пишет Ж.-Л. Бержель, - при формировании собственных законов предполагает учет особенностей той новой среды, в которой им предстоит найти применение»2.
При этом, однако, следует помнить слова известного русского философа и государствоведа И.А. Ильина: русский народ возродится только самосостоянием, и не надо следовать интересам поддерживателя. Особенности исторического навыка демократии, культуры законности, свободы и правосознания в России должны сдерживать от слепого подражания Западу3.
Законотворчество - одно из основных направлений деятельности парламента. Законотворческий процесс повсюду имеет свои особенности. Тем не менее, можно выделить общие черты, свойственные процедуре прохождения законопроектов в парламентах федеративных государств.
Так, австралийская Конституция, следуя американской модели, устанавливает для федерального парламента определенный перечень вопросов, по которым он может принимать законы, оставляя остаточные полномочия за штатами. Канадский конституционный акт 1867 г. определил перечень вопросов исключительного законодательствования федерального парламента и легислатур провинций, установив при этом, что федеральный парламент полномочен принимать законы по всем вопросам, не входящим в перечень исключительного законодательствования провинций. Канада установила 29 пунктов исключительных законодательных полномочий федерации, 16 - легислатур провинций; Австралия - 39 - для федерации; США - 18. При этом австралийская Конституция (ст. 51) допускает делегирование законодательных полномочий парламентов штатов федеральному парламенту; в Канаде ни Конституцией, ни последующей судебной практикой подобное положение не установлено.
Правовой основой законодательного процесса в Германии является ст. 70 Основного Закона ФРГ, которая оценивается в совокупности со ст. 73 этого же закона и конституциями земель. В ФРГ законотворческий процесс построен на основе четкого распределения компетенции между федерацией и землями. Приоритет федерального права над правом земель и строгие требования «юридической субординации» сочетаются с обеспечением за землей государственных полномочий и задач, выполняемых ею при отсутствии в Конституции иного регулирования (ст. ст. 30, 31 Основного Закона ФРГ). Разграничение законодательной компетенции Федерации и земель проводится путем установления исключительной1 и конкурирующей законодательной компетенции федерации2.
Следует отметить, что в сфере конкурирующей компетенции федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, поскольку вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель. Регулирование вопроса законодательством земли могло бы в данном случае нарушить интересы другой земли или страны в целом. Этого требует соблюдение правового или экономического единства.
Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов
Научная выработка правовых нормативов - процесс чрезвычайно сложный, требующий большого запаса разносторонних знаний, жизненного опыта, серьезных наблюдений над явлениями общественного бытия, их тщательного анализа, изучения и объективной оценки, позволяющей прийти к определенным нормативным выводам. Как отмечал в свое время Дж. Ст. Милль, «едва ли есть какая-нибудь другая сфера умственного труда, которая в такой бы степени нуждалась не только в опыте, но и в специальной подготовке путем долгого и кропотливого изучения, как составление законов»1. Содержательные и формальные параметры законотворческого процесса должны отвечать строго определенным логическим и техническим требованиям, неукоснительное, последовательное соблюдение которых способствует достижению необходимых качественных показателей этого процесса.
Региональное законотворчество субъектов Федерации , направленное на достижение целей развития региона в интересах его жителей и в рамках его компетенции, позволяет восполнить пробелы в федеральном законодательстве. В этой связи, думается целесообразно найти взаимоприемлемую формулу отношений, которая, подтвердив исключительные полномочия Центра в вопросах обороны, безопасности и внешней политики, позволила бы расширить экономические права местных территорий до максимально возможного уровня, ограниченного только необходимостью обеспечения общенациональной безопасности1.
Эффективность правового регулирования во многом определяется качеством подготовки законопроектов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.
Противоречия в системе нормативных правовых актов появляются, в частности, в тех случаях, когда органы государственной власти субъектов Федерации принимают конкретные нормативные правовые акты изолированно от других актов, порой плохо представляя себе цели и программу действий, направленных на их достижение. Кроме того, в настоящее время все еще нет федерального закона о нормативных правовых актах, в котором бы определялись основные принципы подготовки и принятия нормативных правовых актов, и в первую очередь соотношение видов актов с компетенцией принимающих их государственных органов.
В субъектах Федерации в целом хорошо регулируется законодательная процедура. Приняты регламенты законодательных (представительных) ор-ганов(они имеются в каждом субъекте Российской Федерации). Во многих субъектах Федерации, приняты законы о нормативных правовых актах, определяющие систему нормативных правовых актов региона, их виды, порядок принятия и вступления в силу.
Однако универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов и других нормативных актов в субъектах Федерации, нет, что является существенным пробелом в праве и наносит значительный вред всей системе нормативных правовых актов государства, нарушая ее целостность и упорядоченность.
Процесс подготовки законопроектов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки закона должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса, вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования, выявляться пробелы, требующие правовой регламентации.
На необходимость создания научно обоснованных правил подготовки нормативных правовых актов, которые позволили бы на научной основе, путем выявления потребностей в правовом регулировании точно определить средства правового воздействия, форму и вид соответствующего акта, не раз обращали внимание, как работники науки, так и практики.
Следует согласиться с высказываниями ученых, считающих, что принятие федерального закона, охватывающего такой круг вопросов, создаст хорошую правовую основу для всего процесса законотворчества в стране. Вместе с тем понятно, что в нем должно содержаться значительное количество отсылочных норм для обеспечения правового регулирования вопросов, имеющих отношение непосредственно к изданию нормативных правовых актов только определенной группой государственных органов.
Таким образом, необходимо создание новых или существенное обновление действующих законов субъектов Федерации, посвященных этим вопросам1. По мнению некоторых ученых региональный «закон о законах» вполне может быть принят в форме кодекса, которая как раз и ориентирует на системность, комплексность, полноту и детальность правового регулирования1.
Представляется, что для принципиального повышения качества законотворческой деятельности важно уделять больше внимания нормам, определяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и соответственно оформляющих их нормативных правовых актов. К ним могут быть отнесены научная обоснованность принимаемых решений и их необходимости в конкретных условиях управления, осуществление мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей, обоснование видов и объемов ресурсов, необходимых для реализации решения, и их источников, предварительная оценка эффективности решения с точки зрения интересов сферы (отрасли) управления, экономических и социальных интересов граждан и т.п.
Безусловно, Федеральный закон о нормативных правовых актах станет не только основой правотворческой деятельности субъектов Федерации, но и модельным актом, в соответствии с которым регионы смогут упорядочить и совершенствовать эту деятельность.
В процессе подготовки законодательных актов субъектов Федерации необходимо в полной мере учитывать плановые основы законотворческой деятельности, требования законности, законодательной техники, обеспечения комплексного подхода в решении сложных социально-экономических вопросов региона.
При этом подготовка закона требует особой глубины анализа общественных отношений, учета конкретной ситуации в регионе. Причем важно установить целесообразность правового регулирования не только с точки зрения экономической, социальной, но и юридической, которая должна характеризоваться максимальным соответствием поведения адресатов правовой нормы требуемому поведению, указанному в правовом предписании нормативного правового акта.
Принимая решение о нормативном правовом регулировании тех или иных общественных отношений, следует хорошо представлять последствия, которые возникнут в регионе в результате вступления в силу, реализации закона. И нельзя ли в определенной ситуации решить конкретную проблему с помощью иных правовых или организационных средств без издания нового закона, в частности более эффективного применения или дополнения уже действующих законов, других нормативных правовых актов, дачи разъяснений по их применению, проведению различных организационных мероприятий, направленных на усиление роли действующих в системе нормативных правовых актов и т.д. К примеру, давно известно, что легче всего принимаются законы, которые не затрагивают, по крайней мере существенно, ничьих интересов. Между тем эффективность законов, содержащих исключительно нормы декларативного характера, практически равна нулю. Справедливо отмечается, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации приняты и фактически «не действуют» сотни подобного рода нормативных правовых актов1.
Пути совершенствования законотворческой деятельности субъектов Федерации по принятию и опубликованию законодательных актов
В принятом законе воля субъекта законотворчества выступает вовне как осознанное волеизъявление, направленное на достижение строго определенных целей - юридических последствий, практическое воплощение в жизнь и реализацию собственных результатов.
Все стадии и этапы законотворческой деятельности - от принятия решения на основе изучения региональных проблем; определения целей, выраженных на первых этапах как образ тех общественных отношений, которые формируются в сознании субъекта правотворчества в их еще не завершенном виде, до установления адекватной структуре формы правового выражения - воплощаются в реальной действительности в виде конкретного нормативного правового акта.
Тем самым стадия принятия закона служит своеобразным кульминационным моментом законотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации.
Указанная стадия является основополагающей и в законодательном процессе, поскольку именно на этой стадии законопроекту дается официальная оценка со стороны законодательного органа, происходит непосредственное закрепление государственной воли, законопроект официально становится законом субъекта Федерации.
Субъекты Федерации в регламентах устанавливают, что законы принимаются на заседании (сессии) большинством голосов депутатов законодательного органа. В то же время, указанное большинство голосов может быть различным в зависимости: 1) от общего числа депутатов; 2) от установленного числа депутатов; 3) от числа избранных депутатов; 4) от избрания простым либо квалифицированным большинством депутатов.
Простое большинство голосов от общего числа депутатов законодательного органа установлено для принятия региональных законов, например, в Республике Чувашия, в Ставропольском крае, Ульяновской области, г. Москве.
Простое большинство голосов от установленного числа депутатов законодательного органа предусмотрено в Алтайском, Хабаровском краях, Волгоградской, Вологодской, Орловской областях, Эвенкийском автономном округе и во многих других субъектах Российской Федерации. Именно данный вариант наиболее распространен в регионах.
Простым большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа принимаются законы, например, в Бурятии, в Приморском крае, Воронежской, Оренбургской, Читинской областях.
Думается, что формулировки «от общего числа депутатов» и «от установленного числа депутатов» тождественны. Однако в примечании к ст. 7 Регламента Московской городской Думы от 10 января 1994 г. разъясняется, что под «общим числом депутатов Думы» понимается число избранных и сохранивших полномочия депутатов Думы. Таким образом, московский законодатель отождествляет «общее число депутатов» с «числом избранных депутатов». Такая позиция была признана неконституционной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П, в котором отмечалось, что легитимность принимаемых законов может быть гарантирована только истолкованием понятия общего числа депутатов как числа, установленного для представительного органа государственной власти.
В этой связи представляется необходимой корректировка норм тех субъектов Федерации, которые предусмотрели возможность принятия региональных законов большинством голосов избранных депутатов.
Квалифицированным большинством голосов принимаются конституции (уставы) субъектов Федерации, а также поправки, изменения и дополнения к ним. Это обеспечивает должную стабильность конституционных норм и их особую значимость.
Указанное квалифицированное большинство, как правило, составляет две трети от установленного (либо избранного) числа депутатов законодательного органа. В Кировской области квалифицированное большинство, необходимое для принятия Устава области, внесения в него изменений и дополнений, составляет три четверти от числа избранных депутатов областной Думы; изменения в Конституцию Республики Мордовия вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия. В Москве, Краснодарском крае, наоборот, для внесения поправок в Устав необходимо лишь простое большинство голосов общего числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации.
В некоторых субъектах Федерации (Ханты-Мансийский автономный округ, Белгородская область) по аналогии со ст. 136 Конституции Российской Федерации установлена необходимость одобрения закона о внесении изменений в Устав региона не менее чем двумя третями выборных органов местного самоуправления.
Следует также отметить, что в большинстве республик установлен различный порядок пересмотра разных глав (разделов) конституций в зависимости от значимости содержащихся в них конституционно-правовых норм.
В республиках Адыгея, Мордовия, Хакасия, Саха (Якутия), Чувашия предусмотрены конституционные законы, которые принимаются квалифицированным большинством голосов, как правило, не менее двух третей голосов от общего числа депутатов законодательного органа.
В Ханты-Мансийском автономном округе законопроекты, непосредственно затрагивающие права и интересы коренных малочисленных народов Севера, принимаются Думой автономного округа после рассмотрения Ассамблеей представителей коренных малочисленных народов Севера. Такое рассмотрение является обязательным при подготовке проектов законов по вопросам, связанным с:
- установлением и изменением границ и правового режима территорий традиционного (приоритетного) природопользования;
- определением правового статуса родовых угодий, резервных территорий, национальных общин, национальных поселков, национальных сельских населенных пунктов;
- правовым регулированием традиционного промысла и хозяйствования, учреждением и использованием целевых фондов;
- утверждением правил охоты, рыболовства, сбора дикоросов, охраны памятников природы, культовых и обрядовых мест, древних захоронений; - обеспечением социальной защиты коренных малочисленных народов Севера.
Похожие диссертации на Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (Сравнительно-правовой анализ)
