Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис теории федерализма 14
1.1. Понятие федерализма 14
1.2. Методологические аспекты изучения федерализма в правовой науке
1.3 Возникновение и развитие теории федерализма 37
Глава 2. Федерализм в системе российской государственности
2.1. Истоки федерализма в россии 53
2.2. Теория и практика дореволюционного и советского федерализма 68
2.3. Вопросы федерализма в постсоветской России 83
Глава 3. Правовые проблемы федерализма в современный период 94
3.1. Правовые основы федерализма в современной россии 94
3.2. Современная модель российского по федерализма
3.3. Проблемы вертикального разделения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
Заключение 136
Список использованных источников и 142
Литературы
- Методологические аспекты изучения федерализма в правовой науке
- Теория и практика дореволюционного и советского федерализма
- Вопросы федерализма в постсоветской России
- Проблемы вертикального разделения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы федерализма в условиях России являются важнейшим вопросом в современной юридической науке, что связано с решением комплекса стратегических задач укрепления и совершенствования Российского государства.
В современный период с учетом противоречивости политико-правовых процессов на постсоветском пространстве теория федерализма остаётся недостаточно научно разработанной, несмотря на наличие множества подходов к данной проблематике. Среди важнейших причин и предпосылок данной проблемы первичным выступает незавершенность процесса формирования организационных основ федерализма, адекватного целям и задачам современного общества.
Теорию федерализма следует отнести к числу государственно-правовых концепций, которые развивают практику государственного строительства не только в России, но и в любом другом государстве. Исследование особенностей государственно-правового строительства в России обусловлено рядом фундаментальных теоретических и методологических проблем, связанных с необходимостью разработки категорий, формирующих устойчивую и постоянно развивающуюся систему права, систему государственности и социальную систему.
Данный вопрос актуален не только для России, но и для всего мира в целом. Подобная практическая потребность обуславливает сложную научную задачу, связанную с необходимостью разработки, уточнения и формулирования многих понятий. К таковым, в первую очередь, необходимо отнести понятие «федерализм».
На современном этапе федерализм развивается в достаточно сложных правовых и политических условиях. Пересмотр, переоценка и трансформация большинства нравственно-идеологических и правовых ценностей после распада Советского Союза вызывают потребность консолидации правосознания и правовой культуры общества. Поэтому, по мнению диссертанта, федерализм может и должен выступить в данный исторический момент той ценностной и ориентирующей концепцией, которая объединит и аккумулирует цели и интересы развивающегося общества, станет идейной основой формирующейся российской государственности.
Постоянная актуализация проблем федерализма вызвана фундаментальными процессами развития правовой формы и содержания, серьёзными изменениями, происходящими в современной России, среди которых следует отметить:
- возникший опыт государственно-правового строительства, накопленный с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, увеличения ее роли в осуществлении правовых, экономических и
социальных преобразований;
- достижение высокого уровня государственно-правового развития, для
которого характерно эффективное действие важнейших для России институтов
таких как, например, институт законодательной власти (Федеральное Собрани
и региональные легислатуры), исполнительной (Министерство региональног
развития) и судебной власти (Конституционные и Уставные суды субъекто
Российской Федерации), институт федерализма (в целом) и др.;
активизация теоретической мысли в сфере регулирования федеративного устройства, приток новых идей, выработанных на современном отечественном опыте;
активизация России в процессах обмена общемировыми федеративными идеями и ценностями, осознаваемая необходимость трансформации правовых основ государственности, их совершенствование в условиях вливания в русло общедемократического федеративного развития и др.
Серьёзной российской проблемой, требующей анализа и объяснения, является практика унитаризации и централизации, начатая в 2000-2002 гг. В современный период, в условиях трансформации государственно-правовой системы, на российское общество ложится сложная задача консолидации демократически мыслящих социальных сил и целенаправленного воплощения принципов федерализма в государственно-правовую действительность, построения реального федерализма и его развитие.
В этом процессе важную роль играет юридическая наука. И именно поэтому направлением развития России должны стать не политическая целесообразность, а социальная справедливость, признаки которой вырабатываются юриспруденцией. Её разработки планомерно ложатся на государственно-правовую материю, направляя процессы построения федерализма в нужное обществу русло.
Тема диссертационного исследования актуальна ещё и тем, что проводимые на данном этапе в России реформы государственного устройства осуществляются с учетом опыта и традиций прошлого. Важнейшей задачей, стоящей перед современными государственными деятелями, является необходимость избежать тех исторических ошибок, которые бьши допущены на прошлых этапах строительства Российского государства. Другой задачей является необходимость учёта результатов строительства дореволюционного федерализма, практики построения Советской федерации и анализ правовых последствий данных процессов. Современность ставит вопрос о необходимости обобщения теоретических воззрений о должном федерализме с целью отражения его наиболее адекватных форм в сущем государственно-правовом устройстве. Именно эти задачи и решает юридическая наука в целом и теория федерализма в частности.
Федерализм как государственно-правовая теория в результате эволюционного развития выходит за пределы государственного устройства и перерастает в форму социального устройства, вбирая всю палитру общественных отношений, включая муниципальные правоотношения, а также деятельность различных общественных движений, в том числе и национально-культурные автономии.
В условиях построения правового демократического государства федерализм как один из его основных принципов (так как федерализм - это и вертикальное направление разделения государственной власти) является своеобразным плацдармом для внедрения данной идеи в политико-правовую жизнь и общественные отношения.
Актуальность темы исследования характеризуется также и тем, что перманентно осуществляемый в России, как и в любом федеративном государстве, процесс разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий является важнейшим показателем эффективности функционирования федерализма. В то же время одной из главных целей законодателя должно быть такое разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, в соответствии с которым необходимые властные полномочия должны оставаться у того субъекта государственной власти, федеративных правоотношений, который наиболее эффективно способен реализовать их, исходя из принципа субсидиарности.
По мнению диссертанта, необходимость реализации федералистских идей в российских условиях подтверждается тем, что сама по себе идея федерализма есть воплощение социального и межэтнического компромисса. Перспективность данной идеи в очередной раз подтверждают события в Южной Осетии, Абхазии, Палестине и Косово. На данном примере видны преимущества федералистского варианта решения межнациональных и территориальных споров и проблем, как противовес противостоящего сепаратистскому и радикальному методу. Одним из универсальных путей решения подобных вопросов может выступить, как ни парадоксально это звучит, и собственно российский опыт федерализма. Так, например, может быть применён так называемый «татарстанский вариант» разрешения политико-правовых проблем, в основе которого положена идея межнационального компромисса, договоренности и субсидиарности.
Приведённые в исследовании доводы в целом свидетельствуют о том, что изучение теории, истории и практики федерализма является актуальной своевременной исследовательской задачей.
Степень научной разработанности темы. Правовая наука испытывает сегодня недостаток работ, посвященных анализу теорий федерализма как с точки зрения его историко-правовой эволюции, так и формирования институциональных характеристик.
В своем исследовании автор диссертации опирается на разработки теории федерализма, осуществляемые современными учёными (С. Бабурин, И. Барциц, Л. Болтенкова, А. Васильев, М. Глигич-Золотарева, Н. Добрынин, Р. Енгибарян, А. Керимов, И. Конюхова (Умнова), Ю. Краснов, С. Шахрай и др.). Особый интерес представляют исследования российского федерализма, его истории и особенностей (Р. Абдулатипов, А. Аринин, С. Валентей, А. Захаров, Г. Каменская, Л. Карапетян, В. Лысенко, Н. Мириханов, В. Михайлов, М. Столяров, М. Фарукшин и др.) Самостоятельную научную традицию имеет сравнительное государствоведение (В. Чиркин, М. Фарукшин, А. Медушевский, А. Зиновьев, И. Конюхова (Умнова).
Отдельная группа исследователей представлена советскими учеными, изучающими проблемы государственного права в контексте «советского федерализма». Это работы Д. Магеровского, Я. Магазинера, Н. Палиенко, Г. Гурвича, М. О. Рейхеля, И. П. Трайнина, А. И. Лепешкина, В. С Шевцова и других.
В работе использованы работы по сравнительному федерализму таких зарубежных учёных как Д. Элейзер, П. Кинг и др.
Концепции федеративных отношений в юридической науке России противоречивы. Сложились традиции поддержки асимметричной этнической федерации (Р. Абдулатипов, Л. Карапетян, Р. Евзеров) и, напротив, симметричной территориальной модели (С. Митрохин, Н. Добрынин, В. Филиппов). В 1990-х гг. преобладала поддержка конституционно-договорного типа федерации (Л. Болтенкова, В. Лысенко, Р. Хакимов, М. Столяров). Ныне популярна модель конституционной федерации (А. Зиновьев, Н. Добрынин, И. Конюхова (Умнова) и др.). Высказываются противоречивые мнения о «путинских» реформах федерации: от радикальной поддержки (В. Иванов) и даже проектов унитаризации (А. Зубов) до резкой критики новой централизации (Н. Петров, А. Медушевский и др.).
Исследования федерализма в многонациональной России смыкаются с этнополитологической проблематикой (М. Губогло, А. Дашдамиров, Л. Дробижева, В. Зорин, К. Калинина, А. Мацнев, С. Смирнова, Э. Паин и др.).
Объект исследования - общественные и правовые отношения, складывающиеся в процессе становления, развития и функционирования федерализма в России в прошлом и настоящем.
Предмет исследования - теоретико-правовые и политические идеи в мировой и российской научной мысли, исторический опыт федерализма в России в дореволюционный, Советский и постсоветский периоды, современные проблемы федерализма и правовая практика.
Целью исследования является изучение проблем федерализма в России, научное обобщение достижений российской и зарубежной правовой мысли в данной области, а также характеристика составляющих элементов
федерализма. Цель диссертационного исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:
уточнить понятие «федерализм» с учетом российских политико-правовых идей, исторических традиций и практики их реализации;
проследить генезис теории федерализма;
раскрыть специфику методологии федерализма на современном этапе;
показать процесс использования элементов федерализма в истории России;
рассмотреть опыт строительства федерализма в дореволюционный и советский период;
рассмотреть и проанализировать правовые основы становления федерализма в современных условиях;
проанализировать современную модель российского федерализма;
- изучить современные проблемы вертикального разделения
государственной власти.
Теоретико-методологическая основа диссертационного
исследования представлена различными научными методами: общенаучными, логическими, частно-научными, специально-юридическими.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает различные виды источников: нормативно-правовые акты России и ее субъектов, законодательство СССР и РСФСР, научные статьи, монографии, иную научную литературу; материалы «круглых столов», научных и научно-практических конференций; материалы официальных и информационных Интернет-сайтов.
В работе были также использованы зарубежные монографии и публикации по вопросам федерализма на иностранном языке и переведенные на русский язык.
Информационно-правовую базу составили материалы
Автоматизированной системы обеспечения законопроектной деятельности Государственной Думы (АСОЗД), официальные сайты органов государственной власти, сайт .
Основная гипотеза исследования. Формирование и развитие федерализма является важнейшей предпосылкой становления подлинного федерализма в условиях сложносоставного общества и крупной территории государства. Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий является основой для стабильного развития Российской Федерации и регионов, необходимым условием достижения социального и межэтнического мира, целостности государства на базе универсального принципа компромисса.
Федеративное государство в процессе эволюционного развития выходит за пределы государственного устройства и трансформируется в
форму общественного устройства, распространяясь на различные виды и формы общественных отношений.
Научная новизна диссертационной работы определяется авторским подходом к исследуемой проблеме.
Базируясь на анализе истории, теории и правовой практики федерализма, диссертант уточнил понятие «федерализм», основанное на эмпирическом материале формирования федерализма в России, различных теоретико-правовых и политических воззрений, а также данных, полученных в результате перенесения знаний из других (в основном смежных) наук.
Диссертант обосновал необходимость изучения федерализма как сложной системы, представленной в трех элементах: федеративных идей; федеративных учреждений в их историческом становлении; правовых норм, регулирующих федеративные отношения в их практической реализации. На данную систему оказывают влияние политические, экономические, этнические, географические и иные факторы, а также исторические особенности развития.
Будущее российского федерализма диссертант видит в постепенном увеличении роли договора в системе федерализма, с несомненным приоритетом Конституции Российской Федерации.
Автор диссертационного исследования перспективы развития федерализма в России видит в расширении и углублении конституционных идей с учетом исторических особенностей федерализма в России, в планомерном расширении социально-субъектной основы федерализма и широкого использования структур гражданского общества.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту, в которых конкретизирована научная новизна исследования:
Федерализм - это сложная группа правовых норм, регулирующих общественные отношения по делегированию, разграничению и осуществлению государственной власти, предметов ведения, компетенции и полномочий между органами государственной власти по вертикали, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также общественные отношения, обременённые этнической субъектностью и этнической проблематикой.
Федерализм - это совокупность правовых идей и взглядов, базирующихся на принципах договоренности и компромисса, обуславливающих государственный строй и закрепляющий отношения власти, государства и личности, порождаемые конституционным опытом различных исторических стадий развития государства и общества.
3. Методологически федерализм включает в себя теоретическое
обоснование государственно-правовых процессов в этнически сложных
обществах и территориально крупных государствах, а также влияет на принятие
решений в сфере правового регулирования общественных отношений. В
практическом плане важнейшая функция федерализма заключается в том, что из
него вытекают критерии, по которым определяются системность и ценность
новых институтов, а, в конечном счете - тенденции и цели государственно-
правового развития, основанные на мире и отрицании политического насилия.
4. Конституционно-правовыми принципами разделения
государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами
являются: суверенитет Федерации и самостоятельность в пределах
конституционных полномочий ее субъектов, сочетание территориального и
этнического принципов построения Федерации, «симметрии» и «ассимметрии»,
субсидиарность, разграничение предметов ведения и полномочий между
Федерацией и ее субъектами, гарантированность взаимных прав и обязанностей.
5. Распределение государственно-властных полномочий между
различными уровнями государственного управления это не что иное, как
разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами.
По мнению диссертанта, разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами выступает основополагающим признаком федеративного государства.
6. Основу правоотношений Центра и его субъектов должны
составлять договорные отношения между органами государственной власти
различных уровней, как воплощение политико-правового компромисса.
На современном этапе становления российского федерализма дальнейшее заключение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации должно послужить цели укрепления государственности и увеличить долю договорности, как неотъемлемого элемента демократии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные в результате исследования выводы и предложения могут быть использованы: при проведении дальнейших научных исследований по данной проблеме; в качестве методического пособия в деятельности законодательных и судебных органов; для разработки учебных пособий и методических рекомендаций для подготовки слушателей к семинарским и практическим занятиям и преподавания курса «Теория права и государства». Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России» «Проблемы теории государства и права».
Полученные выводы способствуют разрешению ряда серьёзных проблем федерализма и государственного устройства в целом для России, более полному и всестороннему пониманию отдельных проявлений, тенденций и закономерностей российского федерализма.
Проведенное исследование углубляет и расширяет научные знания о российском федерализме, позволяет уточнить подходы к решению современных правовых проблем России, совершенствовать конституционное законодательство.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета. Результаты диссертационного исследования используются в процессе научно-исследовательской и преподавательской деятельности в Уфимском филиале Уральской государственной юридической академии.
Структура работы. Поставленная проблема, объект, предмет, цели и задачи диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка используемых источников и научной литературы.
Методологические аспекты изучения федерализма в правовой науке
Рассматривая федерализм в качестве режима и формы государственного устройства, а также как совокупности теоретических знаний о федеративной форме государственного и общественного устройства, мы должны дать ответ на ряд вопросов, в том числе определиться с пониманием всех терминов, непосредственно поглощаемых данной категорией: «федерация», «федеративное государство», «федеративные отношения», «суверенитет», «федерация», «власть», «система власти», «предмет ведения», «конфедерация», «унитаризм», «централизм» и т.д., выяснить причины возникновения и существования соответствующей формы государственного устройства. Создание этой формы территориального устройства, несомненно, должно преследовать достаточно значимые цели, для того чтобы сделать оправданным существование федеративного государства.
Разработка юридической семантики в теории федерализма представляется достаточно важной. Многие понятия, на наш взгляд, до сих пор точно не определены, что порождает неоднозначное их толкование, различное восприятие содержания и объема. В научных работах, в том числе специально посвященных вопросам федерализма, зачастую вообще не формулируются определения основных понятий, отсутствует четкое разграничение между ними. А такие понятия, как «федерация» и «федерализм», часто употребляются отдельными исследователями как идентичные .
Понятием «федерализм» пользуются ученые различных отраслей научного знания, т.е., оно является междисциплинарной категорией. Наиболее часто в самом общем значении федерализм понимается как идеология, принцип взаимоотношений между различными государствами и общностями людей с одной стороны и государством с другой стороны, содержанием которого является разделение власти в обществе на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих связей и отношений. Многие ученые совершенно справедливо считают, что при этом необходим и учет интересов всех граждан, национальностей и народов, населяющих федерацию (Р. Г. Абдулатипов, Н. В. Варламова, В. Остром, Р. Уотс, Д. Элейзер и др.).
Выработка определения федерации представляется достаточно сложным занятием. Во многих научных работах не дается явная дефиниция, либо она присутствует в неявном виде «через перечисление признаков, свойств, черт». Не все из них характерны именно для федеративной формы государственного устройства. Различны содержание и количество приводимых признаков и свойств. Так, Р. Г. Абдулатипов и Л. Ф. Болтенкова выделяют десять признаков федерализма, отождествляя его с понятием федерации , И. В. Лексин называет пять специфических и необходимых черт федерации . М. Н. Марченко рассматривает пять типичных признаков федеративной системы, которые дополняются пятью основополагающими принципами ее образования и функционирования. Способ определения федерации через перечисление специфических признаков и черт считается им более продуктивным, чем формирование общего суждения, раскрывающего искомое понятие. Такой поиск явного определения называется «игрой» в дефиниции, который, тем не менее, дает общее исходное представление о федерации . Данные подходы не являются взаимоисключающими, а наоборот, дополняют друг друга, ибо любой вид научного определения предполагает выделение существенных признаков, которые мыслятся в содержании понятия1. По справедливому мнению Э. В. Тадевосяна, можно и нужно «вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Такое определение не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других государственных форм (унитарное государство, конфедерация и др.)2.
В энциклопедическом словаре «Федерализм» дается генетическое определение понятия федерации. В традиционном значении федерация понимается как «форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно». В современных условиях понятие трактуется несколько иначе: «Федерация может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации» . Очевидно, что такое определение не содержит всех признаков федерации и является слишком широким.
«Федерация - форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью»1. «Федерация - 1) союз нескольких государств с целью создания нового единого государства, при котором вошедшие в федерацию государства сохраняют часть своих прав как субъекты федерации; 2) союз отдельных обществ, организаций» . Подобные определения, в которых в качестве определяющего и нередко единственного признака федеративного государства (федерации) выделяют сложносоставность, вхождение в него других государств или государственных образований, достаточно распространены (М. В. Баглай, A. В. Киселева и А. В. Нестеренко, А. Е. Козлов, А. А. Безуглов и С. А. Солдатов, Б. А. Страшун и др.) . Л. М. Карапетян рассматривает федерацию как организацию государственного устройства на принципах федерализма и приводит перечень из восьми таких принципов .
Теория и практика дореволюционного и советского федерализма
Эпоху власти Петра I можно обозначить как новый этап, новую эру развития Российского государства. Он характеризуется противоречивыми и разнохарактерными процессами, происходившими как в государственно-правовой надстройке, так и в социальном базисе. Дальнейшее развитие федерализма приобрело иные очертания, нежели чем в предыдущие периоды истории. Это отчетливо проявилось в жёстком централизме и абсолютистском режиме власти.
При Екатерине II, с целью «заведения лучшего порядка» за счет разукрупнения существующих территорий и приобретения новых, число губерний увеличилось до 40. Позднее количество губерний возрастало, по окраинам империи были созданы 14 областей особого военно-полицейского надзора. Крупные административные единицы - генерал-губернаторства - объединили несколько губерний и областей. К 1913 г. количество губерний достигло 68.
Александр I, известный своими либеральными взглядами, впервые объявляет о необходимости разработки Конституции федеративного государства. Государство предполагалось разделить на 12 местничеств. Углубляя идеи монарха, М.М. Сперанский разрабатывает проект государственного устройства, по которому предполагалось разделение властей. Важнейшим документом, определяющим направление национальной политики России в этот период, был «Устав об управлении инородцев» 1822 года. Период правления Николая I характеризовался свёртыванием либеральных реформ, централизацией и унитаризацией. После восстания 1830-1831 гг. был ограничен суверенитет Польши. Усиливается бюрократизм, особенно в отношении национальных окраин. На фоне унификации и ассимиляции открыто начали действовать национал-сепаратистские и национал-шовинистические силы. Проводилась политика дискриминации по этническому признаку, продолжавшаяся вплоть до начала XX в. .
Наряду с централизацией и вертикальной соподчиненностью отдельные провинции Российского государства пользовались широкими политическими правами и привилегиями. Так, в Прибалтике и Закавказье было внедрено самоуправление (сословное, земское): действовали городские магистры, приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты и др. местные органы управления. Пользовались широкими правами и представители высшего мусульманского сословия в Закавказье . Западные регионы империи, в частности Финляндия, Королевство Польское, область войска Донского и др. пользовались высокой степенью самостоятельности. Например, Финляндия имела свой представительный орган власти - сейм, независимые от России судебную и правовую системы. Царство Польское до восстания 1830-31 гг. имело одну из самых либеральных в Европе конституций, избираемый прямыми выборами парламент, свою армию, государственный язык, особое законодательство и, по существу, особую государственную религию .
Что касается народов Востока и среднеазиатских ханств, то они имели «традиционные органы управления». Имперская власть не вмешивалась в компетенцию национальных органов власти, освобождала инородцев «от целого рода повинностей», защищала от ассимиляции. Царская власть «поддерживала культурно-этническое развитие, способствовала сохранению традиционных хозяйственных укладов»1. Государство имело также «договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем» (нынешняя Республика Тыва), т. е. империя обладала правами внешних сношений, военной защиты этих территорий и ведения торговли русскими купцами. Кроме того, в России существовало с XVIII века выборное городское, а с 1864 г. - земское самоуправление (в компетенцию входило строительство учреждений здравоохранения, образования и дорог, управление ими, благотворительность, торговля, промышленность и т. д.). Земства, в структуру которых входили земские собрания и управы, существовали на губернском и уездном уровнях .
Представители Северного тайного общества декабристов видели будущее России в построении демократического правового федеративного государства. Например, в обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России. Он считал, что федеральное, или союзное правление разрешило бы все противоречия между проживающими на территории страны народами и «удовлетворило всем условиям и согласило величие народов и свободу граждан» . По концепции будущее России представляло федеративное государство с центром в Нижнем Новгороде, состоящее из крупных федеративных единиц («держав»), обладающих существенной степенью автономии. В федерацию должны были войти со своими столицами тринадцать «держав» и две области.
Н. И. Муравьёв предлагал строительство федеративного государства как наиболее отвечающего сути России. Однако разделение государства предполагалось лишь на территориальные единицы 71 области, без этнотерриториальных субъектов и самоопределения народов .
Противоречивую позицию в вопросах государственного устройства занимал П. И. Пестель, который видел в федерализме потенциал разрушения российской государственности, ослабления экономической и военной мощи России. Проект Конституции П. И. Пестеля «Русская правда» был наказом Временному верховному правлению, облеченному диктаторской властью. В то же время он считал, что личная свобода - это «первое и важнейшее право каждого гражданина и священнейшая обязанность каждого правительства. На ней основано все сооружение государственного здания и без нее нет ни спокойствия, ни благоденствия». В соответствии с его проектом Россия должна была стать унитарной республикой с сильной центральной властью, с мощными фискальными органами .
Однако федерализм, как и конституционализм, декабристов не имел каких-либо определенных национальных корней. Идеи федерализма были заимствованы ими из конституционно-правовой практики США - даже деление России в конституциях Муравьева на 13 держав напоминало то, что американский союз при своем образовании состоял из 13 штатов.
Вопросы федерализма в постсоветской России
Анализ истории России открывает потрясающую закономерность, причину многих социальных катаклизмов - революций, распадов государства. Это парадоксальная неспособность «верхов» узреть чаяния «низов», неспособность и нежелание власти идти на уступки демократизирующемуся обществу, жаждущему свобод и демократии, а угнетённых наций - права на самоопределение, к самостоятельному управлению и федерализации государства.
В данном аспекте особенности федеративного устройства Российского государства, видятся в единстве с проблемой свобод и демократии. А нежелание государства идти на демократическое послабление обществу означает и нежелание федерироваться.
Расширение Российской империи происходило в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность еще окончательно не сложилась. Западные же территории и Кавказ, хотя их государственное устройство в результате присоединения к России фактически не изменилось, не могут рассматриваться в силу их юридического статуса в качестве субъектов федерации или конфедерации .
При этом необходимо подчеркнуть, что формирование единого российского государства вокруг Москвы происходило через завоевание (раздел с другими государствами третьих стран) территорий. Это Западная и Северо-Западная Русь, Поволжье и Урал, Крым и Кавказ, Сибирь и Дальний Восток, Финляндия, Королевство Польское и Средняя Азия. Вхождение на добровольных началах территорий Украины, Грузии, Армении, Молдавии, Казахстана и Азербайджана, башкирских земель и т. д. было по сути вынужденным: первые шесть вошли в состав России под угрозой внешнего вторжения третьих государств. А башкирские племена (после падения Казани) «добровольно» соединились с Русью под угрозой вторжения войск Ивана Грозного.
Особенностью создания Российской империи было и то, что если она и захватывала более слабо развитые народы и территории, то не по всему миру (как, например, Великобритания, Испания, Франция и Германия), а от Центральной европейской части страны, расширяясь на все стороны света. И российская завоевательная политика во многом объясняется постоянными угрозами, нападениями со стороны «соседей». Поэтому все колонии, добровольно вошедшие и контролируемые территории всегда находились в одних границах. Даже Аляска и северная Маньчжурия воспринимались как вполне естественное продолжение сибирско-дальневосточных территорий. Смягчение централизации на отдельных этапах истории было обусловлено не либерализмом самодержавия, а обширностью территории Российской империи, затрудняющей контроль со стороны центра за регионами. Это, в свою очередь, как раз и способствовало тому, что территориальная организация складывалась в сочетании централизма с такими основными формами децентрализации, как территориальная автономия и местное самоуправление, которые мы можем рассматривать как зачатки федерализма.
Неизбежность краха дореволюционного тоталитаризма предопределилась тем, что дворянство, на вершине которого стоял сам император, из передового класса, являвшегося ещё во времена декабристов единственным источником реформаторства, переродился в источник консерватизма и в итоге превратился в паразита на горбе российского крестьянства. Следует заметить, что «...крепостное право, особенно в России, где оно наиболее долго держалось и приняло наиболее грубые формы, ... ничем не отличалось от рабства»1.
В конце XIX - начале XX вв. нежелание власти приспособить государственно-правовую надстройку к назревшим изменениям общественного базиса привела к кровавым революциям 1905-1907 гг., Февральскому и Октябрьскому перевороту 1917 года.
Нежелание властей идти на политические уступки, непонимание острой необходимости реформ, особенно демократических, и изменений в вопросах государственного устройства, видевших для себя единственную возможность в октроированных Основных Законах, с целью их свёртывания при первой же возможности, - всё это причина большинства социальных трагедий в России: революций и неоднократных распадов единого государства.
Дарованные царём, испуганным революцией, Основные Законы 1905 года, были отобраны у народа «третьеиюньской монархией». Не только царь и господствующий слой российского общества, но и подавляющее большинство политических сил, начиная с черносотенцев и до большевиков, не поднялись до идеи федеративного устройства государства, за редким исключением ряда политических сил -народовольцев и эсеров.
Свой шанс не использовало и Временное правительство. Керенский слишком поздно понял то, что Россией необходимо управлять децентрализовано. Но «поезд Керенского ушёл». Однако свой шанс не упустили большевики. Хотя ранее они были категорически против федерации, Ленин имел способность уловить требования общества. Так возникла договорная Советская федерация.
Ленин до прихода к власти подчёркивал своё отрицание федерализма. С одной стороны, он писал, что большевизм стоит на позициях самоопределения народов, включая права на отделение и образование отдельного государства. Так, например, он критиковал поляков за их идею совместного определения с русским народом, вместо самоопределения. Первое соответствует идее федерализма. Однако он же в работе «Критические заметки по национальному вопросу» заявлял: пока различные народы будут жить в одном государстве, марксисты никогда не будут проповедовать федерализм. Реальность взглядов Ленина на вопрос самоопределения народов, вплоть до отделения, показала политика большевиков, руководимая Лениным. Для большевиков, как оказалось, это было всего лишь тактической уступкой по отношению к угнетённым народам, чтобы переманить их на свою сторону. Ведь «все эти уступки временны»1.
Проблемы вертикального разделения государственной власти между российской федерацией и ее субъектами
Под моделью федерализма понимается определённый тип федеративного государства, характеризующий порядок взаимоотношения федерированных частей государства (федерального центра и регионов-государств), для которых характерно наличие определённых элементов, позволяющих идентифицировать федеративное государство данного типа. В практическом плане - это скорее идеальная модель, выступающая как цель или средство сравнения для конкретного федеративного государства. Та или иная модель никогда не возобладает полностью, не существует в чистом виде. Как правило, в федеративном государстве отражается несколько моделей федерализма, выступающих как характерные черты того или иного федеративного государства.
Современная Российская Федерация совмещает в себе черты различных моделей федерации, иногда даже исключающих друг друга.
В Конституции Российской Федерации содержатся положения, характеризующие Россию как центристскую федерацию. В п. 2 ст. 77 сказано, что в пределах ведения федерации и совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти имеют превалирующее значение по отношению к органам субъектов федерации, поскольку они занимают вышестоящее положение.
В п. 4 ст. 78 Конституции Российской Федерации сказано, что Президент и Правительство Российской Федерации имеют полномочия действовать по своему усмотрению в отношении субъектов федерации, обеспечивая деятельность федеральных органов на всей территории Российской Федерации.
Россия имеет черты дуалистической федерации, в которой федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации действуют самостоятельно и независимо друг от друга в законодательной и исполнительной сферах. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). В пп. 4 и 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации предоставляется субъектам федерации самостоятельность в сфере законодательной и исполнительной власти.
Ст. 71 Конституции Российской Федерации закрепляет перечень вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, по которому законы имеет право принимать Федеральное Собрание Российской Федерации. В ст. 72 указаны предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым, в основном, приняты федеральные законы. А законы субъектов федерации по данному предмету не могут противоречить федеральному законодательству. Это положение подкрепляется п. 5 ст. 76, согласно которому, в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта федерации действует федеральный закон. В п. «а» ст. 71 указано, что за соблюдением Конституции России и федеральных законов осуществляют контроль федеральные органы.
Таким образом, основные законодательные полномочия сосредоточены на уровне федерации, что соответствует законодательной модели федерации, которая, тем не менее, не является универсальной в мире. Показателен классический опыт государственного строительства США, где субъекты федерации применяют общие федеральные законы, однако имеют и свои законы, существенно отличающиеся как от законов других штатов, так и федеральных.
Согласно Конституции России, исполнительные полномочия Президента и Правительства Российской Федерации относятся в основном к федеральному уровню (ст. 83, 84, 86, 87, 89, п. «а», «б», «в», «г», «д», «е», п. 1 ст. 114 Конституции России). Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Это означает, что у субъектов федерации могут быть сосредоточены все исполнительные функции, что также является одной из основных черт законодательной федерации.
Не утихают споры учёных о симметричной или асимметричной природе Российской Федерации. Противоречие было заложено непосредственно в Конституции России, в которой, исходя из одной статьи, Россию можно истолковать как симметричную федерацию, а исходя из другой - как асимметричную. Так, например, в ч. 1 ст. 5 перечисляются разные по статусу субъекты Российской Федерации: республики, края, области, автономные округа, и в то же время в ней говорится, что они равноправные субъекты федерации. В ч. 4 этой статьи написано, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Однако данную формулировку можно интерпретировать по-разному.
Часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации закрепляет право на обладание субъектами федерации важнейших государственно-правовых атрибутов государственности. Именно в этом контексте мы можем, в первую очередь, говорить о различиях между субъектами Российской Федерации. Кроме того, сам факт деления на национально-территориальное и административно-территориальное образования предполагает объективное неравенство и порождает некоторую специфику их реального правового статуса и, соответственно, объема полномочий, предоставленных возможностей его реализации. То есть различные субъекты федерации имеют свойственную во многом только им модель взаимоотношений с федеральным центром.
По Основному Закону федерации, республика обозначена как государство. Она обладает правом иметь свою конституцию (это, впрочем, признавалось и прежними конституциями России советского периода). Но, в отличие от Конституции 1937 года (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются, равно как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации - прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция 1978 года, (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115) а специализированного органа конституционного контроля -Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции России 1993 г.).
