Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы российской правотворческой политики
1. Юридическая природа и механизм реализации правовой политики в России
2. Понятийные и содержательные интерпретации правотворческой политики в Российской Федерации
3. Механизм реализации правотворческой политики в России 52
Глава 2. Исторические детерминанты формирования современной концепции правотворческой политики в России
1. Опорные детерминанты законотворческой деятельности в России имперского периода
2. Базовые детерминанты законотворческой деятельности в России советского периода
3. Ключевые детерминанты законотворческой деятельности в России переходного периода
Глава 3. Федеральный законотворческий компонент в концепции правотворческой политики России
1. Правовые основы и содержание законотворческой деятельности в Российской Федерации
2. Предпарламентская стадия законотворческого процесса и ее первооснова
3. Парламентская стадия законотворческого процесса 155
4. Послепарламентская стадия законотворческого процесса 175
5. Особенности принятия и изменения 195
Конституции Российской Федерации
Глава 4. Региональный законотворческий компонент в концепции правотворческой политики России
1. Законотворчество субъектов Российской Федерации 212
2. Влияние российской правотворческой политики на законотворчество субъектов Российской Федерации
3. Коллизии законодательства субъектов Российской Федерации и 263
способы их устранения
Глава 5. Факторы корректировки концепции правотворческой политики в России
1. Современное состояние правотворческой политики в Российской Федерации
2. Тенденция лоббирования в правотворчестве Российской Федерации
3. Императив социализации законодательства в Российской Федерации
4. Перспективы развития правотворческой политики в Российской Федерации
Заключение 398
Список использованных правовых источников 418
И научной литературы
- Понятийные и содержательные интерпретации правотворческой политики в Российской Федерации
- Базовые детерминанты законотворческой деятельности в России советского периода
- Парламентская стадия законотворческого процесса
- Влияние российской правотворческой политики на законотворчество субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования связана с наличием исторически сохраняющихся в России существенных противоречий, коллизий и недостатков в сфере законотворчества и законодательства, устранение которых невозможно вне научно обоснованного и сбалансированного законодательства. Преодолению названных и иных проблем может способствовать эффективная законотворческая деятельность, которая в отечественной теории права традиционно рассматривается в качестве устойчивой технологии создания нормативно-правовых актов, но не решает всех задач реализации правотворческой политики в Российской Федерации.
В процессе исторического развития России роль и значение ее правотворческой политики, законотворчества и законодательства существенно трансформировались, в том числе под влиянием формы государственного устройства. Из преимущественно прикладной и вспомогательной правотворческая политика модифицировалась в важнейший фактор реализации законотворческой политики, приобрела значение самостоятельной юридической категории.
На современном этапе характер российской правотворческой политики определяется спецификой ее формирования на двухуровневой основе - на федеральном уровне и на уровне субъектов России, но по-прежнему наиболее отчетливо она проявляется в характере законотворческой деятельности и законотворческого процесса в России, а также в эффективности полученных результатов.
Анализ динамики деятельности федерального парламента и парламентов субъектов России свидетельствует об интенсивности и продолжающейся активизации законотворчества. Теоретический аспект законотворческой деятельности и процедуры принятия российского закона разработаны отечественными юристами на уровне, не в полной мере соответствующем современным вызовам, хотя и получили нормативное закрепление на федеральном и региональном уровнях. Широко применяемые процедуры предварительного обсуждения и совершенствования законопроектов хотя и направлены на повышение качества принимаемых законов, но не обеспечивает их эффективность.
Отмечаемый в теоретико-правовой литературе серьезный дефицит законов на протяжении почти всего XX в. привел в нач. XXI в. к неоправданному увеличению их количества без должного смыслового и юридико-технического обеспечения. В итоге современная правотворческая политика в России носит противоречивый, несовершенный характер, ее сопровождают многочисленные законотворческие ошибки и юридические коллизии, которые присущи не только отдельным законам, но и их целостной системе. Это
выражается в дефиците востребованной нормативно-правовой основы при наличии большого количества законов, одновременном действии старых и новых законов при отсутствии преемственности прежнему правовому регулированию, нестабильности действующего законодательства, отсутствии согласованности, системности внутри акта и в системе законодательства, усилении роли подзаконного нормативного регулирования и возрастания опасности признания за ним приоритета. Преодоление перечисленных деструкции законотворчества и законодательства способно повысить степень их эффективности, принципиально изменить характер и содержание правотворческой политики в России.
Несовершенный характер правотворческой политики в современной России обусловлен и многочисленными проблемами российского федерализма. С учетом этого востребованы поиски оптимальной модели законотворческих отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в контексте российской правотворческой политики.
Изложенные и иные значимые аргументы свидетельствуют в пользу актуальности исследования законотворческой деятельности в концепции правотворческой политики Российской Федерации.
Степень научной разработанности исследуемых в настоящей диссертации вопросов нельзя назвать достаточной, поскольку на сегодняшний день сохраняется серьезный дефицит в специальных глубоких исследованиях такого важнейшего социального института как законотворческая деятельность и характер ее результатов, а также ее влияние на становление и развитие правотворческой политики в России. При этом в последнее время исследовательский интерес к этим проблемам несколько возрос и продолжает повышаться, что объясняет появление данного исследования, охватывающего как теоретические аспекты конструкции правотворческой политики, так и практические вопросы, связанные с факторами и средствами ее реализации.
Так, по вопросам общей концепции правотворческой политики и ее места в системе правовой политики автором изучены монографические труды и научные публикации таких ученых как С. С. Алексеев, И. А. Иванников, В. М. Корельский, А. П. Коробова, В. В. Лазарев, В. Я. Любашиц,
A. П. Мазуренко, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов,
B. Д. Перевалов, А. В. Поляков, Р. В. Пузиков, О. Ю. Рыбаков, К. В. Шунди-
ков и многих других.
Для выявления характера, специфики и степени эффективности законотворческой деятельности в современной России, а также для определения направлений модернизации российского законодательства автором анализировались научные исследования по вопросам создания общефедеральных за-
конов и законов субъектов России, формирования и функционирования си
стемы российского законодательства. В этой области особое внимание автора
обращено на исследовательские труды таких ученых как А. И. Абрамова,
Г.А. Борисов, А. А. Зелепукин, Е. В. Колесников, А. В. Кочетков,
В. М. Манохин, Р. К. Надев, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина,
Ю. А. Тихомиров и многих других.
С этой же целью проведено историческое исследование отечественного законотворчества, чему способствовали научные разработки, представленные в работах таких ученых как, например, В.Г. Баев, Н. М. Коркунов, Н. В. Онишко, В. В. Пономарев, С. И. Сперанский, Г. А. Ташпеков, Е.Е. Тонков, С. А. Черноморец, Е. Л. Щукина и других.
Федеративное устройство российского государства и специфика формирования и реализации федеративных отношений как самостоятельные задачи диссертационного исследования обусловили интерес автора к изучению научных работ следующих ученых: Л. П. Волкова, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, М. Н. Карасев, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, Ж. Марку, М.В. Мархгейм, А. К. Родионова и многих других.
Для полноценного раскрытия темы диссертационного исследования пристальное внимание автора было обращено также на научные разработки в области проблем лоббирования и социализации законодательства, проведенные такими учеными как А. В. Александрова, А. Э. Бинецкий, А. В. Малько, А. П. Плешаков, В. В. Субочев и многими другими.
Изучение научных трудов названных ученых, а также ряда других работ помогло автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике юридической науки проблем, связанных с юридической конструкцией правотворческой политики в России, с ее формированием и функционированием, а также предложить пути и методы совершенствования законотворческой деятельности как фактора реализации правотворческой политики в России.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, связанные с функционированием российского государственного механизма в процессе разработки, формирования и реализации правотворческой политики.
Предметом диссертационного исследования выступили нормы современного российского права, регулирующие законотворческую деятельность и законотворческий процесс в Российской Федерации при создании российских законодательных систем, а также сопряженные с темой доктринальные разработки.
Цель диссертационной работы заключается в обосновании законотворческой деятельности в концепции правотворческой политики Российской Федерации с учетом необходимости выявления приоритетных направлений и эффективных способов ее развития и совершенствования.
Достижению заявленной цели диссертационной работы служит решение следующих задач:
раскрытие юридической природы и механизма реализации правовой политики в России;
анализ понятийных и содержательных интерпретаций правотворческой политики в Российской Федерации;
- обоснование механизма реализации правотворческой политики
в России;
- рассмотрение опорных детерминант законотворческой деятельности в
России имперского периода;
выявление базовых детерминант законотворческой деятельности в России советского периода;
раскрытие ключевых детерминант законотворческой деятельности в России переходного периода;
исследование правовых основ и содержания законотворческой деятельности в Российской Федерации;
характеристика предпарламентской стадии законотворческого процесса;
анализ парламентской стадии законотворческого процесса;
раскрытие послепарламентской стадии законотворческого процесса;
выявление особенностей принятия и изменения Конституции России;
исследование законотворчества субъектов Российской Федерации;
обоснование влияния российской правотворческой политики на законотворчество субъектов Российской Федерации;
выявление коллизий законодательства субъектов Российской Федерации и способов их устранения;
оценка современного состояния правотворческой политики в Российской Федерации;
выявление тенденции лоббирования в правотворчестве России;
обоснование императива социализации законодательства в России;
- раскрытие перспектив развития правотворческой политики в России.
Методологическую основу диссертации составили всеобщие, акту
альные общенаучные и специально-познавательные методы исследова
ния, разработанные наукой и апробированные практикой. В числе всеобщих
и общенаучных методов особое значение придавалось методам всесто
роннего познания предмета и объекта исследования, восхождения от аб-
страктного к конкретному, диалектико-материалистическому, системному, структурно-функциональному, герменевтическому методам, методам дедукции и индукции, анализа и синтеза, а также методу обобщения полученных знаний и материалов по теме диссертации. Среди методов специально-познавательного характера автором использовались формально-юридический, логический, политологический, социологический, статистический, кибернетический методы. Изложение теоретических положений диссертационного исследования сопровождается проблемно-категориальным освещением и приемами и средствами сравнительно-правового исследования. Так, с позиций диалектико-материалистического метода исследования явление правотворческой политики рассматривается в непрерывном развитии, в конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями. Опираясь на понятие целого и части, полученное посредством использования методов дедукции и индукции, анализа и синтеза, системный метод исследования помогает увидеть целостность объекта, включающего отдельные взаимосвязанные и относительно самостоятельные части, ведет к обнаружению существующих между целым и его частями отношений, связей. Формально-юридический метод исследования правотворческой политики позволяет определить юридические понятия, выявлять их признаки, проводить классификацию, толковать содержание правовых предписаний и т. п. Историко-правовой метод позволил показать исследуемый правовой феномен в его исходном и современном состояниях, спрогнозировать направления дальнейшего развития.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом разработок и выводов таких авторов, как А. И. Абрамова, С. С. Алексеев, В. П. Беляев, С. Б. Глушаченко, Э. П. Григонис, И. А. Иванников, А. П. Коробова, И. Н. Куксин, М. Н. Марченко, Н. И. Мату-зов, С. В. Поленина, Е. Д. Проценко, Е. В. Сафронова, Л. Г. Свечникова, В. Е. Сизов, Ю. В. Сорокина, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и др.
Правовая основа диссертационного исследования представлена действующей и предыдущими отечественными конституциями; федеральными конституционными и федеральными законами; конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации; подзаконными нормативно-правовыми актами, имеющими отношение к институту правотворческой политики в России.
Эмпирическая основа исследования охватывает материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации; статистические данные, касающиеся темы работы; а также нормативно-правовые акты, утратившие юридическую силу, но имеющие значение для выявления тенденций
и закономерностей развития правотворческой политики в России; ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе выполненных автором исследований:
разработана новая научная концепция правотворческой политики как научно детерминированной системной деятельности государственных органов и негосударственных структур по формированию и управлению правотворческим процессом, заключающемся в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов;
предложены: факторы признания законотворческой политики ведущей формой реализации правотворческой политики; систематизация исторических детерминант формирования современной концепции правотворческой политики России; соотношение правовой политики, правотворческой политики и правотворческой деятельности; направления и способы преодоления и устранения законотворческих ошибок и юридических коллизий, оптимизации и совершенствования законотворчества и законодательства в России; стадии и этапы законотворческого процесса; оригинальный способ повышения эффективности правотворческой деятельности в субъектах России, опосредованный особенностью конституционной модели российского федерализма; принятие ряда федеральных законов;
доказаны: необходимость конкретизации юридической терминологии, опосредующей разработанную соискателем концепцию правотворческой политики в России; закономерность влияния федерального центра на законотворчество субъектов России; тенденция развития правотворческого лоббизма как ведущей формы лоббирования в России; императив социализации российского законодательства как черты демократического правового государства; обусловленность состояния современной правотворческой политики в России дефектами действующего российского законодательства;
введены в научный оборот: авторская дефиниция правотворческой политики; уточненные трактовки понятий законодательная деятельность, законотворческая деятельность, законотворчество, законодательный процесс, законотворческий процесс и законодательство; структурные элементы законотворчества в России.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной.
1. Авторская дефиниция юридической категории «правотворческая политика», которая определяется как научно детерминированная концептуально определенная системная деятельность государственных органов и не-
государственных структур по формированию и управлению правотворческим процессом, заключающемся в принятии, изменении и отмене нормативных правовых актов.
-
Авторский вывод о том, что правотворческая политика является ведущей формой реализации правовой политики. Такое понимание правотворческой политики объясняется тем, что она призвана создавать условия для эффективной правотворческой деятельности, участвовать в определении ее стратегических целей и решении тактических задач, формировать и контролировать правотворческий процесс. Главенствующее положение правотворческой политики в системе форм реализации правовой политики обусловлено тем, что правотворческая политика имеет первенство во времени по отношению к правоприменению, которое, в свою очередь, является результатом правотворчества. Более того, правотворческая политика определяет политику правоприменительную, характер практической реализации нормативного материала в процессе регулирования общественных отношений.
-
Механизм реализации правотворческой политики, эффективность которого обусловливается системой факторов признания законотворческой политики ведущей формой реализации правотворческой политики, состоящей в правовом регулировании российского законотворческого процесса на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и включающей:
доктринальное обоснование выделения закона в качестве основной разновидности нормативно-правовых актов;
соотношение юридических конструкций «правотворчество» и «законотворчество» , «законодательство»;
признание ведущей роли законотворческой политики государства в определении характера и сущности всей его правотворческой политики.
Законотворческая политика определяет стратегию правового регулирования в государстве, но не является ее непосредственной разновидностью. Более того, законотворчество должно быть основным фактором развития России как правового государства, поскольку в правовом государстве должен обеспечиваться приоритет и верховенство закона.
4. Исторические детерминанты формирования современной концеп
ции правотворческой политики России, которые дифференцированы в каче
стве опорных, базовых и ключевых применительно к традиционной периоди
зации развития российского государства. На ранних этапах исторического
развития государства правотворческая политика носила преимущественно
прикладной характер, по содержанию и объему была тождественна кон
струкции правотворчества, имела практическое значение, определялась ха-
рактером нормативного регулирования соответствующей области общественных отношений. И только со временем она эволюционировала в самостоятельную юридическую категорию, определяющую характер и содержание деятельности по организации правотворческого процесса.
5. Авторское обоснование необходимости конкретизации юридиче
ской терминологии, опосредующей разработанную соискателем концепцию
правотворческой политики в России. Так, весь процесс создания закона, но
сящий творческий характер, следует именовать законотворческим. В свою
очередь, деятельность, связанную с созданием закона, надлежит рассматри
вать как законотворчество, а непосредственно нормативно установленную
процедуру его принятия целесообразно определить как законотворческую
процедуру. При этом инициатива создания закона, будучи направленной на
возбуждение законотворческого процесса, должна именоваться законотвор
ческой инициативой. Кроме того, органы государственной власти, принима
ющие законы, следует официально называть законотворческими органами. И
только результат внесения законотворческой инициативы и последователь
ного прохождения всех стадий и этапов законотворческого процесса дает
жизнь законам, система которых образует законодательство. Таким образом,
законотворческая власть создает систему законов (законодательство) для це
лей реализации правоприменителями и членами общества.
Приведены аргументы в пользу замены в статьях 107, 108 Конституции Российской Федерации термина «обнародование» на «официальное опубликование» и дополнения данных норм указанием на «вступление закона в силу».
6. Доказательство того, что предпарламентская стадия законотворче
ской деятельности может охватывать различные формы реализации права за
конотворческой инициативы, в том числе представление готового проекта
закона и внесение в законотворческий орган его идеи. Поэтому в Конститу
ции России целесообразно предусмотреть и такую форму реализации права
законотворческой инициативы как внесение предложения о принятии закона,
идеи будущего законодательного акта.
Кроме того, целесообразно расширить перечень субъектов права законотворческой инициативы путем предоставления соответствующего права населению Российской Федерации в форме объединения граждан России в инициативные группы, поскольку именно население государства первым ощущает потребность в правовом регулировании соответствующего вопроса, а также является первичным звеном в процессе реализации закона. Эта идея также нуждается в конституционном оформлении.
Более того, для обоснованного проведения указанных мероприятий требуется их законодательное оформление в виде принятия федерального за-
кона об инициативе, в котором надлежит закрепить формы ее реализации и перечень субъектов внесения.
7. Дополнительные доводы автора, подтверждающие целесообразность
принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской
Федерации». Нормы такого закона должны регламентировать теоретические
аспекты юридической конструкции «закон»: его понятие, структуру, формы;
устанавливать важнейшие правила, приемы, методы законотворческой техники;
регулировать отдельные стадии законотворческого процесса, порядок принятия
отдельных видов законов; определять механизм согласования интересов Феде
рации и ее субъектов и реализации совместной законотворческой инициативы.
В нем также должны закрепляться способы разрешения споров, возникновение
которых в процессе работы над законопроектом возможно как внутри палат и
между ними, так и между законотворческими органами различных уровней
власти; должны устанавливаться меры ответственности субъектов и участников
законотворческой деятельности и формы участия представителей гражданского
общества в процессе принятия закона.
Принятие данного федерального закона восполнит сохраняющуюся длительное время пробельность правового регулирования законотворческой деятельности, основанной преимущественно на нормах Конституции России и регламентов палат Федерального Собрания.
8. Опосредованный особенностью конституционной модели российско
го федерализма способ повышения эффективности правотворческой деятель
ности в субъектах России. Конституционная равноправность субъектов Рос
сии не исключает их дифференциации в сфере законотворчества с учетом ви
да субъекта. В частности, целесообразно отказаться от предоставления зако
нотворческих полномочий автономным образованиям, признать их право
только на дополнение действующего законодательства, исходя из природно-
территориальных и национально-культурных особенностей. Ликвидация за
конотворчества и законодательства автономных образований представляется
вполне закономерной и обоснованной, ибо указанные субъекты России име
ют недостаточный опыт правовой регламентации организационных вопро
сов, что во многом выражается в их пассивности, в их политической, эконо
мической и правовой зависимости от иных более опытных субъектов России.
В ходе проведения диссертационного исследования установлено, что характер федеративных связей и отношений Российской Федерации и ее субъектов определяют конституционно закрепленные сферы предметов ведения и полномочий. При этом в сфере ведения Российской Федерации субъектам России следует запретить принимать нормативно-правовые акты по таким вопросам, а ныне действующие в данной области законы субъектов
России признать недействительными, ибо статья 76 Конституции Российской Федерации не предоставляет субъектам России права принимать законы в данной сфере.
Основываясь на многочисленных позициях ученых-правоведов, автор считает, что в сфере реализации совместных предметов ведения и полномочий нормативно обусловленным и практически приемлемым является административный способ разграничения совместных предметов ведения и полномочий взамен договорного способа, который нарушает единство правового пространства России и принцип равенства прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения. Он обоснован и применим только в отношениях между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящих в их состав автономных округов в еложноустроенных субъектах России.
С целью активизации правотворческих полномочий субъектов России, проявления их специфики и нормативного закрепления их интересов целесообразно конкретизировать предметы ведения и полномочия субъектов России путем определения области их правового регулирования.
9. Выявленная автором закономерность влияния федерального центра
на законотворчество субъектов России, которая наиболее отчетливо проявля
ется при осуществлении правового регулирования по предметам совместного
ведения Федерации и ее субъектов.
При использовании административного способа разграничения совместных предметов ведения и полномочий и при отсутствии конкретных перечней полномочий в рамках совместного правового поля целесообразно сформулировать принципы такого разграничения, среди которых необходимо выделить принципы законности и целесообразности правотворчества субъектов России, единообразного регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, демократического характера, гласности правотворчества субъектов России, введения общих рамочных норм по вопросам, регулирование которых относится к компетенции субъектов России, недопустимости опережающего правового регулирования субъектов России, научной обоснованности правотворчества субъектов России, его социальной обусловленности, системности и согласованности законодательства субъектов России и целый ряд других, в том числе конституционно закрепленных принципов.
10. Обнаруженная соискателем тенденция развития правотворческого
лоббизма как ведущей формы лоббирования в России, целью которого явля
ется обеспечение нормативного регулирования соответствующей сферы об
щественных отношений в интересах определенных социальных структур. В
современной России лоббизм стал самостоятельным способом принятия важных политических решений на различных уровнях власти. Это вынуждает законодателя принять меры по правовому регулированию лоббистской деятельности в условиях России в виде федерального закона «О лоббистской деятельности в Российской Федерации». В данном законе следует установить классическую трехзвенную схему реализации лоббистской деятельности, центральным звеном которой являются лоббисты, отделенные от парламентариев, через которых только и может осуществляться лоббистская деятельность в интересах клиентов.
11. Выявленный автором императив социализации российского законо
дательства как черты демократического правового государства, ориентиро
ванного на учет нужд и потребностей отдельных индивидов, социальных
групп, общества в целом для создания условий, способствующих повышению
качества и уровня жизни человека как высшей ценности.
Проведенное исследование показало, что наличествующие успехи в социализации российского законодательства не отвечают заложенной конституционной идее построения и функционирования России как социального государства. Научно обоснованная правотворческая политика и эффективный правотворческий процесс рассматриваются автором как залог реальной социализации российского законодательства.
12. Доказательства обусловленности состояния современной право
творческой политики в России дефектами действующего российского зако
нодательства. В числе таких дефектов наиболее деструктивно, по мнению ав
тора, проявляются многочисленные законотворческие ошибки и коллизион-
ность. Первые - есть следствие несоблюдения законотворческими органами
общепринятых правил, стандартов и требований, необходимых для разработ
ки и принятия эффективных законодательных актов. Такие ошибки допуска
ются как на предварительном этапе законотворческой деятельности при под
готовке законопроекта, так и на этапах собственно законотворческого про
цесса. Вторые - производны от действующих нормативно-правовых актов в
сфере правового регулирования, правоприменения и реализации.
13. Предложенная автором совокупность основных направлений стаби
лизации и совершенствования правотворческой политики в России, способов
повышения эффективности и результативности законотворчества и законода
тельства в российском государстве:
построение правотворческой политики на основе сформулированной концепции;
повышение качества правотворчества (законотворчества) и соответствующего процесса;
совершенствование структуры и содержания нормативно-правового акта, прежде всего российского закона;
обеспечение системного развития законодательства, упорядочение системы нормативно-правовых актов, обновление нормативно-правовой базы;
устранение пробелов и преодоление коллизий действующего законодательства;
обеспечение научного сопровождения правотворческой деятельности;
организацию правового воспитания и повышение правовой культуры населения.
При этом модернизация и оптимизация российского законотворчества, в том числе законотворческого процесса, и законодательства, устранение пробелов и преодоление коллизий действующего законодательства как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов, должны стать приоритетными направлениями, способами преобразования правотворческой политики в России в направлении ее совершенствования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что
доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении посредством трактовки правотворческой политики как научно детерминированной концептуально определенной системной деятельности государственных органов и негосударственных структур по формированию и управлению правотворческим процессом;
изложены: концептуальные положения о необходимости конкретизации юридической терминологии, опосредующей разработанную соискателем теоретическую модель правотворческой политики в России; аргументы в пользу признания правотворческой политики ведущей формой реализации правовой политики; система факторов признания законотворческой политики ведущей формой реализации правотворческой политики; дополнительные доводы, подтверждающие целесообразность принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»;
раскрыты исторические детерминанты формирования современной концепции правотворческой политики России; предпарламентская, парламентская и послепарламентская стадии отечественного законотворческого процесса; выявленная автором закономерность влияния федерального центра на законотворчество субъектов России; тенденция развития правотворческого лоббизма как ведущей формы лоббирования в России; императив социализации российского законодательства как черты демократического правового государства; обусловленность состояния современной правотворческой политики в России дефектами действующего российского законодательства;
изучено развитие исторических этапов отечественной законотворческой деятельности; понятийные и содержательные интерпретации правотворческой политики в России;
проведена модернизация способа повышения эффективности правотворческой деятельности в субъектах России с учетом особенностей конституционной модели российского федерализма; подхода к стабилизации и совершенствованию правотворческой политики в России; способов повышения эффективности и результативности законотворчества и законодательства в российском государстве.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что его содержание и предлагаемые выводы могут быть полезны и ценны не только в практической деятельности депутатов законотворческих органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе подготовки и принятия федеральных законов и законов субъектов России, но и в учебном процессе в рамках программ высшего и послевузовского профессионального образования, при подготовке учебных курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «История государства и права» и соответствующих спецкурсов.
Кроме того, содержащиеся в диссертации выводы и положения способствуют развитию юридической науки, в том числе путем приглашения научного сообщества к предметной дискуссии по остро стоящим перед Российским государством и обществом проблемам поиска модели более совершенной законодательной власти и эффективной правотворческой политики.
Степень достоверности проведенного теоретико-правового исследования законотворческой деятельности в концепции правотворческой политики в России, обоснование и формулирование выводов о ее концептуальной основе; исторических детерминантах формирования; федеральном и региональном законотворческом компонентах; факторах корректировки опосредованы использованием широкого круга научных трудов, применением апробированных методов и методик, соблюдением научно-методологических требований, анализом правовых и иных актов, обобщением использованной научной литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждений на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, а также посредством участия в работе всероссийских и международных конференций, таких как: Международная научная конференция «Россия в современном мире: политико-правовой аспект» (Краснодарский край, Геленджикский район, п. Дивно-
морское, 4-8 мая 2015 г.), Международная научно-практическая конференция «Актуальные вопросы правовой политики» (г. Москва, 3 февраля 2014 г.), XXIX Международная историко-правовая конференция «Источники права Украины, других государств и международного сообщества: история и современность» (г. Феодосия, Украина, 19-22 сентября 2013 г.), XXVII Международная историко-правовая конференция «Историко-правовая реальность в глобальном и региональном измерениях» (г. Евпатория, Украина, 20-23 сентября 2012 г.), IV Международная научная конференция «Современная социология и меняющееся общество: изменения и проблемы» (г. Москва, 28 мая 2012 г.), Международная научная конференция «Проблемы формы Российского государства: прошлое, настоящее, будущее» (г. Ростов-на-Дону, 8 февраля 2012 г.); II Международная научная конференция «Актуальные проблемы и современное состояние общественных наук в условиях глобализации» (г. Москва, 24-25 июня 2011 г.), VI Международная научно-практическая конференция «Государственность и право славянских народов в условиях глобализации» (г. Ростов-на-Дону, 27-28 февраля 2009 г.) и др.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 37 публикациях: 4 монографии, в том числе одна за рубежом; 33 научные статьи, в том числе 17 в ведущих рецензируемых научных изданиях. Общий объем публикаций составил более 100 п.л.
Структура диссертации определена ее содержанием, логикой развития темы и изложения материала по результатам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих восемнадцать параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и научной литературы.
Понятийные и содержательные интерпретации правотворческой политики в Российской Федерации
В этой связи, а также для целей настоящего диссертационного исследования считаем необходимым особо остановиться на правотворческой форме реализации правовой политики в современной России, отметив лишь основные характеристики иных форм ее реализации, ее составных элементов, поскольку, как справедливо отмечает О. В. Шопина, сегодня, в период формирования единого правового пространства, законодательная власть пристальное внимание обращает на необходимость выстраивания правовой политики в нормотворческой сфере1.
Так, правоприменительная форма типично реализуется в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера. Данная форма реализации правовой политики используется в практической деятельности уполномоченных структур гражданского общества и публичных властных органов, которая выражается в разработке и принятии правоприменительных актов, нормы которых направлены на реализацию предписаний в целях удовлетворения собственных субъективных прав и законных интересов. К важным составляющим данной формы правовой политики отнесены: правоохранительная, судебная, контрольно-надзорная, адвокатская, нотариальная и иная юридическая практика.
Как справедливо отмечает А. А. Зелепукин, качество закона и эффективность его реализации тесно связаны между собой. Законодательство и пра-вореализацию в определенном аспекте возможно расценивать как две взаимодействующие модели, каждая из которых обеспечивает действие другой2.
Правоинтерпретационная политика предполагает сознательную интеллектуально-волевую деятельность соответствующих субъектов (непосредственно законодательных, исполнительных, судебных, надзорно-контрольных и других органов, а также наиболее авторитетных в той или иной отрасли права ученых - юристов), которая направлена на уяснение и разъяснение истинных целей и задач законодателя, выраженных им в нормах права с целью их наибо Шопина О. В. Система правовых актов: проблемы выстраивания // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2. С. 76.
Зелепукин А. А. Российское законодательство: состояние и проблемы реализации // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 4. С. 210. лее точного правоприменения. Правоинтерпретационная политика связана с принятием правоинтерпретационных актов - индивидуально-конкретных документов официального толкования правовых норм, которые в концентрированной форме выражают суть юридического дела1.
Доктринальная форма реализации правовой политики воплощается в проектах правовых актов, в концепциях, в посланиях, обращениях, в научном предвидении развития юридических ситуаций. Правовая политика в рассматриваемой форме призвана связать юридическую науку и практику в единую систему согласованных государственно-правовых действий и опирается на достижения российской и мировой, приемлемой для России, юридической мысли, науки в целом.
Информационно-воспитательная форма проявляется в доведении до сведения широких слоев населения официальных взглядов по вопросам правовой политики; в оказании педагогического влияния на различные слои общества в целях повышения степени их правовой информированности, уровня их правосознания, правовой культуры и правомерной активности. Одним из направлений данной формы реализации правовой политики можно считать правообу-чающую форму, которая состоит в передаче, накоплении и усвоении правовых знаний в школах, колледжах, высших учебных заведениях специальных курсах и пр. и выражается в подготовке юристов нового поколения, которые готовы творчески действовать в условиях новой политико-правовой ситуации2.
Значение правового воспитания настолько существенно и очевидно, что некоторые ученые, хотя и не выделяют его в самостоятельную форму реализации правовой политики, тем не менее включают в качестве элемента в ряд других форм.
Хотя О. Л. Солдаткина считает, что информационно-воспитательная политика, направленная на повышение уровня правовой культуры всего населения, является самостоятельным направлением правобу-чающей политики наряду со специально-обучающим направлением, связанным с подготовкой юридических кадров. Правообучающую политику в этой связи она предлагает понимать как целенаправленную деятельность государства, связанную с определением стратегии подготовки квалифицированных юридических кадров и повышения общего уровня правовой культуры широких слоев населения в рамках основных принципов внутригосударственной и международной правовой политики // Солдаткина О. Л. Ресурсы информации правообучающей политики: направления оптимизации. С. 104-106. Организационно-техническая форма воплощена в проведении субъектами правовой политики, и прежде всего органами государственной власти и местного самоуправления, текущих организационных мероприятий, которые связаны с принятием управленческих решений, вопросами кадрового, материального, информационного и иного обеспечения правовой политики1.
Итак, правовая политика образует самостоятельное направление научного исследования. На сегодняшний день теоретиками юридической науки накоплен значительный объем знаний о правовой политике, ее статике и динамике. Однако своеобразие рассматриваемого нами правового явления заключается в том, что рост числа знаний в области правовой политики приводит к возникновению, формулированию новых вопросов, нуждающихся в правовой регламентации. Подобным дискуссионным объектом в области правовой политики является такая форма ее реализации как правотворческая политика.
Правотворческой форме реализации правовой политики в последнее время посвящается значительное количество научных исследований. Она является относительно новой и весьма перспективной областью юридических изыска-ний . Вместе с тем, как справедливо замечает А. П. Мазуренко, наукой до настоящего времени не выработано устойчивое определение понятия правотворческой политики, отсутствует глубокое теоретическое обоснование ее природы, особенностей и структуры, поскольку правотворческая политика - явление сложное и неоднозначное3.
Правотворческая политика предназначена для создания условий эффективной и результативной правотворческой деятельности, участия в определе См. также: Рыбаков О. Ю. Формы реализации правовой политики. С. 9-14.
Мазуренко А. П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. № 4. С. 20. нии ее стратегических целей и решении тактических задач. Основываясь на этом и поддерживая позиции ряда российских ученых - правоведов1, предлагаем следующее определение исследуемого правового явления. Правотворческая политика является особым феноменом политико-правовой действительности, который выражается в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных органов и негосударственных структур, направленной на определение стратегии и тактики правотворчества, на формирование и управление правотворческим процессом, на оптимизацию процесса создания правовых норм и осуществляемой на разных уровнях правового регулирования в целях обеспечения необходимых условий для создания непротиворечивой и целостной системы права. В основе такой политики должна лежать определенная концепция, идея осуществления правотворческой деятельности, должны быть определены приоритеты, цели, задачи правотворческого процесса и методы воздействия на него. Правотворческая политика должна быть направлена на формирование эффективной системы правовых актов, законодательства и немыслима без использования государственного воздействия.
Базовые детерминанты законотворческой деятельности в России советского периода
Законотворческая функция - это ключевая и наиболее объемная по своему значению и содержанию функция парламента. Результатом ее реализации является формирование правовой системы государства, обеспечивающей посредством законодательства правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе развития общества и государства и объективно требующих государственного регулирования в форме законодательных установлений. Текущая задача законотворческой деятельности парламента состоит в подготовке и принятии законов, непосредственно предусмотренных Конституцией, и тех законов, которые обеспечивают потребности развития общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности. При этом следует подчеркнуть, что законодательство является непосредственным инструментом формирования стратегии и тактики такого развития. В правовом государстве законотворческая деятельность должна быть направлена на обеспечение абсолютного приоритета и главенства в организации всех сфер жизнедеятельности общества и государства, прав и свобод человека путем создания законов, обеспечивающих их защиту, то есть на практическую реализацию принципа правозаконности.
К сожалению, такая постоянная направленность в законотворческой деятельности палат Федерального Собрания в настоящее время не просматривается, если, естественно, не считать таковой попытки, особенно в преддверье из 127 бирательных кампаний, принятия значительного количества «популистских» законов. Такие наспех подготовленные законы, как правило, далеки от совершенства с точки зрения концептуальных подходов и юридико-технического качества и зачастую противоречат Конституции России. В целом же не только содержательная сторона, но и качество законов в аспекте правоприменительной практики является одной из основных проблем совершенствования законотворческой деятельности российского парламента1.
Помимо палат Федерального Собрания участниками законотворческой деятельности являются и другие субъекты, что обусловлено, по справедливому утверждению А. Г. Путятиной, существованием «пересекающихся» сфер общественных отношений и, в конечном счете, способствует достижению единых конституционно значимых целей . В их числе следует особо остановиться на таких органах государственной власти как Президент России и Правительство России. Их участие в законотворчестве должно основываться на паритетных и равноправных началах с Федеральным Собранием, на демократическом прин-ципе разделения властей , на полноценной правовой базе этого вида государственной деятельности в виде системы взаимосвязанных федеральных законов о взаимодействии высших органов государственной власти в законотворческом процессе, с учетом установленной Конституцией России системы сдержек и противовесов. Это может способствовать устранению коллизий между ними и повышению качества российского законодательства.
Участие Президента России в законотворческой деятельности определяется его конституционными правами и полномочиями. В рамках осуществления своих конституционных полномочий Президент России должен соизмерять свою деятельность с выработанными парламентом законодательными решениями, имеет возможности влиять на деятельность Федерального Собрания, входящего в еди Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ: Учеб. пособие для студентов вузов. С. 57-58.
Ибо полное доминирование структур исполнительной власти над законодательной и судебной, в первую очередь президента и правительства над парламентом, которому отводиться второстепенная, подчиненная роль при существенном ограничении его независимости и самостоятельности характерно для авторитарных политических систем, тогда как политический режим Российской Федерации носит демократический характерную систему государственной власти, а парламент в целом и каждая из двух палат в отдельности должны учитывать в процессе законодательного регулирования общественных отношений позицию Президента России, выраженную, в частности, в форме ежегодных посланий Федеральному Собранию, бюджетных посланий Правительству России, таких тематических концептуальных документов, как, например, доктрина национальной безопасности.
В рамках законотворческой деятельности Президент России наделяется следующими полномочиями: правом законотворческой инициативы, то есть правом вносить в Государ ственную Думу законопроекты, подлежащие обязательному рассмотрению палатой (статья 104 Конституции). В соответствии с указанной нормой российский Президент возглавляет перечень субъектов права законотворческой инициативы; правом подписывать и обнародовать федеральные законы, принятые Фе деральным Собранием (часть 2 статьи 107 Конституции). Статья 107 российской Конституции устанавливает порядок, при котором федеральный закон может вступить в силу только при согласии с ним Президента России; правом отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон в форме отлагательного вето. Подобное вето, однако, может быть преодолено парламентом (часть 3 статьи 107 Конституции); обязанностью подписания и обнародования федеральных конституцион ных законов, принятых Федеральным Собранием (статья 108 Конституции); правом на внесение предложений о поправках и пересмотре положений
Конституции России (статья 134 Конституции); правом участвовать в рассмотрении и обсуждении проектов законов путем присутствия на заседаниях палат, а также внесения поправок к законопроектам. Итак, в законотворческой деятельности роль Президента России является одной из важнейших наряду с ролью Федерального Собрания.
Президентская власть имеет широкие возможности постоянного влияния на законотворческую деятельность обеих палат парламента для продвижения своих политических проектов и программ в сфере законодательства и для активного противодействия законодательным проектам политических оппонентов, в том числе конституционное право законотворческой инициативы и конституционное право отлагательного вето Президента России, а также парламентские процедуры, установленные как Конституцией России, так и регламентами палат парламента (отлагательное вето Совета Федерации по федеральным законам и создание согласительных комиссий для преодоления разногласий между палатами парламента, в работе которых могут участвовать представители Президента России, обладающие правом совещательного голоса; право Президента России как субъекта права законотворческой инициативы вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой во втором чтении, а также возможность внесения им своих законопроектов в качестве срочных и подлежащих внеочередному рассмотрению1).
Парламентская стадия законотворческого процесса
В этих условиях 21 сентября 1993 г. Президент принимает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в преамбуле которого обоснована необходимость принятия Указа. По мотиву необходимости защиты высших конституционных ценностей Указом прекращалась деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета России, а до начала работы двухпалатного парламента - Федерального Собрания России - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и правительственными постановлениями. Этим же Указом Президент назначил на 12 декабря 1993 года всенародное голосование по проекту новой Конституции.
Порядок принятия новой Конституции определялся специальным Указом Президента от 15 октября 1993 г. «О проведении Всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Этот порядок является одной из ее особенностей, поскольку ни одна из ранее принятых Конституций в таком порядке не принималась. Всенародное голосование является, таким образом, принципиально новым способом принятия Конституции в истории Российской Федерации. Оно означало непосредственное участие граждан в решении наиболее важного вопроса общественной жизни страны, являлось высшим прямым выражением власти народа, о чем говорилось в преамбуле названного Указа.
199 В соответствии с Указом Президента процедура принятия Конституции регламентировалась специальным положением, которое охватывало совокупность правовых норм, регулировавших порядок проведения всенародного голосования. Это прежде всего нормы, выражающие принципы всенародного голосования, которые устанавливали, кто обладает правом участия в нем, кто не может быть субъектом голосования, как и каким образом оно должно проводиться. Положение объявляло, что всенародное голосование является всеобщим, равным, осуществляемым путем непосредственного волеизъявления граждан России при тайном голосовании. Правом участия во всенародном голосовании наделялись все граждане России, которые достигли 18 лет, кроме признанных судом недееспособными и граждан, содержащихся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.
В положении содержались и правовые нормы, которые регулировали сам процесс организации и проведения голосования, полномочия и функции избирательных комиссий, механизм наделения избирательных участков полномочиями по проведению всенародного голосования, определяли порядок и сроки агитации за или против проекта Конституции, устанавливали образец бюллетеня для всенародного голосования, а также правила подведения итогов всенародного голосования. Функции организации и проведения всенародного голосования были возложены на избирательные комиссии, предусмотренные для организации и проведения выборов в Государственную Думу. Системы этих комиссий, возглавляемых ЦИК, формировались и функционировали на основе положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента.
На всенародное голосование был вынесен проект Конституции, разработанный Конституционным Совещанием, которое состояло из нескольких палат, представляющих интересы структур государственной власти и разнообразных структур гражданского общества, политических партий, общественных организаций, творческих союзов, движений, объединений, религиозных конфессий и т.д. Согласованный проект был опубликован в ноябре 1993 г. для ознакомления с ним
200 народа. Гражданам России и общественным объединениям предоставлялось право беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проекта. Агитация запрещалась за один день и в сам день голосования. Всенародное голосование проводилось в тех же помещениях, что и голосование по выборам, в том же порядке и по тем же правилам. Голосование считалось состоявшимся, если в нем приняло участие более 50% зарегистрированных избирателей. Этим всенародное голосование отличалось от выборов, проводимых одновременно с ним, так как выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей. Конституция признавалась принятой, если за нее проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании.
По данным ЦИК России в референдуме приняло участие 54,8% избирателей, из которых 58,4% проголосовали «за» принятие Конституции, 41,6% -«против». Днем официального принятия Конституции Российской Федерации является день всенародного голосования 12 декабря 1993 года.
В соответствии с постановлением ЦИК России от 20 декабря 1993 г. «О результатах Всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» было принято решение «направить текст Конституции Российской Федерации для официального опубликования в газетах «Российская газета» и «Российские вести», в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством «Юридическая литература».
Конституция, принятая всенародным голосованием, вступила в силу с момента официального опубликования ее по результатам всенародного голосования, что предполагалось Указом Президента России от 15 октября 1993 г. «О проведении Всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», где в пункте 5 говорилось: установить, что в случае принятия Конституции Российской Федерации всенародным голосованием, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования». Одновременно было прекращено действие Конституции РСФСР 1978 г. со всеми изменениями и дополнениями, которая к этому моменту полностью изжила себя.
Конституция Российской Федерации 1993 г. является жесткой, но это не исключает возможности внесения в нее поправок и пересмотра Конституции, ибо Конституция не лишена пробелов, дефектов, коллизий, не все формулировки ее безупречны. На практическое использование этих механизмов изменения конституции обычно влияют интересы различных социальных групп, преобразование формы правления или государственного устройства, господствующие в обществе официальные воззрения на государство, право, их общественную роль.
Правовой основой законотворческого процесса внесения поправок и пересмотра Конституции России является ее глава 9, а также глава 16 Регламента Государственной Думы.
Статья 134 Конституции России (идентично статье 136 Регламента Государственной Думы) устанавливает круг субъектов, правомочных инициировать внесение поправок или пересмотр Конституции. В данном случае круг субъектов права законотворческой инициативы отличается от соответствующего круга, установленного статьей 104 Конституции России. Во-первых, в него не входят Конституционный и Верховный Суды России. Во-вторых, Государственная Дума входит в этот круг как палата. В-третьих, в данном случае право законотворческой инициативы принадлежит не отдельным членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а лишь их группам установленной численности (при поддержке этих предложений не менее чем 1/5 субъектов соответствующей палаты парламента).
В связи с характером конституционных норм и их иерархией глава 9 Конституции вводит различие между процедурами ее пересмотра и внесения в нее изменений и устанавливает три различные процедуры: по пересмотру положений глав 1, 2 и 9 (статья 135), по внесению поправок в главы 3-8 (статья 136) и по внесению изменений в статью 65 (статья 137).
Влияние российской правотворческой политики на законотворчество субъектов Российской Федерации
Между тем общеизвестно, что только в слаженности, сбалансированности всех подсистем трех уровней (включая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры) с привлечением возможностей юридической науки возможно сохранение целостности института правовых актов и обеспечение его эффективность. Если же акты какого-то уровня слишком сильно диссонируют с правовыми актами прочих уровней, то это может привести к разладу всей системы, коллизионности, внутренней несогласованности элементов данной системы1.
Следует согласиться с позицией Р. В. Пузикова и Р. А. Гончарова, утверждающих, что основные причины коллизионности российского законодательства заключаются в том, что оно является сложным, многоотраслевым, иерархическим образованием, в котором существует множество всевозможных раз Шопина О. В. Система правовых актов: проблемы выстраивания. ночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов.
В общем законодательном массиве одновременно функционируют акты разных уровней и назначений, различной юридической силы, ранга, социальной направленности, в частности старые, союзные, и новые, российские; проходят процессы унификации и дифференциации, объединения и обособления; переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции1.
Современное российское законодательство отличается парадоксальностью своего состояния. Так, с одной стороны, российское общество все еще развивается в рамках дефицита правовой базы, в следствие чего ряд провозглашенных приоритетов и целей правовой политики не обеспечиваются достаточными юридическими ресурсами. Во многом законодательство не успевает своевременно и адекватно регулировать фактически сложившиеся общественные отношения и стимулировать развитие новых, необходимых социальных связей. Так, до настоящего времени страдает незавершенностью система законодательных актов, касающихся органов исполнительной власти, судебной системы, государственной службы, государственных предприятий, интеллектуальной собственности, информации, нормативно-правовых актов, экологической безопасности, минимальных государственных социальных стандартов, целевых и функционально-юридических режимов (пограничного, военного, таможенного и др.)2
Вместе с тем дефицит правовой базы России сопровождается действием большого количества законов и иных нормативно-правовых актов. Многие проблемы отечественного законодательства связаны с тем, что за неполные двадцать лет в условиях цейтнота российское законодательство прошло в своем развитии несколько значительных этапов: от «расчистки завалов» и инвентаризации до накопления нормативной базы и системного обновления. Таким образом, изменение российского законодательства нередко осуществлялось в направлении только количественного накопления нормативного материала и копирования «лучших образцов» западной юридической традиции без необходимой аргументации необходимости подобных нововведений. Безусловное некритическое провозглашение Россией примата «общепризнанных» принципов и норм международного права позволило ряду акторов мирового сообщества влиять через международно-правовые механизмы на ее внутреннюю правовую жизнь и правовую политику, во многом нивелирующее ее национальные интересы. Наличие в правовой системе страны нецелесообразных юридических инструментов и механизмов, которые не содействуют решению актуальных социально-политических проблем, является фактором, препятствующим эффективной правовой политике и представляет собой, по сути, правовую угрозу для прогресса общества1.
В этих условиях качество и эффективность закона порой отодвигались на второй план в угоду росту количественных показателей, что привело к падению эффективности законодательства в целом.
По утверждению М. П. Петрова, наличие огромного массива актов на федеральном и региональном уровнях иначе как правовым коллапсом не является2. При этом, по утверждению О. Л. Солдаткиной, избыточность ресурсов также нежелательна для достижения эффективности системы, как и их недостаточность, поскольку влечет за собой отвлечение от действительно важных тем, «мелкотемье» принимаемых нормативно-правовых актов3.
При формировании системы общероссийского законодательства нужно учитывать, что реформирование законодательства должно осуществляться не простым механическим путем, а на основе конституционных принципов, исторических и национальных традиций, а также современных научных разработок.
Только в XX столетии в России дважды совершалось полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта: в 1917 г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г., когда законодательное регулирование прежде всего было направлено на формирование новых правовых отношений, а не на регламентацию их по мере возникновения и развития. Если стабильных условиях критерии системности складываются с учетом степени накопления законодательного материала, то в России в период реформ сначала вырабатывались идеи нового права, а затем начиналась их реализация в нормо-творческой работе. В итоге современная нормативная база России представляется сложным конгломератом огромного количества правовых актов, которые не всегда согласованы между собой; она включает в себя не отмененные правовые акты дореформенного периода и в целом носит противоречивый, незаконченный характер. По справедливому признанию экс-председателя Совета Федерации С. Миронова, роль законодателя состоит в определении и нормативном закреплении долгосрочных целей государства и только затем, на основе этих задач, исполнительной властью должны быть выработаны свои оперативные решения. Однако в России в течение долгого времени сохраняется практика кризисного управления страной в «ручном режиме», когда исполнительной властью под каждое новое решение формируется новая законодательная база2.