Введение к работе
Актуальность темы. Современное российское общество находится в поиске путей совершенствования собственной социальной структуры в условиях становления рыночных отношений. Важной составляющей общественного реформирования становится проблема самоорганизации и самоуправления территориальных, национально-региональных общностей, приобретающих статус субъектов Российской Федерации. Научно-исследовательские поиски ученых и практиков направлены на определение факторов и условий наиболее эффективного использования исторического опыта прошлого для воздействия на эволюционные процессы самоорганизации и самоуправления социумов России.
В этом аспекте привлекает внимание явление российского земства (середина XIX - начало XX века) как социокультурного феномена, в котором пересекаются социально-экономические и духовно-политические проблемы общественного развития, когда на территории Российской Империи интенсивно развивалось местное самоуправление. В первую очередь на это повлияли реформы Александра II (земская 1864 г. и городская 1870 г.), направленные на создание и функционирование губернского и уездного земства и городского самоуправления. В этих социальных институтах, оформившихся в конце прошлого века, воплотился многовековой опыт общинного развития славян, народного вече Новгородской "республики", традиции российских соборов и особенности российской истории. Об этом историческом опыте говорилось на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации1.
В условиях современной России развитие местного самоуправления играет важную роль в деле обеспечения прав человека и его социальной защищенности. Анализ исторического опыта и рассмотрение современных проблем социокультурного развития регионов, административно-территориальных общностей представляется весьма актуальным.
1 Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении государственной власти в субъектах Российской Федерации. - М.: Юридич. литература. 1995.-С. 49.
За развитие местного самоуправления активно выступает Совет Европы, зафиксировав основные положения о местном самоуправлении в Европейской Хартии местного самоуправления, которая одобрена значительным количеством государств - членов Совета, в том числе Росией1.
Одним словом, изучение опыта земства и региональных проблем становления местного самоуправления имеет научный и практический интерес. Тем более что до настоящего времени не было создано ни одного комплексного труда по изучаемой проблеме на региональном уровне.
В связи с этим важно исследовать истоки местного самоуправления в России, чтобы проследить общие тенденции в эволюции правовых норм в законодательных актах и исходных положениях, несмотря на различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России в 1864(1870) году и в постсоветский период.
Региональный опыт осуществления местного самоуправления накоплен во многих субъектах Федерации, в том числе и таком крупном регионе, каким является Кубань (Кубанская область -Краснодарский край) в ее исторически сложившихся границах.
Вышеизложенное определяет актуальность истори-ко-культурологического осмысления эволюции и преемственности местного самоуправления в рамках исследовательской проблемы -«Социокультурные проблемы местного самоуправления (Региональный аспект: опыт, закономерности и тенденции)».
Рабочая гипотеза исследования. Человеческая история создала организационные формы руководства и регулирования общественным развитием со стороны властных (законодательных и исполнительных) структур, федеральных или унитарных органов управления. Каждая историческая эпоха создает свою структуру и систему взаимодействия субъектов федерации или административных территорий с господствующей концепцией о назначении и содержании муниципальных (местных) органов.
Важным компонентом социальной регуляции (наряду с экономическими и социальными отношениями) является духовная, в том числе законотворческая, нормативно-регулятивная деятель-
1 См.: Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия. - Краснодар: "Советская Кубань", 1998. С. 308-344.
ность людей. Эти понятия объединяет и синтезирует социальная культурология, которая дополняет гуманитарное культуроведение в общем комплексе наук об обществе и культуре. Такой подход позволяет выявить соотношение между нормой и действительностью, механизмом реализации ценностных ориентации и их роль в жизни общества, динамику и факторы культурных изменений, влияние культуры на социальные процессы и различные стороны жизни общества.
В данной работе исследуются земское и городское общественное устройство, первое преобразование, произведенное в эпоху Александра II, обновление в различных частях государственного управления, в том числе в земском и городском самоуправлении. Введению института местной власти - земских учреждений т городского самоуправления - предшествовали годы анализа и обобщения не только российского опыта, но и, главным образом, зарубежного.
В последние годы в Российской Федерации предпринимались и предпринимаются попытки осуществить реформу местной власти на основе действующих в Западной Европе и, особенно, в США систем организации местного самоуправления. Некоторые правовые нормы, ориентированные на западные модели, без существенного изменения вносились в законы о местном самоуправлении (1990, 1991 гг.). Использование же российского опыта организации местной власти в законодательной деятельности во многом сопряжено с трудностями политического и идеологического характера. После разрушения системы Советов в 1993 г. практически не используется опыт, который приобрели Советы в сравнительно короткий период их деятельности как органы местной власти - с 1990 по 1993 г. Почти однозначно негативно оценивается система формирования и организации местных Советов. В научной литературе и периодической печати отражаются попытки осмыслить деятельность земского и городского самоуправления в России. Речь идет об эффективной системе местного самоуправления, и, прежде всего органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Эти муниципальные органы - исключительно российское явление, возможности которого велики в возрождении традиционного образа жизни и основанного на нем устройства местного самоуправления России, в том числе и регионов.
Степень научной разработанности темы. К настоящему времени историография проблемы только складывается. Многие ав-
торы стремятся исследовать отдельные аспекты и исторические периоды становления и развития местного самоуправления без комплексного их рассмотрения.
Литературу, посвященную становлению и развитию местного самоуправления можно разделить на три периода: дореволюционный, советский, постсоветский (современный). Кроме того, существенные различия имеются в подходах к изучению этой проблемы с позиций западно-европейской и отечественной науки.
Значительные работы отечественных исследователей истории местного самоуправления появились на рубеже XIX-XX веков. К ним можно отнести работы, написанные к 50-летию российского земства, в которых с хронологической достоверностью описываются этапы становления и конкретная деятельность земских (губернских) органов самоуправления. Определенные сведения о развитии земства в России содержатся в работе Б.Б. Веселовского "История земства".' В ней воссоздается зарождение земства, приводятся интересные факты и примеры жизнедеятельности органов местного самоуправления. Освещению проблем земства посвящены труды Г.Е. Львова и Т.И. Полнера "Наше земство и 50-лет его работы" и В.В. Леонтовича "История либерализма в России (1762-1914)'\2
Вопросы организации местного самоуправления и его тесной связи с нормативно-правовым регулированием, социально-экономическими основами функционирования органов местной власти и самоуправления посвящены сборники статей и документов "Законодательство эпохи буржуазных революций", "Институт самоуправления: историко-правовое исследование"3. Теоретические и методические разработки, заложенные в них, помогают анализу путей становления и развития собственно муниципальной деятельности. Отдельные правовые акты по местному самоуправлению имеются в "Хрестоматии по истории государства и права СССР (дооктябрьский период).4
1 Веселовский Б.Б. История земства. Т. 1. М., 1909.
2 Львов Г.Е., Полнер Т. Наше земство и 50-лет его работы. - М„ 1917.
Леонтович В.В. История либерализма в России (1762-1914). - М., 1915.
3 Законодательство эпохи буржуазных революций. - М, 1994. Инсти
тут самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995.
4 Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский
период.-М., 1990
В советский период литературы, посвященной непосредственно исследуемой проблеме, не было, хотя вопросы организации работы органов местной власти в лице советов депутатов являлись предметом дискуссий и научно-практических исследований.
Аспекты городского самоуправления рассматривались в книге Л.А. Велихова "Основы городского хозяйства" и сегодня представляют интерес для организации и деятельности муниципальных органов власти и местного самоуправления.
"Ренессанс" интереса к российскому земству начинается с реформированием России в 90-е годы. В этом направлении значимой является работа Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" , в которой анализировались последствия земской реформы 1864 года, а также публикация С.Г. Пушкарева "Обзор русской истории" , содержащая отдельные эпизоды становления местного самоуправления. В некоторых публикациях отражены те или иные законодательные положения, помогающие вникнуть в суть верховной и местных властей.4 Так, в учебном пособии "История государства и права СССР" характеризуются различия между четырьмя главными российскими сословиями: дворянами, духовенством, городскими и сельскими обывателями.3
В отдельных изданиях даются законодательные акты по вопросам федерализма и муниципального управления.6 В исследовании использовались и документы законодательного характера по изучаемой проблеме.7
1 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928.
2 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России.-М., 1993.
3 Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. - Ставрополь, 1993.
4 Мельников В.П. Социальная деятельность земских и городских ор
ганов местного самоуправления в России. // Российский журнал социаль
ной работы. М., 1996. № 2/4. С10-14.
5 История государства и права СССР. Под ред. Ю.Титова. - М., 1988.
6 Учреждения государственного управления в России: опыт формиро
вания и эволюция // Составители: Мельникова В.П., Голубева Е.М., Ха-
лина Т.И. Новгород, 1994; История отечественного государства и права.
М., 1993.; Справочник по истории Россші с древнейших времен до наших
дней. М., 1994; Политическая история России. Хрестоматия. - М., 1995.
7 Временное положение о волостном земском управлении. Утверждено
постановлением Правительства 21 мая 1917 г.; Закон РСФСР о местном
самоуправлении в РСФСР с изменениями и дополнениями внесенными
В последние годы появились публикации на федеральном и региональном уровне, в том числе и в Краснодарском крае, в част-ностию, брошюра "От исполнительства к стратегии развития местного сообщества"1.
В отдельных публикациях отражаются особенности городской повседневной жизни, определяемой степенью развития социальной инфраструктуры, бытовых и куьтурных услуг. Причем культура определяется авторами как способ организации жизнедеятельности городского населения, отличный от сельского. В данном контексте культура не сводится к отдельным видам художественного творчества, а пронизывает все сферы человеческой жизнедеятельности.
Среди работ (исторического характера), написанных в период 80-х годов XX столетия под влиянием лучших традиций отечественной науки, можно выделить работы А.Я.Гуревича, в которых исследование различных аспектов, в том числе городской культуры, получили широкое культурологическое исследование2.
Определенный интерес представляют материалы текущего архива Законодательного Собрания Краснодарского края3.
Изучение и обобщение историографии по российскому земству и региональному местному самоуправлению позволило автору определить границы, хронологические рамки, объект и цели исследования.
Объектом исследования выступает собственно российское земство и городское самоуправления как социокультурные явления в органической связи истории с современностью и региональными проблемами местного самоуправления.
Предметом исследования является совокупность законода-
постановлением Верховного Совета Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении" от 22 октября 1992 г.; Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства". М., 1995.
1 От исполнительства к стратегии развития местного сообщества. -
Краснодар, 1996.
2 Гуревич А.Я. Проблемы средневековой народной культуры. М,
1981; Он же. Категории средневековой культуры. М., 1984; Он же. Куль
тура безмолвствующего болышнсва. М, 1987.
3 Текущий архив Законодательного Собрания Краснодарского края за
1997-1999 гг. Документы и законоположения о местном самоуправлении.
тельных и исполнительных органов государственной власти федерального, национально-регионального уровней, местного самоуправления, организаций ведомственной принадлежности и негосударственного сектора, различных общественных объединений.
Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе исторического и культурологического анализа определить функции российского земства и городского самоуправления на национально-региональном и местном уровнях, проанализировать культурологические аспекты в деятельности органов местного самоуправления в прошлом и на современном этапе.
В соответствии с целью работы ставится ряд конкретных задач:
рассмотреть диалектику взаимосвязи провинции и центра как субъектов федерации;
раскрыть социальные и правовые основы местного самоуправления и его национально-региональные проблемы;
спрогнозировать перспективы местного самоуправления на региональном уровне.
Методологическую основу исследования определяют принципы историзма и объективности. Принцип историзма требует изучения того, как событие истории возникло, какие этапы в своем развитии прошло, чем оно стало на момент исследования, чем может стать в будущем или каковы последствия прекращения его действия (влияния) на общий ход истории. Принцип объективности требует учета, по возможности, всех факторов, влияющих на ход исторического события; анализа различных точек зрения, высказанных о нем (участниками события, его свидетелями, исследователями).
Автор диссертации использовал следующие методы истори
ческого исследования: хронологический, проблем
но-хронологический, метод периодизации, сравнитель
но-исторический, ретроспективный и метод актуализации. Приме
нялись и общенаучные методы исследования: логический и клас
сификации.
Основная часть выдвинутых теоретических положений опирается на современные социально-исторические, культурологические, информационные идеи, а также выводы и обобщения, полученные в ходе проводимых исследований.
Научная новизна работы заключается в том, что автором комплексно исследованы история и пути решения региональных
проблем местного самоуправления.
На основании проведенного социально-исторического и культурологического анализа диссертантом показана социальная и правовая основы и национально-региональные проблемы местного самоуправления, а также его перспективы. По-новому осмыслена роль методов исследования, где автор выступает как аналитик исторических процессов и актуальных проблем муниципальных учреждений на современном этапе.
Впервые предлагается периодизация становления и развития местного самоуправления.
Элементы новизны содержатся в раскрытии сущности городских общественных устройств в России во второй половине XIX века и начале XX века.
Диссертантом раскрыта сущность понятия "общественное самоуправление" и принципы его функционирования. Сторонники общественной теории местного самоуправления в середине XIX -начале XX вв. абсолютизировали общественную природу местного самоуправления, что и привело к противостояниго государственных учреждений, земского и городского самоуправлений.
Автором показано, что на практике и государственные учреждения, и органы местного самоуправления являлись органами публичной власти, решения которых в пределах их компетенции были общеобязательны. Поэтому термин "общественное самоуправление" в современном понимании отражает характеристику автономности местной власти от государственных учреждений
Практическая значимость и апробация результатов исследования состоит в том, что оно способствует обеспечению научного подхода к проблемам зарождения и становления в России местного самоуправления. Выдвигаемые положения в своей совокупности являются концептуальной основой развития местного самоуправления на федеральном, национально-региональном и местном уровнях.
Автором разработаны методические рекомендации и пособия для преподавателей и студентов по теме "Россия в середине XIX века: земские учреждения в России" и "Городское общественное устройство в России". Они используются в лекционном курсе и на семинарских занятиях.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории и политологии Кубанского государственного аграрного университета, на заседании кафедры теории и истории кульутры Краснодар-
ского университета культуры и искусств и рекомендована к защите в специализированном совете.
Структура работы. Характер, цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.