Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и международно-правовые аспекты гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств - участников союзного государства России и Беларуси 15
1. Понятие, сущность и значение гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств - участников Союзного государства России и Беларуси 15
2. Роль международных правовых норм в гармонизации законодательства о социальном обеспечении 35
3. Европейский опыт гармонизации законодательства о социальном обеспечении 45
4. Сотрудничество России и Беларуси в сфере социального обеспечения на основе двусторонних и многосторонних договоров 58
ГЛАВА 2. Законодательство о социальном обеспечении россии и беларуси: сравнительно-правовой анализ и перспективы гармонизации 76
1. Пенсионное законодательство 76
2. Законодательство о пособиях 106
3. Законодательство об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний 138
Заключение 162
Список литературы 171
- Роль международных правовых норм в гармонизации законодательства о социальном обеспечении
- Европейский опыт гармонизации законодательства о социальном обеспечении
- Законодательство о пособиях
- Законодательство об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Создание
Союзного государства Российской Федерацией и Республикой Беларусь1 стало закономерным итогом интеграционного сотрудничества двух государств. В качестве одной из целей создания Союзного государства обозначено проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта цель фактически предопределила задачу по гармонизации законодательства о социальном обеспечении.
Об актуальности процессов сближения российского и белорусского законодательства о социальном обеспечении свидетельствуют регулярно принимаемые на уровне Союзного государства акты программного характера2, а также постоянно действующие семинары при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России3. По итогам заседания Высшего Государственного Совета Союзного государства 25 февраля 2016 г. констатировано принятие важного решения по устранению существующих барьеров и продолжению гармонизации национального законодательства.4 Учреждение Евразийского экономического союза (ЕАЭС)5 ознаменовало новый этап взаимоотношений России и Беларуси, предполагающий расширение и углубление двусторонних связей, в том числе в области социального обеспечения.
Гармонизация законодательства двух государств в сфере социального обеспечения обусловлена не только процессом сближения подходов к правовому
1 Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года // Собрание законодательства РФ. 2000. № 7.
Ст. 786.
2 Концепция социального развития Союзного государства до 2005 года, утв. Постановлением Высшего
Государственного Совета Союзного государства от 20 января 2003 года № 3. Постановлением Высшего
Государственного Совета Союзного государства от 22 апреля 2005 года № 5 действие Концепции было продлено
на период до 2010 года. Концепция социального развития Союзного государства на 2011-2015 годы утверждена
Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 25 ноября 2011 года № 7.
3 Семинар, проведенный 27-28 мая 2015 года в г. Минске был посвящен теме «Дальнейшая гармонизация
законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации».
4 Заявления для прессы по итогам заседания Высшего Госсовета Союзного государства России и Беларуси.
Официальный сайт Президента РФ // URL: (дата обращения:
26.02.2016).
5 Договор о Евразийском экономическом союзе, заключенный между Республикой Беларусь, Республикой
Казахстан и Российской Федерацией, подписан в г. Астане 29 мая 2014 года.
регулированию в целях повышения уровня социальной защищенности граждан, но и острой необходимостью решения общих демографических и экономических проблем, обусловивших финансовую неустойчивость систем социального страхования. Особую значимость процесс гармонизации законодательства в этой области приобретает и в силу того, что законодательство о социальном обеспечении в России и Беларуси развивается неравномерно. Существующие различия в социальном обеспечении граждан каждого из государств-участников вызывают необходимость проведения сравнительно-правового исследования действующих с данной сфере норм и в целом состояния законодательства о социальном обеспечении России и Беларуси. Создание единого социального государства, предполагает формирование единства социальных стандартов, которые должны гарантировать единообразие и прогрессивность социальной политики Союзного государства в целом. Возможные пути решения проблем, связанных с определением основных подходов, этапов и механизмов осуществления гармонизации, требуют научного анализа и теоретического обоснования с позиций науки права социального обеспечения.
На национальном уровне государств–участников социальные стандарты занижены и не соответствуют потребностям населения. Это негативно отражается на наиболее уязвимых группах граждан (пенсионерах, инвалидах, безработных, семьях с детьми и др.). В ходе проведения гармонизации законодательства предполагается поэтапное повышение уровня социального обеспечения в Союзном государстве и предоставление равных прав гражданам Беларуси и России на территории друг друга.
Приведенные доводы убедительно свидетельствуют об актуальности
проблемы гармонизации законодательства о социальном обеспечении
государств - участников Союзного государства России и Беларуси. Это обусловило выбор темы данного научного исследования, необходимость всестороннего изучения законодательства о социальном обеспечении в сравнительном аспекте, выявления коллизий, пробелов и противоречий в правовом регулировании данной сферы, а также определения основных
направлений его совершенствования и особенностей осуществления
гармонизации.
Целью исследования является разработка теоретических положений и научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование процесса гармонизации законодательства в области социального обеспечения государств - участников Союзного государства России и Беларуси.
Для достижения указанной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:
1) рассмотреть правовую сущность, специфику процессов гармонизации в
рамках Союзного государства России и Беларуси с учетом опыта иных
межгосударственных объединений (организаций);
2) определить и проанализировать направления осуществления
гармонизации законодательства о социальном обеспечении в целях поддержания
и обеспечения дальнейших интеграционных процессов государств-участников
Союзного государства России и Беларуси;
3) определить обстоятельства, создающие препятствия на пути
гармонизации законодательства России и Беларуси в рамках Союзного
государства;
4) выявить существующие коллизии в национальном законодательстве
государств - участников Союзного государства России и Беларуси, требующие
приоритетного урегулирования в процессе гармонизации законодательства о
социальном обеспечении;
5) выработать на основе проведенного анализа предложения и
рекомендации, направленные на осуществление гармонизации законодательства о
социальном обеспечении государств - участников Союзного государства России и
Беларуси.
Методологической основой исследования является общенаучный
диалектический метод познания, раскрывающий взаимосвязь и
взаимообусловленность всех явлений и процессов общественного развития. В процессе работы над диссертацией были использованы универсальные научные
методы (системно-структурный, структурно-функциональный, статистический,
методы анализа и синтеза), а также специальные юридические методы
(сравнительно-правовой, метод правового моделирования). Так, метод
сравнительного правоведения применялся при анализе национального
законодательства в области социального обеспечения России и Беларуси; метод
системного анализа был применен при анализе основных направлений
осуществления гармонизации законодательства о социальном обеспечении
государств - участников Союзного государства России и Беларуси на
вертикальном и горизонтальном уровнях гармонизации; логический метод - при
изложении всего материала, формулировании выводов; статистический метод был
применен при анализе эмпирических данных; исторический метод применен в
процессе изучения и анализа организационно-правовых условий становления
Союзного государства России и Беларуси и осуществления гармонизации
законодательства о социальном обеспечении на примере Содружества
Независимых государств, Евразийского экономического сообщества,
Евразийского экономического союза, а также в ходе интеграционных процессов европейских стран.
Степень научной разработанности темы исследования.
Отдельные вопросы сближения законодательства о социальном
обеспечении России и Беларуси были освещены: в диссертационных
исследованиях И.В. Григорьева «Социальное обеспечение трудящихся-
мигрантов: правовые вопросы» (Екатеринбург, 2006), А.С. Кузеванова «Сравнительная характеристика пенсионных систем Российской Федерации и других стран СНГ» (Екатеринбург, 2012); в научных статьях российских и белорусских ученых: А.Г. Авдей (2015), Н.В. Антоновой (2015), В.О. Самсоновой (2015) и др.
Однако комплексных научных исследований в области гармонизации законодательства о социальном обеспечении в рамках Союзного государства России и Беларуси в диссертационных работах не проводилось.
Теоретическую основу исследования составили научные труды С.С.
Алексеева, В.С. Андреева, М.В. Баглая, К.С. Батыгина, И.В. Гущина, М.Б. Дуденковой, П.А. Калиниченко, С.Ю. Кашкина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, С.Н. Синькова, Г.С. Скачковой, Н.П. Слугиной, В.Е. Чиркина и др.
Ключевой вклад в разработку темы исследования вносит наука права социального обеспечения, представители которой рассматривают теоретические проблемы отраслевой науки и практические вопросы реализации права на социальное обеспечение, а именно: Е.Г. Азарова, М.И. Акатнова, А.Л. Благодир, Ю.В. Васильева, Т.С. Гусева, О.В. Ерофеева, Р.Н. Жаворонков, М.Л. Захаров, Т.В. Иванкина, Р.И. Иванова, С.И. Кобзева, С.М. Ковалевский, Ю.Б. Корсаненкова, Г.С. Лаптев, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Е.Е. Мачульская, Т.К. Миронова, Д.А. Сторожук, Э.Г. Тучкова, М.Ю. Федорова, И.И. Шаманаева, В.Ш. Шайхатдинов и др.
Отдельным вопросам становления Союзного государства России и Беларуси как социального государства посвящены исследования И.Г. Барановского, Е.П. Гуйда, К.Ф. Затулина, О.С. Кучеренко, В.О. Миронова, Н.А. Михалевой, Ю.П. Сергиенко и др.
В основу выводов автора относительно гармонизации и унификации законодательства положены труды: В.М. Баранова, И.Л. Бачило, С.В. Бахина, Н.Г. Доронина, Н.Л. Лютова, Ю.В. Мишальченко, М.А. Пшеничного, В.Б. Савостьяновой, И.Н. Сенякина, А.В. Торопыгина, Л.В. Труханович, О.П. Фролова, И.В. Шестеряковой и др.
Нормативную базу исследования составили акты национального законодательства государств - участников Союзного государства России и Беларуси, межгосударственные соглашения России и Беларуси в сфере социального обеспечения, а также международные правовые акты по вопросам социального обеспечения, принятые ООН, МОТ, Советом Европы, ЕС, СНГ, ЕврАзЭС, ЕАЭС.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в процессе гармонизации законодательства в области
социального обеспечения государств - участников Союзного государства России и Беларуси.
Предмет исследования составляют положения международных договоров (наднациональных актов), в том числе двустороннего характера, регулирующие отношения по социальному обеспечению граждан государств - участников Союзного государства России и Беларуси, правовые нормы национального законодательства в области социального обеспечения России и Беларуси, а также практика их применения.
Научная новизна исследования определяется постановкой проблемы,
ранее не являвшейся предметом самостоятельного научного анализа, и состоит в
том, что диссертация является первым комплексным монографическим
исследованием, посвященным изучению процесса гармонизации законодательства
в области социального обеспечения государств - участников Союзного
государства России и Беларуси и созданию единой правовой основы для
формирования законодательства о социальном обеспечении Союзного
государства России и Беларуси.
В работе выделены приоритетные направления политики в области
гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств -
участников Союзного государства России и Беларуси; подробно раскрыты права
граждан России и Беларуси в области: пенсионного обеспечения, предоставления
социальных пособий и выплат (по временной нетрудоспособности, в связи с
материнством, для семей с детьми, по безработице и др.), обязательного
страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний; выявлены наиболее проблемные вопросы, коллизии национального
законодательства России и Беларуси, предложены пути их разрешения. В работе
также сформулированы научно обоснованные предложения по
совершенствованию процесса гармонизации законодательства в области социального обеспечения граждан государств – участников Союзного государства России и Беларуси для эффективного сотрудничества двух государств.
Положения, выносимые на защиту:
1. С целью определения правовой природы, сущности и значения
гармонизации законодательства о социальном обеспечении в Союзном
государстве России и Беларуси, под указанной гармонизацией автором
предлагается понимать процесс сближения национальных законодательств
государств - участников Союзного государства России и Беларуси и создания на
наднациональном уровне правовых норм в области социального обеспечения,
направленный на разработку и реализацию общей согласованной социальной
политики, обеспечивающей равенство прав граждан, а также на усиление
интеграции и устранение различий и противоречий в законодательстве о
социальном обеспечении.
2. Доказано приоритетное значение гармонизации как наиболее
последовательного и перспективного способа сближения законодательства России
и Беларуси в современных политико-экономических реалиях становления
Союзного государства по сравнению с унификацией и систематизацией
законодательства. Выявлены общие подходы к формированию содержания
законов и системы законодательства о социальном обеспечении, которые
базируются на единстве научных школ, обусловленном не только общим
развитием науки права социального обеспечения и наличием единого
законодательства о социальном обеспечении в советский период, но и глубокой
интеграцией в рамках международных объединений (организаций),
обеспечивающей общие векторы развития законодательства о социальном
обеспечении в постсоветское время.
3. Обоснован вывод, что в рамках проводимой интеграции государств -
участников Союзного государства России и Беларуси на разных уровнях
международно-правового регулирования гармонизация законодательства о
социальном обеспечении осуществляется разными темпами. В целях
осуществления системной и последовательной гармонизации предложена
авторская классификация данного процесса по уровням международно-правового
регулирования: а) межгосударственная горизонтальная гармонизация;
б) двусторонняя взаимная гармонизация на межгосударственном уровне;
в) гармонизация на союзном уровне; г) региональная гармонизация;
д) гармонизация на международном уровне.
4. На основе выявленных общих теоретических положений отраслевой
науки и проведенного анализа законодательства о социальном обеспечении
государств - участников Союзного государства России и Беларуси теоретически
обоснована необходимость проведения гармонизации по следующим
приоритетным направлениям:
- установление единой терминологии, позволяющей обеспечить
единообразное понимание и применение правовых норм, закрепленных в
законодательстве о социальном обеспечении государств - участников Союзного
государства России и Беларуси;
- согласование норм института пенсионного обеспечения в части
поэтапного повышения пенсионного возраста; увеличения требуемого страхового
стажа; установления единого перечня периодов, включаемых в страховой стаж;
уточнения периодов выплаты пенсии по случаю потери кормильца; определения
порядка выплаты пенсии работающим пенсионерам;
- установления единых показателей (критериев) для исчисления
минимального уровня (размера) пенсий и пособий с учетом международных
стандартов, предусмотренных положениями конвенций МОТ №102 и № 128;
- устранение противоречий между нормами института пособий и иных
денежных выплат, на основе которых осуществляется правовое регулирование
предоставления пособий по обязательному социальному страхованию, в части
установления: круга застрахованных лиц, минимальных размеров пособий,
периода выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком;
- определение единого подхода к правовому регулированию отношений по
страховому обеспечению на основе норм института обязательного социального
страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний, в части установления: круга страхователей и застрахованных лиц;
размера и целевого назначения страховых выплат (единовременного пособия);
возмещения дополнительных расходов при получении санаторно-курортного лечения на всей территории Союзного государства России и Беларуси.
5. Доказана необходимость осуществления двусторонней взаимной
гармонизации на межгосударственном уровне в качестве приоритетной по
отношению к иным видам гармонизации законодательства о социальном
обеспечении, что позволит поэтапно устанавливать не только единые
минимальные стандарты, но и осуществлять постепенный переход на более
высокий уровень социального обеспечения, предусмотренный законодательством
одного из государств - участников Союзного государства.
6. Предложена следующая последовательность процесса гармонизации
законодательства государств - участников Союзного государства в области
социального обеспечения: первым этапом предлагается проведение двусторонней
взаимной гармонизации на межгосударственном уровне - разработка и
закрепление наднациональных правовых норм, основанных на международных
стандартах в области социального обеспечения; второй этап представляет собой
процесс вертикальной (иерархичной) и межгосударственной горизонтальной
гармонизации относительно закрепленных в международных договорах норм.
-
На основе проведенного анализа законодательства и изучения опыта региональных межгосударственных объединений выработаны следующие рекомендации, направленные на осуществление гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств - участников Союзного государства России и Беларуси: а) разработка методики гармонизации (сближения) законодательств государств-участников, предусматривающей определение правовых механизмов осуществления процесса гармонизации законодательства; б) использование метода «селективной гармонизации», заключающегося в создании правовой базы для определения единых минимальных стандартов в области социального обеспечения, при сохранении за каждым государством выбора способов их достижения, исходя из имеющихся экономических возможностей.
-
В целях достижения равенства прав граждан и устранения коллизий в национальном законодательстве двух стран, постепенного сближения норм
отдельных институтов права социального обеспечения теоретически обосновано предложение по разработке и принятию двусторонних договоров под проектными названиями и сформулированы их основные концептуальные положения:
«О пенсионном обеспечении граждан Союзного государства России и Беларуси», закрепляющий общий порядок предоставления равных прав гражданам на получение пенсионного обеспечения, виды и условия назначения пенсии, требования к страховому стажу и перечень нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж, единые показатели минимального размера пенсий;
«О предоставлении социальных пособий и выплат гражданам Союзного государства России и Беларуси», закрепляющий общий порядок предоставления равных прав гражданам на получение пособий, виды пособий и периоды их выплат, единые коэффициенты замещения утраченного заработка, минимальные размеры пособий;
- «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на
производстве и профессиональных заболеваний граждан Союзного государства
России и Беларуси», закрепляющий основные виды обеспечения по социальному
страхованию, их целевое назначение и минимальные размеры.
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Впервые в российской науке права социального обеспечения исследованы теоретические и прикладные проблемы осуществления гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств – участников Союзного государства России и Беларуси.
Сформулированные диссертантом теоретические положения направлены на
решение актуальных проблем права социального обеспечения, расширяют и
углубляют научные знания в области осуществления гармонизации
законодательства о социальном обеспечении в рамках строительства единого социального государства - Союзного государства России и Беларуси, а также способствуют дальнейшему развитию науки права социального обеспечения. Данные положения могут быть использованы в процессе преподавания учебных
дисциплин «Право социального обеспечения», «Международное право социального обеспечения» и специального курса «Пенсионное обеспечение в Российской Федерации» в образовательных организациях высшего образования.
Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты исследования могут быть востребованы как в работе органов государственной власти России и Беларуси и государственных внебюджетных фондов, так и органов Союзного государства России и Беларуси в процессе повышения эффективности взаимодействия, укрепления сотрудничества в сфере социального обеспечения граждан. Предложения по совершенствованию действующего законодательства государств-участников, могут быть использованы для подготовки основополагающих актов Союзного государства России и Беларуси в сфере социального обеспечения, а также в научно-исследовательской работе.
Полученные автором в ходе исследования результаты, касающиеся предложений относительно гармонизации законодательства обоих государств в сфере социального обеспечения, могут быть использованы при разработке проекта «Концепции социального развития Союзного государства», которая утверждается каждые пять лет постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства.
Данная работа имеет практическое значение и может быть востребована на разных этапах разработки проектов международных договоров между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в области гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств - участников Союзного государства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические
положения диссертации, выводы и научно-практические рекомендации были переданы на рассмотрение и обсуждение в департамент социальной политики и информационного обеспечения Постоянного Комитета Союзного государства Беларуси и России, поскольку этот орган играет важнейшую роль в процессах унификации и гармонизации законодательства двух стран и осуществляет подготовку для Совета Министров Союзного государства предложений по проектам законов Союзного государства России и Беларуси.
Диссертационная работа является результатом исследования, проводимого в рамках государственного задания Министерства образования и науки на выполнение НИР по проекту № 1658 «Взаимодействие правовых систем современного мира в условиях глобализации».
Основные положения и выводы диссертации докладывались на международных конференциях: V Международной конференции «Зимние юридические чтения» (г. Санкт-Петербург, 2014 г.), III Международной научно-практической конференции по теоретическим и практическим проблемам определения современной парадигмы трудового и социального права в условиях формирования постиндустриального общества (г. Минск - г. Гродно, 23-24 октября 2015 г.).
Роль международных правовых норм в гармонизации законодательства о социальном обеспечении
Унификация, предполагающая включение в национальное право нескольких государств общих норм права, отвечает задаче сближения национально-правовых систем, к стиранию различий между ними. Ю.А.Тихомиров предлагает под унификацией законодательства понимать процесс разработки и введения в действие общеобязательных единообразных юридических норм (правил).54 Под гармонизацией он понимает процесс по согласованию общих подходов, концепций развития национальных законодательств, выработку общих принципов и отдельных решений. В свою очередь, гармонизация законодательства не ставит задачу достижения полного сходства, единства правового регулирования, выстраивания «под одну планку» всех регламентационных мероприятий.55
Исследование понятий «унификация законодательства» и «гармонизация законодательства» позволяет с уверенностью говорить о невозможности их отождествления. Согласимся с Г.В. Пахаревой, утверждающей, что оба этих явления, являясь преобладающими методами интеграционного процесса, представляют собой «крылья» правового сближения.56
В вопросе о соотношении двух указанных понятий нет единого мнения. Н.Г. Доронина считает, что гармонизация является разновидностью унификации. Г.К. Дмитриева полагает, что гармонизация в широком смысле слова охватывает унификацию.58 По нашему мнению, в современных реалиях Союзного государства унификацию целесообразнее воспринимать не как альтернативу гармонизации, а как ее самостоятельный этап, который предполагает согласованную деятельность государств, формирующую, уточняющую или прекращающую одинаковые (единообразные, унифицированные) правовые нормы во внутреннем праве государств - участников. Главной ее особенностью выступает то, что она происходит в правовой системе международного права и во внутреннем праве государства с применением международно - правовых и национально - правовых форм и механизмов. Фактически, унификация в данном случае выступает методом гармонизации законодательства. Между тем, как представляется, в области социального обеспечения проведение международной гармонизации на уровне Союзного государства России и Беларуси следует осуществлять посредством закрепления в двусторонних международных договорах России и Беларуси единых норм. Данные нормы будут отражать приверженность двух стран общепризнанным международным принципам и стандартам в области социального обеспечения, содержать положения об основных правах граждан Союзного государства в области социального обеспечения, закреплять минимальные стандарты социального обеспечения, отвечающие международному уровню. Причем, на уровне национального законодательства, государства, возложившие на себя обязанность исполнить общие нормы, будут проводить исключительно процессы горизонтальной (между национальными нормативными правовыми актами России и Беларуси) и вертикальной (иерархичной) гармонизации законодательства. При вертикальной гармонизации охватываются те нормы, которые задают основное направление всему межгосударственному взаимодействию (наднациональные нормы). В целях проведения взвешенной вертикальной гармонизации законодательства о социальном обеспечении Союзного государства России и Беларуси следует учесть опыт таких организаций, как Совет Европы и Евросоюз.
Государствам не нужно будет принимать на национальном уровне нормы, содержащие одинаковые порядки реализации международных норм. В этом проявляется еще одно различие между рассматриваемыми понятиями, ведь как подчеркивает С.В. Бахин: «при унификации создаются единые правовые нормы, а при гармонизации – единообразные».59 К такому же выводу приходит Г.В. Паха-рева при соотношении процессов унификации и гармонизации в ЕврАзЭС. Она рассматривает гармонизацию, как правовую процедуру приведения национальных актов и правовых актов Сообщества (ЕврАзЭС) в такое соотношение, при котором национальные акты по своей сути, принципам правового регулирования и ожидаемым практическим результатам станут соответствовать правовым актам Сообщества, за исключением различных правовых методов достижения поставленной задачи.60 Данной позиции придерживаются и в рамках строительства ЕАЭС, закрепляя под «гармонизацией законодательства» - сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах.61 В то время как «унификация законодательства» понимается, как процесс сближения законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных настоящим
По-нашему мнению, это вполне оправдано. Во-первых, в соответствии с международной практикой определение способов выполнения взятых на себя обязательств, в том числе в области социального обеспечения, определяется каждым государством самостоятельно, т.к. относится к проявлению государственного су веренитета. Во-вторых, нормативные положения о практической реализации взятых на себя обязательств не могут быть идентичными у двух разных суверенов.
Вызвано это тем, что конкретное социальное государство, если оно не занимается просто декларированием прав, свобод и гарантий для своих граждан, берет на себя те обязательства, которые в состоянии обеспечить с учетом уровня развития своей экономики в данный конкретно-исторический период. По уровню экономического развития России и Беларуси занимают разные позиции. В то же время, нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном в том, что социальным может быть любое государство, независимо от его экономической и идеологической сути.63 Ведь, как точно отмечают М.Л. Захарова и Э.Г.Тучкова, в каждом обществе есть граждане, которые по объективным причинам, не смогут собственными усилиями приобрести источники средств для существования.64 В связи с этим, считаем актуальным проводить двустороннюю международную гармонизацию законодательства в рамках строительства Союзного государства, а если рассматривать в рамках Евразийского экономического союза, - то и региональную гармонизацию законодательства в области социального обеспечения посредством установления общих норм.
Европейский опыт гармонизации законодательства о социальном обеспечении
Общемировой устойчивой тенденцией последних лет, особенно в Европе, стало увеличение числа пожилых граждан. По шкале демографического старения Организации Объединенных Наций население считается старым, если доля лиц в возрасте от 65 лет и старше составляет не менее 7% от общей численности населения. В Беларуси количество лиц старше 65 лет в 2013 году составляло 1 млн. 244 тыс. человек, то есть 13,1% от общей численности населения.170 Число данных лиц в России по состоянию на 2013 г. - 18 млн. 552 тыс. человек, что составляло 12,9% от общей численности населения. Как видно из приведенных данных, процесс «старения» населения характерен и для Беларуси, и для России. Учитывая демографическую ситуацию двух стран, в дальнейшем по прогнозам экспертов будет наблюдаться только увеличение доли лиц старших возрастов в возрастной структуре. Это означает, что вопрос пенсионного обеспечения по возрасту требует пристального внимания исследователей.
В пенсионном законодательстве обеих стран предусмотрено предоставление пенсий по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий. Пенсии за особые заслуги перед республикой предусмотрены законодательством Беларуси. По официальным данным Министерства труда и социальной защиты Беларуси, в настоящее время в органах по труду, занятости и социальной защите различные виды пенсий получает более 2,5 млн. че-ловек.171 Учитывая общую численность населения Республики Беларусь, которая на 1 января 2016 г. составила 9 млн. 498 тыс. человек,172 получается, что каждый четвертый житель республики получает ту или иную пенсию. Согласно данным Росстата в Российской Федерации, исходя из численности населения в 146 млн. 519 тыс. человек173, общее количество пенсионеров составляет 43 млн. 797 тыс. человек.174 Таким образом, можно сказать, что каждый третий-четвертый россиянин - пенсионер.
В этой связи, пенсионное обеспечение является основным элементом в национальном социальном обеспечении Российской Федерации и Республики Беларусь по кругу охватываемых граждан. Учитывая похожую динамику, можно сделать вывод, что тема консолидации усилий в области проводимой политики двух стран является достаточно актуальной.
В обеих странах стоит задача предоставить достойное пенсионное обеспечение, посредством которого гражданам обоих государств будет обеспечено право на более высокий уровень жизни.
В Республике Беларусь пенсионное обеспечение урегулировано Законом Республики Беларусь от 17 апреля 1992 г. № 1596-XII «О пенсионном обеспечении» (Закон РБ от 17 апреля 1992 г.)175. В данном законе закреплены виды пенсий; круг лиц, имеющих право на пенсию; органы, осуществляющие пенсионное обеспечение; размеры пенсий и надбавок. В России пенсионное законодательство с момента распада СССР неоднократно реформировалось: на смену Закону РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федера-ции»176, действовавшему до 1 января 2002 г.177, были приняты федеральные законы: от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». С 1 января 2015 г. вступили в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пен-сии».178 Советом Министров Республики Беларусь в 1997 г. была одобрена Концепция пенсионного обеспечения (Концепция 1997 г.)179, которая во многом схожа с российской концепцией, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации»180.
В соответствии с Концепцией 1997 г. базой для реформирования и функционирования системы пенсионного обеспечения является индивидуальный (персонифицированный) учет сведений о застрахованных лицах. Порядок взаимодействия между фондом социальной защиты, работодателями и застрахованными лицами определен Законом Республики Беларусь от 6 января 1999 г. № 230-3 «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного социального страхования».181 В России персонифицированный учет осуществляется на основании Федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного стра-хования».
Пенсионное законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь свидетельствует о том, что в обеих странах сформировались такие виды пенсий как: пенсия по возрасту (старости), пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца, что в полной мере соответствует Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения».
Законодательство о пособиях
В п. 11 данного Постановления закреплено, что пособие назначается за весь период временной нетрудоспособности потерпевшего до дня его выздоровления или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности (а в случае смерти потерпевшего - по день смерти), а также при обострении (осложнении) заболеваний, связанных с последствиями несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, после выздоровления потерпевшего или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности, - в размере 100% его среднедневного (среднечасового) заработка (дохода) за рабочие дни (часы) по графику работы потерпевшего.
В России данный вид пособия также выплачивается за весь период временной нетрудоспособности застрахованного до его выздоровления или установления стойкой утраты профессиональной трудоспособности, и размер его составляет 100% его среднего заработка, исчисляемого в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством».
Как видно, в обоих государствах не установлено требований относительно стажа, необходимого для назначения пособия по временной нетрудоспособности, что обусловлено общими началами развития советского законодательства. Ведь еще 5 февраля 1955 г. Президиум ВЦСПС утвердил Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. Именно этот нормативный акт впервые выделил трудовое увечье, как причину временной нетрудоспособности, причем достаточно важную, дающую право на обеспечение пособием в размере 100% заработка вне зависимости от каких-либо дополнительных условий.
Данное пособие исчисляется из заработка, на который начисляются страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве или профессиональных заболеваниях, без установления предельной суммы базы для начисления страховых взносов.
В Российской Федерации, в отличие от Республики Беларусь, размер пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием ограничен максимумом и за полный календарный месяц. В п. 2 ст. 9 Федерального закона № 125-Ф3 указано, что он не может превышать четырехкратного максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного в соответствии с п. 12 ст. 12 Федерального закона № 125-Ф3. С февраля 2016 г. максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием за полный календарный месяц составляет 278 040 рос. руб. Такой размер пособия в пять раз выше максимума, установленного Законом № 255-ФЗ326 и в целом позволяет восполнить утраченный заработок на период страхового случая.
В рамках социального обеспечения граждан России и Беларуси более значимо установление не максимальных пределов обозначенного пособия, а минимальных, причем близких по своему размеру к размеру прожиточного минимума (бюджета прожиточного минимума).
На сегодняшний день, в России нередки случаи, когда работник получает заработную плату в размере МРОТ, следовательно, и пособие будет рассчитываться из этой суммы. Несмотря на гарантию, закрепленную в ст. 133 ТК РФ, о том, что МРОТ не должен быть ниже прожиточного минимума трудоспособного населения, данная гарантия пока не действует, так как федеральный закон, которым в силу ст. 421 ТК РФ устанавливаются порядок и сроки поэтапного повышения МРОТ до размера прожиточного минимума, до сих пор не принят. Нельзя не согласиться с Г.Б. Челноковой, которая прямо указывает на существующий размер МРОТ как на величину, на которую вряд ли может прожить даже одинокий человек, а если у него семья, то и при получении иных видов социальной помощи, полагающихся ему как малоимущему гражданину, он и его семья, таким образом, пополнят ряды бедных слоев населения327. В связи с этим пособие по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием для всех лиц должно быть не просто выше МРОТ, но и выше прожиточного минимума, поскольку пострадавшему нужны средства на усиленное питание и медицинскую реабилитацию. Иначе обстоят дела в Беларуси, где с 4 августа 2014 г. вступила в силу новая редакция Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. «Об установлении и порядке повышения минимальной заработной платы», которая устанавливает, что минимальная заработная плата (МЗП) применяется как государственный минимальный социальный стандарт в области оплаты труда за работу в нормальных условиях при выполнении установленной (месячной или часовой) нормы труда и является низшей границей оплаты труда работников. Это означает, что заработная плата, начисленная работнику за работу в нормальных условиях, отработавшему норму продолжительности рабочего времени и выполнившему установленную ему норму труда, не может быть ниже соответствующего размера МЗП.
Размер МЗП с 1 июля 2016 г. составил сумму в 239 бел. руб. 48 копеек. (7 940 рос. руб. 34 коп.), превышающую бюджет прожиточного минимума по состоянию на 1 августа 2016 г. для трудоспособного населения в 193,58 бел. руб. (6 200 рос. руб. 28 коп.). Письмом Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 14.05.2011 г. № 03-03-14/2251п «О порядке определения размера доплаты до минимальной заработной платы» закреплен порядок установления доплаты до уровня МЗП при условии, если за работу в нормальных условиях размер заработной платы, начисленной работнику, меньше МЗП.
Считаем целесообразным, в рамках международного договора гарантировать право каждого застрахованного гражданина Союзного государства России и Республики Беларусь на получение пособия по временной нетрудоспособности в случае трудового увечья или профессионального заболевания в размере не ниже размера МРОТ (МЗП).
Что касается ежемесячных страховых выплат, то они призваны компенсировать утраченный доход (его часть) застрахованного самому застрахованному, а в случае его смерти вследствие страхового случая – лицам, для которых его зарплата (доход) являлась или могла являться основным и постоянным источником средств к существованию.
Необходимо отметить, что, по мнению С.А. Егорова, российское законодательство328 (а равно и белорусское) обеспечивает более высокий уровень защиты трудящихся в рамках раздела VI Конвенции МОТ № 102, а именно в плане недопущения возможности замены периодической выплаты пособия в результате трудового увечья или профессионального заболевания на единовременную, несмотря на то, что такая возможность и предусмотрена в п. 3 ст. 36 Конвенции № 102 в случае, если, к примеру, степень утраты трудоспособности незначительная.
Величина ежемесячной страховой выплаты определяется исходя из доли среднемесячного заработка лица, который подлежал уплате ему до наступления страхового случая. В данный заработок подлежат включению все виды оплаты труда по всем местам работы, при условии начисления страховых взносов. Подобные положения законодательства оправданы, но, как справедливо отмечает Т.С. Гусева, острота проблемы «серых» зарплат в России влечет отсутствие адекватного возмещения при наступлении обозначенных страховых случаев.
Законодательство об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний
В результате определения существующих коллизий в национальном законодательстве обоих государств были разработаны конкретные предложения и рекомендации, направленные на осуществление гармонизации законодательства о социальном обеспечении государств - участников Союзного государства России и Беларуси: - установление единой терминологии, позволяющей обеспечить единооб разное понимание и применение правил, установленных в законодательстве о со циальном обеспечении государств-участников Союзного государства России и Беларуси; - проведение более согласованной политики в области пенсионного обеспечения относительно вопросов поэтапного повышения пенсионного возраста, увеличения страхового стажа, установления единых периодов включения в страховой стаж, периодов получения пенсии по случаю потери кормильца, общего решения вопроса о выплате пенсии работающим пенсионерам и др.; - установление единых показателей минимального размера пенсий и пособий в соответствии с положениями конвенций МОТ №102 и № 128, поскольку от них зависит реальное удовлетворение основных материальных потребностей значительного количества граждан России и Беларуси; - разработка и закрепление норм законодательства, содержащих положение о том, что пенсии по возрасту, зависящие от участия гражданина в трудовой деятельности и уплате страховых взносов (от страхового стажа), должны назначаться в размере определенного процента от среднемесячного заработка, но не ниже прожиточного минимума, установленного на территории государства – участника Союзного государства, с целью поэтапного приближения к мировым стандартам (конвенции МОТ №102 и № 128); - осуществление гармонизации национального законодательства с положениями Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 24.01.2006 г. «О сотрудничестве в области социального обеспечения» относительно установления новых показателей «минимального размера пенсии», учитывающих проведенную в России пенсионную реформу (принятие Федерального закона от 28 декабря 2013 г. «О страховых пенсиях»); - закрепление общего периода выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком вплоть до достижения им трехлетнего возраста; - установление пособия по уходу за ребенком для работающих и уплачивающих взносы на социальное страхование по случаю временной нетрудоспособности и материнству на уровне не менее установленных в государстве - участнике Союзного государства на текущий период размеров прожиточных минимумов (бюджетов прожиточных минимумов в Беларуси) на одного трудоспособного гражданина и одного ребенка; - распространение возможности получения пособия по беременности и родам на всех безработных граждан и лиц, выполняющих работы (оказывающих услуги) по гражданско-правовым договорам; - распространение действия общих правил назначения пособия по беременности и родам в 100 % размере среднего заработка на лиц, имеющих страховой стаж менее полугода; - предоставление права на пособие по безработице гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в рамках трудовой миграции между Россией и Беларусью; - закрепление минимальных размеров пособия по безработице в Союзном государстве России и Беларуси на уровне не ниже прожиточного минимума на одно трудоспособное лицо; - установление единого перечня услуг, которые любой гражданин государ ства - участника Союзного государства сможет получить в случае смерти в целях определения согласованной социальной политики в области предоставления пра ва на получение пособия на погребение; - расширение круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, путем включения в него граждан, осуществляющих работу (услуги) по граждан-ско-правовым договорам, а также следующих групп населения, осуществляющих трудовую деятельность: учащимся и студентам всех видов образовательных организаций, клиническим ординаторам, аспирантам, докторантам во время прохождения ими производственной практики (стажировки); индивидуальным предпринимателям, частным нотариусам, адвокатам, самостоятельно обеспечивающим себя работой; лицам, выполняющим работу на основе членства (участия) в организациях любых организационно-правовых форм; осуществляющим трудотерапию в организациях здравоохранения; - установление в Союзном государстве России и Беларуси обязанности физических лиц - работодателей регистрироваться в качестве страхователей по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний вне зависимости от наличия статуса индивидуального предпринимателя; - установление в рамках социального обеспечения граждан Союзного государства России и Беларуси минимальных пределов периодических пособий по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием в размере не ниже предела минимального размера оплаты труда (минимальной заработной платы в Беларуси); - нормативная фиксация цели предоставления страховой выплаты (единовременного пособия) в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием на уровне Союзного государства для определения унифицированных критериев установления размера единовременной страховой выплаты; - установление возможности возмещения дополнительных расходов, свя занных с повреждением здоровья застрахованного на производстве при получе нии санаторно-курортного лечения на всей территории Союзного государства России и Беларуси.