Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная поддержка как вид государственного социального обеспечения 13
1. Правовые основы социальной поддержки отдельных категорий российских граждан 13
2. Основные черты социальной поддержки как вида государственного социального обеспечения 33
3. Целевое назначение социальной поддержки 55
Глава 2. Социальная поддержка ветеранов: проблемы реализации 63
1. Субъектный состав получателей социальной поддержки из числа ветеранов 63
2. Меры социальной поддержки ветеранов 82
3. Проблемы реализации социальной поддержки ветеранов 108
Заключение 129
Приложение. 134
Библиография
- Основные черты социальной поддержки как вида государственного социального обеспечения
- Целевое назначение социальной поддержки
- Меры социальной поддержки ветеранов
- Проблемы реализации социальной поддержки ветеранов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние
годы в РФ происходят перманентные изменения в законодательстве о
социальном обеспечении. Появляются новые виды обеспечения,
обусловленные современными потребностями и проблемами общества (например, к таким новым видам можно отнести государственную социальную помощь малоимущим, оказываемую на основе принципа адресности), продолжается процесс разграничения полномочий в сфере социального обеспечения между РФ и ее субъектами.
Наряду с этими процессами происходит реформирование системы
натуральных льгот, предоставлявшихся многим категориям граждан в
советский период. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004
г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ)1 множество льгот, ранее предоставлявшихся в натуральной форме, заменены мерами социальной поддержки, которая может оказываться как в денежной, так и в натуральной формах. При этом финансовое обеспечение мер социальной поддержки некоторых категорий граждан (в частности, тружеников тыла, жертв политических репрессий, ветеранов труда) в соответствии с вышеупомянутым законом отнесено к компетенции субъектов РФ.
Установленное данным федеральным законом правовое регулирование
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
существенным образом изменило принципы и подходы к социальному
обеспечению указанных категорий граждан посредством их социальной
поддержки. Негативным следствием введения данного закона, как
показывает правоприменительная практика, явились многочисленные
проблемы, в том числе равенство в праве на социальную поддержку
ветеранов при одинаковых основаниях на ее предоставление, способах осуществления, формах и видах в контексте ст. 7 Конституции РФ, в соответствии с которой наша страна является социальным государством.
Вышеизложенные обстоятельства определили выбор темы
диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности темы. Правовые вопросы социальной поддержки отдельных категорий населения с учетом последних изменений в законодательстве РФ не были предметом самостоятельного диссертационного исследования.
Отдельные вопросы, связанные с оказанием социальной поддержки населения, рассматривались в диссертационных исследованиях (например, в работе Д.Е. Кожевникова «Социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы» Екатеринбург, 2010). Некоторые работы посвящены комплексному изучению льгот в социальном обеспечении (Г.Г. Пашкова. Льготы в праве социального обеспечения. Томск, 2004), отдельные аспекты социальной поддержки населения рассматривались в работах В.П. Галаганова, М.Л. Захарова, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, Э.Г. Тучковой, М.В. Филипповой, В.Ш. Шайхатдинова и других авторов.
Целью настоящего исследования является комплексный анализ вопросов социальной поддержки ветеранов, выявление недостатков в ее правовом регулировании и обоснование предложений по совершенствованию законодательства РФ в данной области.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
– исследовать правовые основы социальной поддержки отдельных групп населения как вида государственного социального обеспечения;
– провести правовой анализ понятия социальной поддержки и определить ее основные черты;
– определить целевое назначение социальной поддержки ветеранов;
– изучить формы и виды социальной поддержки ветеранов;
– исследовать правоприменительную практику социальной поддержки ветеранов;
– обосновать необходимость внесения изменений в законодательство РФ, регулирующее оказание социальной поддержки ветеранам.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе оказания социальной поддержки ветеранам в Российской Федерации.
Предмет исследования – нормативные правовые акты о социальном обеспечении (Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления), а также судебная практика судов общей юрисдикции, связанная с объектом исследования.
Методологической основой исследования выступают общенаучный и специальные методы – исторический, логический, системный, обобщения, сравнительно – правовой, формально – юридический и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых по теории государства и права (С.С. Алексеева, В.С. Нерсесянца и др.), конституционному праву (М.В. Баглая, В.В. Гладышева, В.Д. Зорькина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина и др.).
Приоритетный вклад в разработку темы исследования внесли труды представителей науки права социального обеспечения, исследовавших теоретические и практические проблемы реализации права на социальное обеспечение, в частности, Е.Г. Азаровой, В.С. Андреева, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, В.П. Галаганова, Т.С. Гусевой, А.Д.
Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.И. Кобзевой, М.В. Лушниковой, А.М. Лушникова, Е.Е. Мачульской, Т.К. Мироновой, Г.С. Скачковой, И.О. Снигиревой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой и др.
Некоторые вопросы правового регулирования отношений по социальной поддержке ветеранов в Российской Федерации рассматривались в исследованиях Л.В. Захаровой, И.С. Морозовой, А.Г. Чепурного, В.Ш. Шайхатдинова и др.
Эмпирическую основу диссертации составили акты органов государственной власти и управления РФ и ее субъектов, решения Конституционного Суда РФ, а также федеральных судов общей юрисдикции. Кроме того, в работе были использованы материалы средств массовой информации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что это первое в науке права социального обеспечения комплексное исследование правового регулирования социальной поддержки ветеранов в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Выявлены основные черты социальной поддержки и
сформулировано ее определение.
Основными чертами социальной поддержки, по мнению диссертанта, являются следующие:
1) финансирование за счет ассигнований из государственного бюджета;
2) алиментарный характер правоотношений по предоставлению
социальной поддержки;
3) наличие трех групп получателей социальной поддержки в
зависимости от своей социальной роли: 1) граждане, обеспечиваемые
социальной поддержкой по причине реализации определенного социального
риска (безработные, инвалиды, лица, страдающие социально значимыми
заболеваниями); 2) рабочие и служащие, социальная поддержка которых осуществляется в связи с трудовой или служебной деятельностью; 3) граждане, имеющие право на социальную поддержку в силу признания их особых заслуг перед обществом и государством (ветераны);
4) сочетание субъектного (категориального) и адресного принципов
предоставления социальной поддержки;
5) дуализм форм социальной поддержки, оказываемой гражданам в
денежной и неденежной формах.
2. Сформулировано определение социальной поддержки,
представляющей собой вид социального обеспечения в структуре правового
института «Государственная социальная помощь и социальная поддержка»
Особенной части отрасли права социального обеспечения, регулирующего
отношения по предоставлению отдельным категориям граждан денежных
выплат, натуральных и нематериальных благ за счет средств федерального
бюджета и бюджетов субъектов РФ.
3. Доказано существование социальной поддержки в рамках
организационно – правовой формы социального обеспечения за счет
государственных бюджетных ассигнований.
-
Определено место социальной поддержки в структуре отрасли права социального обеспечения как правового института Особенной ее части.
-
Выявлено целевое назначение социальной поддержки отдельных категорий граждан с учетом особенностей правового статуса ее получателей, организационных и экономических возможностей государства, а также целей его социальной политики.
6. Выделены виды социальной поддержки отдельных категорий
граждан с учетом денежной и неденежной форм их выражения. Денежная
форма социальной поддержки выражается в предоставлении гражданам
ежемесячных денежных выплат, социальных выплат, субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг, а также субсидий на приобретение жилого
помещения. Социальная поддержка, оказываемая в неденежной форме,
предоставляется в виде бесплатного оказания услуг, бесплатного обеспечения товарами, набора социальных услуг, предоставляемого в соответствии с главой 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»2 (далее – Закон о государственной социальной помощи).
Кроме того, оказание социальной поддержки в неденежной форме может производиться путем предоставления преимуществ при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, поступлении в имеющие государственную аккредитацию учебные заведения среднего профессионального и высшего профессионального образования, внеочередном пользовании всеми видами услуг учреждений связи, культурно – просветительских и спортивно – оздоровительных учреждений, внеочередном приобретении билетов на все виды транспорта, внеочередном обслуживании предприятиями розничной торговли и бытового обслуживания.
7. Установлено, что в настоящее время Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»3 (далее – Закон о ветеранах) закреплена необоснованная дифференциация между военнослужащими, участвовавшими в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г., которые относятся к ветеранам боевых действий, и военнослужащими, принимавшими участие в боевых операциях по ликвидации националистического подполья на территориях Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии и Эстонии в период с 1 января 1944 г. по 31 декабря 1951 г., а также в операциях по боевому тралению в подразделениях, не входивших в состав действующего флота, в период Великой
Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3699. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
Отечественной войны, а также привлекавшиеся организациями Осоавиахима СССР и органами местной власти к разминированию территорий и объектов, сбору боеприпасов и военной техники в период с 1 февраля 1944 г. по 9 мая 1945 г., которые относятся к ветеранам Великой Отечественной войны.
Для устранения такого положения предлагается внесения изменения в пп. «е» п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах, установив, что к участникам Великой Отечественной войны относятся лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе, в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.
8. Предложено внести изменения в ч. 1 ст. 3 Закона о ветеранах,
предусмотрев в ней следующее нормативное определение понятия «боевые
действия»: под боевыми действиями понимается организованное выполнение
боевых или специальных задач Вооруженными Силами Российской
Федерации, воинскими или иными специальными формированиями
(органами) в условиях военного времени, военного положения,
вооруженного конфликта, чрезвычайного положения и
контртеррористической операции, поместив его перед словами: «К
ветеранам боевых действий относятся:». Это необходимо, так как в
действующей редакции рассматриваемого закона признание гражданина
ветераном боевых действий поставлено в зависимость от наличия в
приложении к Закону о ветеранах соответствующего периода ведения боевых
действий. Однако в данном перечне отсутствует целый ряд боевых действий,
в которых в различное время принимали участие граждане СССР и РФ.
9. Анализ регионального законодательства показывает, что в настоящее
время объем социальной поддержки тружеников тыла различается в
зависимости от их места жительства, что нарушает принцип запрета разного
обращения с лицами, оказавшимися в одинаковых обстоятельствах. В целях
устранения этого нарушения необходимо внести изменения в Закон о ветеранах, исключив из него ст. 20, а наименование ст. 17 после слов «Меры социальной поддержки военнослужащих, проходивших военную службу в воинских частях, учреждениях, военно – учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период» дополнить словами «, тружеников тыла».
10. Обоснована необходимость дополнить п. 5 ст. 23.1 Закона о
ветеранах словами «В районах и местностях, в которых в установленном
порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, размеры
ежемесячной денежной выплаты определяются с учетом этих
коэффициентов», а п. 7 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации,4 предусматривающий соответствующую выплату без учета указанных коэффициентов – исключить. Это будет способствовать достижению одной из главных целей социальной поддержки – выравниванию материального положения ее получателей по сравнению с другими членами общества.
Теоретическое и практическое значение диссертации.
Диссертационное исследование может быть использовано в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в научно – исследовательской и учебной работе. Предложения и выводы, сформулированные по результатам исследования, могут быть использованы при разработке новых или при совершенствовании действующих нормативных правовых актов, регулирующих социальную поддержку ветеранов. Материалы исследования могут быть применены в процессе нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также при разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» и другие нормативные правовые акты,
4 См.: приказ Минтруда России от 22 января 2015 г. № 35н «Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 11 марта 2015 г.
содержащие нормы права социального обеспечения. При этом основные теоретические положения работы могут использоваться в процессе преподавания курса права социального обеспечения.
Соответствие темы диссертации Паспорту научной специальности.
Тема диссертации и ее содержание соответствуют юридической отрасли наук по специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечении, пункта 2.1, 2.2, 2.4, 2.12, 2.13, 2.17 Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (юридические науки) ВАК (Понятие и система права социального обеспечения; виды и формы социального обеспечения; система отрасли; иные социальные пособия, компенсационные выплаты, субсидии, ежемесячные денежные выплаты; государственная социальная помощь; понятие и классификация льгот).
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация
выполнена и обсуждена в секторе трудового права и права социального обеспечения Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт государства и права Российской академии наук».
Основные выводы исследования и их обоснование отражены в опубликованных статьях автора. Кроме того, основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были представлены для обсуждения на ХIII международной научно – практической конференции «Правовая политика: вызовы современности» (г. Москва, 2012 г.), на заседаниях кафедры трудового права юридического факультета Образовательного учреждения профсоюзов «Академия труда и социальных отношений», на заседаниях сектора трудового права и права социального обеспечения Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт государства и права Российской академии наук».
Результаты диссертационного исследования были использованы в
работе Республиканского Совета региональной общественной организации
ветеранов (пенсионеров) Республики Татарстан при подготовке
постановления Пленума от 28 ноября 2014 г.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и библиографии.
Основные черты социальной поддержки как вида государственного социального обеспечения
Таким образом, первоначально социальной поддержкой охватывались малообеспеченные граждане.
Затем в соответствии с Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»17 были установлены преимущества и для такой категории граждан по оплате жилищно – коммунальных услуг, обеспечению лекарственными средствами, пользованию общественным транспортом, в сфере образования.
Недостатком данных правовых актов явилось отсутствие в них определения понятия социальной поддержки, поэтому на практике это привело к размыванию границ между понятиями «льгота», «социальная поддержка», «социальная помощь», поскольку в Указе Президента РФ от 26 декабря 1991 г. № 328 термины «социальная поддержка» и «социальная помощь» отождествлялись.
В нормативных правовых актах РФ о социальном обеспечении термин «льгота» не раскрывается.
Согласно Большой советской энциклопедии, льгота представляет собой предоставление кому – либо преимуществ, частичное освобождение отдельных лиц или групп населения от выполнения установленных законом правил, обязанностей18.
В научной литературе льготы представлены обычно как преимущества для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным признакам, которые дают основания для их дополнительной социальной защиты19.
Высказана и такая точка зрения: интересы лиц, которым предоставляется льгота, ставятся выше таких же или схожих интересов лиц, права на льготы не имеющих, и государство, предоставляя льготы, тем самым подчеркивает это обстоятельство. Поэтому социальные льготы могут иметь место в тех случаях, когда реализация конституционного права на социальное обеспечение в полном объеме невозможна в силу объективных причин, связанных с личностными особенностями получателя того или иного вида обеспечения20.
Отталкиваясь от изложенного выше, можно сделать вывод, что льготы представляют собой дополнительные социальные права отдельных категорий населения, выделенных по признакам, дающим основания для их расширенной социальной защиты.
М.В. Филипповой выделены четыре группы льгот, в основу деления которых положено их целевое предназначение: 1) льготы – привилегии, предоставляющиеся за заслуги перед государством и обществом лицам, награжденным государственными наградами либо имеющим иное подтверждение этих заслуг в форме преимущественного права на медицинское, санаторно – курортное, лекарственное, социально – бытовое обеспечение, а также бесплатного пользования транспортными и иными услугами; 2) льготы, предоставляющиеся лицам с низкими доходами, получающими пенсии и пособия; 3) льготы организационного характера, предоставляющиеся лицам, которые в силу своих персональных качеств (состояние здоровья, возраст, многодетность, сиротство и т.д.) испытывают затруднения в пользовании социальными благами. Как правило, это льготы, связанные с внеочередным либо первоочередным предоставлением тех или иных видов обеспечения (жилье, земельные участки для индивидуального строительства, санаторно – курортное лечение); 4) льготы лицам, пострадавшим от техногенных катастроф, здоровью которых был причинен вред в результате аварии на производственном объединении «Маяк» в 1957 г., при аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. и других катастроф.
По мнению диссертанта, выделяемая М.В. Филипповой четвертая группа льгот по сути не является льготами, а представляет собой возмещение причиненного вреда здоровью и имуществу граждан в результате техногенных катастроф и носит компенсационный характер. Такая точка зрения находит подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»21.
В основе дифференциации правового статуса граждан, пользующихся льготами, лежат реализованные юридически значимые обстоятельства, которые служат основанием для разделения указанных граждан на определенные категории получателей льгот (по видам льгот, их целевому назначению). Рассмотрим такую дифференциацию в соотношении с закрепленным ст. 19 Конституции РФ принципом равенства прав и свобод. Данный принцип означает, что все равны перед законом и судом, а государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
О.Е. Кутафин отмечал, что грубым нарушением равноправия граждан является установление ничем не оправданных привилегий для отдельных граждан, в то время как социальная справедливость в распределительных отношениях означает соответствие между действием гражданина, его трудовым вкладом и их оценкой обществом
Целевое назначение социальной поддержки
Таким образом, социальная поддержка отдельных категорий граждан, оказываемая в связи с реализацией социального риска, преследует цель выравнивания их социального положения с положением других членов общества на основе принципа социальной справедливости в распределении благ. Этот принцип состоит в предоставлении равных возможностей гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, по сравнению с остальными членами общества. Как отмечает В.П. Галаганов, регулирование уровня жизни населения является одной из основных задач любого государства, а неравенство в своем крайнем проявлении может привести к социальному взрыву и нестабильности89.
Социальная поддержка в связи с трудовой или служебной деятельностью граждан оказывается, исходя из особых условий такой деятельности, которые могут быть связаны с различными юридически значимыми обстоятельствами. Например, это может быть: профессиональный риск (работники и служащие правоохранительных органов, военнослужащие, работники угледобывающих предприятий); осуществление важнейших государственных функций в сфере образования, здравоохранения (работники образования, здравоохранения).
В отличие от социальной поддержки, оказываемой гражданам в связи с реализацией определенного социального риска, социальная поддержка в связи с трудовой или служебной деятельностью не преследует цели выравнивания положения работающих граждан с остальными членами общества. Тем самым государство, осуществляя социальную поддержку определенным категориям граждан, предоставляет им преимущества по сравнению со всеми остальными.
Правовой природе преимуществ уделено определенное внимание в научной литературе. В частности, справедливо отмечается, что такого рода преимущества отражают значимость интересов субъектов – получателей с точки зрения общественного развития90. В дополнение к этому следует отметить, что социальная поддержка сотрудников правоохранительных органов, военнослужащих осуществляется с целью компенсировать как материальные, так и нематериальные затраты (например, восстановление здоровья), связанные с такой деятельностью и сопутствующему ей профессиональному риску.
Собственным целевым назначением характеризуется социальная поддержка граждан, чьи особые заслуги признаны обществом и государством (ветераны). Согласно преамбуле Закона о ветеранах его целью является установление правовых гарантий социальной защиты ветеранов для создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. К ветеранам в соответствии со ст. 1 данного закона относятся ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, ветераны военной службы и ветераны труда. Меры социальной поддержки ветеранов преследуют цель поощрения (за добросовестную военную, государственную службу и трудовую деятельность). Рассматривая правовое поощрение как форму и меру юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, А.В. Малько выделяет его следующие признаки: 1) связь с заслуженным поведением; 2) добровольность; 3) юридическое одобрение; 4) взаимовыгодность для общества и осуществляющего его субъекта; 5) стимулирующую природу91. Перечисленные признаки правового поощрения в полной мере содержатся в мерах социальной поддержки ветеранов, установленных одноименным федеральным законом. По мнению А.В. Малько, заслугой является добровольный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и являющийся основанием для применения поощрения92.
Связь с заслуженным поведением следует из преамбулы Закона о ветеранах. Кроме того, о заслугах прямо говорится в ст. 1 данного закона, устанавливающей категории ветеранов. Перечень заслуг лиц, признаваемых ветеранами в целях, указанных в преамбуле данного закона, также содержится в ст. 2 – 7. По своему характеру такие заслуги разделены на связанные: а) с участием в Великой Отечественной войне (ст. 2); б) с участием в иных боевых действиях (ст. 3); в) с заслугами по безупречной военной службе (ст. 5); г) с трудовыми заслугами (ст. 7).
Добровольность поощрения проявляется в том, что претендовать на получение мер социальной поддержки вправе лица, награжденные государственными наградами России (например, ветераны боевых действий). В свою очередь, в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»,93 государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством. Иными словами, имеется прямая связь между поведением субъекта, оцениваемом А.В. Малько при помощи термина «сверхисполнение», и поощрением государственными наградами России, факт награждения которыми служит основанием для предоставления социальной поддержки.
Меры социальной поддержки ветеранов
Ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, закрепляя право каждого на жилище, в ч. 3 указанной статьи содержит положение, согласно которому малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилом помещении, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В ст. 14 – 19, 21 Закона о ветеранах, конкретизирующих меры социальной поддержки в рамках направлений, закрепленных в ст. 13, нуждаемость ветеранов в жилом помещении указана в качестве основания получения жилого помещения (например, пп. 4 п. 1 ст. 14, пп. 3 п. 1 ст. 15).
Рассматривая ч. 3 ст. 40 Конституции РФ как прямую конституционную гарантию реализации права на жилище, С.И. Суслова указывает, что нормы Конституции РФ дают сегодня право требовать реализации заложенных в них положений не напрямую (путем требования предоставления конкретного социального блага), а путем разработки соответствующего отраслевого законодательства, выражая мнение, согласно которому не стоит сохранять в тексте Конституции РФ нормы, которые не определяют содержание данного права, а выглядят безусловной декларацией145.
Мы разделяем эту точку зрения. Для иллюстрации ее справедливости обратимся к истории правового регулирования обеспечения жильем ветеранов по Закону о ветеранах. В редакции этого Закона, действовавшей до 1 января 2005 г., предусматривалось первоочередное либо внеочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов ветеранам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а также безвозмездное предоставление жилых помещений в случае их выселения из служебного жилья. Нынешняя редакция Закона о ветеранах предусматривает обеспечение жильем нескольких категорий ветеранов, вставших на учет до 1 января 2005 г., за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном ст. 23.2 указанного Закона. В соответствии с данной статьей полномочия по обеспечению ветеранов жильем передаются РФ ее субъектам, а осуществляются ими исходя из числа лиц, имеющих право на данные меры социальной поддержки, нормы общей площади жилья, установленной законодательством в дифференцированных размерах в зависимости от категории ветеранов, и рыночной стоимости 1 квадратного метра в субъекте РФ. Ветераны, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством РФ. Конкретные формы обеспечения, в соответствии с п. 6 ст. 23.2 Закона о ветеранах, определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Полагаем, что технический признак (дата постановки ветерана на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий) не может являться основанием для дифференциации прав этой категории граждан, связанных с обеспечением их жилыми помещениями.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 ноября 2009 г. № 17-П, признавая аналогичные по содержанию нормы п. 2 ч. 1 ст. 14, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о ЧАЭС не соответствующими ч. 2 ст. 19, 40, 42, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, указал на отсутствие механизма обеспечения правового равенства участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС в вопросах их обеспечения жилыми помещениями, поскольку действующим жилищным законодательством основания и порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма гражданам из числа пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, равно как и их право на внеочередное или первоочередное бесплатное обеспечение жильем непосредственно не предусмотрены.
Аналогичным образом в Жилищном кодексе РФ отсутствуют специальные нормы, регулирующие предоставление жилья ветеранам. Издание Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов»146 несколько улучшило положение данной категории ветеранов, поскольку первоначально данный указ предусматривал до 1 мая 2010 г. завершить обеспечение всех нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны. С другой стороны, ветераны, вставшие на учет как нуждающиеся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 г., столкнулись с необходимостью доказывать факт своей необеспеченности, что ставило их в ущемленное положение. Только в 2009 г. был принят Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. № 327147, внесший изменения в Закон о ветеранах, оговаривающий, что ветераны обеспечиваются жилыми помещениями вне зависимости от их имущественного положения.
В субъектах РФ наиболее распространено предоставление ветеранам субсидий на приобретение жилья. Размеры субсидий в среднем по субъектам РФ составляют 1 млн. руб.148
В ранее действовавших нормах Закона о ветеранах предусматривалось обеспечение жильем отдельных категорий ветеранов путем безвозмездного (бесплатного) предоставления жилых помещений. В соответствии с пп. 2 – 3 п. 3 ст. 23.2 указанного Закона размер субсидии, предназначенной для приобретения жилого помещения, рассчитывается исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 36 кв. м. и средней рыночной стоимости 1 кв. м. общей площади жилья по субъекту РФ, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
Проблемы реализации социальной поддержки ветеранов
В основу принятого решения была положена ч. 6 ст. 3 Закона Удмуртской Республики от 23 декабря 2004 г. № 89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в Удмуртской Республике»191, в соответствии с которой ветераны труда, а также граждане, приравненные к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., имеют право на меры социальной поддержки после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Федеральными законами от 17 декабря 2001 г. № 173 – ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г. № 166 – ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Установив, что истец является пенсионером Минобороны России и получает пенсию за выслугу лет, суд счел, что он как лицо, получающее пенсию по иному основанию в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468 – I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно – исполнительной системы, и их семей»192 не вправе претендовать на получение мер социальной поддержки, предусмотренных вышеуказанным республиканским законом, до достижения возраста 60 лет193.
На наш взгляд, такая позиция представляется ошибочной, поскольку пенсия за выслугу лет устанавливается в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166 – ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в рамках системы государственного пенсионного обеспечения. Истец, подтвердив документами статус военного пенсионера, получающего пенсию за выслугу лет, вправе получать социальную поддержку как ветеран труда.
Современная судебная практика содержит примеры взаимоисключающих судебных решений по сходным делам. Например, решением Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 4 октября 2012 г. по делу № 2-4848/2012 по иску прокурора г. Сыктывкара в интересах Н.И. Конаревой отказано в удовлетворении требования о признании незаконными действий, обязании начислить и выплатить меры социальной поддержки как ветерану труда.
Суд решил, что гражданин, награжденный почетным знаком «Почетный донор России» и получающий федеральную ежегодную денежную выплату, не вправе претендовать на получение мер социальной поддержки по Закону Республики Коми от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми»194.
Суд исходил из того, что ч. 1 ст.12 данного Закона содержит правило, согласно которому лица пожилого возраста получают социальную поддержку в случае отсутствия у них права на меры социальной поддержки по другим основаниям195. В тексте решения суда упоминается постановление Конституционного Суда Республики Коми от 23 мая 2012 г., признавшего ч. 1 ст.12 данного Закона не соответствующей статьям 17, 18, 65 Конституции Республики Коми в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование – по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, – лишает граждан пожилого возраста (мужчины старше 60 лет, женщины старше 55 лет), получающих трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет в соответствии с федеральным законодательством, имеющих стаж трудовой деятельности (учитываемый в календарном исчислении) не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин, однако имеющих право на меры социальной поддержки по другим основаниям, права выбора между такими мерами и мерами, предусмотренными ст. 12 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 г. № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми»196. Вместе с тем, в решении суда не нашли отражения факты, позволяющие с определенностью судить о предоставлении такого права выбора в данном конкретном деле.
Ухтинский городской суд Республики Коми вынес решение об удовлетворении исковых требований о предоставлении социальной поддержки ветерану труда, награжденному почетным знаком «Почетный донор России», основанному на приведенных выше правовых нормах Закона Республики Коми. Суд указал, что согласно разъяснению, изложенному в письме Минздравсоцразвития РФ от 4 февраля 2005 г. № 437-ВС, предоставление ежегодной денежной выплаты гражданам, награжденным почетным знаком «Почетный донор России», не должно исключать возможность получения ими мер социальной поддержки, в том числе ежемесячной денежной выплаты, установленных им по иным основаниям197.
Автор разделяет позицию Ухтинского городского суда, так как полагает, что лица, награжденные почетным знаком «Почетный донор России» вправе получать не только федеральную ежегодную денежную выплату и другие меры социальной поддержки, закрепленные в ст. 23 Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов»198, но и меры социальной поддержки, предусмотренные региональным законодательством по иным основаниям, ведь донорство крови обеспечивает важнейшую социальную функцию здравоохранения и здесь не может ставиться вопрос о выборе донором между мерами социальной поддержки, предоставляемыми ему по вышеуказанному федеральному закону и мерами социальной поддержки, установленными законодательством субъекта РФ по иным основаниям. Постановка такого вопроса не стимулирует донорство крови, в то время здравоохранение испытывает ее нехватку