Содержание к диссертации
Введение
1 Становление местного самоуправления в России 9
1.1 Местное самоуправление: теория, роль, функции и задачи 16
1.2 Местное самоуправление и принципы федерализма 26
1.3 Развитие идеологии и практики местного самоуправления в россии переходного периода 33
2 Финансовые основы местного самоуправления 45
2.1 Задачи и проблемы муниципальных финансов 47
2.2 Муниципальные финансы и бюджетный федерализм 52
2.3 Специфика муниципальных бюджетов 56
2.4 Институты и бюджетные инструменты муниципальных финансов 76
3 Направления развития бюджетного планирования местных органов власти 87
3.1 Бюджет развития как инструмент планирования инвестиций 88
3.2 Источники доходов бюджета развития .. 102
3.3 Муниципальные ценные бумаги... 114
Выводы 128
Список литературы
- Местное самоуправление и принципы федерализма
- Развитие идеологии и практики местного самоуправления в россии переходного периода
- Муниципальные финансы и бюджетный федерализм
- Источники доходов бюджета развития
Введение к работе
Политические и экономические преобразования происходящие в Российской Федерации в течение последних лет стали базой для становления системы местного самоуправления, обеспечивающим самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Практика деятельности более чем 14 тысяч российских муниципальных органов власти ставит перед научной теорией ряд актуальных проблем, от решения которых зависит эффективность функционирования местного самоуправления1. К ним относятся, в частности, вопросы расширения самостоятельности муниципальных органов, развития финансовых основ местного самоуправления, организации эффективных бюджетных процедур и внедрения финансовых механизмов, способствующих обеспечению реальной финансовой самостоятельности местных органов.
Одним из факторов воздействующим в условиях институциональных реформ на развитие местного самоуправления и его финансовых основ является политика Российской Федерации. Законодательные акты принимаемые в этой области на федеральном уровне в современных условиях могут в значительной степени способствовать качественному развитию муниципальных финансов. Улучшение организации муниципальных финансов позволит сократить размеры финансовых средств отвлекаемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, что повышает эффективность функционирования всех уровней власти, обеспечивает условия для реализации социального характера российского государства.
Однако в течение последних лет основным направлением политики центрального правительства являлось стремление к простому выравниванию межтерриториальных финансовых различий. Этому во многом способствовали сохранявшиеся от лет социалистической экономики стереотипы централизованного планового регулирования хозяйственных процессов, когда местное хозяйство фактически функционировало по схеме сметного финансирования, а межтерриториальные различия в значительной степени игнорировались.
К настоящему моменту политика ориентированная исключительно на финансовое выравнивание практически полностью себя исчерпала. Современные условия создание условий для увеличения муниципальными образованиями своего требуют перехода к траектории развития муниципальных образований, что, в свою очередь, необходимо требует увеличение объема инвестиций в муниципальное хозяйство. Однако, из-за острых проблем в сфере государственных финансов, на увеличение капиталовложений за счет государства в настоящее время ориентироваться не представляется возможным. Более перспективным видится формирование и реализация государственной политики ориентированной на финансового потенциала, более эффективного использования имеющихся у них і финансовых ресурсов. О целесообразности такого подхода говорят многие руководители органов местного самоуправления.
Обширный опыт развития местного самоуправления, муниципального хозяйства и І муниципальных финансов, а также в государственного регулирования местного самоуправления накоплен в зарубежных странах. Поэтому рассмотрение средств и методов используемых в различных зарубежных странах в контексте проблематики местного самоуправления, в особенности в области бюджетных процедур и \ бюджетного планирования, представляет несомненный научный и практический І интерес. В этой связи среди зарубежных исследователей проблем местного самоуправления и муниципальных финансов можно выделить работы А. Вилдавски, Д. Волфсона, Д. Гарнера, А. Рубена, Э. Харлофа [201, 202, 205, 31, 116, v 193, 156]. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов полученных зарубежными исследователями весьма ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода переживаемого в настоящее время Российской Федерацией.
Значительный интерес представляют работы зарубежных авторов посвященные сравнительному исследованию местного самоуправления и муниципальных финансов в разных странах, в числе которых можно выделить монографии X. Альдерфера, А. Нортона (169, 187]. Данные работы позволяют получить полезные ориентиры относительно развития местного самоуправления и муниципальных финансов в зарубежных странах.
Интерес представляют работы зарубежных исследователей, посвященные развитию местной власти в Российской Федерации, среди которых можно выделить монографию под общей редакцией К. Валлих [204]. Однако, как признает сам автор, в данной работе делается акцент в основном на исследовании российских регионов, а местное самоуправление затрагивается лишь как один из аспектов в деятельности субъектов Федерации. Это не дает возможности раскрыть специфику проблем развития местного самоуправления и муниципальных финансов. Аналогичный подход во многом повторяется в работах некоторых российских авторов [См. напр.: 79].
Большой вклад в развитие теории местного самоуправления и юучение вопросов муниципальных финансов внесли российские ученые начала века: Н.Н. Авинов, Л.А. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман [2, 26, 131, 142, 154]. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к развитию муниципальных финансов в условиях Российской Империи в начале XX века. Многие теоретические положения разработанные российскими учеными в начале века, в особенности, в области муниципального кредита, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.
Среди современных российских ученых в области местного самоуправления и муниципальных финансов, работы которых, наряду с работами зарубежных исследователей и российских ученых начала XX века, составляют методологическую базу диссертационного исследования, следует особо отметить Г.В. Барабашева, Ф.М Бородкина, А.Д. Барского, Б.С Жихаревича, М.А. Краснова, О.С. Пчелинцева, СП. Солянниковой, В.Л. Тамбовцева [12, 13, 14, 171, 17, 48, 67, 68, 69, 120, 121, 134, 141] и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных проблемах современного российского местного самоуправления, таких как выделение депрессивных территорий, муниципальный менеджмент, налоговый и бюджетный федерализм, однако проблемы муниципальных финансов, рассматриваемые в настоящей работе, в трудах перечисленных авторов затрагиваются лишь незначительно. В то же время следует выделить ряд работ современных российских исследователей, в их числе А. Новикова, А. Шадрина, посвященных конкретным проблемам муниципальных финансов, таким как организация финансирования развития объектов ЖКХ и развитие муниципальных ценных бумаг [163, 164]. Результаты полученные этими исследователями по данным проблемам во многом согласуются с представленными в настоящей работе.
Основной целью диссертационного исследования является разработка подходов к определению направлений дальнейшего развития финансов местного самоуправления в Российской Федерации. Цель и задачи исследования предопределили структуру работы. В первой главе «Становление местного самоуправления в России» рассматриваются функции и задачи местного самоуправления. В работе приведена классификация существующих теорий и концепций местного самоуправления с позиции возможности их применения для разграничения компетенции между государством и местным самоуправлением. С аналогичных позиций рассмотрены принципы федерализма.
В данной главе также рассматриваются конституционные основы и конституционные гарантии развития местного самоуправления в Российской Федерации. На основании анализа развития российского законодательства рассматривается эволюция идеологии и практики местного самоуправления в условиях переходного периода2.
Вторая глава «Финансовые основы местного самоуправления» посвящена рассмотрению организации, задач и проблем муниципальных финансов, принципов бюджетного федерализма, анализу специфики муниципальных финансов. В данной главе делается вывод о целесообразности включения местного самоуправления в существующие отношения бюджетного федерализма.
Основными условиями определяющими развитие финансов местного самоуправления является ряд характерных черт присущих муниципальным финансам:
1. Подчиненный характер муниципальных финансов;
2. Специфический состав муниципальных расходов;
3. Специфический состав муниципальных доходов;
4. Специфический состав муниципальных муниципальной собственности;
5. Специфический характер муниципальных заимствований;
6. Межтерриториальная дифференциация муниципальных доходов и расходов.
Помимо этого на состояние муниципальных финансов оказывают существенное воздействие специфические условия переходного периода.
Для рассмотрения применимости различных бюджетных механизмов и финансовых инструментов при решении практических задач муниципальных органов в данной главе предлагается две классификации муниципальных доходов и
-8 расходов, позволяющие проводить оценку их соответствия. Первая основывается на источниках возникновения компетенции местного самоуправления, вторая -на характере расходов местного самоуправления.
Третья глава «Направления развития бюджетного планирования местных органов власти» содержит предлагаемый автором подход к разработке методологии долгосрочного планирования развития муниципального образования, предполагающего активное использование муниципальных заимствований и муниципальных ценных бумаг. При этом обосновывается необходимость перехода к составлению и реализации многолетних программ развития, перспективных бюджетов как инструмента долгосрочного планирования развития муниципального образования и необходимость выделения бюджета развития в составе годового бюджета муниципального образования как инструмента обеспечивающего гарантированное финансирование инвестиционных расходов. В этом контексте рассматриваются концепции организации муниципальных заимствований и предлагается подход к оценке допустимости использования заимствований для финансирования муниципальных расходов на основании уточненной классификации основных параметров заимствований.
В этой главе также рассматриваются муниципальные ценные бумаги, которые в современных условиях могут стать основным инструментом муниципальных заимствований. Приводится анализ развития муниципальных ценных бумаг в пореформенный период, сопоставляется состояние развитие муниципальных ценных бумаг в Российской Федерации и США. Предлагаются подходы к дальнейшему развитию муниципальных ценных бумаг.
Местное самоуправление и принципы федерализма
Функционирование местного самоуправления и разграничение компетенции между государством и органами местного самоуправления обычно регулируется конституциями и национальным законодательством и/или законодательством субъектов федерации. Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще всего к компетенции субъектов федерации. В некоторых странах, например, в Норвегии, деятельность территориального управления основывается на укоренившейся традиции, и в Конституции местные органы власти вовсе не упоминаются. В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного самоуправления главным образом на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами». В Конституции Индии о местном управлении отмечается, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц».
Регулирование местного самоуправления в США осуществляется исключительно штатами. В соответствии с «правилом Диллона»: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов». Совершенно противоположным примером является Мексика, где местное управление подробно регламентируется национальной конституцией, в которой закрепляются основные принципы деятельности местных органов, регламентируется и унифицируется их структура.
Конституции многих стран, в том числе и Российской Федерации, содержат положения, способствующие распределению компетенции между государством и органами местного самоуправления на принципах федерализма.
«Федерализм» (от лат. foederatio - союз, объединение) - форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территорий членов федерации; субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; компетенции между федерацией и ее субъектами разграничиваются союзной конституцией; каждый субъект федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существует единое федеративное гражданство и гражданство союзных единиц [149, с.244].
Родоначальником федерализма считается И. Альтузиус (1562-1638), разработавший на основе принципа союза «федеральную теорию народного суверенитета». Он полагал, что федерации учреждаются в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами. В дальнейшем эти положения были уточнены основоположниками американской федеративной системы - А. Гамильтоном, Д. Джем, Д. Медисоном [150].
В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения вопросов, касающихся суверенитета, а значит и полномочий определять компетенцию участников отношений на принципах федерализма. В литературе приводятся несколько взаимоисключающих точек зрения.
Согласно первой (Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби) - суверенитетом обладает только федерация в целом. Их оппоненты (М. Зейдель, Д. Кальхаун) считали, что, напротив, суверенитет принадлежит составным частям федерации. Третьи (А. де Токвиль, Г. Вайц) делили суверенитет соответственно закрепленной в конституции доле государственной власти.
Поскольку в мире не существует двух одинаковых федеративных государств, то, как считают некоторые исследователи, существующие западные теории федерализма, как и теории местного самоуправления, не могут служить безусловным руководством для «разумного» распределения полномочий между государственной властью и органами местного самоуправления в современных условиях российского переходного периода.
Проблеме поиска адекватного сочетания интересов государства и населения различных территориальных образований в современных условиях посвящены многочисленные исследования в области федерализма. Современные российские ученые придерживаются различных подходов, которые, разумеется, в той или иной мере перекликаются с существующими зарубежными теориями.
Так, А. Авилова считает, что «ключевым принципом федерализма ... является принцип субсидиарности - взаимодополняемости управленческих функций различных уровней власти. Его суть заключается в передаче права принятия решения на тот уровень управления, который находится как можно ближе к заинтересованному в них населению» [I, с.55]. И далее, «принцип субсидиарности действует и «по горизонтали»: государственное вмешательство целесообразно только там, где у частного предпринимательства или организованного гражданского общества не хватает средств для проведения желаемых преобразований» [1, с.56].
Более развернутый подход к проблеме распределения компетенции между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления предлагает М.А. Краснов: «Государственная власть: а) создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления, принимая законы и иные правовые акты; б) определяет и гарантирует общегосударственные социальные стандарты, то есть минимум благ, которые вправе получать и требовать граждане данного государства; в) обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. ... Местные сообщества: а) осуществляют в рамках закона распределение социальных благ, гарантированных государством (обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т. д.); б) заботятся о поддержании систем, обеспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов (водоснабжение, пожарная безопасность, канализация, общественный порядок и др.); в) обеспечивают условия для создания социальных благ, в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих общегосударственные социальные стандарты» [67, с. 12].
Развитие идеологии и практики местного самоуправления в россии переходного периода
Развитие идеологии и практики местного самоуправления в условиях переходного периода можно проследить по развитию законодательной базы, которая, в условиях переходного периода, как указывает Т.И. Заславская, носит «деятельностный» характер, то есть не только регулирует экономические отношения, но и способствует их развитию [52, с.200]. Степень развития местного самоуправления, таким образом, во многом зависит от качества его правового регулирования. Именно в законодательных нормах и практике их применения следует искать ключ к пониманию проблем органов местного самоуправления в переходной России.
Ранее существовавшие при советской системе подходы организации территориального управления во многом противоречили сущности местного самоуправления. Положенный в основу государственного строительства в СССР принцип демократического централизма предполагал «единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело» [ii, Статья 3]. М.А. Краснов выделяет ряд характеризующих признаков демократического централизма, противоречащих сущности местного самоуправления [67, с.4-51:
«единое руководство», что предполагает построение единой управленческой вертикали вплоть до низового уровня;
«инициатива и творческая активность на местах», что предполагает отсутствие самостоятельности на местном уровне управления;
«ответственность за порученное дело», что предполагает ответственность за неточное выполнение указаний вышестоящих органов.
Тем самым, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения подменялась четким исполнением местными органами решений центра. И хотя подобная система взаимоотношений центральных и местных органов власти формально допускала самостоятельность местных органов, на практике она исключала эту самостоятельность в силу жесткой централизации и концентрации государственной власти, бюрократизации её аппарата.
В то же время нельзя согласиться с теми, кто однозначно негативно оценивает социалистическую эпоху. Развитие России в течение семи десятилетий Советской власти не были ни исторической аномалией, ни уходом от общей линии развития человечества. Централизация в руках государства управления экономикой была шансом быстрого преодоления индустриальной отсталости. Реализация государственных решений через местные Советы и их исполнительные органы позволила быстро преодолеть многие местные проблемы. Опыт накопленный в социалистический период в рамках системы местных Советов в вопросах реализации социальных функций власти, которые являются неотъемлемыми в современном государстве, может по праву рассматриваться как крайне полезный.
Начавшееся на рубеже 80х - 90х годов реформирование существовавшей тогда системы государственной власти в СССР было основано на отказе от принципов верховенства и полновластия Советов в системе органов государственной власти, отказе от принципов демократического централизма. Происходившие процессы имели своим ориентиром идеи построения демократического, правового государства и неизбежно привели к необходимости реформирования местной власти.
Однако предпринятая в 1990 году путем принятия союзного закона о местном самоуправлении [ш] попытка ввести «сверху» местное самоуправление, как и аналогичная попытка, путем принятия в 1991 году российского закона о местном самоуправлении [iv], не дала ожидаемых результатов. Творческий потенциал населения не удалось задействовать, направить на решение местных проблем. Существовавшая прежде система местного управления по сути не подвергалась реформированию, местное самоуправление было декларировано, но не имело достаточной для саморазвития финансовой и экономической основы, не было обеспечено ни в материальном, ни в правовом отношении. Тем не менее, законодательное признание в 1990-1991 годах самоуправления как способа и формы организации власти на местах, положило начало разработке комплекса сложных вопросов, связанных с системой законодательства о местном самоуправлении, его содержании.
Предметом рассмотрения стала проблема территориальных основ местного самоуправления, так как административно-территориальное устройство не соответствовало задачам местного самоуправления; возникла потребность в разработке новых форм организации власти на местах, взаимодействия исполнительной и представительной власти в системе местного самоуправления с учетом исторических традиций местного самоуправления в России и т. д. При этом ход реформ во многом сдерживался сохранявшимися старыми методами административного руководства, игнорированием и ущемлением интересов, прав местного самоуправления в финансовой, экономической и правовой политике государства.
Муниципальные финансы и бюджетный федерализм
Основополагающим принципом, на базе которого основываются все меры по преодолению финансовых проблем местного самоуправления, является принцип бюджетного федерализма.
«Федерализм бюджетный» — многоуровневая бюджетная система государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под федерализмом бюджетным обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательных нормах, положениях» [149, с.251].
Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании совокупности финансовых схем и механизмов в качестве средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности [78, с.ЗО].
В настоящее время в Российской Федерации, как отмечают А.Д, Барский и Э.В. Детнева, обоснованы и законодательно закреплены признанные мировой практикой основные принципы бюджетного федерализма: Равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром; Самостоятельность бюджетов разных уровней; Законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления; Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям; Применение единых методов распределения централизованной финансовой помощи нижестоящим бюджетам [14, с.4].
Однако, как видно из приведенных определений, принятое в России толкование принципов бюджетного федерализма не распространяет их действие на взаимоотношения муниципальных органов с другими уровнями власти12. Подобный подход, имеющий в своей основе негосударственных характер муниципальных органов и разграничение компетенции между Федерацией и субъектами Федерации в вопросах регулирования общих принципов организации местного самоуправления, в современных условиях представляется не полностью оправданным, так как в некоторых аспектах межбюджетных отношений бюджеты муниципальных образований тесно связаны с федеральным бюджетом, минуя бюджеты субъектов Российской Федерации. В этом случае, развивая отношения на принципах бюджетного федерализма на уровне федерация - субъекты федерации, было бы логичным не прерывать эту логику при построении финансовых отношений на уровне субъекты федерации - муниципальные образования, федерация - муниципальные образования.
Кроме того, разграничивая на принципах федерализма компетенцию различных уровней власти было бы логичным не прерывать эту логику при разграничении расходов между бюджетами различных уровней, выстраивая её на основании принципов бюджетного федерализма и соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем власти. Это означает, что «из федерального бюджета необходимо финансировать расходы, обеспечивающие выполнение общегосударственных интересов, общегосударственной значимости и целесообразности ... расходы бюджетов субъектов Федерации и органов местного самоуправления должны определяться теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории ... расходы местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной сферы, коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих население конкретной территориальной единицы» [106, с. 140-141]. Как отмечает А. Д. Барский, «включение уровня местного самоуправления в общую схему федеративных отношений позволит более глубоко и всесторонне понять основания разделения полномочий между уровнями власти, найти объективные для данного момента основания разграничения их бюджетно-налоговых прав и ответственности» [12, с. 19].
Применив логику бюджетного федерализма на муниципальном уровне можно рассчитывать на значительное прояснение сущности многих финансовых проблем местного самоуправления, в частности, существующей системы регулирующих налогов, системы межбюджетных отношений. Как отмечает А.Д. Барский, «с позиций бюджетного федерализма было бы проще и разумнее сократить общее число регионов, получающих помощь из фонда поддержки регионов, путем увеличения нормативов налоговых отчислений в региональные бюджеты. Такое решение позволило бы разгрузить федеральный бюджет от несвойственных ему функций и сделало бы более прозрачными отношения регионов с центром» [12, с. 18].
Источники доходов бюджета развития
Принципиальный подход к развитию муниципальных финансов и, в частности, муниципальных бюджетов заложен в законодательстве Российской Федерации, Основу подхода определяют нормы Законов [vii, xvii], предусматривающие формирование в муниципальном образовании текущего бюджета и бюджета развития. Бюджет развития, являясь составной частью муниципального бюджета, должен служить специальным инструментом реализации инвестиционных проектов и формирования муниципальной собственности, обеспечивающих экономический рост, увеличение налоговых поступлений и создание дополнительных рабочих мест, развитие инновационных технологий, способствующих снижению прямых и косвенных затрат муниципального бюджета. Однако, в Законе не указаны процедуры формирования бюджета развития, источники доходов, место бюджета развития в ряду других документов, регламентирующих процесс управления муниципальным хозяйством.
Конкретизируются положения Закона в нормативно-правовых актах муниципальных образований. В частности, законодательство города Москвы предусматривает «разделение расходной части бюджета города Москвы на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности» [xviii, Статья 5]. В соответствии с нормативным актом города Омска, местный бюджет включает наряду с текущими расходами бюджет развития - «в бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством» [хіх, Статья 1]. В бюджет, смету текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, при этом расходы «подразделяются в соответствии с бюджетной классификацией на текущие, капитальные расходы и расходы, связанные с выполнением государственных функций. Расходы, связанные с выполнением государственных функций предусматриваются в городском бюджете при условии передачи органами государственной власти источников на их покрытие» [хіх, Статья 4].
Приведенные формулировки, к сожалению, не продвигают по сравнению с федеральным законодательством понимание природы и структуры бюджета развития, как принципиально нового для отечественной практики инструмента, не снимают неопределенности, которая характерна для статуса бюджета развития, как впрочем, и бюджета текущих расходов. Однако, в отношении бюджета текущих расходов отмеченная правовая недоговоренность оказалась не столь ощутимой благодаря его сущностной близости к традиционным представлениям о бюджете. Что же касается бюджета развития, то недостаточная определенность в толковании этого понятия приводит к игнорированию его сущности.
Законодательство города Омска, например, на практике реализует концепцию разделения бюджетов и закладывает основы для разграничения доходов/расходов, отделяя расходы связанные с реализацией отдельных государственных полномочий, но данное разграничение проводится только в отношении данной группы расходов и никак не устанавливает связи текущего бюджета и бюджета развития с источниками доходов. Тем самым указанные виды бюджетов определяются лишь как инструменты группировки расходных статей бюджета. В то же время можно предположить, что федеральный законодатель, вводя понятия двух типов бюджетов предполагал, что это будут не только признаки группировки расходов, но что два типа бюджетов на практике обретут черты свойственные бюджетам. В частности, обретут специфические источники доходов, закрепленные за текущим бюджетом и бюджетом развития, соответственно. Это позволит наконец установить структурное соответствие между категориями муниципальных доходов и расходов.
Кроме того, в указанных муниципальных нормативно-правовых актах практически игнорируется многолетний характер расходов связанных с развитием. Тем самым, не только не закладываются бюджетные механизмы реализации задач долгосрочного планирования, но и не реализуется долгосрочное финансовое планирование, необходимое при осуществлении многолетних расходов.
В значительно меньшей степени развита правовая база и практика перспективного бюджетного планирования в небольших муниципальных образованиях, находящихся в сильной финансовой зависимости от вышестоящих властей. Во многом это обусловлено сформировавшимися в течение последних лет принципами организации межбюджетных отношений в регионах, во многом повторяющими систему действующую на уровне Российская Федерация - субъекты Федерации, при которой величина трансфертов из вышестоящего бюджета напрямую связана с величиной текущих расходов бюджета. Выделение инвестиционных расходов дотационных муниципалитетов в бюджет развития приводит к сокращению текущего бюджета, и, таким образом, к сокращению базы относительно которой рассчитывается величина трансфертов выделяемых муниципальным образованиям. Естественной реакцией муниципальных образований, в таких условиях, является отказ от формирования бюджета развития и финансирование капиталовложений в рамках текущего бюджета. Устранить препятствия развитию перспективного бюджетного планирования, представляется возможным только при снижении зависимости местного самоуправления от финансовой помощи со стороны вышестоящих бюджетов.