Введение к работе
Актуальность темя. В комплексе мер, направленных на качественное обновление общества, укрепление правовых основ государственной . и общественной жизни, особое место отводится улучшению работы с кадрами правоохранительных органов, в том' числе и органов внутренних дел.
Успех любого дела в конечном итоге зависит от людей, от правильной, научно обоснованной организации работы по их подбору, подготовке и расстановке. Не случайно в Законе FOJCP о милиции' предусмотрен комплекс мер по кадровому обеспечению правоохранительных органов, совершенствованию подготовки и. повышению квалификации их работников, улучшению условий труда и быта, обеспечению жильем, надлежащим медицинским обслуживанием. Эти задачи решаются в ходе реализации обеспечивающих функций, центральное место среди которых занимает кадровая.
Поскольку горрайорганы внутренних дел являются основным эвеном системы МВД, на первый план выдвигается необходимость улучшения, работы с кадрами прежде всего в этих подразделениях.. Вместе.с тем . излишняя централизация в работе с кадрами ГРОВЛ привела, на наш взгляд, к'нарастанига в ней за последние годы определенных негативных тенденций, которые сводятся к'следующему:
- снижается активность- и ответственность' должностных лиц,
обеспечивающих комплектование кадрами ГРОВЛ;'
- не всегда учитываются местные условия и особенности при
реализации кадровой функции; «- '
- снижается оперативность управления кадровой функцией;
' - растет численность аппарата управления.. - . -
Существующее в.настоящее время положение вызывает у многих сотрудников . органов внутренних дел, научных .работников. стремление преодолеть несоответствие между той фактической ролью и социальной значимостью, которую играют, городские і районные органы внутренних дел в различных видах, милицейской дея-I тельности, и их фактическим положением'в решении многих организационных, и, в^первую очередь- кадровых вопросов/ реализации кадровой функции^..,'..,Со стороны . МВД. России предпринимаются
ІГ~- Панфилов ГУ ' ' Перестройка требует честности// Советская милиция, іуььг.л І1. С. 55.;' Дехуяренко. В; Тот самый Лура^Советская милиция. 1989/ №'2. С 11:. Ушаков А. А. Некоторые воп-восы перестройки работы- с кадрами государственного управле-йия //Советское государство и право. 1988.?. VN 4,- С: 21.т 28,'
........ --'V";
усилия по четкому разграничению функций, расширению прав ниво-вых органов. Этот процесс требует научного обоснования, но, к сожалению, вопросы реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних дел оказались вне сферы научных исследований, хотя проблемы реализации кадровой функции и 'ранее рассматривались в советской науке, прежде всего в трудах по философии, социологии, управлению, с позиции ПСИХОЛОГИИ И других наук (а Г. Афанасьев, А. К. Белых, И. В.Бизюкова,'Д. М.Гви-шиани, Г.Г.Зайцев, Б. П. Курашвили, Н. А. Куртиков, . Б. Д Лебин, Р. В. Мартанус, А.В. Оболонский, А. & Омаров,'А. С. Пашков., М. Н. Перфильев, М. И. Пискотин, Г. X Попов, їй А. Розенбаум и др.).. Однако . опубликованные по этим вопросам работы специфики управленческой деятельности в органах внутренних дел не касаются.
Научному изучению и осмыслению кадровой функции- в органах внутренних дел посвящено значительное количество исследований. По подсчетам Е 3. Веселого, изучившего всю совокупность защищенных в Академии МВД СССР докторских и кандидатских Диссерта-1 ций и представившего их содержательную структуру в виде матричной таблицы, этой проблеме П-квашено 17 исследований из 232 ' . В то же время в указанных диссертациях больше внимания уделялось исследованию общетеоретических проблем управления кадровой Функцией органов внутренних дел, а также решению тех или иных, по образному выражению А. Ф. майдыкова, "сквозных" для нее управленческих вадач'^'.
Малоизученными оставались проблемы управления кадровой функцией низовых звеньев системы органов внутренних дел, несмотря на то, что. такие исследования очень важны как для теории, . так и практики органов внутренних дел.
Наиболее полно содержание, основные элементы, связи, закономерности развития кадровой функции органов внутренних дел представлены в докторской диссертации профессора Л. Л Колодки-на. Указанная диссертация охватывает широкий круг проблем и является исследованием, определившим управление кадровой функцией в масштабах всей системы МВД в цеЛо^. В ней автор предп-
l/ Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной ' деятельности. - М.: Академия МВД СССР, 1988.. С. 115-120. '
2/. Майднк'ов А.Фовершенствование управления городскими и ра
йонными органами внутренних дел (теоретические и организацион
но-правовые основы):Дис»- ..:д-ра юр. наук. - М.: Академия ІВД
CCCP-j' 1985^ С. XQ» *
ринял.комплексный монографический анализ процесса . реализации кадровой функции в системе органов внутренних дел ..
По мнению А. Ф. майдыкова, "задачи и'функции системи органов внутренних дел в целом исследуются довольно широко, применительно де к горрайррганам они, к сожалению, еще не получили глубокого изучения" . Следует отметить, что данный пробел в. определенной мере восполнен самим А. Ф, Майдыковым. В его работах нашли отражение-принципиальные проблемы управления в.сфере правоохранительной деятельности применительно.к горрайорганам внутренних дел, в том числе и особенности управления кадровой функцией. Отдельным аспе'ктам реализации кадровой функции в органах внутренних дел посвящены диссертации, в которых исследуются проблемы построения и управленческой деятельности кадровых аппаратов МВД, УВД , социологии правоохранительной деятельности и связанных с нею проблем профориентации, профотбора, адаптации, профессиональной подготовки кадров (Рота А. Н. , Асанов К И., Бушкевич В. К , Дергунов М. Е .Дырда В. И. , Кудрявцев А. В., Панченко 0. С., Родионов С. Ф., Ткаченко В. А. , Ушаков А. А. , Фатула А. В. , Филанович Г. А., Янаев 0. И. и др.)',
Ограничение же рамок настоящего исследования только организационно-правовым аспектом реализации кадровой функции в горрайорганах внутренних дел объясняется невозможностью "целостного теоретического отображения социального управления на частнонаучнои уровне"3//. . '
Изложенное предопределяет научную новизну настоящего исследования, послужило основанием для избрания данной проблематику в качестве темы диссертационного исследования. .'Научная новизна исследования определяется и тем, что это первая монографическая работа, в которой предпринята попытка комплексного анализа организационных, правовых и методологических проблем работы с кадрами городских, районных органов внутренних дел, . осуществленного с позиций'теории управления в органах внутренних дел Диссертационных.и монографических работ по данной теме не было.
1/ Колодкин Л М. Организационные и правовые основы работы с кадрами органов внутренних дел; Дис." ...д-ра лор ^. наук, -М.: Академия МВД СССР, 1980.---... .. ' ' ' "'
* . * -
2/\Кайдыков А.Ф. Указ соч. С. .151.
3/ Ильин В. И. Цэоблемы методологии фйлософско-еоциологич'еского исследования управления:-Автореф. дас ...канд. филос. наук.'-Новосибиоск: НГУ,-1945«.. С.-.9.'. :--' "'"- ,
Тема соответствует основным направлениям перспективного плана НИР Академии МВД. Российской Федерации.
Разработка данной проблемы приобретает особую значимость еще и потому, что в. условиях построения демократического правового государства деятельность органов внутренних дел, и ' в ','. .тности' милиции, приобретает характер, основанный на про-.'..-соионализме и компетентности'работников, охраняющих правопорядок и пользующихся авторитетом у населения. Исследование кадровой функции,, ее основных элементов, связей, вакономер-ностей развития, "структуры управления кадрами и роли .субъектов управления различного иерархического уро"вня, в первую очередь .уровня городских и районных органов виутренних дел, и выработка на этой основе практических рекомендаций по ее улучшению позволит, как надеется .автор, повысить эффективность' функционирования системы мВД в целом. . '
Объектом диссертационного исследования являются отношения , складывающиеся между субъектами процесса^ реализации кад-'ровой функции в горрайорганах внутренних дел.
Предмет исследования - организационные и правовые основы управленческой деятельности по_ осуществлению данного процесса.
Цель и задачи исследования. Целью-данного исследования являются комплексный анализ процесса реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних.дел, выявление его характерных особенностей и специфики. В соответствии с основной целью исследования в .работе поставлены следующие еа-дачи:
- проанализировать результаты имеющихся исследований кад
ровой функции и на основе этого сформулировать ее понятие при
менительно к деятельности городских, районных органов внутрен
них дел, наиболее полно соответствующее нынешнему этапу равви-
тия общества;
' -'выявить специфику реализации кадровой функции.в горрайорганах внутренних дел;
- определить объем прав основных" субъектов реализации
кадровой функции в ГРОВД, их содержание, юридическую природу,
стадии реализации;.
-исследовать структурное содержание механизма реализации кадровой функции в ГРОВД; ~
- проанализировать отдельные составные части (элементы) указанного механизма, их взаимосвязь и функционирование;
рассмотреть правовые и организационные проблемы обеспечения процесса реализации кадровой функции .'горрайорганов внутренних дел, выявить пути повышения эффективности рассматриваемого процесса;
сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию процесса реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних дел, его правового регулирования.
Гипотеза исследования. Происходящие в Стране изменения, связанные с расширением демократизации и гласности, и развива-. ющиеся на их основе тенденции к децентрализации управления всеми сферами жизни советского общества в прямой степени затрагивают систему органов внутренних дел. Однако вследствие инертности, этой громадной системы процесс изменений отстает от потребностей общества В то же время интересы развития органов ' внутренних дел настоятельно требуют повышения самостоятельности горрайорганов' в реализации не только основных, но и обеспечивающих функций системы.
Достижение намеченных целей невозможно без глубокой и рациональной перестройки кадровой политики', связанной с совершенствованием централизованного руководства," .расширением са-' мостоятельности низовых звеньев, демократизацией управления и активизацией человеческого фактора
В управленческой деятельности по реализации кадровой
функции происходит,наряду с расширением самостоятельности и
ответственности местных руководителей, и повышение стратеги
ческой роли центра. .
На реализацию- кадровой функции в го'ррайорганах внутренних дел значительное влияние оказыват: состояние""межнациональных. отношений в коллективах, трудности в овладении языком коренных национальностей, проживающих в регионе, недооценка национальных, этнических и других факторов.
Шредача значительной часїй' полномочий в реализации кад- ровой функции на места сопровождается, неподготовленностью значительной части кадров управления к работе в. новых условиях. Очевидно, что далеко, не' все работники способны по-деловому воспринять реформу и демократизацию со знанием как прогрессивных, так и противоречивых- сторон, нового и-активно, включиться, в реализацию принятых решений. Кадровая- функция является такой .функцией, в ходе реализации'которой велика опасность проявле-
' 7 .
пня суо'ьективиьма и личных пристрастий. Преодоление этих недостатков потребует повышения правовой культуры лиц, осуществляющих кадровую функцию, и соответствующего контроля ва их деятельностью.
Теоретическую и методологическую основу исследования м>л:м' дишукпгіГ'Ский метод познания сущности социальных ; оцессов и явлений вообще и права " в частности, а также системный программно-целевой подход. В ходе подготовки диссертации аЕтор опирался на научные основы управленческой деятельности, принятые практикой, а также публикации по.методологий и теории исследований проблем управления и кадровой работы.
Положения диссертации опираются на труды ученых в сфере управления правоохранительной деятельностью (Аболенцев Ю. И. , Веселый В. Э. , Туманов Г. А. , Масленников Э. П., Миндагулов А. X., Астафьев Л. В. , Караханов а Е. .Мищенко А. А., Тул'бу м\А. и. др.), поскольку центральной . проблемой управления, в том числе и в органах внутренних дел, Является кадровая. г 1 Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют результаты конкретно-социологических исследований, проведенных автором в период работы в отделеисследований проблем работы с кадрами Научного центра управления и социологии Академии МВДиСССР^/; по темам: "Повышение эффективности работы'с кадрами органов внутренних дел союзных республик' с многонациональным составом населения" (п. 1.9.2 плана НИР Академии МВД СССР на 1990 год), "Проблемы.текучести кадров основных слуяб органов внутренних дел и пути их решения" ( п. 1.2.2.3- плана НИР Академии МВД СССР на 1991 год), "Разработка модели системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специа-зшстов в новых условиях" (п. 1.2.2.1.плана НИР на.1991г.).По поручению вышестоящих органов управления диссертантом в составе авторских коллективов исследовались также проблемы, свя-fraumttii с организацией обучения, переподготовки и .повышения квалификации начальствующего- состава' б Академии МВД СССР (исх. N 50/116 от 11.04.90 ), состоянием' работы с кадрами в органах внутренних дел РСФСР, (исх. N 50/93 от 19.03.90). ' '.
В диссертации нашли широкое отражение материалы съездов народных депутатов СССР и РСФСР, нормативные акты МВД СССР' и РФ, статистические данные. В процессе" диссертационного исследования автор самостоятельно исследовал проблемы реализации кадровой функции в городских и районных органах внутренних дел
і/ Здесь и далее по тексту приводятся наименования структурных' подразделений, существовавшие "на момент проведения исследова-ний'и внедрения их- результатов в практику.-.
8 '
Российской Федерации, Узбекистана, Таджикистана, Туркмении. Использовались и материалы исследований, проведенных сотрудни-' ками НЦУиС Академии МВД СССР в этих и других регионах.
Для конкретного изучения организационных и правовых аспектов реализации кадровой функции в горрайорганах внутренних дел использовались следующие научные методы:
1. Метод изучения документов. Изучены приказы, указания и
. инструкции МВД бывшего СССР и МВД республик, ранее входивших в
состав Советского Союза, регламентирующие реализацию ісадровой функции в горрайорганах внутренних дел, отчеты, обзоры, аналитические справки о состоянии работы с кадрами, научные публикации и материалы прессы.
2. Статистический -анализ.
Анализ статистических данных, отражающих процессы кадрового обеспечения и работу с кадрами.
3. Анкетирование. Анкетированием были охвачены сотрудники
городских, районных органов внутренних дел, слушатели факуль-
. тета N 5 Академии МВД СССР. В ходе исследований в 1990-1991 гг. было опрошено 2800 сотрудников городских и-районных органов внутренних дел, 320 руководителей ГРС-ВД, 78 сотрудников кадровых аппаратов. . .
4. Интервьюирование. Для получения более детальной инфор
мации от таких респондентов, как руководядай. состав органов-
внутренних дел,применен метод интервьюирования.
5. Метод экспертных оценок. Для оценки достоверности
' массовых опросов, прогнозов тенденций реализации кадровой
функции в городских, районных органах внутренних дел проведены .экспертные опросы наиболее компетентных лиц, имеющих глубокие знания о предмете и объекте исследования" (из числа сотрудников центрального аппарата МВД СССР, ' ученых 'Академии МВД СССР, ру-ководитэлей кадровых аппаратов МВД, УВД', всего" 398 человек ). ,
Результаты социологических исследований обрабатывались с
помощью ЭВМ. - . . :
Исследование проблем реализации кадровой функции торрай-. органов внутренних- дел * с позиций науки управления позволило . диссертанту использовать в качестве средства исследования системный анализ, применение'которого позволяет определитьнаиболее значимые проблемы к направления- совершенствования'рабо-^ ты'с кадрами горрайо'рганов внутренних дел* ' .-.
Изложенное обеспечивает,; на. наш-взгляд, достойерпость. и ііаучіїуп обоснованность получении* результатов.
9-.
Положения, вымосише на здциху:
-
Кадровая функция является центральной проблемой на любом уровне управления, что обусловливает .необходимость расширения прав горрайорганов внутренних дел по ее реализации.
-
Определение реализации кадровой функции горрайорганов внутренних дел как процесса управления МВД, УВД подчиненными кадрами горрайорганов внутренних дел, " а также целей, задач и функций субъектов, его осуществляющих.
-
Предложения по оптимизации управления процессом реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних дел.
,. 4. Уточнение существующей теоретической концепции управ
ленческой деятельности по реализации кадровой функции в усло
виях реформирования системы органов внутренних дел с учетом
необходимости усиления децентрализации, демократизации, повы
шенного "внимания к национальным, гтнопснхологнчоскш факторам,
комплексного подхода к внутрисистемному управлению горрайорга-
'нами. '
6. Обоснование организационного построения системы реали-
вации кадровой функции в горрайорганах внутренних дел и ее
правовая регламентация. _
-
Обоснование путей повышения эффективности управления кадровой функцией горрайорганов внутренних .дел' на основе расширения круга лиц, участвующих в выработке управленческих решений, повышения их_ профессионализма, усиления-ответственности за последствия принимаемых ресений. Существующая-концепция управленческой деятельности по реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних дел нуждается в пересмотре в связи с развернувшимися процессами децентрализации, демократизации, гласности в работе с кадрами.
-
Особенности правового регулирования кадровой функции горрайорганов внутренних дел состоят в обилии правовых предписаний различного характера, высокой степени общности содер-
.жащихся в них требований, обширности предмета правового регу
лирования и ограниченности прав основного субъекта - руководи
теля горрайоргана внутренних дел, что является противоречием,
которое необходимо устранить. ,
Теоретическое значение проведенного исследования состоит в том,, что на основе достаточно репрезентативных данных сделаны выводы, , развивающие теоретические основы управления процессом реализации кадровой функции в городских, районных органах внутренних дел. . .
»
10 ;
Исследование позволило выделить основные факторы, определяющие эффективность организационных структур системы управления кадровой функцией, выявить основные принципы и особенности нормативного регулирования порядка и условий ее реализации. Учитывая вначимость рассматриваемой проблемы и ее недостаточную разработанность, автор уделил особое внимание именно раек-.' рытию механизма управления процессом реализации кадровой функ-
. ции.
.Прикладное значение исследования состоит в обобщении по
ложительного опыта и выявлении осноиых недостатков существую
щей системы кадрового обеспечения горрайарганов внутренних
дел,, разработке на этой основе рекомендаций.по совершенствова
нию нормативной базы, регулирующей кадровую функцию ГРОВД, л
внесении конкретных изменений в существующие нормативные акты
по данной проблеме. '
Теоретические выводы и рекомендации диссертанта использованы в преподавании соответствующих разделов курса на кафедре организации работы с личным составом органов внутренних дел.
Уяснение характера и особенностей реализации% кадровой, функции, в горра'йорганах внутренних дел_создает предпосылку для ее объективной оценки как со стороны вышестоящих субъектов управления, так и самими сотрудниками ГРОВД, %-что помогает правильно определить возникающие организационные проблемы. Это, в ' свою очередь, способствует определению путей совершенствования реализации кадровой функции и в конечном счете улучшению функ-
ционирования горрайорганов внутренних дел. ,
Апробация и внедрешкз результатов ксслеховгипш. Изложенные в диссертации положения опубликованы в сборниках аналитических материалов, научных статьях, периодической печати, докладывались на научных семинарах,' конференциях и совещаниях в различных органах внутренних дел. Ряд предложений и рекоменда- ций, подготовленных диссертантом на основании проведенных исследований, принят к внедрению службой- по работе с личным составом МВД РСФСР, управлением кадроь МВД. Туркменской ССР,
.управлением кадров УВД Новосибирского облисполкома, использу-
.ется в учебном процессе Академии МВД Российской Федерации, что подтверждается полученными актами внедрения в практическую деятельность указанных органов. '.
Структура її объём работы обусловлены особенностями целей, предмета и метода исследобания; 'Вначале анализируются общие, а затем,частные вопроса . Диссертация состоит из введения,.' двух, глав, включающих шесть параграфов,'заключения, 'списка.использованной литературы и приложений.- . Объем диссертации 154, страницы машинописного текста *>ез' учета библиографии и приложений.