Введение к работе
Идея о том, что знание есть власть, не нова - на протяжении столетий философы и политики находили множество аргументов в ее пользу. В XX веке эта старая формула трансформировалась в постулат о том, что обладание необходимой информацией в нужный момент времени дает ключ к успеху в исполнении властных полномочий.
Принцип разделения властей, являющийся основанием политической системы США, предопределяет специфику отношения к информации со стороны политических институтов и, в частности, конгресса.
Закрепленная в конституции система "сдержек и противовесов" предотвращает абсолютное доминирование какой-либо из "ветвей" власти -законодательной, исполнительной или судебной. По замыслу отцов-основателей каждая "ветвь" должна быть способной защитить свою "независимость" в выполнении возложенных на нее полномочий. В этом контексте доступ к информации рассматривается не только как условие плодотворной работы, но и один из важных инструментов поддержания паритета в системе "разделения властей".
Информационные потребности для исполнения законодательных и представительных функций как конгресса в целом, так и каждого его члена широки и разнообразны. В соответствии с этим конгрессмены и сенаторы стремятся получить информацию из различных источников внутри и за пределами конгресса. -
Предметом данной работы является Исследовательская служба конгресса (ИСК) - вспомогательная служба, функционирующая в рамках Библиотеки конгресса США с 1915 г. (до 1970 г. носившая название Законодательная справочная служба - ЗСС) и представляющая собой неотъемлемый элемент информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений в конгрессе США.
Актуальность исследования
Академический интерес к теме обусловлен тем, что сквозь призму развития ИСК как института, действующего в рамках высшего законодательного органа США, можно проследить изменения в сущности информационного обеспечения процесса принятия решений в конгрессе и выявить некоторые тенденции в развитии парламентаризма в США в XX в. Возможность сделать подобного рода выводы обусловлена тем, что ИСК занимает одно из ведущих мест в системе информационного обеспечения конгресса, и ее трансформация неразрывно связана с реформированием конгресса как политического института.
С практической точки зрения тема представляет интерес в связи с радикальными преобразованиями институтов государственной власти в России и попытками привести их в соответствие с демократическими принципами стран Запада. Изучение опыта информационного обеспечения в конгресса США как одного из элементов процесса принятия решений, с точки зрения автора, может быть весьма полезным. Особый интерес может представлять соответствие между потребностями высшего законодательного органа в информационной поддержке законодательного процесса и формами такого обеспечения, выработанными в ИСК.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1915 г. по 1993 г. Нижняя граница является формальной датой учреждения службы.
Хронологически исследуемый период можно разделить на три этапа (1915-1946, 1946-1969, 1970-), "водоразделами" которых служат Законы о реорганизации легислатуры 1946 и 1970 гг. Однако, следует отметить, что выделяемые этапы в развитии службы имеют не только формальные, но и качественные различия, предопределенные теми требованиями к содержанию информационно-аналитического обеспечения, которые предъявлял конгресс.
Причиной ограничения рамок исследования 1993 годом стало наличие источников, которыми располагает автор. Установленная граница, однако,
не означает завершения третьего этапа в истории ИСК, реальной "границы" нет - служба продолжает функционировать в рамках Библиотеки конгресса и по сей день. В пользу возможности делать обоснованные выводы о роли ИСК на современном этапе можно привести следующие доводы. Имеющиеся в распоряжении автора документы конгресса и самой службы позволяют проследить институционализацию в 1970-е гг. исследовательской работы, являющейся определяющей на третьем этапе, а также основные тенденции развития ИСК как института. Анализ документов начала 1990-х гг. и сравнение их с документами, касающимися реализации Закона о реорганизации легислатуры в 1970-е гг., показывают органическое единство принципов, форм и методов деятельности ИСК на протяжении всего этапа.
Характеристика источников
Использованные при написании диссертации источники можно подразделить на четыре группы.
К первой группе - законодательные акты - отнесены Законы о реорганизации легислатуры 1946 и 1970 гг. Они определяют статус, полномочия и обязанности ЗСС в период 1946-1969 гг. и ИСК с 1970 г. Следует отметить, что Закон 1946 г. впервые "легализовал" ЗСС, зафиксировав ее юридический статус как подразделения Библиотеки конгресса. Закон 1970 г. явился логическим продолжением своего предшественника и закрепил те изменения в положении службы, которые стали актуальны к началу 1970-х гг.
Вторую группу документов составляют опубликованные материалы конгресса США и легислатур штатов. Прежде всего, - это материалы слушаний в комитетах конгресса (по делам Библиотеки 1912 и 1913 гг., объединенном комитете по организации конгресса 1945, 1965 и 1993 гг. и др.), которые предоставляют уникальную возможность для определения круга рассматриваемых вопросов, а также выявления и сравнения позиций
членов конгресса и приглашенных "свидетелей"-экспертов по вопросам, затрагивающим деятельность службы.
Доклады, публикуемые комитетами по результатам слушаний и исполнительных заседаний, обобщают мнения и аргументацию сторон. Другие документы комитетов конгресса - например, компиляции - также являются ценным источником в силу того, что содержат разнообразные вспомогательные материалы и переписку законодателей и экспертов с комитетами.
В середине 1970-х гг. было опубликовано достаточно много материалов в комиссиях по операциям сената и по вопросам информации палаты представителей - документы касаются различных аспектов информационного обеспечения и содержат богатый материал о реализации положений Закона о реорганизации легислатуры 1970 г. в деятельности ИСК.
В работе над вопросом об истоках законодательного справочного обслуживания в Библиотеке конгресса были привлечены документы легислатур штатов Иллинойс и Небраска.
Документы Библиотеки конгресса, Законодательной справочной службы и Исследовательской службы конгресса являются наиболее важными источниками при рассмотрении заявленной темы.
Прежде всего следует назвать ежегодные отчеты библиотекаря конгресса (1911-1948 гг.) и ИСК (1971-1980, 1989, 1991-1993 гг.). В них детально характеризуется работа службы за истекший финансовый год. Ценность этого вида документов заключается в том, что они фиксируют наиболее значимые события в работе службы, акцентируют внимание на наиболее актуальных проблемах, а также содержат богатый фактологический и статистический материал.
В этой группе источников следует также назвать меморандум Эрнеста Гриффита, занимавшего пост директора ЗСС с 1940 по 1958 г. Покидая свой пост он предоставил на суд законодателей свое видение ее будущего, предложив некоторые конкретные меры по совершенствованию традиционных форм ее деятельности и разработке новых. Удивительно, что ему
удалось определить направления развития службы на несколько десятилетий вперед - многие из его предложений нашли реализацию после принятия Закона 1970 г.
Особую группу составляют доклады ИСК, подготовленные в отделе по международным делам и национальной обороне. Они являются типичными примерами основного вида документов ИСК и позволяют делать выводы об организации и характере подачи материала в исследовательских разработках ИСК, а их содержательный анализ позволяет делать выводы относительно некоторых институционных принципов службы.
К четвертой группе источников отнесены интервью диссертанта со специалистами ИСК, проведенные в июле-августе 1994 г. в г.Вашингтоне: Дагнией А.Стерсте-Перкинс, аналитиком в области международных отношений; Эллен Коллиер, специалистом в области внешней политики США; Стюартом Д.Голдманом, специалистом по российским и евразийским делам; Стэнли И.Бахом, старшим специалистом по вопросам законодательного процесса; Франсисом Т.Мико, специалистом в области международных отношений. Данный вид источников позволяет пополнить знания о предмете, почерпнутые из опубликованных источников, живым практическим опытом специалистов, долгие годы работающих в ИСК.
Историография проблемы
В отечественной и зарубежной исторической и политологической лите
ратуре достаточно много работ посвящено вопросам государственного
устройства США, конституционных полномочий и функционирования
конгресса как института государственной власти, его взаимоотношениям
с исполнительной властью. Следует назвать работы Я.М.Бельсона,
К.Е.Ливанцева, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.А.Власихина,
Ю.И.Ныпорко, В.А.Савельева, А.А.Громыко, В.А.Мамаева,
А.М.Белоногова, А.А.Кокошина, Ю.А.Иванова, Е.И.Поповой,
С.Б.Маринина, О.А.Колобова, А.А.Корнилова, А.С.Макарычева,
А.А.Сергунина, Э.Шнейера и Б.Гросса, М.Фиорины, Р.Рипли,
Р.Дэвидсона, Р.Арнольда, Дж.Унекиса и Л.Риесельбаха, У.Олезека, Дж.Сандквиста, Д.Эбшайра, Р.Фенно, Дж.Кингдона и др.
Существенный интерес в американской научной литературе проявляется к вопросам причин, хода и результатов реформ конгресса во второй половине XX в. Особого внимания заслуживают, на взгляд автора, работы У.Олезека, Р.Дэвидсона, Д.Ковенка, М.О'Лэри, Дж.Гэллоуэя, Э.С.Майка Монрони, У.Кравитца, Л.Риесельбаха, Р.Орнстайна, П.Линдстрома, Б.Синклэр, К.Шепсл.
Эти труды послужили базой данного исследования, на основе которой стала возможна разработка конкретных вопросов, связанных с информационным обеспечением процесса принятия решений в конгрессе США.
Следует, однако, заметить, что при достаточном изобилии в отечественной исторической науке публикаций о различных аспектах работы конгресса США, не существует полноценного исследования, посвященного информационному обеспечению процесса принятия решений в нем.
Статья М.А.Литвиновой и В.Н.Орлова "Информационно-аналитические службы конгресса", опубликованная в журнале "США - экономика, политика, идеология" в 1987 г., а также два реферативных сборника, затрагивающих вопросы научного и технического консультирования конгресса США, выпущенных в ИНИОНАН СССР на рубеже 1980-1990 гг., в силу особых требований, предъявляемых к публикациям данного типа, и ограниченному кругу использованных источников, не могут претендовать на роль подробного исследования.
В американской научной литературе также нет обобщающего труда, рассматривающего изменение роли ИСК. Однако, круг публикаций в научных изданиях, касающихся различных аспектов деятельности ИСК, достаточно разнообразен.
С активизацией ИСК в системе информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса после принятия Закона 1970 г. в исследованиях, посвященных изучению различных аспектов функционирования конгресса, появляются ссылки на нее, чаще всего в связи с рассмот-
рением роли штата комитетских и личных помощников. В некоторых работах о службе лишь упоминается или приводится краткая информационная справка в силу того, что ИСК не является предметом этих исследований - как, например, в работах "Новый конгресс" под редакцией Т.Манна и Н.Орнстайна, работах Р.Рипли, Дж.Звирна, Г.Фокса и С.Хаммонд, М.Малбина (1980), Т.Кофмеля.
Становление исследовательского направления деятельности ИСК проходило по канонам дисциплины "анализ политики". В американской научной литературе уделяется значительное внимание разработке концептуальных принципов дисциплины, определению ее места среди других политических дисциплин, возможностей и ограничений для применения "анализа политики" в конгрессе. При подготовке диссертации были использованы исследования Й.Дрора, Т.Линча, Р.Рипли, Д.Ваймера, Г.Гарсона, С.Нэджела, Дж.Укелиса, Н.Бекмана, Ч.Джоунса, А.Шика, Р.Дэвидсона, У.Робинсона, Дж.Вердиера, К.Вайса, Дж.Уэкслера.
Статьи, вышедшие из под пера специалистов ИСК, хотя и рассматривают лишь отдельные стороны ее деятельности, ценны тем, что в них интерес исследователя совмещается с опытом практической работы в ИСК, они представляют своеобразный синтез теоретических изысканий и практики. Особо следует отметить статьи Н.Бекмана (1977 г.), Г.Гьюда (1985 г.) и У.Робинсона (1992 г.).
Норман Бекман исполнял обязанности директора ИСК в 1976 г., и его статья посвящена анализу положений Закона о реорганизации легислатуры 1970 г. Хотя в статье автором привлекаются лишь очень" немногие источники, было небезынтересным узнать, какие акценты расставлял руководитель службы, непосредственно отвечающий за реализацию закона.
Гилберт Гьюд возглавлял ИСК с 1977 по 1985 г. Его статья как бы подводит итог его пребыванию на этом посту, связывая воедино современное положение службы и ее историю. По характеру она, скорее, информационная, нежели исследовательская.
У.Робинсон на момент написания статьи занимал пост заместителя директора ИСК. Эта статья, пожалуй, более других органически совмещает принципы научного исследования и практического опыта. Она посвящена современному положению службы, и в ней центральное место отводится институционным принципам ее деятельности.
Кроме этого, следует отметить статьи М.Малбина (1977 г.) и Дж.Тёрбера и исследование П.Линстрома и его коллег (1988 г.).
Первая публикация основана на интервью с директором ИСК Г.Гьюдом, вторая - на материалах проведенного в 1977 г. комиссией по административному контролю палаты представителей исследования. Работа П.Линдстрома и его коллег представляет результаты исследования операций конгресса, основанного на опросах законодателей и штата их помощников. Таким образом, сведения, содержащиеся в данных публикациях, основанные на обработке материалов, полученных авторами в ходе интервью, позволили дополнить информацию, почерпнутую диссертантом из источников.
В целом, диссертант констатирует, что при всем разнообразии публикаций, затрагивающих отдельные аспекты деятельности ИСК, на сегодняшний день не создано комплексного исследования, посвященного анализу изменения ее роли в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений в конгрессе США.
Совокупность источников, которой располагает автор, а также степень изученности проблемы в отечественной и зарубежной историографии позволяют сформулировать цель и задачи исследования.
Цель данной работы заключается в анализе изменения роли Исследовательской службы конгресса (до 1970 г. - Законодательной справочной службы) как информационно-аналитического института, работающего в рамках высшего законодательного органа США.
Для реализации поставленной цели необходимо решение нескольких задач:
во-первых, важно выяснить, как изменялись потребности конгресса в информационном (в широком смысле) обеспечении законодательного процесса;
во-вторых, определить основные этапы в развитии службы в связи с теми требованиями, которые предъявлялись к ней со стороны конгресса, а также специфические институционные черты, присущие службе на каждом из этапов;
в-третьих, исследовать изменение и преемственность форм и методов деятельности службы;
в-четвертых, определить соответствие институционных принципов службы ценностям американской политической культуры.
Методологической основой исследования является диалектический материализм. Его системообразующие принципы: единства и целостности бытия как развивающейся универсальной системы, материальности и познаваемости мира, непрерывного и постоянного диалектического развития - определяют ту систему познавательных норм, которые послужили базой для данной работы.
Центральными и интегрирующими представления об исследуемом объекте в единое целое являются принципы объективности и историзма. Последний выступает как принцип познания явлений в их становлении и развитии, в органической связи с конкретными порождающими их условиями, подчеркивая преемственный характер изменений, и имеет особое значение в историческом исследовании.
При проведении данного исследования были использованы следующие методы исторического познания: синхронный, предполагающий изучение объекта в контексте исторической обстановки; хронологический - как последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности; метод периодизации. Плодотворным для достижения цели исследования стал историко-генетический подход, основанный на анализе объекта на раз-
личных этапах его развития, что позволило проследить его эволюцию в рамках рассматриваемого периода.
Из общенаучных были использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также сравнительный анализ. Следует особо сказать о системном подходе, представляющем изучаемый объект как слож-ноорганизованную систему.
Выбор системного анализа, применяемого в политологии, в качестве одного из методов исследования был во многом предопределен спецификой предмета. ИСК, с одной стороны, может быть представлена как самостоятельный институт (система), имеющий внутренние элементы, отношения между которыми структурированы. С другой стороны, служба является структурным элементом более крупной системы - конгресса США. Таким образом, применительно к исследованию ИСК могут быть использованы микросистемный анализ и системный анализ среднего уровня.
Для решения поставленных задач были использованы три взаимосвязанных варианта системного анализа: структурно-функциональный, концентрирующий внимание на описании структур и функций системы; подход "вход-выход", акцентирующий устойчивость системы перед внешним воздействием и ее "поведение" в ответ на требования и поддержку со стороны "окружающей среды"; подход по принципу кибернетической модели, когда система в целом и ее элементы гибко реагируют на изменения системы под влиянием внешнего или внутреннего воздействия.
Был также использован социологический метод интервьюирования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка систематического анализа истории Исследовательской службы конгресса с момента ее основания до начала 1990-х гг. Комплексное решение поставленных задач предоставляет возможность проследить изменение ее роли в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений в конгрессе США, а также эволюцию сущно-
сти этого феномена американской политической системы и связанные с ним тенденции в развитии американского парламентаризма.
Многие из использованных в исследовании источников вводятся в научных оборот в нашей стране впервые.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы и выводы, а также методика, отработанная в ходе работы над темой, могут быть использованы для дальнейшего изучения принципов функционирования системы информационно-аналитического обеспечения конгресса США, включающей помимо ИСК еще три вспомогательных службы - Генеральное счетное управление, Бюджетное управление конгресса и Бюро оценки технологий.
Кроме этого, материалы диссертации могут найти реализацию при разработке курсов по новейшей истории стран Запада, общей теории политологии, а в части, касающейся аналитической экспертизы в области внешней политики США, курсов по истории и теории международных отношений.
Некоторые обобщения, сделанные в диссертации, могут быть полезны в практической деятельности служб информационно-аналитического обеспечения в законодательных органах России федерального и регионального уровней, а также иметь значимость для осмысления и творческого применения принципов информационного и библиотечного обслуживания, выработанных в рамках Библиотеки конгресса США.