Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Идея административного реформирования в истории США: от Дж. Вашингтона до Ф. Рузвельта 34
1. Органы федеральной администрации и первые попытки их реорганизации (конец XVIII - первая треть XX веков) 34
2. Ф. Д. Рузвельт и проблема координации органов исполнительной власти (1933-1935 гг.) 55
Глава II. Подготовка административной реформы в научных и правительственных кругах (1935-1936 гг.) 66
1. Формирование правительственных комитетов (193 5 г.) 66
2. Разработка президентским комитетом теории реформы 77
3. Комитеты конгресса и теория реформы 94
Глава III. Первая попытка реформирования административных органов управления (1937 г.) 108
1. Формирование «пакета» законопроектов 108
2. Обсуждение и причины провала 126
Глава IV. Законодательное оформление административной реформы (1938-1939 гг.) 139
1. Дискредитация и провал рузвельтовской концепции реформы (1938 г.) 139
2. Принятие «Закона о реорганизации» и первые шаги его реализации 165
Заключение 175
Список источников и литературы
- Ф. Д. Рузвельт и проблема координации органов исполнительной власти (1933-1935 гг.)
- Разработка президентским комитетом теории реформы
- Обсуждение и причины провала
- Принятие «Закона о реорганизации» и первые шаги его реализации
Ф. Д. Рузвельт и проблема координации органов исполнительной власти (1933-1935 гг.)
К числу важнейших работ, написанных в жанре исторической биографии и посвященных политике «нового курса», можно отнести книги г1. Н. .Яковлеве! «vP. .Рузвельт: человек и политик. гіовое прочтение» и А. И. Уткина «Рузвельт» . Оба автора, опираясь на богатую источниковую базу, делятся своим пониманием роли и вклада президента Рузвельта в историю США. Так, в работе А. И. Уткина раскрыты незаурядные личные качества Ф. Рузвельта, присущий ему образ мысли и действия, показана насыщенная событиями жизнь президента. Достоверность и полнота фактического материала сочетаются здесь с глубоким психологическим анализом внутреннего мира президента и атмосферы в его окружении. По его мнению, реформаторская деятельность Рузвельта является ярким историческим примером решения клубка сложнейших проблем, подобных тем, которые сегодня стоят перед Россией.
Что касается проблем внутриполитической истории США в 1937-1940 гг. в целом и административной реформы в частности, то они затрагиваются лишь в некоторых главах работ В.П.Золотухина,
А. С. Маныкина, В. О. Печатнова и Н. В. Сивачева, а также в статьях А. Ф. Валериной и Т. В. Галковой . При этом наибольшее внимание уделяется социальной политике Ф. Рузвельта и партийно-политическим процессам в этот период. Необходимо отметить, что общим местом в работах отечественных историков до 90-х гг. стало датирование времени окончания реформаторской деятельности администрации Ф. Рузвельта принятием второго акта о восстановлении сельского хозяйства и «Закона о справедливых условиях труда» (1938 г.).
Однако в 90-е гг. в отечественной историографии произошел определенный перелом в отношении определения хронологических рамок реформ «нового курса». Отечественные историки сошлись во мнении, что окончание реформаторской деятельности администрации Рузвельта необходимо датировать 1939 годом. Е. Ф. Язьков, например, аргументирует это тем, что именно в этот год «Соединенные Штаты вступили в период замедления либерального социального реформаторства». По его мнению, это стало результатом как усиления противодействия рузвельтовскому курсу консервативной коалиции, так и изменения приоритетов в политике правительства Рузвельта в 1939 г. в связи с резким обострением международной обстановки, нарастанием угрозы второй мировой войны. При этом Е- Ф. Язьков оговаривается, что данные изменения не привели к демонтажу «нового курса», а, напротив «период 1933-1939 гг. стал начальным этапом превращения государственного экономического регулирования в постоянную черту экономической структуры Соединенных Штатов»1.
Некоторые отечественные исследователи считают, что инициативная роль в проведении реформ сопровождалась усилением института президентства, и это таило в себе конституционный конфликт. После 1937 года, в связи с попыткой Рузвельта реформировать Верховный суд и провести реорганизацию органов исполнительной власти, этот конфликт обострился. Однако президент, по мнению В. Л. Малькова, сумел извлечь для себя важные уроки, и, благодаря компромиссу, кризис был преодолен2.
Кроме того, в 90-е годы в отечественной историографии сформировалась точка зрения о том, что «Закон о реорганизации 1939 г.» создал необходимую административно-правовую базу для закрепления и институ-ционализации либеральных социально-экономических реформ «нового курса»3. Об этом, например, говориться в совместной работе Т. В. Галковой и А. С. Маныкина, где административная реформа упоминается среди прочих, призванных достичь «институционализации реформ «нового курса»4.
Более детально о проблеме административного реформирования писал ленинградский правовед И. Ю. Козлихин , который проанализировал юридические аспекты административной реформы Ф. Рузвельта второй половины 30-х гг. Тем не менее, функциональный подход, использован ный им для этого анализа и вполне уместный в работах подобного плана, никак не может восполнить отсутствие конкретно-исторического аспекта. Совместная работа московских историков И.В.Галкина и A. А. Тарасова представляет собой первую попытку интерпретации идей но-политического содержания административной реформы Ф. Рузвельта и определение ее роли в мероприятиях «нового курса». Проанализировав практически только отечественную историографию и узкий круг источни ков по данной проблеме, они не вполне обоснованно пришли к выводу, что административной реформе уделялось мало внимания как со стороны окружения Ф. Рузвельта, так и со стороны американских исследователей. К сильным сторонам работы можно отнести анализ процесса рассмотрения реорганизационного законопроекта на заседаниях 75-го конгресса. В ко нечном итоге, авторы пришли к выводу, что административная реформа являлась неотъемлемой составной частью всей политики «нового курса» и представляла собой воплощение новых либеральных воззрений на роль и место президентства в политической системе американского общества1. Таким образом, мы можем констатировать, что в отечественной историографии административная реформа Ф. Рузвельта незаслуженно оказалась на периферии внимания исследователей. Проблема не получила сколько-нибудь серьезной разработки, были обозначены лишь ее контуры
Разработка президентским комитетом теории реформы
С момента основания американской государственной системы институт президентства претерпел существенные изменения. В конце 18 века, когда на повестке дня стоял вопрос о поиске баланса сил между ветвями власти, многих делегатов Федерального конституционного собрания успокаивало то, что первым президентом будет Джордж Вашингтон, хотя многие продолжали опасаться, что президентство превратится в «зародыш монархии».
Сегодня, по прошествии многих лет, эти опасения кажутся беспочвенными, потому что единственным источником расширения президентских полномочий является воля конгресса и способность президента формировать и вести за собой общественное мнение. Характер отношений между президентом и конгрессом, который мы наблюдали в 30-е годы 20 века, в огромной степени явился результатом процесса эволюции роли президента в течение полутора столетий.
В целом, направление этой эволюции было достаточно уверенно очерчено конституцией США. Статьи I и II конституции посвящены разделению пересекающихся законодательных полномочий двух ветвей власти. Так, все законодательные полномочия принадлежат конгрессу США, который состоит из сената и палаты представителей (ст. 1, разд. 1). Исполнительная власть предоставляется президенту. Его полномочия изложены в
СТ. 2 (разд. 1-4) конституции1. Он является главнокомандующим вооруженными силами; присваивает офицерские звания в вооруженных силах; отменяет смертные приговоры и амнистирует лиц, совершивщих федеральные преступления; имеет право требовать в письменном виде от высших должностных лиц каждого из департаментов исполнительной власти мнение по любому вопросу, касающемся их обязанностей по должности; заполняет вакансии, открывающиеся в период между сессиями сената; рекомендует к рассмотрению конгресса целесообразные, с его точки зрения, меры; созывает конгресс на специальные сессии; принимает послов и других официальных представителей; заботится об исполнении законов; подтверждает назначение на должности всех высших должностных лиц Соединенных Штатов.
Президент разделяет с сенатом следующие полномочия: заключение международных договоров при условии одобрения их двумя третями присутствующих на заседании сенаторов; назначение на должности и по совету и с согласия сената послов, консулов, других официальных представителей, судей Верховного суда и всех других должностных лиц, введение в должности которых в ином порядке не предусмотрено конституцией США, и должности которых установлены основным законом.
Кроме того, к полномочиям президента, разделяемым с конгрессом, относится одобрение законодательных актов.
Другим важнейшим источником президентской власти является его искусство управления страной, его умение формировать и управлять обще-ственным мнением. В этом случае далеко не последнюю роль играют взаимоотношения президента с государственным аппаратом. С его помощью глава исполнительной власти призван управлять государством. «...Энергия (главы - А. М.) исполнительной власти, — писал А. Гамильтон, — является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный ап парат» . Несмотря на это, в конституции ничего не говорится об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы2.
Не детализировал этот вопрос и конгресс. Вплоть до середины XIX века в США не было принято ни одного закона, определявшего бы порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должностей, прохождения службы чиновничеством и т.д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).
Следует отметить, что уже через год после принятия конституции конгресс пошел на самоограничение в области комплектования штата федеральных органов, предоставив президенту право самостоятельно без санкции сената увольнять всех должностных лиц, включая тех, назначение которых было утверждено этой палатой. Некоторые американские государствоведы, в частности, С. Морисон, считают, что это решение конгресса является той правовой основой, которая сделала президента реальным главой федерального исполнительного аппарата. С. Морисон считает, что «последствием этого прецедента явилось то, что весь административно-управленческий аппарат и вся заграничная служба перешли в полное подчинение президента»3.
Обсуждение и причины провала
На последовавшей 20 декабря встрече Рузвельта и Икеса было достигнуто взаимопонимание о необходимости создания комитета. В свою очередь, Икес предложил финансирование проекта из фондов Совета по проблемам социальных исследований Комитета по изучению общественной администрации. Фредерик Дэлано, глава Комитета по планированию ресурсов также выразил одобрение, но с оговоркой. Он счел необходимым, чтобы рекомендации исследования были реализованы после президентских выборов 1936 года2.
Начало 1936 года прошло в постоянных встречах президента со специалистами в области административного управления. Так, при встрече с Ч. Мерриэмом Рузвельт указал на то, что намеревается представить на рассмотрение конгрессу просьбу о финансовой поддержке подобного исследования. 20 февраля состоялась встреча президента с Г. Икесом, секретарем Ч. Элиотом, Ф. Дэлано и Ч. Мерриэмом. Суть часовой беседы хорошо отражена в письме Ч. Мерриэма Л. Браунлоу: 71
Кроме того, на принятие решения президентом повлияла активность конгресса. 9 января 1936 года сенатор Гарри Бирд (демократ от штата Вирджиния) внес на обсуждение Сената резолюцию (S. R.№217) «О создании Специального комитета по исследованию исполнительной организации федерального правительства». В резолюции утверждалось, что данный комитет должен был предложить решение проблемы дублирования функций, а также проблемы координации деятельности исполнительных учреждений, их упразднения или сокращения их штата. Другими словами, целью данного исследования являлось рассмотрение структурной организации правительственных учреждений через призму ее функционирования. 24 февраля данная резолюция была принята1. В этот сенатский комитет кроме Г. Бирда (председатель) вошли сенаторы Джозеф Махоней (Вайоминг), Чарльз Макнери (Орегон), Джон Таунсенд, мл. (Дэлавер) и Джозеф Робинсон (Арканзас) .
Процесс административной реорганизации представлял для Бирда особый интерес. Будучи губернатором Вирджинии он успешно осуществил реорганизацию местного аппарата под руководством вышеупомянутого Л. Гьюлика. В то время Бирд смело заявлял: «В концентрации исполнительной власти нет существенной опасности» . Открыто восхищаясь административным талантом и служебными достижениями Гьюлика и Браунлоу, сенатор по очереди предложил им возглавить исследовательскую группу сенатского комитета. Однако, на этот раз Гьюлик отказался, все еще надеясь на аналогичное предложение со стороны президента. «Мы хотим рассмотреть проблему именно с точки зрения исполнительной ветви власти, а не с законодательной» , — заявил он. Л. Браунлоу, в свою же очередь, заверил сенатора, что будет счастлив сотрудничать с его комитетом, но от руководства отказался.
После создания сенатского комитета Рузвельт оказался перед проблемой следующего характера. Он считал, что «нельзя допустить, чтобы Бирд взял в свои руки разработку данного исследования, ведь нами уже давно предпринимаются шаги в этом направлении. Для уравновешивания ситуации необходимо способствовать созданию аналогичного комитета на базе палаты представителей» .
Личная встреча Рузвельта и Браунлоу, которая состоялась 4 марта 1936 года, подвела черту под длительными переговорами. Президент утвердил предложение о проведении исследования. На встрече также обсуждался состав будущей исследовательской группы. Рузвельт был за создание небольшого комитета с привлечением к работе Ч. Мерриэма, Л. Браунлоу, Л. Гьюлика, Фрэнка Лоудена (в прошлом губернатор-республиканец штата Иллинойс) и Ф. Делано. Правда, последние двое отказались от предложения.
В письме от 22 марта 1936 г., направленном президентом спикеру палаты представителей и председателю сената, говорилось о президентском приоритете в разработке административной реформы. Он писал: «Начиная с октября прошлого года, я провел несколько встреч с интересными людьми, которые убедили меня в необходимости проведения исследования по проблемам организации исполнительной ветви власти... Их рекомендации могут стать основой билля, который будет представлен на рассмотрение конгрессу» .
Несомненно то, что администрации Рузвельта было важно знать мнение конгрессменов по вопросу административной реформы. Президент счел возможным использовать открытое сотрудничество президентской исследовательской группы с комитетами конгресса для осуществления косвенного контроля над работой последних. В письме председателю сената подчеркивалась необходимость сотрудничества в проведении совместных исследований по данной проблеме, «чтобы избежать напрасных, дублирующих усилий»2.
Спикеру палаты представителей было предложено создать подобный же комитет. По словам Рузвельта, два конгрессовских исследования должны были выступить в качестве дополнения к президентскому. Соответственно, палатой представителей 29 апреля был создан аналогичный комитет (Н. R. № 460). Возглавил его демократ от штата Техас Дж. Бьюкенен3.
Согласие сенатора Г. Бирда сотрудничать с президентским комитетом базировалось на похожих мотивах - он стремился быть в курсе всей работы оппонентов. Президент убеждал своих сторонников принять предложение сенатора Бирда об объединении усилий4. Данный шаг не позволил бы заявить оппозиции, что президент взял на себя всю ответственность по реорганизации правительства без учета мнения конгресса. Вполне вероятно, что Рузвельт рассчитывал и на то, что Браунлоу и Гьюлик смогут стать доминирующими фигурами в обоих комитетах конгресса. Тем самым, создавались возможности направлять этот процесс.
Принятие «Закона о реорганизации» и первые шаги его реализации
Очевидно, что, последнее утверждение не совсем соответствовало содержанию законопроекта о реорганизации, направленного в конгресс одновременно с этим посланием, поскольку законопроект разрабатывался на базе рекомендаций «комитета Браунлоу». При этом в качестве одного из аргументов в защиту позиции Рузвельта выдвигалось мнение А. Гамильтона о том, что «сильная президентская власть есть показатель демократии» . Л. Гьюлик, написавший черновик обращения, говорил: «Перед нами стоит не механическая задача, а человеческая, поскольку федеральное правительство не маши-на, а живой организм» .
На следующий день после выступления президента всем читателям и слушателям новостей стало известно, что Рузвельт предложил, как выразился один репортер «Нью-Йорк Тайме», «потрясающий, почти революционный план модернизации исполнительной ветви власти правительства»4. Конгресс же встретил план реорганизации настороженно. «Конгрессмены, в оцепенении», -писала газета «Нью-Йорк Тайме». Вместо того чтобы издать «крик ярости... конгресс оказался в ступоре» . Репортер Тернер Кэтлидж из той же газеты объяснял это тем, что осенью 1936 года республиканская партия потерпела сокрушительное поражение и была явно не готова к такому повороту событий .
Однако после первого оцепенения все противники «нового курса» припомнили первую инаугурационную речь президента, в которой прозвучало «требование» чрезвычайных полномочий (т. е., по их мнению, - диктатор но ских полномочий) . Обозреватель журнала «Мэгэзин оф Уолл-Стрит» Теодор Кнеппен в своей статье, посвященной законодательной программе конгресса, прямо назвал Рузвельта «диктатором», стремящимся прибрать к рукам и экономику страны, и деятельность конгресса . А нью-йоркский адвокат Амос Пинчет в открытом письме президенту заявил: «Этот план позволит Вам «железной рукой» контролировать правительство. Конгрессмены находятся в положении приговоренных, от которых накануне исполнения приговора тре-буют вырыть себе могилы» .
Ситуацию усугубляло то, что реорганизационная программа была внесена на рассмотрение в конгресс вместе с проектом реформы Верховного суда . Жаркие дискуссии, проходившие по проекту на весенней сессии 75 конгресса, заняли центральное место на слушаниях конгресса и в прессе. Тем самым, была заблокирована остальная часть законодательства. К марту общественное внимание было настолько сконцентрировано на реформе Верховного суда, что обозреватель «Нью-Йорк Тайме» Артур Крок пожаловался на «бесперспективность реорганизации. Необходим гром среди ясного неба, чтобы американская общественность вновь вернулась к проблеме» . Кроме того, исход борьбы по судебной реформе имел негативные последствия для Рузвельта. Стало очевидным, что его стремление провести через конгресс оба проекта не получает отклика у значительной части демократов.
Что касается ближайшего окружения Ф. Рузвельта, то в нем господствовала уверенность, что билль о реорганизации будет принят. Хотя и здесь были свои исключения. Так, личный секретариат президента достаточно холодно отреагировал на проект. Опасения вызывало предложение о 6 помощниках. л. Браунлоу даже полагал, что личный секретарь Рузвельта Марвин Макинтайр, и пресс-секретарь Стив Эрли, сознательно пытались сорвать программу1.
Реорганизацию поддержали и такие общественные организации, как, например, Национальная лига женщин-избирателей. Представители научных кругов только приветствовали вклад президентского комитета в разработку административной теории . Среди защитников реформы оказались и республиканцы, например, сенаторы Уил Хэйз и Фрэнк Лоуден. Нашлась поддержка и в деловых кругах, поскольку бизнесмены в целом одобряли шаги администрации по переносу эффективных методов управления из сферы бизнеса в область управления государством .
Подобные противоречивые настроения в конгрессе и СМИ естественным образом отразились на настроении американской общественности. Результаты опросов населения в январе 1937 года показали, что 53 % опрошенных американцев уверены в том, что конгресс предоставит президенту реорганизационные полномочия. Однако, на вопрос: «Как вы думаете, подобные меры противоречат основам конституции?» - 63 % ответили «да» .
