Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Разведывательное сообщество и спецслужбы США: место и роль в государстве и обществе 36
1.1. Спецслужбы США (особенности исторического развития) 3 6
1.2. Стратегия реформирования спецслужб США 56
1.3. Спецслужбы США в 2001 г. 61
Глава 2. Реорганизация спецслужб США в 2001-2006 гг .
2.1. Первый этап реформирования спецслужб (2001-2003 гг.) 96
2.2. Идеологическое, юридическое и доктринальное обеспечение реорганизации спецслужб 117
2.3. Финансирование разведывательного сообщества США 168
2.4. Разведывательное сообщество и внешняя политика США в 2001-2006 гг. 173
2.5. Спецслужбы и экономическая безопасность США 180
2.6. Спецслужбы и информационная безопасность США 188
Глава 3. Демократический контроль над спецслужбами США
3.1. Контроль силовой сферы (проблемы изучения) 193
3.2. Структура и механизмы реализации демократического контроля над спецслужбами 207
3.3. Спецслужбы США и проблемы гражданского контроля 228
Заключение 236
Примечания 242
Источники и литература
- Стратегия реформирования спецслужб США
- Идеологическое, юридическое и доктринальное обеспечение реорганизации спецслужб
- Спецслужбы и экономическая безопасность США
- Структура и механизмы реализации демократического контроля над спецслужбами
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В 2001-2006 гг. произошла наиболее масштабная и глубокая за последние 60 лет реорганизация системы специальных служб Соединенных Штатов. События, связи и отношения внутри разведывательного сообщества США, взаимодействие американских специальных служб с государственными и общественными институтами, их влияние на международную политику стали важным фактором мирового развития.
Раскрытие выбранной темы, находящейся на стыке исторической и политической наук, позволяет оценить перспективы дальнейшей трансформации не только разведывательного сообщества США, но, в известной мере, всей американской политической системы и практической политики после окончания президентства Дж. Буша. Комплексное исследование поставленных в работе задач (от правового регулирования и демократического контроля до участия в конкретных мероприятиях внутри страны и на международной арене) является одной из первых в отечественной и зарубежной историографии попыток систематизации материалов по современным американским спецслужбам. Изучение данных проблем может способствовать дальнейшим научным исследованиям в этой области и разработке мероприятий российских и зарубежных государственных структур, принимающих решения по обеспечению национальной и международной безопасности.
Степень научной разработанности темы. Проблемы, связанные с деятельностью американских спецслужб, в течение многих лет привлекают внимание отечественных и зарубежных исследователей За послевоенные десятилетия в США сложился ряд школ в изучении истории американской разведки, получили известность наиболее яркие их представители (К. Эндрю, Дж. Наш, Н. Полмар). Эти школы различаются как в концептуальном, так и в прикладном отношении. Одним присущ апологетический подход, основанный на официальных установках правительства, другие придерживаются критического взгляда на деятельность секретных ведомств на основе либеральных ценностей, далеко не всегда разделяемых представителями спецслужб. Ряд американских исследователей увлечены «теорией за-
говора» и рассматривают историю спецслужб в ее рамках. Вообще, при изучении данной темы трудно избавиться от политической предвзятости. Наибольшую ценность представляют работы тех авторов, которые намеренно избегают идеологических оценок и политизированного осмысления проблем. Несмотря на то, что их труды отличают фрагментарность и описательность изложения, именно они уделяют наибольшее внимание источникам, скрупулезно разыскивают и описывают факты, добиваясь научной объективности1.
Отсутствие исторической дистанции, затрудняющее объективность оценки, а также нарастающее количество новых данных, имеющих высокую политическую актуальность, обусловили специфику историографии заявленной темы Эта специфика связана с недостатком комплексных исследований деятельности спецслужб США в 2001-2006 гг., прямых и косвенных результатов их реорганизации, а также перспектив взаимоотношений американских секретных ведомств с государством и обществом, их участия в решении внутри-и внешнеполитических задач. В связи с этим возрастает значение оригинальных источников, научной и специальной периодики, работ зарубежных и российских экспертов.
В числе общих проблемно-исторических и политологических исследований, отражающих проблемы деятельности американских спецслужб, следует отметить работы A.M. Шлезингера-мл., в которых, в ряду прочего, анализируются проблемы исторической зависимости государственного строительства в США от смены циклов социальной, внутренней и внешней политики. Важную роль для понимания содержания процессов, происходивших в рассматриваемый период в силовой сфере США, играют теоретические работы и публицистические выступления таких ярких политических фигур, как 36. Бжезинский и С. Тэлботт, а также американского исследователя Д. Манна2. Критичность подходов к внутриполитическим проблемам
1 Andrew Ch For the President's Eyes Only. Secret Intelligence and the American Presidency from Washington to Bush -NY , 1995, Moyni-han DP Secrecy The American Experience - New Haven, 1998, Jeffreys-Jones R The CIA and American Democracy - New Haven, 1998, Fenster M Conspiracy Theories. Secrecy and Power in American Culture - Denver (Co ), 2001, Loch К America's Secret Power- the CIA in a Democratic Society - UK, Oxford. Oxford University Press, 1999, The Conspiracy Theories The Secret Power in American Culture - Washington, D С , 2006
'Шлезингер AM Циклы американской истории. - М , 1992, Бжезинский 36 Вне контроля. Глобальный беспорядок накануне XXI века // США -экономика, политика, идеология - 1994 -№ 4, Бжезинский 36 Великая шахматная доска - М , 2001, Mann J Rise of the Vulcans The History of Bush's War Cabinet. -NY, 2004, Talbott S Ideas, Policy and Politics the Role of Independent Research in Partisan Times / www brookings edu/2006/03/28/
США и деятельности исполнительной власти, включая спецслужбы, характеризует работы историков М. Паренти и П Кеннеди3. Столь же критичными являются публикации известных американских и европейских аналитиков Р. Вудворда, С. Херша, Дж. Кьеза4.
Отечественная историческая и политологическая литература, затрагивающая проблемы развития силовой сферы США в начале нынешнего века, представлена трудами российских американистов Э.Я. Баталова, В.Н. Гарбузова, Э.А. Иваняна, В.А. Кременюка, С М Рогова, С.М.Самуйлова, Н.М. Травкиной, А.И. Уткина, Т.А. Шаклеиной и др. Не обращаясь специально к проблемам спецслужб, эти авторы, изучая различные аспекты американской внутренней и внешней политики при президенте Дж Буше-мл., так или иначе формируют методологическую базу исследований в рассматриваемой области6
Особое место в историографии темы занимает изучение проблем демократического контроля деятельности спецслужб США. Им посвящены многочисленные исследования Женевского центра проблем демократического контроля над вооруженными силами - ДКВС (Democratic Control of Armed Forces - DCAF) и Норвежского парламентского комитета по контролю над деятельностью спецслужб6.
В ряду специальных исследований зарубежных авторов следует выделить работы Дж. Нэша по истории американского шпионажа,
'Паренти М Демократия для немногих Истинные цели американского империализма - М , 1990, Кеннеди П Вступая в двадцать первый век - М , 1997
4 Woodward R Bush at War -NY, 2003, Plan of Attack -NY, 2004,
State of Denial - Washington, D.C., 2006, Hersh S The Coming Wars //
The New Yorker - 2005 (January 23), С hies a G The Superplan /
www inosmi ru/translation/216677.html
5 См "Баталов ЭЯ Мировое развитие и мировой порядок - М , 2005,
Гарбузов ВН Администрация Дж У Буша // США Канада экономика,
политика, культура -2001 -№4, Иванян ЭА От Джорджа Вашингтона до
Джорджа Буша Белый дом и пресса - М , 1991, Рогов СМ 11 сентября
2001 г реакция США и последствия для российско-американских отноше
ний - М , 2001, Рогов СМ Новая война Америки /
www nvo ng ru/concepts/2003/04/15/, Самуилов CM Американское общество и война в Ираке / Война в Ираке американские институты власти и общество» Отв ред В А Кременюк - М , 2006, Травкина Н М Внутренние факторы внешней политики США / www rusus ru/?act=read&id=42, Уткин А И Американская империя - М , 2003, Шаклеина ТА Россия и США в мировой политике — М , 2005
" См Legal Accountability of Security Forces Norms, Experience, Recommendations - Geneva, Oslo, 2004, Challenges of Security Sector Governance - Geneva, 2004, Парламентский контроль над сектором безопасности Материалы межпарламентского союза - Женева, Москва, 2004, Борн Г На пути эффективного демократического контроля за деятельностью спецслужб - М , 2004
известного эксперта Б. Уотсона, фундаментальный труд Н. Полмара и Т. Аллена7. Уникальной по охвату проблем является книга британских ученых П. Гилла и М. Фитиана «Разведка в небезопасном мире» (2006 г.), которые с академической добросовестностью, опираясь на опыт ряда стран, анализируют теоретические проблемы, методы и средства работы разведки, уделяя особое внимание месту спецслужб в демократическом государстве8.
В арсенале диссертанта имелись несколько специальных работ американских авторов непосредственно по теме исследования. Среди них важнейшей является монография американского историка Д. Моррисона о реформе разведки при президенте Дж. Буше-мл. Работа отличается насыщенностью фактами, непредвзятостью и отсутствием политической апологетики. Важным методологическим и практическим ресурсом стала книга М. Лоуенталя «Разведка: от секретов к политике» - программное исследование современных спецслужб США как важнейшего действующего лица политики9.
Отечественная историография, представлена, в частности, объемным трудом петербургского автора И.В. Пыхалова «Спецслужбы США». Книга содержит большое количество справочной информации по истории, структуре, финансированию и персоналиям разведки и контрразведки США. В целом, отражая начальный этап трансформации американского разведсообщества после 11 сентября 2001 г., монография является серьезным источником для исследования. Вместе с тем увлечение фактологической стороной темы, привлекательной для массового читателя, придало работе И В. Пыхалова публицистические черты и предопределило отсутствие глубоких исторических и политологических выводов10
Особое место в российской историографии рассматриваемой темы занимают исследования ученых Академии ФСБ России, других научных и учебных заведений российских спецслужб, посвященные отдельным аспектам функционирования американской разведки Среди таких работ, опубликованных в открытой печати, выделяется монография М.Ю. Дундукова о проблемах юридического регулирования организации и деятельности разведки США. Этот фундамен-
'WatsonBW US Intelligence An Encyclopedia -NY, 1990, Nash J R Spies A Narrative Encyclopedia of Dirty Tricks and Double Dealing from Biblical Times to Today -NY, 1997, PolmarN,Allen T. Spy Book, the Encyclopedia of Espionage. - N.Y , 1998
8Gill P.Phythian M Intelligence in an Insecure World - Cambridge, UK, 2006.
9 Morrison DC The US Intelligence Reform - NY, 2005, Lowen-tal M M Intelligence from Secrets to Policy - Washington, D С , 2003
'"Пыхалов ИВ Спецслужбы США - М , 2003
тальный труд, основанный на изучении американского законодательства, является уникальным по объему проведенных исследований и актуальности выводов11.
Отдельные аспекты трансформации американских спецслужб в 2001-2006 гг. рассматриваются в статьях отечественных экспертов, опубликованных в российской научной периодике журналах «США Канада- экономика, политика, культура», «Новая и новейшая история», «Россия в глобальной политике» и др. Исследования по отдельным проблемам темы опубликованы в специализированных изданиях: «Новости разведки и контрразведки», в специальных разделах официальных сайтов СВР и ФСБ России, на электронных ресурсах независимых аналитических центров и информационных агентств12.
При рассмотрении частных проблем диссертантом использованы работы отечественных юристов высокого ранга (В.Д Зорькина, В.С Овчинского), политологов и военных экспертов (Г.Е. Евстафьева, Л.Г. Ивашова, А.В Лаврентьева), авторов электронного ресурса , специализирующегося на истории спецслужб13.
Известный вклад в изучение отдельных проблем деятельности секретных служб США в рассматриваемый период внесли и профессиональные американисты: В А. Власихин, В.М. Николайчик, Е.А. Роговский, СМ. Самуилов и др.14
Часть историографии представляемого исследования составляют диссертационные работы политологов и историков. Например, в диссертации М М. Стрельцинои «Институциональные условия создания
"Дундуков МЮ Разведка США правовое регулирование организации и деятельности - Калуга, 2002
12 См , например www namakon ru/, www , ru/, www segodnia ru/
"Овчинский ВС Новый мировой беспорядок и его армии // Россия в глобальной политике -2006 -Т 4 -№2,Ивашов ЛГ Против России развязали сетевую войну / www segodnia ru/2005/11/01/, Евстафьев Г Развед-сообщество США борьба за лидерство / org/2006/05/26/, Соколов В КГБ по-американски / www strana ru/2007/10/04/, Лаврентьев А В Система контроля за разведслужбами в США // Независимое военное обозрение - 23 06 2000
14 См , например Власихин В А , Николайчик ВМ Проблема преступности и укрепления правопорядка в политике президентов США // США -экономика, политика, идеология. - 1992 - № 1, Власихин ВА Новый закон США о борьбе с терроризмом и Билль о правах // США Канада экономика, политика, культура - 2002. - № 4, Роговский Е.А , Шариков ПА. Контроль над Интернетом и международная стабильность // США Канада экономика, политика, культура - 2007. - № 3, Удалов Д А Выводы и рекомендации «Комиссии 9/11» // США Канада, экономика, политика, культура -2005 - № 2
правительственных ведомств в России и США* сравнительный анализ» рассматриваются особенности создания ряда новых силовых ведомств США (прежде всего, Министерства внутренней безопасности) Изучению роли спецслужб США в обеспечении иммиграционных процессов посвящен ряд страниц диссертационной работы О.А Иванова «Иммиграция и иммиграционная политика в США (1990-е годы)»15.
Цель диссертации - комплексный анализ проблем, связанных с изменениями, происшедшими в организации, структуре, идейно-политическом обеспечении деятельности и практике демократического контроля специальных служб США в 2001-2006 гг.
Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи:
рассмотреть основные особенности исторического развития, функционирования и законодательного регулирования спецслужб США до 11 сентября 2001 г ;
изучить содержание и динамику изменений, происшедших в управлении и организации деятельности разведывательного сообщества и спецслужб США в 2001-2006 гг ;
выявить роль и место специальных служб США во внутриполитической жизни страны, особенности и тенденции их участия в обеспечении внутренней и внешней политики;
определить основные факторы, влиявшие на процессы реформирования спецслужб, выявить тенденции их дальнейшей трансформации;
изучить юридические, идеологические и социально-политические аспекты преобразований в американских спецслужбах;
исследовать механизмы и выявить проблемы демократического контроля деятельности специальных служб США в 2001-2006 гг. и тенденции его развития.
Объект исследования — разведывательное сообщество и специальные службы США.
Предмет исследования — реформирование разведсообщества и специальных служб США в 2001-2006 гг., деятельность исполнитель-
"Стрельцина М.М Институциональные условия создания правительственных ведомств в России и США сравнительный анализ Автореферат диссертации на соискание степени кандидата политических наук - М МГИМО (У) МИД РФ, 2004, Иванов ОА Иммиграция и иммиграционная политика в США (1990-е годы) Автореферат диссертации на соискание степени кандидата исторических наук - М ИСКРАН, 2005
ной, законодательной и судебной ветвей власти, институтов гражданского общества в отношении спецслужб, многообразие их связей с другими институтами государства и обществом в указанный исторический период
Теоретической и методологической базой диссертационного исследования является совокупность методов современной исторической науки, применяемых для изучения международных отношений, внутренней и внешней политики отдельных стран.
При рассмотрении проблем исторического развития и реформирования системы спецслужб США, их взаимоотношений с государственными и общественными институтами диссертант руководствовался принципами историзма, научной объективности и системного анализа изучаемых процессов и явлений. В числе специально-научных методов исследования применены сравнительно-исторический, историко-типологический и системно-исторический методы, способствовавшие рассмотрению условий формирования, функционирования и реформирования американских спецслужб, изучению подходов к процессам их трансформации в контексте общей политико-экономической ситуации в стране и на международной арене.
Источниковую базу диссертации составляют следующие группы источников:
документы Белого дома- законопроекты, постановления, стенограммы пресс-конференций представителей администрации по вопросам реформирования и текущей деятельности спецслужб, тексты документов стратегического характера, исполнительные приказы и директивы президента, комментарии к ним. Важную часть этой группы источников составляют собственно документы американских спецслужб, которые можно найти на серверах соответствующих правительственных ведомств, а также материалы справочного характера, издаваемые американскими секретными ведомствами16;
16 www whitehouse gov/ - официальный сайт администрации США, www fbi gov/ - официальный сайт ФБР, www intelligence gov/ - официальный сайт разведсообщества, www cia gov/ - официальный сайт ЦРУ, www odm gov/ - официальный сайт Управления директора Национальной разведки, www dhs gov/ - официальный сайт Министерства внутренней безопасности США, www nsa gov/ - официальный сайт АНБ, www dia gov/ - официальный сайт РУМО, www nga gov/ - официальный сайт Национального агентства по разведке земной поверхности (NGA) - бывшее (до 2005 г ) Национальное управление видовой и картографической информации, www nro gov/ - официальный электронный ресурс Управления национальной службы «рекогносцировки» (УНР), Central Intelligence Origin and Evolution CIA History Staff -Washington, D С , 2005
о документы Конгресса и Верховного суда США, связанные с деятельностью разведсообщества17. Они доступны на сервере Конгресса США - «Читальном зале текущей периодики», на сайтах Исследовательской службы Конгресса (CRS), Библиотеки Конгресса и Верховного суда США18;
П аналитические материалы исследовательских экспертных центров и институтов, а также документы общественных организаций США и других стран19;
печатные средства массовой информации США: газеты «Нью-
Йорк тайме», «Вашингтон пост», «Чикаго трибьюн», «Лос-Анджелес
тайме», «Ньюйоркер» и др., журналы «Ньюсуик», «Тайм», британ
ские газеты «Тайме» и «Файнэншиал тайме». Официальные элек
тронные ресурсы и аутентичные тексты репортажей общенациональ
ных телекомпаний (Эй-Би-Си, Си-Эн-Эн), опубликованные на соот
ветствующих серверах в Интернете.
В работе использованы материалы популярных в США специализированных изданий: «Икзекьютив интеллидженс ревью» и «Интернэшнл джорнел оф интеллидженс и каунтеринтеллидженс»
В числе отечественных средств массовой информации, использованных в работе в качестве источников, следует отметить такие авторитетные периодические издания, как «Аргументы и факты», «Независимое военное обозрение», «Независимая газета», а также электронные ресурсы ряда федеральных и региональных телеканалов;
мемуарная литература, представленная книгами непосредст
венных участников рассматриваемых событий: бывших директоров
ЦРУ Р. Хелмса, С. Тернера, Р. Гейтса, ответственного сотрудника
нескольких администраций Р. Кларка, отставного сотрудника раз
ведки Дж. Перкинса20.
17 Compilation of Intelligence Laws and Related Laws and Executive Orders of
Interest to the National Intelligence Community Permanent Select Committee on
Intelligence of the House of Representatives - Washington, D С , 2003 (March) /
html
18 www gpo gov/gpoaccess/ - каталог электронной библиотеки The Govern
ment Printing Office (GPO), www uscode house gov/ - Свод законов США,
www supremecourts gov/ - официальный сайт Верховного суда США,
www html - сайт CRS, www catalog loc gov/ - сайт Библиотеки Конгресса
19 См The Statement of Guiding Principles The Project for the New American
Century I www newamencancentury org/1997/06/03, Protecting the American
Homeland One Year On The Brookings Institution - Washington, D С , 2003 /
org/
20 Helms R , Hood W A Look over My Shoulder A Life in the CIA -NY,
Clarke R A Against All Enemies Inside America's War on Terror -NY,
Turner S Burn before Reading -NY, 2005, Gates R M From
Хронологические рамки исследования - 2001-2006 годы.
Начальной гранью исследования является февраль 2001 г , когда республиканская администрация Дж. Буша приступила к коренной трансформации всей системы исполнительной власти, включая спецслужбы, с учетом приведения ее в соответствие новым вызовам и задачам внешней и внутренней политики. В последующие пять лет принимаются важнейшие законы, утверждаются документы доктри-нального характера и вводятся в действие директивы президента, принципиально изменяющие контуры разведывательного сообщества США, сложившиеся на основе закона «О национальной безопасности» 1947 г., а также по результатам работы комиссии Черча - Пайка в середине 70-х годов и законов, принятых в начале 80-х и в 90-е годы XX века21
В 2001-2006 гг. осуществляется беспрецедентное по накалу идеологическое обеспечение деятельности спецслужб в новых политических условиях, сопровождающееся невиданным для США включением административного ресурса по оказанию давления и использованию иных рычагов влияния на информационную сферу.
Период 2001-2006 гг. характеризуется многочисленными разоблачениями деятельности американских спецслужб, связанными с усилением их позиций в обществе, их неоднозначной ролью в обеспечении американской внешней политики, наиболее значимыми за последние тридцать лет кадровыми перестановками. Данный период изобилует событиями, последствия которых могут существенно повлиять не только на дальнейшую жизнь американского разведывательного сообщества, но и на мировую политику, что обоснованно позволяет изучать его как один из наиболее значимых в истории США.
Конечная грань исследования (ноябрь 2006 г.) обусловлена принципиальным изменением баланса политических сил в США в связи с исходом выборов в Конгресс Промежуточные выборы 2006 г. обо-
the Shadows -NY, 2007, Перки не Дж Исповедь экономического убийцы. -М , 2005
21 U S Code National Security Act of 1947 U.S Congress Senate Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities (Church Committee) - Final Report - Books III and IV Supplementary Detailed Staff Reports on Domestic, Foreign and Military Intelligence - 94th Congress 2nd Session, 1976, U S Code Intelligence Activity Act of 1981, U S Code Intelligence Organization Act of 1992
значили водораздел двух политических эпох и фактически подвели итоги президентства Дж. Буша.22
Научная новизна работы определяется проведенным комплексным анализом политики администрации Дж. Буша в отношении спецслужб в период 2001-2006 гг., структурных и системных изменений, происшедших в организации и целеполагании их деятельности в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Предпринята новая для отечественной историографии попытка системной оценки причин, условий, целей и последствий реформ разведывательного сообщества США с учетом изменения его роли в американской внутренней и внешней политике.
В научный оборот введены ряд новых для отечественной науки источников на основе оригинальных американских документов.
Проведен анализ историографии темы, выявлено отсутствие всеобъемлющих исследований по проблемам, связанным с новой ролью спецслужб США в современной мировой политике. Показано специфическое значение средств массовой информации для исследования проблем взаимоотношений секретных ведомств США с другими государственными органами и институтами гражданского общества.
Обозначена новая роль спецслужб США, когда власть создала условия для их превращения из вспомогательного в ключевой элемент внешней и внутренней политики. Представлена авторская трактовка роли американских спецслужб в различных областях внешней политики, управлении деструктивными процессами в целях обеспечения глобальных интересов США. Обозначены проблемы, связанные с перераспределением функций между государственными спецслужбами и разведывательными органами частных корпораций в процессе реализации американского доминирования в мире, показана работа спецслужб по информационному обеспечению внутренней и внешней безопасности США.
Проведен анализ проблем демократического контроля деятельности силовой сферы в целом и специальных служб в частности, основанный на выявленных противоречиях в современной политической теории и практике. Предложено авторское толкование системы организации демократического контроля силовой сферы, проанализированы основные особенности организации законодательного, судебного, гражданского контроля спецслужб США.
Обрисованы возможные перспективы отношений американских спецслужб с государством и обществом
2Рогов СМ После войны в Ираке крах однополярного мира // Независимое военное обозрение - 12.08 2006
Показаны современная для отечественной историографии структура разведывательного сообщества США, новые функции и задачи каждого из его элементов.
В интересах теоретического развития в последующих исторических и политических исследованиях предложено авторское определение специальных служб государства и главных составляющих их деятельности.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Материалы и выводы диссертационной работы могут быть использованы при подготовке диссертаций и монографий по истории США, исследований по специальным и общеполитическим проблемам, для разработки спецкурсов и методических рекомендаций по истории и историографии современных США, а также по спецкурсам для слушателей ведомственных учебных заведений российской разведки и контрразведки. Материалы диссертации могут оказать помощь студентам исторических, регионоведческих и политологических специальностей в подготовке курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждалась в Центре внутриполитических исследований США Института США и Канады РАН. Положения диссертации были использованы автором в пяти научных статьях, программе и учебном пособии по спецкурсу «Спецслужбы государства в системе обеспечения национальной и международной безопасности» для студентов факультета мировой политики Государственного университета гуманитарных наук (ГУГН). Общий объем публикаций автора по теме диссертации -17 авт. листов.
Апробация отдельных результатов и выводов диссертации осуществлена в двух научных докладах- на Международной научной конференции «Россия - США. История и современность (к 200-летию установления дипломатических отношений)» (ноябрь 2006 г., Москва) и на научном семинаре «Совместное обучение и сотрудничество в области безопасности- подготовка нового поколения российских и американских экспертов в области безопасности» (март 2007 г., Москва).
Материалы диссертационного исследования использованы при разработке курсов лекций и практических занятий в рамках учебных дисциплин «Международная безопасность» и «Демократический контроль над силовой сферой» на факультете мировой политики ГУГН.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы и приложений
Стратегия реформирования спецслужб США
Кардинальные изменения, произошедшие в мире в последнее десятилетие XX и в начале XXI в. потребовали переосмысления многих привычных представлений о закономерностях, процессах и явлениях мирового развития. События последних полутора десятилетий все настойчивее убеждают в том, что мировое сообщество нуждается в разработке новых механизмов его организации. Однако представление о том, что эти механизмы будут основаны на новом политическом мышлении, рассматривающем человека (а не государство) в качестве главного элемента мировых взаимоотношений, по-видимому, долго будет являться утопическим нравственным горизонтом, если таковой вообще возможен в политике. «Как показывает история, каждая страна, получавшая даже относительное преимущество перед остальными государствами, первым делом пыталась изменить к своей выгоде сложившиеся в мире институты, максимально расширить свое влияние на международной арене и получить доступ к стратегически важным регионам. Причем старалась делать это быстро и без особого внимания к мнению других государств. И сегодня США стремятся как можно скорее реализовать свое превосходство, понимая, что времени у них не так уж и много»[1].
Современный мир характеризуется усложнением взаимозависимостей многовекторных сил принципиально различной экономической, политической и идейной природы. Сила государства сегодня определяется не только и не столько численностью и боеготовностью его вооруженных сил, мощью экономического потенциала и размером государственной казны. Базовый экономический фактор, определяющий военные, социальные, научные и иные параметры развития государства, дополняется другими составляющими проявления силы и могущества: устойчивостью идеологии, историческими традициями, уровнем образованности населения; пропагандистского потенциала, территориального, культурного и религиозного единства, осознанного на различных социальных уровнях и законодательно закрепленного в документах государственной власти и управления.
Многообразие форм и особенностей современного мира, религиозных и культурно-исторических различий, находится в противоречии с представлениями влиятельных сил западного, прежде всего, американского политического истеблишмента о неких «общих ценностях», к которым должно стремиться человечество. Такой подход отражает упрощенный вариант решения мировых проблем, игнорирующий то обстоятельство, что демократическая организация общественной и государственной жизни, эффективность которой не вызывает сомнений, сама по себе не означает необходимости перенесения ценностей одной цивилизации на почву совершенно иных, часто противоречащих ей, социально-культурных систем. Проще говоря, демократия как принцип организации политической и социальной жизни не тождественна ценностным ориентирам и «цивилизационным кодам» всех без исключения человеческих сообществ, вбирающих в себя многообразие этнокультурных, религиозных и иных исторически выверенных традиций.
Нельзя не признать, что, при прочих равных, в сегодняшнем мире главным приоритетом становится обеспечение безопасности, как ее понимает современное мировое сообщество. Проблема заключается в том, что безопасность различные этнокультурные сообщества понимают по-разному, и договориться о ней становится, все более трудно. И в этом различном понимании безопасности есть доля вины Соединенных Штатов Америки, в силу множества причин отождествивших в своем государственном мировоззрении и коллективном бессознательном собственную безопасность с безопасностью человечества.
Государство как институт управления социальными процессами и решения национально значимых задач, всегда склонно обеспечивать собственные интересы в ходе разрешения мировых противоречий, при столкновении двух и более акторов международных отношений. В решении этих задач национальное государство исходит из того, что наиболее выгодным всегда оказывается положение того из них, кто обладает большей силой, большим экономическим, военным, а порой (в определенных условиях взаимодействия) и идейным потенциалом. При этом разведка и контрразведка как государственные функции в известной степени интегрируют процесс обеспечения этого потенциала, оставаясь, таким образом, важнейшим элементом силовой сферы и ключевым фактором обеспечения превосходства одного государства над другим.
Разведывательная и контрразведывательная деятельность государства исторически тесно связаны не только с внешнеполитическими, внешнеэкономическими, но и с идеологическими задачами, решаемыми страной на том или ином этапе своего развития. Выступая в качестве одной из составляющих военной деятельности государства, эти функции (разведка и тесно связанная с ней контрразведка), обладают вместе с тем особыми отличительными чертами. Среди таких черт: сочетание утилитарности их использования для решения конкретных политических задач (органы разведки и контрразведки реорганизуются и даже упраздняются по миновании надобности в тех или иных информационных и охранительных функциях) с перманентностью разведывательной и контрразведывательной деятельности, не прекращающейся ни в военное, ни в мирное время. Второй отличительной чертой этих видов государственной деятельности (в отличие, например, от армии или уголовной полиции) является их традиционная привязка к идеологической системе государства в конкретно-исторических условиях.
Идеологическое, юридическое и доктринальное обеспечение реорганизации спецслужб
Разведывательное сообщество Соединенных Штатов в 2001г., представляло собой ряд крупных блоков, управлявшихся Штабом управления сообществом (Intelligence Community Staff), состоявшим из руководителей ведомств, входивших в его состав во главе с директором ЦРУ. 1. Центральное разведывательное управление (ЦРУ) — The Central Intelligence Agency of the USA, CIA. Его директор имел с 1947г. особый статус: он одновременно являлся директором Центральной разведки США (Director of the Central Intelligence), возглавляя разведывательное сообщество и, в качестве его оперативного руководителя, координировал работу всех разведывательных ведомств страны, включая военно-разведывательные. ЦРУ было единственным независимым федеральным разведывательным агентством Соединенных Штатов, непосредственно подчиненным президенту. На ЦРУ возлагалась главенствующая роль по осуществлению агентурной разведки и тайных операций за рубежом.
Директор ЦРУ назначается президентом с одобрения и согласия Сената, он руководит всеми операциями, персоналом, процессом подготовки бюджета ЦРУ и всего сообщества (до 2005г.) и представляет проект бюджета президенту. Начиная с А. Даллеса, занимавшего пост директора ЦРУ с 1953г. по 1963г., все руководители этого ведомства были гражданскими лицами. Ведомством, помимо директора, руководят: 1 -й заместитель (Deputy Director), также назначаемый президентом по согласованию с Сенатом, генеральный инспектор (Inspector General), генеральный советник (Chancellor General), исполнительный директор (Executive Director), заместители директора по разведке, по науке и технике, по операциям, которые являются руководителями соответствующих директоратов. Штаб-квартира ЦРУ, с 1998г. официально называющаяся «Центром разведки имени Джорджа Буша», расположена в небольшом городке Лэнгли (штат Вирджиния). По официальным данным самого ведомства в начале века штат сотрудников ЦРУ составлял около 18 тыс. человек, бюджет оценивался в 4 млрд. долларов [52].
ЦРУ США, как головное ведомство внешней разведки, осуществляло силами своих подразделений т.н. «полный разведывательный цикл». Он включает: добывание и сбор информации (эти процессы различаются в практике разведки, поскольку «сбор» информации означает ее получение из всех возможных источников, в том числе открытых и легальных, тогда как «добывание» предполагает использование тайных, негласных методов), ее анализ и предоставление высшему политическому руководству страны. Примечательно, что согласно законодательству США, ЦРУ не является правоохранительным органом в отношении граждан США и не имеет юрисдикции в отношении национальной территории. Однако за пределами США ЦРУ имеет право осуществлять правоохранительную и даже пенитенциарную деятельность. Этим, как известно, широко воспользовалась администрация Буша, поручив ЦРУ организацию «секретных тюрем» для подозреваемых в терроризме на территории ряда стран.
В начале века ЦРУ США переживало полосу важных организационных реформ, начавшуюся в период президентства Клинтона в 1994г. Они были связаны с отмеченными выше процессами переосмысления роли и места американского разведывательного сообщества в новых международных условиях, притом, что угроза международного терроризма еще не сформировалась в том виде, чтобы стать главным объектом деятельности американской разведки. На этом фоне реформирование разведсообщества в 90-е годы было направлено на повышение эффективности работы этого ведомства через внутреннюю перекройку структуры, сокращение и перегруппирование штатов и финансирования. К середине 2001г. реформирование ЦРУ, пик которого пришелся на 1997г., еще не было завершено. Директором ЦРУ в 2001г. был Дж. Тенет, который, несмотря на его тесные связи с демократами, сохранил свой пост в новой администрации. Это является весьма редким случаем в практике американских спецслужб. ЦРУ в 2001г. состояло из четырех основных подразделений, называемых директоратами, каждый из которых возглавлялся заместителем директора. 1) Оперативный директорат (в российских источниках можно встретить: «директорат по операциям», «директорат операций») - Directorate of Operations или, в ряде неофициальных американских источников — plans division. Это - основное «боевое звено» разведывательного цикла в области агентурной- разведки. Основной его функцией являлся сбор и добывание разведывательной информации за рубежом и осуществление тайных операций. Это подразделение ЦРУ получило, с подачи журналистов1 и писателей, с середины 60-х гг. прошлого века наименование «департамента грязных дел» («department of dirty tricks»)[53]. В основу его деятельности был положен географический принцип: мир был разделен на зоны разведывательной ответственности с периодическим выделением тех или иных приоритетов на основании стратегических установок политического и оперативного руководства. Такая практика сложилась со времен У. Донована, X. Ванденберга и А.Даллеса и в течение десятилетий вполне оправдывала себя, пока в мире не стали складываться иные реалии, потребовавшие системных реформ организации разведки на основе «проблемно-тактического», как пишут американские авторы, подхода[54]. В результате внутренних переформирований 90-х гг. численность основной «боевой силы» Оперативного директората - «полевых агентов» (field agents) не превышала 1 тыс. человек, тогда как еще в 80-х гг. их общее количество доходило временами до 10 тысяч. К началу века в ряде регионов, например, в некоторых странах Южной Америки, посольская резидентура ЦРУ ограничивалась одним сотрудником, который фактически работал как офицер связи с местными спецслужбами и не был в состоянии подвергать добываемую информацию даже элементарной проверке[55].
Спецслужбы и экономическая безопасность США
Объясняя причины террористического нападения, руководители США с самого начала стали использовать идеологические штампы. В американской стратегии и тактике поведения давно превалируют соображения геополитического и идеологического порядка, (что, впрочем, верно для внешней политики любой мировой державы). Несмотря на окончание биполярного конфликта, роль идеологического компонента в формировании позиции США по отношению к той или иной международной проблеме или конфликту, не только не уменьшилась, но и до некоторой степени увеличилась. Идеологические приоритеты, наряду с проблемами безопасности давно вошли в число жизненно важных американских интересов. Так, в «Стратегии национальной безопасности для следующего века» 1998г. само понятие безопасности государства стоит в одном ряду с ценностями демократии и рыночной экономики. Согласно этому документу, «наша (американская — Н.С.) стратегия основана на трех общенациональных целях: увеличении уровня нашей безопасности, поддержании нашего экономического процветания и содействии распространению демократии за рубежом»[59]. Тема безопасности в сочетании с американскими интересами в интерпретации республиканцев превратились в идеологическое клише. Генеральный прокурор США Дж. Эшкрофт в сентябре 2001г. заявил на слушаниях в Конгрессе: «На нас напали потому, что мы следуем принципам справедливости, уважаем личность и защищаем свободу личности» [60].
Администрация Белого дома с самого начала стала задавать тон в небывалом патриотическом подъеме, охватившем общество. Согласно опросу Си-Би-Эс, проведенному в третьей декаде сентября, 7 из 10 американцев считали себя настроенными «очень патриотично»[61]. Общенациональный подъем господствовал в американском обществе, по крайней мере, до начала иракской войны весной 2003г. После первых жертв, на фоне ряда громких скандалов, связанных со злоупотреблениями спецслужб, первоначальный импульс патриотизма стал ослабевать. После промежуточных выборов в Конгресс в 2004г. администрации становилось все труднее убеждать общественность в правильности своей внешней политики и расширения полномочий правоохранительных органов внутри страны. Однако в первые полгода после терактов общенациональное единство в борьбе с угрозой, подогреваемое «административным ресурсом», политический консенсус различных сил в единой оценке новых задач во внутренней и внешней политике были главными характеристиками общественной жизни в США.
Даже в публикациях либеральной» «Нью-Йорк тайме» проявились тогда имперские настроения. В статье с впечатляющим названием «Все дороги ведут в округ Колумбия», появившейся весной 2002г., говорилось: «Сегодня Америка является полнокровной империей по типу Римской и Британской. Это мнение наиболее заметных комментаторов и ученых нации»[62]. Такое выступление влиятельной американской газеты для специалистов в области информационной работы спецслужб примечательно их очевидным влиянием: без «давления» и «оперативного вмешательства» такое заявление газеты было бы невозможно. В США, как известно, сложилась устойчивая1 практика взаимодействия прессы с властью, при которой официальная апологетика политики администрации столь же нехарактерна для средств массовой информации, сколь характерной является критика ими властей[63]. Поэтому, как подчеркивают американские исследователи, такие издания «сами по себе не выступают апологетами политики администрации. Нужно влияние администрации, а скорее всего - агентурная работа в редакции» [64].
Система взаимоотношений американских правоохранительных органов и спецслужб со средствами массовой информации представляет собой явление особого рода. В 1996г. в очередном законе «О полномочиях разведки» был установлен запрет на использование в качестве агентов разведки журналистов, V. .работающих по контракту или являющихся сотрудниками средств массовой информации Соединенных Штатов либо официально признаваемых зарубежными правительствами в качестве представителей средств массовой информации США»[65]. Достаточно легко показать, что этот запрет носил скорее демонстративный, нежели практический характер: вторая и третья части той же статьи закона вводили ряд изъятий: в частности, директор Центральной разведки мог обходить установленный законом запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в этом будет необходимость для обеспечения безопасности США. Для этого он должен был подготовить письменное обоснование с перечислением причин, по которым необходимо сделать исключение из правил и поставить в известность комитеты по разведке Сената и Палаты» представителей о каждом случае привлечения- к сотрудничеству с разведкой журналиста[66]. После 11 сентября 2001г. сотрудничество исполнительной власти с прессой еще более упростилось. Трудно представить, что в тех условиях руководство спецслужб постоянно уведомляло бы Конгресс о своих контактах в СМИ.
События, связанные с идеологическим обеспечением усиления роли спецслужб после 11 сентября, выявили суть взаимоотношений власти и СМИ, демонстративный характер ограничений, которые законодательство США налагало на связь разведки и контрразведки с прессой. Стало ясно, что эти ограничения легко преодолеваются в целях обеспечения- интересов власти, особенно, когда эти интересы фактически совпадают с интересами общества.
Американские секретные службы после 11 сентября широко воспользовались лазейками в законодательстве США. Оно предполагает, что «добровольность» сотрудничества журналистов с разведкой и контрразведкой сама по себе избавляет спецслужбы от ответственности за нарушение провозглашенного запрета на привлечение сотрудников СМИ к тайной работе. Оперативная практика показывает, что журналисты «в подавляющем большинстве случаев5 привлекаются разведкой- к секретному сотрудничеству на добровольной (курсив мой - Н:С.) основе. В тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят добровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться на интересы национальной безопасности» [67].
Структура и механизмы реализации демократического контроля над спецслужбами
Так, Д. Куел, специалист по изучению информационных операций из Национального университета обороны в Вашингтоне, полагает, что «вопрос не в том, что в этом есть какое-нибудь зло, или это неправильно с нравственной точки зрения. Вопрос только в том, эффективно ли это»[207]. Другие, как, например, известный специалист по бизнес-разведке Д. Перри, наоборот, с тревогой оценивают процессы столь тесного союза государственной разведки и контрразведки с интересами бизнеса:.«Когда топ-менеджеры компаний прибегают к деятельности ЦРУ для осуществления разведки, они забывают, что ЦРУ требуется получить определенную информацию, оно использует для этого самые необычные средства и методы, включая многие, которые являются этически сомнительными». Перри настаивает на том, что национальные спецслужбы «всегда помнят о своих интересах и задачах»[208].
Взаимодействие национальных спецслужб США и бизнеса выглядит как многофакторный, нелинейный процесс, диалектика которого должна быть изучена отдельно. Парадоксальная на первый взгляд связка - «ТНК и национальные спецслужбы», где первые являются носителями тенденции разрушения национальных границ, а вторые призваны обеспечивать именно национальные интересы, является противоречивой лишь внешне. Налицо общая тенденция к повышению роли спецслужб в современном мире в связи с усложнением глобальных процессов. Поскольку США являются фактически единственной державой с глобальными интересами, то их спецслужбы, естественно, находятся в авангарде этой тенденции. Поэтому, разрушая границы, ТНК в связке со спецслужбами работают в интересах достаточно узкой группы представителей крупного американского финансового капитала и, соответственно государства в целом.
Перераспределение традиционных государственных функций- в, области экономики, высоких технологий, вооружений, и т.п. в сферу разведки: -объективный и закономерный процесс, поскольку спецслужбам бывает проще своими специфическими средствами решать многие задачи. Они умеют обходить многие препятствия, экономить; время; Спецслужбы- США; (как; и некоторых других.стран) в условиях усложнения;задач и дефицита времени; и; средств; перестают быть, только инструментом правительства , но становятся самостоятельным игроком мировой политики, лшшкформально сохраняющим подчиненный статус. Параллельно идет процесс перетеканияі традиционных государственных функции в пользу крупнейших частных компаний, обладающих мощными ресурсами и преследующих вненациональные: цели, за, которымшудобнее маскировать деятельность: национальной;спецслужбы.
Конкретные; события; связанные с такого рода явлениями; их политологическая оценка и прогнозирование выходят за; рамкш настоящей; работы, однако, важно отметить, что- они являются важной частью и устойчивой тенденцией развития американского разведсообщества.
Как уже: отмечалось, некоторые американские эксперты видят в этой тенденции определенную опасность. Американский аналитик Мі Рубин в статье о «приватизации» ЦРУ отмечает, что «наше разведсообщество могло бы быть более конкурентоспособным»[209]. Автор поясняет, что Негропонте, уходя в; январе 2007г. с поста Директора национальной разведки в Государственный департамент, успел принять на работу в свой новый аппарат 1500 сотрудников, близких к бизнес-структурам и связанных с Ближним Востоком. При этом; он; якобы, «упустил» из виду сугубо специальные традиционные цели разведки:; агентурную работу и; аналитику. Рубин, как. и другие эксперты, считают это «провалом», однако, как представляется, «провал» был допущен вполне осознанно. Начавшиеся еще при Рейгане, Дж. Буше-старшем и Клинтоне процессы приватизации исконных государственных функций во внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, при Буше-младшем вышли на новый качественный уровень: разведка осуществляется в тесном взаимодействии с крупными ТНК и, что самое главное, часто их силами и в их интересах. Приг этом крупные государственные чиновники, как Негропонте, выступают в роли своего рода «прикрытия» от лица Белого дома.
Знаменателен в этой связи ряд кадровых перестановок, выходящих за хронологические рамки данной работы. Например, возвращение Негропонте в Госдепартамент в январе 2007г. и назначение на, должность директора Национальной разведки бывшего директора АНБ генерала М. Макконнелла вызвали неоднозначный резонанс в прессе и у ряда экспертов. Дело в том, что новый статус Негропонте - заместителя государственного секретаря, курирующего вопросы иракской политики, а значит, и огромные финансовые средства, задействованные на этом направлении - по мнению ряда наблюдателей не просто избавил его от необходимости дальнейшего реформирования спецслужб и ответственности за судьбы разведсобщества. Наиболее существенно то, что уход Негропонте с поста главного разведчика США, возможно, означал продолжение на новом качественном этапе уже давно происходящего перераспределения ролей в отношениях разведсообщества, власти и крупного бизнеса. Есть основания полагать, что позиции кадрового дипломата Негропонте, получившего двухлетний опыт руководства разведсообществом, должны были способствовать дальнейшей «приватизации» государственных функций во внешнеполитических делах с учетом интересов крупного американского бизнеса на Ближнем Востоке. Довольно слабые, как оказалось, позиции разведки в этом регионе, по замыслу администрации, должны быть укреплены и скоординированы высокопоставленным дипломатом в целях достижения единства в решении новых задач и распределения денежных потоков[210].
