Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика организационно-правового механизма экологического аудита 14
1. Понятие организационно-правового механизма экологического аудита 14
2. Место организационно-правового механизма экологического аудита в системе управления охраной окружающей среды 38
3. Структура организационно-правового механизма экологического аудита 57
4. Процедуры в системе организационно-правового механизма экологического аудита 83
ГЛАВА 2. Реализация организационно-правового механизма экологического аудита 97
1. Особенности использования организационно-правового механизма экологического аудита на предприятии 97
2. Проблемы информационного обеспечения организационно-правового механизма аудита 114
ГЛАВА 3. Становление и развитие организационно-правового механизма экологического аудита 133
1. Формирование организационно-правового механизма экологического аудита за рубежом 133
2. Организационно-правовой механизм экологического аудита в странах СНГ 152
3. Отечественный опыт организационно-правового механизма экологического аудита 168
Заключение 191
Список законодательных и нормативных правовых актов 193
Список использованной литературы 200
Приложение 210
- Понятие организационно-правового механизма экологического аудита
- Место организационно-правового механизма экологического аудита в системе управления охраной окружающей среды
- Особенности использования организационно-правового механизма экологического аудита на предприятии
- Формирование организационно-правового механизма экологического аудита за рубежом
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В ХХI веке, несмотря на принимаемые меры, загрязнение окружающей среды происходит быстрыми темпами. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются:
загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий и автотранспорта;
загрязнение водных объектов;
все возрастающее количество отходов производства и потребления;
загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова, сокращение видового состава флоры и фауны.
В Башкортостане, Оренбургской и Самарской областях, Ханты-Мансийском автономном округе высокие и очень высокие уровни загрязнения атмосферы связаны, в основном, с хозяйственной деятельностью по нефтегазодобыче, переработке сырья, в Свердловской области – с выбросами металлургических предприятий.
Наибольшее число техногенных аварий в 2006 г. было зарегистрировано на территории Республики Татарстан (8), Свердловской и Тюменской областей, Республики Башкортостан (по 7 аварий), Пермской области (6), Ханты-Мансийского автономного округа (5).
На химических предприятиях в 2007 г. произошло 10 аварий, 8 человек получили смертельные травмы. На опасных производственных объектах нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности в 2007 г. произошло 20 аварий. Анализ причин аварий производственного травматизма со смертельным исходом позволяет сделать выводы о наличии ряда серьезных проблем в обеспечении безопасной работы промышленных объектов.
Многие из перечисленных современных экологических проблем связаны с отсутствием эффективного экологического управления на конкретном хозяйствующем субъекте. Одним из элементов экологического управления является экологический аудит. Экологический аудит способствует уменьшению уровня антропогенного воздействия того или иного предприятия на окружающую среду. Ведь благодаря результатам экологического аудита предприятие имеет возможность выстроить наиболее эффективную экологическую политику, минимизировать свои издержки.
Экологический аудит в России нашел применение в таких областях деятельности, как приобретение или отчуждение объектов недвижимости, обеспечение безопасности производимых продуктов, контроль загрязнения природной среды.
В числе основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р, предусмотрена, в том числе, разработка и внедрение современной системы экологического аудита.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, установлена приоритетность такого важного направления экологического бизнеса, как экологический аудит. В Концепции указывается, что роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий, создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия, организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 38-р, предусматривала, что реализация мер государственного регулирования будет осуществляться с участием бизнеса, в том числе в рамках проведения экологического аудита. Внедрение механизмов подтверждения соответствия будет способствовать замещению для некоторых типов предприятий государственного экологического надзора экологическим аудитом и позволит существенно повысить эффективность государственного экологического надзора. Однако в настоящее время ни один из федеральных органов исполнительной власти не уполномочен на внедрение добровольного экологического аудита, а для проведения обязательного экологического аудита нет необходимой законодательной базы.
В ряде законов, например, в Федеральном законе от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», содержится упоминание экологического аудита, однако такое правовое регулирование не может претендовать на характер полного и комплексного.
Между тем в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511, экологический аудит предусмотрен как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования.
Действующий Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» регулирует исключительно отношения по проверке финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей, тем самым выведя экологический аудит из своей законодательно регулируемой сферы.
Таким образом, целостный, эффективный организационно-правовой механизм экологического аудита не сформирован. Что в свою очередь препятствует реализации всех возможностей экологического аудита. Кроме того, организационно-правовой механизм экологического аудита недостаточно полно исследован в юридической науке.
На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости теоретической разработки организационно-правового механизма экологического аудита и его практическом внедрении.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационной работы является научный поиск и исследование организационно-правового механизма экологического аудита.
Для реализации этой цели в диссертации поставлены следующие основные задачи:
- проанализировать правовую природу экологического аудита;
- определить место организационно-правового механизма экологического аудита в системе управления охраной окружающей среды;
- проанализировать нормы права, правоотношения, а также акты реализации правовых норм при организации и проведении экологического аудита;
- дать научную оценку существующим теоретическим правовым разработкам по проблемам экологического аудита;
- выявить существующие проблемы в законодательстве и правоприменительной практике в части регулирования экологического аудита и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, связанные с организацией и проведением экологического аудита.
Предмет настоящего исследования составляют нормы права, раскрывающие организационно-правовой механизм экологического аудита.
Для детального определения предмета настоящего исследования автором анализируются:
– система законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по организации и проведению экологического аудита;
– акты реализации вышеуказанных норм права, в том числе акты применения права, включая судебные;
– научные идеи, теории, взгляды, исследования в отношении правовых, экономических аспектов экологического аудита;
– зарубежный опыт становления и реализации организационно-правового механизма экологического аудита.
Научные взгляды теоретиков права и государства Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, являются первичным фундаментом исследования и его методологической основой.
Теоретической основой исследования послужили труды и научно-практические выводы российских ученых в различных отраслях права - финансового, экологического. Также при написании диссертации использовался отечественный и зарубежный опыт исследования экологического аудита в работах по экономике природопользования и финансам.
Так, при написании диссертационного исследования использовались работы по экологическому праву: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.Л. Бажайкина, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б. В. Ерофеева, И.Г. Иутина, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.В. Кичигина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.П. Серова, А.С. Шестерюка; по финансовому праву А.Ю. Викулина, Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гущина, О.Н. Горбуновой, М.Д. Загряцкова, М. В. Карасевой, А.Н. Козырина, В.А. Лебедева, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, А.А. Ялбулганова; по экономике природопользования и финансам: Р. А. Алборова, Р. Адамса, А. Аренса, П. Р. Абасова, В. Виниченко, Н. П. Барышникова, Ю. В. Бабиной, Т. В. Гапоненковой, А.Т. Никитина и других, указанных в библиографическом списке.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический; а также частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.
Степень разработанности темы. В отечественной эколого-правовой науке вопросы, касающиеся экологического аудита рассматривались в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.Л. Бажайкина, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б. В. Ерофеева, И.Г. Иутина, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Н.В. Кичигина, Т.В. Петровой, Г.П. Серова, А.С. Шестерюка.
При подготовке исследования были также проанализированы диссертационные работы И.Г. Иутина, Г.П. Серова, Т.З. Юсупова, посвященные отдельным аспектам правового регулирования экологического аудита.
Следует также отметить, что вышеуказанными работами не исчерпываются все практические и теоретические проблемы, возникающие при организации и осуществлении экологического аудита.
По проблемам экологического аудита опубликован ряд статей в юридических журналах и сборниках материалов конференций. Они обсуждаются на конференциях и семинарах тем не менее целостной монографической работы, посвященной организационно-правовому механизму экологического аудита, пока нет.
Научная новизна работы заключается в проведении комплексного исследования организационно-правового механизма экологического аудита. В науке экологического права системно и комплексно организационно-правовой механизм экологического аудита еще не являлся объектом исследования и не подвергался детальному изучению. В данном исследовании впервые экологический аудит рассмотрен системно с позиции его организационно-правового механизма.
Настоящая работа представляет комплексное правовое исследование, посвященное вопросам организационно-правового механизма экологического аудита с учетом последних изменений законодательства об охране окружающей среды и современных социально-экономических и экологических факторов.
Основные положения, выносимые на защиту, обладающие научной новизной:
1. Для обеспечения организации и проведения экологического аудита необходима теоретическая разработка и практическое внедрение организационно-правового механизма экологического аудита, под которым следует понимать совокупность принципов, управленческих процедур и механизма правового регулирования отношений по организации и осуществлению экологического аудита, направленных на охрану окружающей среды и рациональное, эффективное использование природных ресурсов, а также на достижение экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
2. В содержание организационно-правового механизма экологического аудита предлагается включать:
- общие и специальные принципы реализации экологического аудита;
- правовые нормы, устанавливающие порядок организации и осуществления экологического аудита, правовой статус его участников;
- договор на оказание экоаудиторских услуг либо административное решение в случае проведения обязательной экоаудиторской проверки;
- права и обязанности экоаудиторских организаций и индивидуальных экоаудиторов, а также предприятий, внедряющих программы экологического аудита;
- юридическую ответственность лиц, осуществляющих экологический аудит;
- акты правоприменения в области экологического аудита, например, судебные решения;
- правоотношения по лицензированию, аттестации и аккредитации, саморегулированию экоаудиторских организаций;
- управленческие процедуры как совокупность этапов и методов организации и проведения экологического аудита, а также результатов его осуществления;
- экоаудиторское заключение как конечный результат экологического аудита.
3. В целях устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании и для формирования эффективного организационно-правового механизма экологического аудита предлагается внести изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», дополнив новой статьей, устанавливающей цели, задачи, виды экологического аудита, а также объекты и случаи проведения обязательного экологического аудита. Порядок проведения экологического аудита целесообразно предусмотреть в специальном постановлении Правительства Российской Федерации.
4. С целью предотвращения излишнего административного воздействия на хозяйствующие субъекты, защиты их прав и законных интересов необходимо установить четкое соотношение между обязательным экологическим аудитом и государственным экологическим контролем.
Их схожесть заключается в том, что обязательный экологический аудит может проводиться по решению уполномоченного государственного органа, как и государственный экологический контроль. Кроме того, у них есть общая задача, заключающаяся в проверке соблюдения субъектом хозяйственной деятельности требований экологического и природоресурсного законодательства. Их основное различие состоит в том, что при обязательном экоаудите должны быть выработаны конкретные рекомендации по оптимизации деятельности хозяйствующего субъекта относительно воздействия на окружающую среду, а при государственном экологическом контроле констатируются факты соблюдения предприятием экологического и природоресурсного законодательства, и в зависимости от результата контроля применяются или не применяются соответствующие меры административного воздействия и юридической ответственности.
Вместе с тем экологический аудит выполняет специфические, присущие только ему задачи, заключающиеся в оценке эффективности, полноты и обоснованности мер, осуществляемых в целях охраны окружающей среды, содействии предприятиям (организациям) в реализации своей экологической политики, формировании приоритетов по осуществлению превентивных мер, направленных на выполнение экологических требований законодательных и подзаконных нормативных актов, снижение возможных финансовых рисков, связанных с негативным воздействием хозяйствующего субъекта на окружающую среду.
5. Действующим законодательством не установлены порядок и процедура отнесения расходов, связанных с проведением добровольного экологического аудита, для целей налогообложения. Данная неурегулированность в законодательстве является причиной судебных споров, возникающих между налоговыми органами и предприятиями, стремящимися улучшить качество окружающей среды посредством осуществления экологического аудита. Представляется целесообразным отнесение оплаты услуг экоаудитора на себестоимость продукции как расходов на природоохранные мероприятия. Данное предложение необходимо отразить в налоговом законодательстве.
6. Необходимо повысить правовое значение экоаудиторского заключения, которое должно рассматриваться как юридический, официально признаваемый документ, предназначенный для всех субъектов экоаудиторских правоотношений.
При этом предлагается дополнить статью 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды», установив обязанность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды при осуществлении проверки учитывать выводы, изложенные в экоаудиторском заключении. Данная норма будет стимулировать проведение предприятиями добровольного экологического аудита.
7. Для эффективного функционирования организационно-правового механизма экологического аудита недостаточно одних мер по изменению действующего законодательства, поэтому необходимо стремиться к повышению эколого-правовой культуры российских предпринимателей, государственных служащих посредством проведения разъяснительных семинаров по преимуществам экологического аудита, с привлечением как российских специалистов, так и профессионалов международного уровня, осуществления соответствующих кампаний в средствах массовой информации.
Практическая значимость диссертации, апробация и внедрение результатов исследования определяется возможностью использования разработанного организационно-правового механизма в качестве основы для законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне; в процессе подготовки и повышении квалификации экоаудиторов; при преподавании курса «Экологическое право России», а также спецкурса «Экологический аудит» в высших учебных заведениях.
Основные положения диссертационного исследования были апробированы на научно-практических конференциях, в том числе на Второй Международной школе-практикуме молодых ученых «Влияние международного права на национальное законодательство», и использовались при проведении лекционных, практических и семинарских занятий в Московском государственном гуманитарном университете им. М.А. Шолохова, применялись на практике во время работы в Правовом департаменте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также при написании изданного учебно-практического пособия «Экологическое право России».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников, приложения.
Понятие организационно-правового механизма экологического аудита
Для того, чтобы понять что из себя представляет организационно-правовой механизм экологического аудита, необходимо, по мнению диссертанта, исследовать сам термин «экологический аудит».
Что же такое экологический аудит? С латинского «audio» переводится как: 1) слышать, обладать слухом; 2) слышать, узнавать; 3) слушать, прислушиваться; 4) выслушивать, допрашивать (о судье); 5) выслушивать, внимать; 6) соглашаться, верить (audio - я согласен); 7) слушаться, повиноваться (dicto audientem esse - слушаться, повиноваться приказанию); 8) слыть, называться, считаться (bene или male audire- иметь добрую или худую славу)1.
С английского языка слово «audit» переводится как: 1) проверка, ревизия (баланса, отчетности и т.п.); 2) регулирование счетов между помещиком и арендатором; 3) опрос потребителей2. Можно сделать вывод о том, что перевод с латинского языка говорит об аудите в более широком смысле слова, чем перевод с английского.
Действительно, основным требованием, предъявляемым к аудиторам, является то, чтобы они слушали заказчика, могли понять его проблемы, проанализировать и найти причины их возникновения. Аудиторы должны подсказать, а также найти пути решения этих проблем3.
В мировой и российской науке экологический аудит трактуется по-разному. На международном уровне отсутствует четкое определение экологического аудита, несмотря на то, что еще в 1995 году Европейский Союз ввел пакет документов, определяющих базу развития экологического аудита и менеджмента (стандарты серии ИСО 14000).
Наиболее часто используются следующие определения данного термина: методическое изучение экологической информации об организации, сооружении или объекте для выяснения того, в какой степени они соответствуют определенным критериям аудита, «моментальная фотография» экологической обстановки на аудируемом объекте (Всемирный банк развития); - систематическая, документированная, периодическая и объективная оценка эксплуатации объектов и деятельности в соответствии с экологическими требованиями («Заявление о политике в области экологического аудита», принятое Агентством по охране окружающей среды США 9 июля 1986 года); систематический документированный подтверждающий процесс объективного получения и оценки свидетельств аудита для определения соответствия или несоответствия критериям аудита специфической деятельности в области окружающей среды (ISO 14011:1996); систематический и независимый анализ, позволяющий определить соответствие деятельности и результатов в области качества запланированным мероприятиям, а также внедрение мероприятий и их пригодность поставленным целям (ISO 1402: 1994); исследования окружающей среды, проводимые для определения воздействия на окружающую среду и потенциальных обязательств, связанных с передачей собственности или последующей деятельностью (Европейский банк реконструкции и развития)1.
Следовательно, в случае подведения всех определений под общий знаменатель можно говорить о том, что в международной практике под экоаудиторской деятельностью понимается, прежде всего, систематическая, объективная оценка работы хозяйствующего субъекта, оказывающей влияние на состояние окружающей среды, включая анализ эффективности природоохранных мероприятий, проверку на соответствие природоохранным требованиям.
На международном уровне экологический аудит рассматривается как экономико-правовой инструмент стимулирования природоохранной деятельности с целью повышения инвестиционной привлекательности. Такое понимание основано на внутренних европейских и американских стандартах, международной серии ИСО 14000, а также разъяснениях и заявлениях Совета Европейского Союза. Правом законодательного установления норм и правил в области экологического аудирования обладает и Всемирный банк реконструкции и развития, который, в частности, рассматривает экологический аудит как методическое изучение и анализ экологической информации об организации, сооружении или объекте.
Методика проведения экологического аудита также определяется банком. Именно в такой форме экоаудит позволяет банку получить всю необходимую информацию для принятия решения о выдаче кредита. Экологический аудит актуален для банковских институтов, поскольку финансовый риск напрямую связан с экологическим. В результате крупных аварий, загрязнения окружающей среды или в результате неучтенных ранее экологических требований инвестор может быть привлечен к гражданской ответственности, что нежелательно для финансового института. Кроме того, финансирование банком экологически опасных проектов отрицательно влияет на его репутацию.
Положительное аудиторское заключение в данном случае играет важное значение и для банка, и для предприятия, так как является необходимым условием получения инвестиций. В странах с высокоразвитой природоохранной деятельностью экоаудит существует также в форме: - элемента системы экологического менеджмента; - оценки системы управления окружающей средой; - исследования инвестиционных проектов и недвижимости; - аудирования по вопросам здоровья, безопасности и окружающей среды; - анализа экологической информации1. За рубежом экологическое аудирование проводится на уровне: - государственных структур; - транснациональных корпораций; - отрасли; - территории; - муниципального образования; - предприятия. Такое многообразие форм приведено в систему и законодательно урегулировано. Экологический аудит за рубежом, независимо от вида, понимается и применяется как высокоэффективный инструмент управления и преследует такие цели, как: - оказание помощи деловым кругам; - повышение конкурентоспособности предприятия на мировом рынке; - снижение рисков; - увеличение эффективности природоохранной деятельности; - повышение инвестиционной привлекательности экономического субъекта; - проверка безопасности производства; - установление проблем в области охраны здоровья; - более раннее выявление экологических правонарушений.
Место организационно-правового механизма экологического аудита в системе управления охраной окружающей среды
Только проследив динамику взаимодействия организационно-правового механизма экологического аудита с отдельными элементами организационного механизма охраны окружающей среды, по нашему мнению, можно четко уяснить место, которое он занимает в системе управления охраной окружающей среды.
Рассмотрим подробнее взаимосвязь организационно-правового механизма экологического аудита с некоторыми элементами организационного механизма охраны окружающей среды, а именно с экологическим нормированием, экологической стандартизацией и сертификацией, экологическим лицензированием, экологическим мониторингом, оценкой воздействия на окружающую среду и экологической экспертизой, экологическим контролем. Под нормированием- качества окружающей среды (экологическое нормирование) понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства. Нормативы содержатся, прежде всего, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", федеральных законах "Об охране атмосферного воздуха", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" «О животном мире», Водном кодексе Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации и иных нормативных правовых актах.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды" нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности1. Одна из конечных целей, к которым стремится организационно правовой механизм экологического аудита, является обеспечение экологической безопасности, как состояния защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Безусловно, экоаудитор при проведении соответствующей проверки деятельности того или иного предприятия и при построении или анализе системы управления качеством окружающей среды руководствуется установленными экологическими нормативами.
Кроме того, осуществление процедур экологического аудита с целью получения сертификата соответствия на выпуск экологически чистой продукции, а также возможности привлечения иностранных инвестиций будет способствовать внедрению на предприятии новых технологий, тем самым, решая проблему соответствия используемой технологии установленным нормативам.
Таким образом, у субъектов хозяйственной и иной деятельности возникнет экономическая заинтересованность в снижении выбросов и сбросов, введении в эксплуатацию очистных сооружений, внедрении малоотходных и безотходных технологий, поскольку внесение платежей в соответствии с лимитами на выбросы (сбросы) или уплата административных штрафов за их превышение будет снижать их «зеленый имидж», делая их продукцию неконкурентоспособной на международных рынках.
В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» сертификацией является форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Следовательно, при сертификации субъект хозяйственной и иной деятельности подтверждает, что продукция, производственный процесс, иной объект сертификации соответствует экологическим требованиям.
Экологическая сертификация как и различные виды экологического аудита, может быть добровольной и обязательной. Однако порядок проведения обязательной экосертификации как и обязательного экологического аудита на федеральном уровне не урегулированы.
Согласно статье 21 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологической безопасности осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Нормы об обязательности экологической сертификации продукции фрагментарно содержатся в федеральных законах «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, однако соответствующее постановление не принято, что тормозит создание и функционирование системы обязательной экологической сертификации в России.
Система добровольной сертификации представляет собой созданную юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями совокупность правил выполнения работ по сертификации, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом. Создание систем добровольной сертификации предусмотрено, исходя из логики Закона, для подтверждения соответствия стандартам организаций. Система добровольной сертификации может быть зарегистрирована Ростехрегулированием, которое ведет единый реестр данных систем. Обязательное подтверждение соответствия представляет собой механизм подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. В регламентах устанавливаются также формы и схемы сертификации.
Объектом обязательного подтверждения является исключительно выпущенная в обращение на территории Российской Федерации, продукция (результат деятельности человека, представленный в материально-вещественной форме и- предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных интересах).
Объектом же добровольного подтверждения соответствия является не только продукция, но и производственные процессы, процессы эксплуатации, хранения, реализации, утилизации, работы и услуги, а также иные требования, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами установлены какие-либо требования1. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» стандартизация. - это деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг2. Соответственно, экологическая стандартизация представляет собой деятельность, направленную на установление в стандартах требований по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в целях экологической безопасности. Количественно и качественно определенные в процессе экологического нормирования и экологической стандартизации характеристики и показатели состояния окружающей среды составляют существенную часть экологических требований.
Особенности использования организационно-правового механизма экологического аудита на предприятии
При реализации организационно-правого механизма экологического аудита на предприятии возникает проблема отсутствия или фрагментарного научного исследования в эколого-правовои науке статуса хозяйствующего субъекта и его взаимодействия с другими участниками экоаудиторских правоотношений. В связи с этим диссертант считает необходимым остановиться более подробно на анализе данной проблемы. Предметом рассмотрения при проведении экологического аудита на предприятии являются: виды деятельности, связанные с охраной окружающей среды, природопользованием; состояние окружающей среды на производственном или природном объекте: системы управления окружающей средой; соблюдение природоохранительного законодательства и установленных экологических требований; использование ресурсов процесс обращения с отходами; финансовые риски, связанные с ответственностью за нарушение допустимого воздействия. Цель экологического аудита на предприятии - содействие хозяйствующему субъекту в определении приоритетов по осуществлению необходимых мероприятий (в том числе предупредительных), направленных на соблюдение установленных экологических требований, создание механизма реализации эффективного регулирования природопользования и обеспечения устойчивого развития.
Задачами экологического аудита на предприятии являются обоснование экологической стратегии и политики предприятия; определение приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявление дополнительных возможностей ее осуществления; проверка соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранительного законодательства; снижение или изменение неблагоприятного воздействия как на отдельные природные объекты, так и на экологические системы в целом; минимизация риска возникновения чрезвычайных ситуаций \
Применительно к экологическому аудиту предприятий Г.П. Серов ставит своей целью «исследование и обоснование роли экологического аудита как одного из организационно-правовых механизмов обеспечения безопасности в экологической сфере». В широком смысле экологический аудит представлен как организационно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности России в экологической сфере. В связи с этим может быть определено его место в системе экологической безопасности России 2.
Механизмы организационно-правового и эколого-экономического характера по обеспечению различных видов безопасности включают в свой состав: экологическое нормирование, оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу и контроль, экологический мониторинг, экологическую сертификацию и лицензирование, экологическое страхование.
По результатам оценки за несоответствие установленным нормативам в определенной области следует привлечение виновных лиц к дисциплинарной, гражданской, административной и уголовной ответственности.
В настоящее время в связи с усугублением экологических проблем все больший интерес у специалистов вызывают подходы, позволяющие на принципиально новой основе подойти к их комплексному решению. Такими механизмами представляются экологический менеджмент и экологический аудит, на практическую реализацию которых возлагаются большие надежды.
Таким образом, по мнению Г. П. Серова, «содержательная часть проблемы обеспечения безопасности в экологической сфере заключается в регулировании конкретно предметных общественных отношений: на начальном этапе обеспечения - при осуществлении промышленно-хозяйственных и иных видов деятельности с целью недопущения негативного техногенного воздействия на природные объекты; на заключительном этапе обеспечения — при практической реализации комплекса неотложных мер по защите предприятий от загрязненных природных объектов»1.
В оценке промышленного предприятия важное значение имеет система управления качеством окружающей среды (СУКОС). В юридической науке данный вопрос кроме профессора Г.П. Серова2 комплексно не анализировался и не исследовался, поэтому диссертант считает, необходимым подробнее остановиться на эффективности рассмотрения локального нормотворчества в данной сфере.
Специфика систем экологического менеджмента как стандартизированных систем внутрифирменного управления определяет особое значение ее документации. Как известно, в основе общих требований к системе экологического менеджмента лежит концепция, предусматривающая проведение периодического анализа и оценки действующей системы экологического менеджмента с тем, чтобы определить возможности ее улучшения.
Пригодность системы для объективной, независимой оценки обеспечивается в значительной мере именно ее документированием, позволяющим установить критерии оценки, последовательность и состав процедур управления, ответственность и т.п. ГОСТ Р ИСО 14001 не предлагает обобщения всех элементов в едином документе, что в свою очередь осложняет работу по внедрению системы экологического менеджмента на предприятии, поиску информации и проведению сертификации.
По стандарту ГОСТ Р ИСО 14001-98 организация должна устанавливать и поддерживать в актуальном состоянии информацию на бумажном или электронном носителе для описания основных элементов системы административного управления и их взаимодействия, указания связанной с ними документации1.
Вместе с тем стандарты ИСО серии 14000 не регламентируют формы документирования систем экологического менеджмента. Поэтому необходимо самостоятельно обосновать состав и содержание их документации. При этом, учитывая схожесть общих принципов систем экологического менеджмента и менеджмента качества, вероятно, следует использовать имеющуюся методологию разработки документации по системам менеджмента качества, в которой ведущее место занимает так называемое руководство по качеству.
В соответствии с вышеизложенным, реализуя возможность локального нормотворчества, разработку системы экологического менеджмента целесообразно начинать со сводного нормативного документа «Практического руководства по системе экологического менеджмента», в котором могут быть описаны все элементы ГОСТ Р ИСО 14001-98, а также сделаны ссылки на другие документы предприятия, дополняющие его информацией.
Формирование организационно-правового механизма экологического аудита за рубежом
В целях формирования организационно-правового механизма экологического аудита в России, по нашему мнению, целесообразно рассмотреть зарубежный опыт по его формированию и реализации. В связи с тем, что организационно-правовой механизм экологического аудита имеет свою специфику для каждой отдельной страны, то целесообразно дифференцировать зарубежный опыт, используя именно территориальный критерий. Конечно, в таком формате как в России организационно-правовой механизм экологического аудита за рубежом полностью не раскрывается, но в целях соблюдения единой методологической терминологии диссертант будет исследовать опыт осуществления экологического аудита с позиции данного термина.
Итак, диссертант выделяет следующие структурные ступени зарубежного опыта организационно-правового механизма экологического аудита: 1. Организационно-правовой механизм экологического аудита в странах Северной Америки, Западной и Южной Европы. 2. Организационно-правовой механизм экологического аудита в странах Юго-Восточной Азии, Восточной Азии, Западной Азии, Австралии и Океании. Рассмотрим подробнее каждую ступень зарубежного опыта организации и проведения экологического аудита. Динамика производства промышленно развитых стран во второй половине прошлого века стала существенно изменять экологическую обстановку в мире. В связи с этим большинство стран ужесточили санкции за нанесение ущерба окружающей среде некоторым компаниям, которые понесли определенные финансовые потери. Это и послужило основой для дальнейшей оценки данными организациями своей природоохранной деятельности, приведение ее в соответствие с нормами законодательства об охране окружающей среды.
Такая оценка по определенной аналогии с финансовым аудитом получила название экологического аудита. Она осуществляется в целях проверок правильности ведения производственно-экологической деятельности и оказания консультационной помощи производителям1.
Указанные процессы обусловили появление экологического аудита в странах Западной Европы и Северной Америки как вида предпринимательской деятельности, где он рассматривался как часть аудита SHE (Safety, Health, Environment - аудит в области безопасности, здоровья и экологии, национального природоохранного законодательства). В те годы он функционировал вначале как средство защиты интересов коммерческих организаций. Это позволило обеспечить существенное снижение риска для окружающей природной среды, безопасности и здоровья людей, экологический аудит существенно дополнял административные контролирующие и надзорные функции соответствующих органов государства.
В середине 80-х годов Международная торговая палата пыталась внедрить экологический аудит как метод внутрифирменного административного управления. Организационно-правовой механизм экологического аудита распространяется в промышленно развитых странах — в Канаде, Великобритании, Нидерландах, США, Швеции. Новаторами в области разработки собственных программ экологического аудита выступали «US Steel», «Allied Chemical» и «Occidental Petroleum».
В 1984 г. Национальное агентство по охране окружающей среды США разработало концепцию экологического аудирования для федеральных ведомств. На основании данной концепции более 40 различных федеральных агентств осуществляли экологический аудит. Среди них: Министерство обороны США, Министерство энергетики США, Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA).
Министерство энергетики США создало в 1985 г. управление по экологическому аудиту и законодательству и проводило аудит своих основных объектов. За период развития экологического аудита в США число компаний, проводящих аудит, возросло от нескольких десятков в химической промышленности и тяжелом машиностроении до тысяч компаний, относящихся ко всем секторам промышленности. В настоящее время количество таких компаний составляет более 95%.1
В большинстве штатов. США купля-продажа недвижимости, включая земельные участки, подразумевает проведение предварительного обязательного экологического аудита. В США управленческие процедуры экологического аудита - это не только проверка предприятия на предмет соответствия требованиям законодательства в области охраны окружающей среды, но и фундамент разработки комплекса мероприятий для предотвращения его возможных нарушений.
Следовательно, подобного рода проверка позволяет выявить условия, приводящие к правонарушениям, и принять соответствующие меры, что может уменьшить штрафные санкции или даже исключить их применение.
Агентство по защите окружающей среды США подчеркивает, что нарушитель может показать свою искренность, если он выявит правонарушение, проинформирует о нем и примет надлежащие меры по его исправлению прежде, чем вмешается Агентство. Принимая во внимание, что информирование не обязательно по закону и правонарушение было немедленно исправлено, санкции, наложенные на предприятие, могут иметь частичный характер. Во внимание принимаются признание вины нарушителем и особенно меры, направленные на предотвращение подобного правонарушения в дальнейшем.