Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти 11
1. Понятие и содержание правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти
2. Правовые основы управления в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти 29
3. Особенности надзора и контроля в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти 52
Глава 2. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами и водным транспортом 71
1. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами 71
2. Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти водным транспортом 112
Глава 3. Правовое регулирование ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 132
1. Правовые меры обеспечения ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 132
2. Правовые меры ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти 150
3. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти 165
Заключение 190
Список нормативных правовых актов и иных официальных документов 192
Библиография 234
- Особенности надзора и контроля в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти
- Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти водным транспортом
- Правовые меры ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти
- Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Нефть является важнейшим полезным ископаемым, оказывающим влияние на мировую экономику и политику. Химические свойства нефти 1 позволяют отнести ее к наиболее опасным загрязнителям, негативно воздействующим на все компоненты окружающей среды. Наиболее экологически опасными видами деятельности, связанными с использованием нефти, являются ее добыча и транспортировка. Деятельность по транспортировке нефти оказывает существенное воздействие на состояние окружающей среды, в том числе, при строительстве объектов транспортировки нефти, при технологических потерях нефти при ее транспортировке, при аварийных разливах нефти. По состоянию на конец 2012 года в России протяженность магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов составила порядка 75 тыс. км2, а межпромысловых – около 100 тыс. км.
При добыче и транспортировке нефти Россия теряет 3,5–4,5% нефтяного сырья3. По меньшей мере 5 млн. тонн нефти ежегодно попадают в окружающую среду в результате порывов трубопроводов, что равно семи разливам нефти в Мексиканском заливе в 2010 г.4. В результате аварийных ситуаций и технологических процессов с танкерного флота ежегодно сбрасывается около 25 тыс. тонн нефти. По данным космических снимков уже в 2008 году 30 % поверхности океана было покрыто нефтяной пленкой5.
Нефтяное загрязнение, как вид негативного воздействия на окружающую среду, характеризуется быстротой распространения в окружающей среде, трудноустранимостью, длительностью влияния на природные объекты, переходом по экологической цепи.
1 Под нефтью в настоящем исследовании будет пониматься нефть в любом виде, в том числе сырая нефть,
топливная нефть, нефтешлам, нефтяные отходы и продукты нефтепереработки, что соответствует принятым
на международном уровне понятиям, см., например: Конвенция по защите морской среды района Балтийского
моря от 9 апреля 1992 г. (Хельсинки).
2 Официальный сайт Росстата. URL:
3 Некоммерческое партнерство «Центр экологии ТЭК». URL:
4 См.: В России катастрофы масштабов Мексиканского залива происходят несколько раз в год. URL:
5 См.: Тимченко Т. Проблемы экологической безопасности морских составляющих международных
транспортных коридоров // Вестник института экономики РАН. 2008. № 1. С. 129-142.
Разрабатываемые и применяемые технические, инженерные,
организационные и иные меры по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти могут быть эффективными в случае, если они опосредованы правом. Наличие систематизированных, полных и соответствующих ситуации правовых предписаний является обязательным условием эффективности деятельности по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду. Не менее важной составляющей правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти является безусловное применение существующих эколого-правовых требований на практике.
Современная экологическая ситуация в области транспортировки нефти характеризуется наличием правовых проблем, обуславливающих высокую актуальность темы диссертационного исследования и необходимость рассмотрения вопросов правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
К числу таких проблем можно отнести: тенденцию сокращения
территорий и акваторий, правовой режим которых запрещает размещение в их
пределах нефтепроводов, отсутствие эффективного правового регулирования
разработки и реализации планов предупреждения и ликвидации разливов
нефти и нефтепродуктов; несогласованность отдельных норм
законодательства об экологической экспертизе в отношении деятельности по
транспортировке нефти, противоречивость правового регулирования
вопросов возмещения вреда, причиненного деятельностью по
транспортировке нефти и иные.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Единственным комплексным исследованием по тематике, близкой к теме настоящего исследования, является диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Д.Р. Коваленко «Правовые
проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии» (2010 г.), а также монография этого автора6.
Отдельные вопросы, рассматриваемые в работе, были освещены в ряде
диссертационных исследований, в частности: в диссертации на соискание
степени доктора юридических наук В.Б. Агафонова «Правовое регулирование
охраны окружающей среды при пользовании недрами: теория и практика» и
его монографии7 (2014 г.), в диссертации на соискание степени кандидата
юридических наук С.С. Скибина «Особенности правового регулирования
пользования недрами при ограниченной хозяйственной деятельности в
пределах особо охраняемых природных территорий» (2015 г.); в научных
работах М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, Н.Г. Жаворонковой,
И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, О.М. Козырь, О.И. Крассова,
Н.С. Куделькина, А.С. Лалетиной, И.Н. Михиной, Е.М. Моховой,
М.В. Пономарева и др.
К наиболее изученным относятся вопросы правовой охраны морской среды от нефтяного загрязнения, традиционно рассматриваемые в качестве одной из проблем международного морского права. Их исследованием занимались, в том числе, Г.Г. Иванов в работе «Актуальные вопросы международного морского права» (1987 г.), А.А. Ковалев в работе «Современное международное морское право и практика его применения» (2003 г.). Специальные исследования в области защиты морской среды от загрязнения нефтью были проведены, в частности, коллективом авторов А.Н. Мовчаном, А. Янковым, Л. Лукашуком, Я. Симонидес и др. в работе «Мировой океан и международное право: Защита и сохранение морской среды» (1990 г.), Л.В. Сперанской в работе «Охрана морской среды и международное право» (1976 г.).
6 Коваленко Д.Р. Эколого-правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании
нефти в Российской Федерации и Норвегии. М.: Юрлитинформ, 2013.
7 Агафонов В.Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности в сфере
недропользования. М.: ПравоТЭК, 2014.
Наиболее острые проблемы правовой охраны окружающей среды от
негативного воздействия деятельности по транспортировке нефти
обсуждаются общественными некоммерческими объединениями в области охраны окружающей среды8 , материалы которых также использовались в работе над диссертацией.
В то же время, ряд правовых вопросов, рассматриваемых в
диссертационном исследовании, ранее не являлся предметом научных
исследований. К ним могут быть отнесены, в частности: понятие правовой
охраны окружающей среды при транспортировке нефти; особенности
правового регулирования экологических отношений в области
транспортировки нефти; вопросы охраны окружающей среды путем правового
регулирования разработки и реализации планов предупреждения и
ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в особенности в водных
объектах и на континентальном шельфе; проблемы применения
законодательства об экологической экспертизе; соотношение и
взаимодействие функций экологического управления в области
транспортировки нефти, существо специальных функций экологического управления в сфере транспортировки нефти и иные.
Кроме того, нет ни одной научной работы, посвященной комплексному и системному исследованию вопросов охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является выявление возможных и необходимых
путей/концепций развития правового регулирования экологических
отношений в сфере транспортировки нефти, определяющих направления совершенствования законодательства, правоприменительной практики и направленных на создание условий для предупреждения негативного
8 Например, общественным объединением Bellona была подготовлена работа «Нефть и газ российской Арктики: экологические проблемы и последствия», освещающая некоторые правовые проблемы экологического характера при транспортировке нефти (2007 г.) // Лесихина Н., Рудая И. и др. Нефть и газ российской Арктики: экологические проблемы и последствия. Объединение Bellona, 2007.
воздействия на окружающую среду при осуществлении деятельности по транспортировке нефти, а также на полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде загрязнением нефтью.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
разработка определения правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти;
характеристика совокупности специальных экологических требований и правовых мер, предъявляемых к транспортировке нефти, их необходимости и достаточности для охраны окружающей среды;
выявление особенностей применения общих экологических
требований и правовых мер к отношениям по транспортировке нефти;
анализ и оценка существующей системы правовых норм, обеспечивающей охрану окружающей среды при транспортировке нефти, и правоотношений, складывающихся при реализации таких норм;
выявление недостатков и проблем правового регулирования охраны окружающей среды при транспортировке нефти;
разработка предложений по совершенствованию законодательства в области транспортировки нефти в целях обеспечения экологической безопасности.
Предметом исследования являются система международных правовых актов, нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти, а также правовая и иная специальная литература, правоприменительная практика в данной сфере.
Методологическую основу диссертационного исследования
составляют общенаучные методы и приемы научного познания: логический,
системный, сравнительный, метод анализа и синтеза, аналогии и индукции, а
также частно-научные методы: технико-юридический и историко-правовой
анализ, сравнительно-правовой метод, предусматривающий анализ
соотношения правовых институтов, толкование норм права.
Тема исследования обуславливает использование специальных
методов, в том числе, установления соотношения технических процедур,
применяемых при транспортировке нефти, с эколого-правовыми
требованиями, предусмотренными законодательством.
Теоретическую основу работы составляют труды ведущих ученых в
области экологического и земельного права: С.А. Боголюбова,
М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова,
О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова,
В.В. Петрова, Т.В. Петровой. Также были изучены работы В.Б. Агафонова,
Г.В. Выпхановой, Н.М. Заславской, И.А. Игнатьевой, Д.Р. Коваленко,
О.М. Козырь, Г.А. Мисник, Н.Г. Нарышевой и других.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили
научные работы специалистов в области общей теории права,
международного морского права, в области недропользования:
С.С. Алексеева, А.А. Ковалева, А.Л. Колодкина, А.В Малько, Н.И. Матузова, А.И. Перчика, А.С. Пиголкина и других.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Теоретическая значимость работы состоит в результатах,
полученных на основе системного анализа нормативных правовых актов
экологического, земельного, водного, лесного, горного законодательства,
законодательства о градостроительной деятельности, законодательства в
области промышленной безопасности, законодательства в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера на предмет предотвращения, ликвидации,
минимизации и возмещения вреда окружающей среде при транспортировке
нефти. В работе выявлены теоретические проблемы, а также вопросы
правоприменительного характера, влияющие на эффективность охраны
окружающей среды при транспортировке нефти. Даны предложения по
решению таких проблем, в том числе по совершенствованию
законодательства, по его приведению в соответствие с экологическим и экономическим публичными интересами.
С учетом рассмотрения в диссертационном исследовании проблем, имеющих естественнонаучный характер, работа может быть использована в качестве учебного материала при преподавании дисциплин эколого-правового профиля на юридических, а также на географических, биологических и иных естественно-научных факультетах высших учебных заведений при анализе положений законодательства, касающихся экологических требований при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации линейных объектов, опасных производственных объектов, объектов транспортировки нефти; анализе нормативного правового регулирования в области инженерных изысканий и проектной документации; технических условий обеспечения безопасности перевозки нефти водным транспортом, закрепленных в правовых нормах.
Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования и полученных результатов, являются материалы органов государственной власти, материалы судебной практики, официальные доклады, данные, сообщения, размещенные на официальных сайтах государственных органов, международных организаций, общественных экологических объединений, в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование, посвященное проблемам правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовая охрана окружающей среды при транспортировке нефти
представляет собой систему правовых норм и возникающих в результате их
реализации правоотношений, направленных на выполнение установленных
правовых норм, а также мероприятий по сохранению естественной среды и
восстановлению природных объектов при транспортировке нефти.
Особенности правовой охраны окружающей среды при транспортировке
нефти состоят в том, что: 1) адресатом правовых предписаний являются
субъекты, осуществляющие транспортировку нефти; 2) систему норм
образуют нормы, установленные законами и подзаконными нормативными
правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ; на развитие
данной системы норм также оказывают влияние локальные нормы субъектов
хозяйственной деятельности, осуществляющих транспортировку нефти;
3) указанные нормы можно классифицировать как регулирующие
размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию объектов транспортировки нефти; 4) система норм характеризуется принадлежностью таких норм к экологическому, природоресурсному законодательству, законодательству о градостроительной деятельности, законодательству в области промышленной безопасности, законодательству в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что обеспечивает комплексный подход к регулированию данного вида правоотношений; 5) применение (реализация) норм обеспечивается, в том числе, путем экологизации соответствующих технических регламентов, СНиПов и иных технических документов.
2. Эффективное правовое регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти предполагает установление четкого порядка разработки и утверждения планов предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти, включающего правовые меры по обеспечению эффективности таких планов, в частности: 1) специализированную экспертизу, проводимую органами государственной власти, осуществляющими управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в период утверждения планов; 2) государственную оценку состояния сил и средств, предусмотренных для предупреждения и ликвидации разливов нефти
на этапах ввода объекта в эксплуатацию и эксплуатации объектов транспортировки нефти.
-
Необходимыми системными элементами, дополняющими существующую охрану окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами, являются: 1) специальный законодательный акт, включающий в себя экологические требования к размещению, проектированию и строительству нефтепроводов; 2) институт государственной сертификации нефтепровода, осуществляемой периодически на протяжении всего срока его эксплуатации.
-
Дальнейшее формирование законодательства в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти должна включать: 1) запрет на размещение нефтепроводов на определенных территориях и акваториях, в частности, на сельскохозяйственных угодьях, кадастровая стоимость которых на 30 и более процентов превышает кадастровую стоимость среднерайонного уровня; наиболее уязвимых и/или имеющих важные защитные функции категориях защитных лесов, а именно: ценных лесов, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, особо защитных участков лесов; особо охраняемых природных территориях регионального значения; 2) введение природоохранного требования к размещению нефтепроводов, позволяющего размещать их на землях сельскохозяйственного назначения и в лесах, расположенных в водоохранных зонах, только при условии отсутствия других вариантов размещения.
-
Цели охраны окружающей среды будут достигаться при включении затрат эксплуатирующих организаций, направленных на ликвидацию последствий нефтяных разливов и иных негативных воздействий и восстановление состояния окружающей среды, в счет выполнения их обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти. При определении общего размера подлежащего возмещению вреда, нужно учитывать, что возмещение вреда в части, в
которой восстановление окружающей среды невозможно, может происходить только в денежной форме.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова. Положения и выводы по теме диссертационного исследования были изложены в форме докладов и сообщений на научно-практических конференциях и форумах: на Российском молодежном экологическом форуме «Экология России и молодежная политика» в 2010 г.; на Межвузовской научно-практической конференции «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства» в 2011 г.; на IV Молодежном экологическом конгрессе «Северная Пальмира» в 2012 г.; на III Всероссийском научно-практическом форуме «Экология: синтез естественнонаучного, технического и гуманитарного знания» и I Школе интерэкоправа в 2012 г.; на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2014» и «Ломоносов-2010»; на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» в 2014 г. («Софрино-20»), а также в научных публикациях автора.
Материалы исследования использовались при преподавании учебных курсов «Экологическое право», «Правовая охрана природных ресурсов», «Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды» в 2013–2015 гг. на юридическом факультете и факультете кадастра недвижимости Государственного университета по землеустройству.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и иных официальных документов, библиографии.
Особенности надзора и контроля в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти
Возрастающая потребность человечества в нефти неизбежно влечет рост темпов ее добычи. По данным Международного Энергетического Агентства Российская Федерация занимает пятое место в мире в числе основных производителей нефти9. С каждым годом объемы добываемой нефти в России возрастают, что обусловливает увеличение объемов транспортируемой нефти, увеличение нагрузки на существующие транспортные средства, а также необходимость строительства новых транспортных средств.
В связи с расположением основных нефтепромыслов на значительном удалении от мест переработки, сбыта и потребления нефти вопросы транспортировки нефти для Российской Федерации являются особенно актуальными.
Наиболее распространенными видами транспорта для перевозки нефти являются трубопроводный, железнодорожный и водный транспорт, находящиеся в определенной взаимосвязи. Нефтеналивные грузы доставляются по железной дороге и трубопроводам в морские порты (например, Белого, Баренцева морей), где перегружаются в танкеры для дальнейшей транспортировки морем на западный рынок напрямую, или через нефтеперегрузочные комплексы10, либо напрямую по трубопроводам потребителям в Российской Федерации и за рубежом. Кроме того, используется, хотя и в меньшей степени, автомобильный транспорт (автоцистерны).
Указанные виды транспорта составляют единую нефтяную транспортную систему. Предпочтение одного вида транспорта перед другим обуславливается его специфическими особенностями, условиями конкретного маршрута перевозки, вида и качества нефти11.
Трубопроводный транспорт характеризуется как самый дешевый способ транспортировки нефти. Протяженность территории Российской Федерации предопределяет важность системы трубопроводов для экономики страны – около 90 % добываемой нефти транспортируются трубопроводами12. Развитие топливно-энергетического комплекса России во многом определяется работоспособностью трубопроводной системы, в связи с чем осуществляется активное строительство новых трубопроводных систем. До 2020 г. планируется построить 1,5 тыс. км магистральных нефтепроводов и более 2 тыс. км нефтепродуктопроводов13.
Транспортировка водным транспортом включает в себя транспортировку посредством речных и морских танкеров и барж. Данный вид транспортировки признается наиболее опасным для окружающей среды, обладает значительными рисками причинения вреда водным объектам14. В то же время географические условия Российской Федерации обуславливают наличие развитой водной транспортной системы, включающей в себя речной и морской транспорт.
Речной транспорт, представляющий собой основную часть внутреннего водного транспорта России, для перевозки нефти используется достаточно ограничено, что обусловлено коротким навигационным периодом, доступностью не всех водных путей для барж и танкеров15, износом судов16, а также наличием альтернативных способов транспортировки нефти (трубопроводный, железнодорожный транспорт). Нефть и нефтепродукты составляют 5-7 % от общего количества грузов, перевозимых внутренним водным транспортом.
В отличие от речного транспорта, морской транспорт (танкеры) активно используется для транспортировки нефти, причем на его долю приходится основной объем нагрузки международных перевозок нефти и нефтепродуктов.
Развитая железнодорожная инфраструктура РФ позволяет активно использовать ее для транспортировки нефти. По некоторым данным в 2011 г. 77 % нефтепродуктов было доставлено железнодорожным транспортом и 10 % - сырой нефти17, в 2014 г. железной дорогой было перевезено 256,5 млн тонн нефтяных грузов18. В то же время строительство новых нефтепроводов, повышение тарифов на железнодорожные перевозки и иные факторы могут снизить долю железнодорожного транспорта в системе перевозки нефти.
Использование автомобильного транспорта для транспортировки нефти крайне незначительно по причинам экономической неэффективности и применяется, в основном, для доставки нефти конечным потребителям (например, на автозаправочные станции).
Характерные особенности транспорта, применяемого для перевозки нефти, отражаются на причинах нанесения вреда окружающей среде19. Существенность вреда окружающей среде, причиняемого транспортировкой нефти трубопроводами, обуславливается: протяженностью нефтепроводов (оказание воздействия на все природные объекты, в частности, пересечение водных объектов, перекрытие путей миграции животных); природными особенностями районов добычи и транспортировки нефти (северные регионы страны, характеризующиеся вечной мерзлотой, сниженной естественной восстанавливаемостью экологических систем)20.
Спецификой транспортировки нефти нефтепроводами является причинение различного по антропогенному воздействию вреда окружающей среде на разных этапах данного вида хозяйственной деятельности21. На этапе строительства трубопровода наибольшее воздействие оказывается на почвенный покров (нарушение целостности почвенного покрова, в том числе при использовании тяжелой техники), растительный мир (повреждение или полное уничтожение травянистой, древесно-кустарниковой растительности), водные объекты (засорение, изменение гидрологического режима). При этом изменение почвенных, растительных, гидрологических и иных параметров окружающей среды часто становится причиной вторичных изменений в состоянии окружающей среды (образование оврагов, заболачивание, засоление, нарушение температурных режимов)22.
Этап эксплуатации трубопроводов в настоящее время в Российской Федерации характеризуется повышенной опасностью причинения вреда всем компонентам окружающей среды. Основным фактором причинения вреда являются нефтяные разливы, происходящие по причине несоблюдения превентивных мер при строительстве нефтепроводов, а также нарушения требований, предъявляемых к эксплуатации трубопроводов, в особенности высокой степени изношенности оборудования и труб, аварий на нефтепроводах, врезок в нефтепроводы и их повреждения тяжелой техникой23. При транспортировке нефти подводными нефтепроводами возникают и иные антропогенные воздействия. «Одним из основных источников воздействия на морскую среду при строительстве подводного трубопровода являются земляные работы при проходке траншеи трубопровода и подходных каналов, заглублении и засыпке трубопроводов, дампинге24 грунта, сопровождающиеся: повышением содержания в воде взвеси, образованной мелкими фракциями донных отложений; изменением гидрохимического режима морской воды при высвобождении загрязняющих веществ из донных осадков во время проведения земляных работ.»25
Однако, несмотря на вышесказанное, специалисты утверждают о наличии технических возможностей обеспечения безопасной для окружающей среды эксплуатации нефтепроводов. Справедливо отмечается, что, несмотря на кажущуюся фатальность возникновения аварий, предупреждение аварийных случаев часто зависит от элементарного соблюдения правил техники безопасности, технологической дисциплины26.
Влияние деятельности по транспортировке нефти железнодорожным и автомобильным транспортом на окружающую среду сходно с влиянием, оказываемым нефтепроводным транспортом. Такое сходство обусловлено тем, что железнодорожные пути и автомобильные дороги относятся к линейным объектам, строительство которых имеет аналогичные последствия для окружающей среды. На этапе эксплуатации таких объектов негативное воздействие на окружающую среду также проявляется в виде нефтяного загрязнения, происходящего как при нормальной эксплуатации, так и в аварийных случаях. Загрязнение водной среды с судов считается одним из наиболее вредоносных источников загрязнения, что вызвано общим объемом загрязняющих веществ, их токсичностью и мобильностью27. Основной причиной попадания нефти в водную (морскую) среду является слив с судов загрязненных балластных и моечных вод, являющихся постоянными загрязнителями. Второй причиной по значимости загрязнения признаются аварии танкеров, в том числе супертанкеров, вместительность которых достигает 540 тыс. т. нефти, представляющие собой единовременные, но объемные сбросы нефти. Аварии танкеров наиболее наглядно иллюстрируют вредоносные результаты загрязнения Мирового океана нефтью.
Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировке нефти водным транспортом
Правовым основанием осуществления комплексного строительного надзора является п. 5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации»153) (далее – Положение о государственном строительном надзоре), согласно которому если при строительстве объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то органом государственного строительного надзора в рамках государственного строительного надзора осуществляется государственный экологический надзор. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ, исключение составляют случаи размещения объектов транспортировки нефти в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, что обусловлено особой опасностью строительства объектов транспортировки нефти для данных акваторий и территорий.
При применении указанных норм выявляется некоторая несогласованность в предмете надзора и полномочиях государственных надзорных органов. Так, исходя из ст. 23.56 КоАП РФ, органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, не имеют полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды. В то же время суды признают незаконным привлечение к административной ответственности нарушителей экологических требований при осуществлении строительной деятельности (например, ст.8.1 КоАП РФ) органами экологического надзора, поскольку они не имеют права осуществления государственного экологического надзора при строительстве объектов капитального строительства, в т. ч. объектов транспортировки нефти154.
Предметом надзора, согласно п. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов и проектной документации.
Предмет государственного строительного надзора определяет важность самого института строительного надзора для охраны окружающей среды, поскольку соблюдение требований проектной документации, как указывалось выше, является наиболее эффективным способом предупреждения и минимизации причинения вреда окружающей среде при строительстве и дальнейшей эксплуатации нефтепровода и объектов транспортных инфраструктур иных объектов транспортировки нефти.
Примером предупреждения причинения вреда окружающей среде на этапе строительства нефтепровода при проведении государственного строительного надзора может стать Постановление Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан от 30 марта 2009 г. № 09-035-02156 о назначении ООО «Северо-Западные магистральные нефтепроводы» административного наказания по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства. В ходе осуществления итоговой проверки по объекту капитального строительства «Реконструкция с заменой трубы (траншейным методом)» были обнаружены отклонения от проектной документации, представляющие существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в сфере безопасности опасных производственных объектов и охраны окружающей среды. Решение ФАС Поволжского округа от 25 января 2010 г. подтвердило правомерность привлечения ООО «СевероЗападные магистральные нефтепроводы» к административной ответственности.
Результат проведения государственного строительного надзора обуславливает возможность ввода в эксплуатацию нефтепровода и иных инфраструктур объектов транспортировки нефти. Так, согласно п. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию возможна при наличии заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; заключения федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство которых осуществляется в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ. предусматривает обязательные негосударственные формы контроля. Например, строительный контроль, осуществляемый (аналогично строительному надзору) в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий (п. 1 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ) проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства на основании договора, строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.
Кроме того, согласно п. 3 ст. 8 Закона о промышленной безопасности для нефтепровода, инфраструктуры железнодорожного транспорта, как для опасных промышленных объектов, в обязательном порядке проводится авторский надзор, представляющий собой проверку соответствия выполняемых строительных работ проектной документации, лицом, выполнившим подготовку такой документации.
Строительный контроль и авторский надзор позволяют осуществлять постоянное наблюдение за соответствием деятельности по строительству техническим и экологическим нормам и правилам, и, следовательно, обеспечивать потенциальное предотвращение либо минимизацию будущего экологического вреда.
Существует определенная взаимосвязь строительного надзора и контроля. Так, с одной стороны, пунктом 3 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ предусматривается обязанность извещения органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийной ситуации на объекте капитального строительства. С другой стороны, в рамках государственного строительного надзора осуществляются надзорные мероприятия в отношении законности проведения строительного контроля. Так, например, Западно-Сибирское управление Ростехнадзора в ходе осуществления плановой проверки привлекло к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ ЗАО «Ванкорнефть», осуществлявшего строительный контроль ненадлежащим образом, о чем, в частности, свидетельствовали отсутствие общего журнала работ по монтажу технологических и межплощадочных трубопроводов, выполнение работ подрядчиком с нарушением рабочего проекта, нарушения, допущенные при оформлении документации, предусмотренной ведомственными строительными нормами157.
Правовые меры ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду при транспортировке нефти
Обязательному учету капитаном морского порта подлежат журналы нефтяных операций судов флага Российской Федерации, которые, в соответствии с п. 3 Правил ведения журнала нефтяных операция для нефтяных танкеров, должны быть пронумерованы, прошнурованы и скреплены на последней странице печатью капитана морского порта Российской Федерации.
Значение журнала нефтяных операций состоит в фиксации всех загрязнений окружающей среды нефтью и нефтяными остатками с судов, определении количества нефти, попавшей в водные объекты. Кроме того, необходимость внесения в журнал всех нефтяных операций может являться профилактикой правонарушения, поскольку может иметь психологическое воздействие на команду судна.
Из запрета на сброс нефти и обязанности сохранения нефтяных остатков на борту для последующего их сброса в приемные сооружения, содержащегося в п. 9 Правил 15 Приложения 1 МАРПОЛ, ст. 3 Приложения IV к Протоколу к Договору об Антарктике, следует необходимость установления требований к техническому обустройству портов. Согласно Правилу 38 МАРПОЛ государства-участники Конвенции обязуются предусмотреть на нефтеналивных терминалах, в ремонтных портах и других портах, в которых суда должны сдавать нефтяные остатки, сооружения для приема таких остатков и нефтесодержащих смесей, остающихся на нефтяных танкерах и других судах.
Наличие в определенном порту Российской Федерации соответствующих приемных устройств отражается в обязательных постановлениях, принимаемых по каждому порту. Такие обязательные постановления используются судовладельцами, капитанами судов при решении вопроса о порте захода судна в случае необходимости сдачи нефтяных остатков. Например, согласно Обязательным постановлениям в морском порту Находка, утвержденным приказом Минтранса РФ от 23 июня 2011 г. № 169316, морской порт имеет возможности для приема сточных и нефтесодержащих вод, изолированного балласта. При этом судно сдает такие воды на основании заявления, которое подается судовладельцем либо агентом за 12 часов до начала операции оператору причала.
Для соблюдения ограничений, установленных для особых районов, дополнительно принята специальная норма, содержащая обязанность государств-участников, береговая линия которых прилегает к одному из особых районов, обеспечить, чтобы во всех нефтеналивных терминалах и ремонтных портах, находящихся в пределах особого района, были предусмотрены сооружения, достаточные для приема и обработки всего грязного балласта и промывочной воды из танков нефтяных танкеров, а также других остатков и нефтесодержащих смесей. Пропускная способность всех приемных сооружений должна быть достаточной для удовлетворения нужд пользующихся ими судов и не приводящей к их чрезмерному простою.
Предупреждение аварийных сбросов нефти основано на обеспечении безопасности судоходства. Частой причиной аварийных ситуаций является столкновение судов, в связи с чем 20 октября 1972 г. была принята Конвенция о международных правилах предупреждения столкновений судов в море (Лондон)317 (далее – Конвенция о правилах предупреждения столкновения судов), распространяющаяся на все суда, плавающие в открытом море.
Конвенцией устанавливаются правила судоходства, исполнение которых минимизирует столкновения танкеров, и, соответственно, предупреждает аварийные разливы нефти. Среди таких правил можно выделить требование безопасной скорости, требование визуального и слухового наблюдения. Согласно Правилу 7 и 8 Конвенции о правилах предупреждения и столкновения судов, каждое судно должно использовать все имеющиеся средства в соответствии с преобладающими обстоятельствами и условиями для определения наличия опасности столкновения. Если имеются сомнения в отношении наличия опасности столкновения, то следует считать, что она существует. Конвенцией закрепляются конкретные действия судов при обнаруженной возможности столкновения, в том числе, действия при сближении судов, при пересечении курсов и прочие.
Положения Конвенции о правилах предупреждения столкновения судов не препятствуют действию особых правил, установленных национальным законодательством относительно плавания в акваториях рейдов, портов, по внутренним водным путям (Правило 1). В связи с чем, приказами Министерства транспорта РФ утверждены «Общие правила плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним» (приказ от 20 августа 2009 г. № 140318) и «Правила плавания по внутренним водным путям Российской Федерации» (приказ от 14 октября 2002 г. № 129319).
Наличие специальных правил плавания в портах обусловлено повышенной потенциальной опасностью возникновения аварийных ситуаций в них, а также большей уязвимостью прибрежных вод от разливов нефти. Правила включают в себя условия плавания в портах, захода и выхода танкеров из портов.
Кроме того, отдельно регулируются вопросы охраны водной среды, безопасности судна для окружающей среды при производстве погрузки и выгрузки нефти и нефтесодержащих смесей. В частности, согласно п. 142, 143 Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним, не допускается постановка к причалам, не предназначенным для перевалки нефти и нефтепродуктов, танкеров с грузом нефти и нефтепродуктов или в балласте с недегазированными танками; не допускается проведение сливоналивных операций судов при грозе и скорости ветра 15 метров в секунду и более, без установки боновых заграждений, приведения в готовность к применению средств борьбы с нефтеразливами и пожаротушения.
Согласно Правилам плавания по внутренним водным путям судоводители должны принимать все меры предосторожности для предотвращения загрязнения водной среды, например, для предотвращения непосредственно угрожающей опасности или ее возможных последствий судоводители должны уменьшить скорость до минимальной и принять все меры, которые диктуются практикой судовождения или особыми обстоятельствами, даже если вынуждены отступать от Правил плавания.
Несмотря на предпринимаемые, потенциально эффективные меры, до сих пор не удается в достаточной степени минимизировать количество происходящих аварий, влекущих за собой разливы нефти. В целях предупреждения и минимизации вреда окружающей среде при аварии танкера, закрепляется обязанность государств требовать наличие на борту судна Плана SOPEP (Правило 37 Приложения 1 МАРПОЛ; ст. 3 Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству от 30 ноября 1990 г.320 (Лондон) (далее – Конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью).
Аналогичная обязанность для судов внутреннего водного транспорта была установлена Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 131-ФЗ321, внесшим дополнение в ст. 39 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001г. №24-ФЗ (далее – КВВТ РФ)322. Согласно новой редакции статьи «судовладелец для предотвращения загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения обязан разработать в отношении судна план чрезвычайных мер по предотвращению такого загрязнения и обеспечить выполнение этого плана» (далее – План чрезвычайных мер). Возможно, что такие изменения были обусловлены, с одной стороны, перспективой более активного использования внутренних водных путей для перевозки нефти323, с другой – увеличением числа устаревших судов, представляющих существенную потенциальную угрозу для окружающей среды. Планы чрезвычайных мер разрабатываются и утверждаются в соответствии с «Порядком разработки в отношении судна плана чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения с судов нефтью и ликвидации последствий такого загрязнения и порядка выполнения этого плана», утвержденным Приказом Минтранса России от 18 марта 2014 г. № 72324.
Отметим, что данные планы (План SOPEP и План чрезвычайных мер) являются особенностью правового регулирования транспортировки нефти водным транспортом, в отличие от планов ЛАРН, разрабатываемых всеми организациями, осуществляющими транспортировку нефти. Действие планов ЛАРН распространяется на всю акваторию / территорию разлива нефти.
План SOPEP и План чрезвычайных мер разрабатываются для каждого судна судовладельцем с целью определения последовательности действий членов экипажа судна и должностных лиц судовладельца судна, выполнение которых должно способствовать предотвращению разлива нефти, ликвидации и/или уменьшению его последствий. Планы должны учитывать: тип судна; размеры и конструктивные особенности судна; максимально возможное количество нефти на судне в качестве груза и бункерного топлива; район плавания судна; состав экипажа судна; оснащение судна средствами связи; оснащение судна средствами борьбы с разливом нефти.
Несмотря на различия в терминологии, анализ правил разработки Плана SOPEP и Плана чрезвычайных ситуаций показывает их единую сущность и предназначение – обеспечить слаженность действий экипажа на борту судна в случае наступления чрезвычайной ситуации, влекущей или могущей повлечь сброс нефти.
Законодательство фактически не содержит норм-гарантий эффективности мер, содержащихся в планах. Кроме того, в отличие от правового регулирования Планов SOPEP, законодательство не обеспечивает соблюдение правовых требований, связанных с наличием на борту Планов чрезвычайных ситуаций. Обязанность по утверждению Плана чрезвычайных мер возложена только на судовладельца.
Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти
Отметим, что решение Конституционного Суда РФ основывалось и на существующей судебной практике, в которой, в обоснование возможности произведения зачета затраченных средств, были положены также нормы гражданского и экологического законодательства. В частности, отмечается, что в соответствии со ст. 1082 Гражданского кодекса РФ способами возмещения вреда являются возмещение вреда в натуре или возмещение причиненных убытков. Кроме того, согласно п. 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»427, по смыслу п. 2 ст. 78 Закона об охране окружающей среды вред, причиненный окружающей среде, на основании решения суда может быть возмещен посредством возложения на виновное лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ в случае, если восстановление окружающей среды объективно возможно и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы.
Вместе с тем, полагаем, что основным аргументом в пользу возможности и необходимости (в ряде случаев) учета восстановительных работ в качестве исполнения обязанности по возмещению причиненного экологического вреда, частично отраженным и в Постановлении Конституционного Суда РФ, должно являться не буквальное соответствие иным нормам законодательства, а преследование целей экологического права, реализуемых, в том числе, через институт возмещения вреда окружающей среде. Выраженное мнение соответствует и Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»428, согласно ст. 74 которого необходимо оценивать смысл нормативного акта исходя из его места в системе правовых актов.
Основной целью института возмещения вреда окружающей среде является восстановление нарушенного состояния окружающей среды, природных объектов429. По существу, смысл денежного возмещения вреда должен состоять во взыскании средств, необходимых для такого восстановления лицам, имеющим фактическую возможность (специальные навыки) осуществления рекультивационных и иных работ. Однако, исходя из ст. 35 и ст. 43 Бюджетного кодекса РФ, суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде при транспортировке нефти, расходуются в соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Данный принцип определяет право государства, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ по жалобе ООО «Заполярнефть», направлять денежные средства не на восстановление конкретного участка леса, а в бюджет в качестве компенсации за причинение вреда его имуществу. Отметим, что данные суммы могут быть направлены на финансирование любой статьи расходов бюджетов, в том числе на развитие отраслей, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Кроме того, согласно ст. 43 Бюджетного кодекса РФ суммы по искам о возмещении вреда окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных образований (за исключением городов федерального значения).
С учетом вышесказанного полагаем, что при существующем правовом регулировании экологических отношений наиболее соответствует целям охраны окружающей среды при транспортировке нефти возмещение вреда посредством проведения восстановительных работ430. Более того, денежное возмещение вреда должно быть приемлемо только в случае взыскания с эксплуатирующих организаций сумм, уже затраченных на рекультивацию загрязненных земель, восстановление иных природных объектов иными субъектами, а также в случае физической невозможности восстановления окружающей среды431. То есть в законодательстве должен быть установлен приоритет возмещения вреда путем восстановления окружающей среды432, согласующийся, в свою очередь, с установленным приоритетом сохранения естественных экологических систем433.
В то же время, при решении вопроса о выполнении обязанности по возмещению вреда, причиненного транспортировкой нефти, необходимо учитывать, были ли проведены восстановительные работы по отношению ко всем природным объектам. Как показывает практика, осуществление рекультивации само по себе не свидетельствует о полном восстановлении нарушенного состояния всех компонентов окружающей среды (например, растительности, животного мира). В связи с чем, представляется, что в случае наличия природных объектов, возмещение вреда которым не было осуществлено при проведении восстановления нарушенного состояния окружающей среды, такой вред должен быть возмещен посредством выплаты денежной компенсации.
В противоположном случае, возмещение вреда, признаваемое компенсационной мерой, стимулирующей скорейшую минимизацию правонарушителем негативных последствий, может привести (и приводит) к подавлению инициативы эксплуатирующих организаций, к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду434.
В то же время стоит отметить, что установление Конституционным Судом РФ неконституционности положений Лесного кодекса РФ и общая тенденция признания возможности зачета расходов, затраченных на устранение последствий загрязнения окружающей среды, в возмещение причиненного вреда, полностью не решат проблему противоречия норм ст. 77 и ст. 78 Закона об охране окружающей среды.
Таким образом применение общих норм Закона об охране окружающей среды о возмещении вреда окружающей среде к отношениям, складывающимся при разливах нефти, подчеркивает существующие существенные пробелы правового регулирования возмещения экологического вреда. Специфика негативного воздействия разливов нефти (физико-химические свойства нефти, существенность оперативной ликвидации последствий), значительная сумма расходов, необходимая для восстановления состояния окружающей среды, отражают некорректность положений статей 77 и 78 Закона об охране окружающей среды, необходимость их пересмотра.
Новая редакция статей должна отражать баланс публичных и частных экологических и экономических интересов435, находящимся во взаимосвязи, с тем, чтобы максимально приблизиться к возможной минимизации вреда, причиняемого транспортировкой нефти.
Второй вывод, к которому приводит анализ применения норм Закона об охране окружающей среды, состоит в том, что порядок расчета возмещения вреда зависит от конкретной ситуации причинения вреда окружающей среде. Так, если ликвидация последствий разлива нефти (иного причинения вреда) была произведена незамедлительно после аварии, то сумма возмещения ущерба рассчитывается исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. В то же время, с учетом вышесказанного, данное правило должно быть применимо и в случае проведения восстановительных мероприятий самими эксплуатирующими организациями. В этом случае незамедлительность восстановительных работ должна учитываться как обстоятельство, минимизирующее размер причиняемого ущерба.
Практика признания рекультивационных работ в счет возмещения вреда окружающей среде в настоящее время не упростила, а усложнила расчет такого возмещения. В частности, в целях учета в размере вреда проведенных рекультивационных и иных работ, необходимо произвести расчет стоимости таких работ (фактические расходы), а также суммы возмещения вреда, рассчитываемой по соответствующим таксам и методикам.
Примечательным примером взыскания суммы вреда, исчисленного по фактическим затратам, является решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 7 сентября 2010 г. по делу № А56-45633/2010 об аварии танкера «Волгонефть-139». Росприроднадзор предъявил требования о взыскании в пользу Российской Федерации 6 048 658 106 руб. в возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде (сумма была рассчитана по Методике исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, вследствие нарушения водного законодательства от 4 ноября 2006 г.436 (далее – Методика исчисления вреда водным объектам № 71), и фактически понесенных расходов на общую сумму 753 332 руб. 22 коп.