Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика правовой охраны сельскохозяйственных угодий
1. Понятие и содержание правовой охраны сельскохозяйственных угодий 12
2. Историко-правовой анализ законодательства, регулирующего отношения по охране сельскохозяйственных угодий 40
Глава II. Правовая охрана сельскохозяйственных угодий в современных условиях
1. Правовая охрана и оборот сельскохозяйственных угодий 68
2. Права и обязанности собственников, пользователей и арендаторов сельскохозяйственных угодий 103
3. Правовые меры стимулирования охраны сельскохозяйственных угодий 134
Глава III. Проблемы совершенствования законодательства в сфере охраны сельскохозяйственных угодий 164
Заключение 196
Библиография 201
- Понятие и содержание правовой охраны сельскохозяйственных угодий
- Историко-правовой анализ законодательства, регулирующего отношения по охране сельскохозяйственных угодий
- Правовая охрана и оборот сельскохозяйственных угодий
- Проблемы совершенствования законодательства в сфере охраны сельскохозяйственных угодий
Введение к работе
Актуальность темы исследования предопределяется тем, что в ходе проведения первого этапа земельной реформы существенно изменились отношения, возникающие в сфере использования сельскохозяйственных угодий. Произошла реорганизация колхозов и совхозов, созданы новые коммерческие организации - акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства. Сельскохозяйственные угодья в основном приватизированы и являются частной, а не государственной собственностью.
Предполагалось, что введение частной собственности на землю, возникновение и развитие рыночных отношений обеспечит рациональное использование земель, восстановление и сохранение плодородных свойств почвы. Однако надежда на то, что только в результате введения различных форм собственности можно улучшить использование земли, не оправдалась. Более того, процесс снижения плодородных свойств сельскохозяйственных земель, сокращения их площадей усилился. Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен и существует реальная угроза полного истощения земель. Существенную опасность представляют эрозия почв (эродированы 21 процент всех земель сельскохозяйственного назначения, 44 процента - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га), засоление земель (около 20 процентов сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19 процентов всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около процентов их площади) . Более 40 млн. га сельскохозяйственных земель не используются вообще - это пятая часть всех угодий2.
В Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999- 2002 годы» отмечается, что начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. В аграрном секторе первый этап реформы не решил возложенных на него задач: собственники земельных долей не полностью реализуют права по их распоряжению; переход земель к эффективным хозяйствующим субъектам осуществляется медленно; новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации земли, не смогли увеличить продуктивность сельскохозяйственных угодий.
При проведении земельной реформы практически не решались проблемы повышения эффективности использования и охраны земель. Земельные преобразования проводились без кардинального изменения экономических и производственных отношений, без учета трудовых и материальных ресурсов, возможности кооперации в области производства и переработки сельскохозяйственной продукции. Большая площадь приватизированных земель сельскохозяйственного назначения перешла в собственность лиц, не обрабатывающих ее (пенсионеры, работники социальной сферы, бывшие работники сельскохозяйственных организаций и т.д.)3.
Вопросы рационального использования и охраны земель в сущности оказались «за бортом» земельной реформы, главными ее целями было изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий, введение частной собственности на землю и формирование земельного рынка. Лишь в ст. 1 Закона РСФСР «О земельной реформе» упоминалось о рациональном использовании и охране земли как одной из целей земельной реформы. Однако в последующих нормативных правовых актах это положение не было развито и введено в практику4.
Анализ земельно-правовых актов показывает, что правовое регулирование отношений по охране сельскохозяйственных угодий сводится лишь к перечислению мероприятий, выполняемых в этих целях, и пока не создан правовой механизм их реализации. Так, в ЗК РСФСР установлены задачи и содержание землеустройства, порядок его проведения. Однако не определены права и обязанности заинтересованных физических и юридических лиц, механизм их реализации. Это же касается выполнения и иных мероприятий по охране сельскохозяйственных угодий. Кроме того, при реорганизации совхозов и колхозов право собственности на земельные участки возникло у граждан, фактически же они используются сельскохозяйственными предприятиями. Отсутствие надлежащего правового регулирования отношений между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными предприятиями также не способствует эффективному использованию земель в сельскохозяйственном производстве. Для разрешения этой проблемы необходимо законодательно определить полномочия сельскохозяйственных предприятий, непосредственно использующих земельные участки, и закрепить гарантии их прав.
Учитывая то, что предполагается принятие не только нового ЗК РСФСР, но и ряда федеральных земельных законов, в работе содержатся конкретные предложения по проектам разрабатываемых нормативных правовых актов.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблемы рационального использования и охраны земель исследовались многими учеными-юристами Г.А. Аксененком, Г.С. Башмаковым, С.А. Боголюбовым, Г.Е. Быстровым, В.Н. Демьяненко, Ю.Г. Жариковым, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцевым, Н.И. Красновым, П.Ф. Кулиничем, И.В. Павловым, И.Ф. Панкратовым, Н.В. Сторожевым, Н.А. Сыродоевым, A.M. Турубинером, Г.В. Чубуковым и др. Их труды имеют большую теоретическую и практическую значимость, так как в них исследовались понятия рационального и эффективного использования земель и их охраны, соотношение этих понятий. В опубликованных работах за последние годы рассматриваются либо отдельные проблемы, возникающие при использовании земель, либо проблемы, связанные с охраной отдельных видов сельскохозяйственных угодий. Монографические издания отсутствуют. Поэтому возникла необходимость исследования отношений по охране сельскохозяйственных угодий в целом, что сделано в представленной работе.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование правовых проблем в сфере охраны земель, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий, в условиях современного этапа земельной реформы, проведенное на основе анализа действующего законодательства и практики его применения.
Цели и задачи настоящего исследования. Цель исследования состоит в разработке механизма правовой охраны сельскохозяйственных угодий на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и Саратовской области, а также практики его применения в конкретном субъекте Федерации, определении степени эффективности законодательства, устанавливающего правовой режим использования сельскохозяйственных угодий, а также проектов ЗК РФ и федеральных законов о земле. Для достижения целей диссертационного исследования:
- проведен анализ эффективности действия нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране сельскохозяйственных земель;
- выявлены тенденции развития земельного законодательства;
- обобщена практика применения законодательства по охране сельскохозяйственных угодий в Саратовской области;
- исследованы данные о состоянии земель, используемых для выращивания сельскохозяйственной продукции;
- разработаны предложения по проектам ЗК РФ и федеральных законов о земле.
Предмет исследования составляет: система норм, регулирующих правовой режим сельскохозяйственных угодий; практика применения нормативных правовых актов, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель в сельском хозяйстве.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой для исследования послужили научные труды ученых юристов в области земельного права и законодательства Ф.Х. Адиханова, Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, В.Н. Демьяненко, Г.А. Волкова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.И. Крассова, Н.И. Краснова П.Ф. Кулинича, И.В. Павлова, И.Ф. Панкратова, Н.В. Сторожева, Н.А. Сыродоева, A.M. Турубинера, Г.В. Чубукова и др.
Методологической основой диссертационного исследования служат исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования. Перечисленные методы использованы для выработки практических рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения.
На защиту выносятся следующие положения:
1. При правовом регулировании отношений по использованию земель в сельскохозяйственном производстве должно учитываться то, что сельскохозяйственные угодья - основа жизни и деятельности народов Российской Федерации. Пользование ими должно одновременно служить общему благу - развитию отечественного сельского хозяйства и надежному обеспечению продовольствием, а, следовательно, и государственной безопасности.
2. Законодательное регулирование в области рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий должно учитывать требования рынка, предусматривая экономические меры, например, налого- кредитные преимущества, и одновременно первостепенную роль государства в области земельной политики и контроля за соблюдением сельскохозяйственными товаропроизводителями экологических параметров и норм.
3. В кодифицированном земельно-правовом акте необходимо определить не только земли, используемые в качестве сельскохозяйственных угодий, но и указать, в состав каких категорий земель они включаются, установив их правовой режим независимо от категории земель.
4. В специальных нормативных правовых актах, устанавливающих порядок выполнения отдельных мероприятий по охране земель, должна быть обязательно предусмотрена процедура осуществления полномочий землеобладателей, включая процедуру принятия ими решения по реализации того или иного права, перечень документов, оформляемых при этом.
5. В земельно-правовом нормативном акте предлагается определить долю средств, полученных в возмещение потерь сельскохозяйственного производства, представляемую на выполнение мероприятий по охране земель тем сельскохозяйственным предприятиям, права которых на земельные участки прекращены, либо земельные участки которых временно используются для несельскохозяйственных целей, либо произошло ухудшение качества угодий. Размеры средств устанавливаются с учетом потребностей в проведении работ по охране земель в соответствии с региональными и местными программами по рациональному использованию и охране земель. При нецелевом расходовании данных средств производится их взыскание в местный бюджет с одновременным привлечением виновных к административной ответственности.
6. В ЗК РФ установить порядок расходования средств, полученных в качестве штрафов за земельные правонарушения, которые в первую очередь тратятся на выполнение работ по рациональному использованию и охране земель, и лишь затем на материально-техническое и экономическое стимулирование работ по осуществлению государственного контроля за состоянием земель. Одновременно определить долю средств, расходуемых на обеспечение рационального использования и охрану земель либо возложить обязанность на субъектов Федерации с учетом природно-географических и климатических условий предусмотреть соотношение средств, используемых для выполнения мероприятий по охране земель, и удовлетворения нужд земельных комитетов.
7. Представляется целесообразным рекомендовать вложение земельных долей в уставный капитал (паевой) фонд сельскохозяйственных предприятий, которые станут собственниками земли, поскольку общая собственность на сельскохозяйственные угодья не является прогрессивным явлением, не способствует организации рационального использования земель и выполнению мероприятий по их охране.
8. Считать практически важным применение в отношении особо ценных сельскохозяйственных угодий нормы, разрешающей сельскохозяйственным кооперативам включать имущество в неделимые фонды. Это, в частности, может касаться мелиорированных земель, технологическую целостность которых необходимо сохранить.
9. В нормативных правовых актах, касающихся организации сельскохозяйственной деятельности, например, в Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации» предусмотреть положения, определяющие порядок ведения сельскохозяйственного производства и требования, предъявляемые к программам развития хозяйства, а также к годовым отчетам об их деятельности, которые обязательно должны содержать разделы о мероприятиях по охране угодий и их выполнению.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут использоваться при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства. Ряд положений диссертации окажутся полезными в деятельности правоприменительных органов и хозяйствующих субъектов. Материалы диссертации могут использоваться в процессе преподавания земельного и аграрного права. Теоретические выводы, содержащиеся в работе, помогут исследователям в дальнейшей разработке правовых проблем режима использования земель, являющихся сельскохозяйственными угодьями.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права. Основные выводы работы изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях, а также в ряде публикаций. Результаты исследований подвергались апробации в ходе преподавания земельного права в Саратовской государственной академии права. Практическая апробация некоторых выводов, сформулированных в исследовании, осуществлялась при разработке нормативных правовых актов Саратовской области.
Структура работы. Структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 5 параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и содержание правовой охраны сельскохозяйственных угодий
Исследование проблем правовой охраны сельскохозяйственных угодий невозможно без определения правовых признаков земель, используемых в качестве таковых. Именно правовые признаки сельскохозяйственных угодий предопределяют в конечном счете содержание их правовой охраны. Правовые признаки можно установить, определив понятие сельскохозяйственных угодий и их соотношение с иными категориями земель, составляющими земельный фонд Российской Федерации.
Для, определения категорий земель необходим анализ ряда норм ЗК РСФСР и иных нормативных правовых актов, регулирующих режим использования отдельных земельных участков1. Проведенные исследования позволяют выделить следующие категории земель: сельскохозяйственного назначения; поселений; промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; лесного и водного фондов; природноохранного, оздоровительного, рекреационного назначения и запаса.
Однако только лишь перечисление категорий земель не позволяет определить понятие и правовые признаки сельскохозяйственных угодий. В ЗК РСФСР и иных федеральных земельно-правовых актах, принятых с начала проведения земельной реформы, отсутствует правовое понятие сельскохозяйственных угодий. Лишь в Указаниях по государственной регистрации землепользования и государственному учету земель, утвержденных в свое время Министерством сельского
хозяйства СССР, содержится необходимое определение. В соответствии с названным нормативным актом, под сельскохозяйственными угодьями понимаются земельные участки, используемые в сельском хозяйстве как главное средство производства. В зависимости от целевого использования различают следующие виды сельскохозяйственных угодий: пашня, сенокосы, пастбища, залежь, многолетние насаждения /без лесных площадей/. Кроме того, в Указаниях дается понятие каждого вида земель, составляющих сельскохозяйственные угодья. Приведенное выше определение земель, используемых в качестве сельскохозяйственных угодий, является общепризнанным и применяется в научной литературе.
Сельскохозяйственные угодья таким образом - это земли, непосредственно используемые в сельскохозяйственном производстве, и, следовательно, в первую очередь, они входят в состав земель сельскохозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного назначения - участки, используемые в сельскохозяйственном производстве, либо предназначенные для этих целей1.
Определение земель сельскохозяйственного назначения будет не полным, если не установить субъектов прав на них. Это возможно сделать, используя нормы ст. 57 ЗК РСФСР, в которой указываются граждане, использующие земельные участки для ведения крестьянских /фермерских/ хозяйств, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства; сельскохозяйственные предприятия; научно- исследовательские, учебные и другие сельскохозяйственные учреждения; несельскохозяйственные предприятия, использующие земельные участки для ведения подсобного сельского хозяйства.
Анализ законодательства свидетельствует о том, что сельскохозяйственные угодья имеют более узкое целевое использование, чем земли сельскохозяйственного назначения. Земли сельскохозяйственного назначения включают не только участки, предназначенные для выращивания сельскохозяйственной продукции, но и земли, занятые производственными зданиями и сооружениями, используемыми для сельскохозяйственных целей, то есть земельные участки, являющиеся производственным базисом. По данным государственного учета земель на 1 января 1997 г. земли сельскохозяйственного назначения составляли 607 005,5 га, из них сельскохозяйственные угодья - 184 132, 6 га, в том числе пашня - 120 039,4 га1. При исследовании правовых проблем охраны сельскохозяйственных угодий, могут применяться лишь те нормы ЗК РСФСР, которые определяют правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, непосредственно регулирующие отношения по использованию земель в качестве средства производства.
Сравнительный анализ Земельного и Градостроительного кодексов РФ2 позволяет сделать вывод о том, что сельскохозяйственные угодья могут находится и в составе земель поселений. В ч. 1 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ перечисляются территориальные зоны, включающие в том числе и зоны сельскохозяйственного использования. Более подробно о сельскохозяйственных землях говорится в ч. 1 ст. 46
Историко-правовой анализ законодательства, регулирующего отношения по охране сельскохозяйственных угодий
Исследование проблемы правовой охраны сельскохозяйственных угодий невозможно без анализа законодательства, действовавшего до проведения земельной реформы 90 -х г., а также практики его применения. Это позволит выявить существовавшие недостатки и положительные аспекты, что даст возможность выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства. Как отмечает Н.И. Краснов, дореформенные подзаконные акты и соответствующие теоретические воззрения по вопросам рационального использования и охраны земли могут и должны быть использованы для решения проблемы рационального использования и охраны земли в современных условиях, так как проблемы пользования и охраны в своих принципиальных чертах не зависят от видов и форм земельной собственности1.
Проблемы охраны сельскохозяйственных угодий ранее не стояли так остро, как в настоящее время. В условиях экстенсивного ведения сельского хозяйства нагрузка на сельскохозяйственные земли была невелика. Правовая охрана сельскохозяйственных земель сводилась в основном к охране прав на земельные участки лиц, использующих ее на законных основаниях, и только во вторую очередь обращалось внимание на мероприятия, связанные с улучшением использования земли, но лишь в связи с необходимостью увеличения объемов производства сельскохозяйственной продукции. Таким образом, проблемы охраны сельскохозяйственных угодий непосредственно были связаны лишь с экономическими факторами, экологический при этом не учитывался.
В какой-то степени на решение проблем охраны земель была направлена аграрная реформа 1906 г., получившая наименование «столыпинской». Целью этой реформы ставилось повышение культуры земледелия. Главная идея реформы - разрушение общины и насаждение частной крестьянской земельной собственности. На заседании Государственной Думы П.А. Столыпин отмечал, что цель у правительства вполне определенная: поднять крестьянское землевладение. Но для этого необходимо дать возможность крестьянину освободится от тех тисков, в которых он в настоящее время находится. «Надо дать ему возможность укрепить за собой плоды трудов своих и предоставить их в неотъемлемую собственность»1.
Таким образом, аграрная реформа 1906 г. была нацелена на утверждение личной собственности на землю. Однако, за девять лет ее проведения из общины выделись немногим более двух миллионов домохозяев, что составило приблизительно лишь 1/5 общего числа дворов Европейской России , в частную собственность крестьянством было приобретено 27 млн. десятин земли, около 20 млн. десятин земли использовалось на правах аренды при весьма высокой арендной плате . Частная крестьянская земельная собственность считалась универсальным средством поднятия крестьянской агрикультуры.
По мнению виднейшего экономиста-аграрника Н.Д. Кондратьева, к недостаткам системы земельных отношений в начале века относились, в частности, недостаток земли у трудового крестьянства и зависимость крестьян от крупных землевладельцев-арендаторов4.
Н.Д. Кондратьев и А.В. Чаянов, отрицая право частной собственности на землю, придерживались концепции социализации земли, предполагавшей отказ от всякой собственности на землю и провозглашение права трудового землепользования, при котором всякий желающий имел бы возможность пользования землей, получая продукты труда в собственность, и выплачивая обществу земельную ренту. При этом земельный оборот должен совершаться под контролем государства в целях недопущения скопления у одного лица земли сверх установленных норм. Осуществляться же земельный оборот должен теми средствами, которые соответствуют психологии крестьян.
Отдельные положения экономистов-аграрников были отражены в основных нормативных правовых актах, регулирующих отношения по использованию земель. Декрете II Всероссийского съезда рабочих, солдатских и крестьянских депутатов от 26 октября 1917 г. «О земле»1, Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию»2 и др. Основой их стали положения о национализации земли, проходившей в несколько этапов. Первый этап национализации связан с принятием Декрета «О земле», отменявшем частную собственность на землю.
Основные моменты национализации земли были определены А.В. Чаяновым. При национализации земля обращается в собственность и принадлежит единому собственнику - государству, которое приобретает право на всю земельную ренту и право распоряжения всеми землями в общих интересах. Государство передает всю землю трудовому крестьянству на условиях, аналогичных аренде. При этом во внутренний строй хозяйства оно не вмешивается3.
Национализация земли рассматривалась в качестве абсолютного средства решения проблемы обеспечения охраны сельскохозяйственных угодий. Длительное время существовало мнение, что один лишь факт отмены частной и установление государственной собственности на землю - есть шаг в направлении организации рационального использования земли, так как устраняет противоречие между частной собственностью и рациональным земледелием4.
Такой же точки зрения придерживаются и авторы монографии «Общая теория советского земельного права». Ссылаясь на исследования, проведенные в работе «Декрет «О земле» и современность» они отмечают, что Декретом «О земле» был провозглашен принцип рационального использования земли. Декрет не содержал принципа рационального использования в его современном виде, но установление государственной собственности на землю, курс на стимулирование и поддержку общественных форм землепользования -все это отражало стремление к организации рационального использования земли1.
Правовая охрана и оборот сельскохозяйственных угодий
В Федеральной целевой программе стабилизации и развития агропромышленного комплекса в Российской Федерации на 1996-2000 г. г. обращается внимание на кризисное состояние земель в сельском хозяйстве Российской Федерации. В разделе программы «Состояние и современные тенденции агропромышленного комплекса» отмечается, что снижается производственный потенциал отраслей агропромышленного комплекса, ухудшается плодородие почв, не соблюдаются системы земледелия и технологические пропорции производства, возник дефицит баланса питательных веществ вследствие резкого сокращения применения органических (примерно в 6-7 раз) и минеральных (примерно в 10 раз) удобрений, что ведет к истощению почв, падению продуктивности пашни, приостановлены работы по осушению, орошению земель, реконструкции действующих мелиоративных систем, известкованию, гипсованию почв, защите растений от вредителей и болезней .
В результате снижения плодородных качеств сельскохозяйственных угодий ежегодно в АПК не дополучают миллионы тонн сельскохозяйственной продукции, что превышает ее закупки за рубежом.
В целях предотвращения деградации плодородия пахотных земель и его воспроизводства ставится задача постепенного увеличения объемов применения минеральных и органических удобрений, проведения необходимых противоэрозионных, лесозащитных и мелиоративных работ, осуществление перевода земледелия на системы нового поколения ландшафтные, обеспечивающие высокую продуктивность сельскохозяйственных угодий, ресурсо- и энергосбережение, экологическую безопасность1.
Снижение плодородия почв, нерациональное и неэффективное использование земель в сельскохозяйственном производстве требует должного внимания к выполнению мероприятий по охране сельскохозяйственных угодий. Но лишь законодательное закрепление соответствующих требований не может решить проблему в целом. В целях реализации мероприятий по сохранению, восстановлению и улучшению плодородных свойств почв должен быть создан правовой механизм. Определив особенности и содержание охраны сельскохозяйственных угодий, необходимо установить факторы, влияющие на выполнение соответствующих мероприятий, то есть определить механизм, обеспечивающий осуществление мер по охране земель, являющийся важнейшей гарантией их реализации.
Отдельными звеньями механизма являются оптимальные с точки зрения рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий виды прав на земельные участки и организационно- правовые формы сельскохозяйственных предприятий.
Как уже отмечалось, основными субъектами прав на сельскохозяйственные земли выступают участники сельскохозяйственных коммерческих организаций, приобретшие права при реорганизации колхозов и совхозов и приватизации земель, ранее предоставленных в бессрочное пользование хозяйствам. Приватизация осуществлялась путем переоформления участков в общую собственность лицам, имеющим право на земельную долю .
Земельный кодекс РСФСР разрешал оформлять земельные участки как в общую долевую, так и совместную собственность участников сельскохозяйственных предприятий. С внесением изменений в ЗК РСФСР и принятием Гражданского кодекса РФ возможным видом прав на приватизируемый земельный участок является общая долевая собственность, предполагающая разделение его на доли, и закрепление прав за участниками сельскохозяйственных коммерческих организаций. В большинстве случаев доли определялись лишь в количественном выражении и представляют рассчитанное в гектарах и балло -гектарах количество земельной площади, приходящееся на одного участника сельскохозяйственного предприятия1.
Количественное определение земельных долей осуществлялось в целях рационального использования земельного массива. В соответствии с федеральным законодательством собственник земельной доли в любой момент вправе потребовать ее выдела. При реальном определении доли возможно дробление земельного массива, что не способствует охране земель, так как затрудняет выполнение мероприятий по повышению плодородию почв, проведению агротехнических и мелиоративных работ. При идеальном определении земельной доли ее местоположение устанавливается в случае выхода лица из числа участников сельскохозяйственного предприятия. Для обеспечения рационального использования земель определяются земельные массивы, из которых доли будут предоставляться в первую очередь. Как правило, это участки, расположенные по границе землепользования хозяйства.
Введение частной собственности на сельскохозяйственные земли породило две проблемы, связанные с их охраной: возможность реализации права собственности, то есть распоряжения земельной долей, и правосубъектность сельскохозяйственных предприятий. Проблемы эти весьма значимы, так как 49 % сельскохозяйственных угодий при реорганизации колхозов и совхозов переданы в общую собственность .
В действующем законодательстве фактически не решен вопрос о земельной правосубъектности сельскохозяйственных организаций. При таком положении любое совершенствование законодательства, регулирующего отношения по использованию земли сельскохозяйственными предприятиями становится бессмысленным, так как неизвестен юридический адресат, к которому следует обращать соответствующие правовые требования: сельскохозяйственным предприятиям или гражданам - собственникам земельных долей . Поэтому важнейшей задачей законодательства является разрешение данной проблемы. Определение земельной правосубъектности сельскохозяйственных предприятий предлагается по следующим направлениям: передача земельной доли в качестве взноса в уставный капитал (паевой фонд) соответствующей организации; передача земельной доли в аренду; передача доли в постоянное пользование2.
Анализ работ российских ученых, занимающихся проблемами земельного права и законодательства, свидетельствует о том, что большинство из них предлагают соединить в одном лице собственника и сельскохозяйственного производителя3.
Земельная правосубъектность сельскохозяйственных предприятий и возможность распоряжения земельной долей непосредственно связаны с обеспечением устойчивости сельскохозяйственного землепользования. Стабильность земельных отношений - основная задача законодательного регулирования, поскольку только долгосрочное пользование землей может стимулировать заботу о ней . При совершении сделок с долей возможно прекращение права землепользования сельскохозяйственного предприятия, а следовательно, его правосубъектность должна явиться гарантией устойчивости отношений.
Проблемы совершенствования законодательства в сфере охраны сельскохозяйственных угодий
Решение проблем, связанных с охраной сельскохозяйственных угодий, зависит от того, насколько полно при ведении сельскохозяйственного производства взаимодействуют земельно-правовые нормы и экономические законы, а также от того, насколько обеспечено правовое регулирование агрономических процессов, выработан механизм реализации земельного законодательства, способствующий выполнению обязанностей по охране сельскохозяйственных земель.
Развитие законодательства привело к тому, что нормы об охране сельскохозяйственных земель оказались включенными во многие нормативные правовые акты, относящиеся к разным отраслям права. Соответствующие нормативные правовые положения содержатся в эколого-правовых актах, например, Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды; гражданском законодательстве, регулирующем имущественные отношения, возникающие при использовании земельных участков, а также в нормативных правовых актах, касающихся организации и ведения сельскохозяйственного производства, например, Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации».
Разбросанные по различным правовым актам нормы об охране сельскохозяйственных земель смогут эффективно применяться только после приведения их в определенную систему. Основной частью такой системы, определяющей содержание и задачи охраны земель, права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, землеобладателей, должен стать Земельный кодекс РФ. Глава ЗК РФ, регулирующая отношения по охране земель, при этом явится систематизирующим звеном. Без подобного систематизирующего акта нормы останутся разобщенными, что затруднит их применение.
Как отмечалось в предыдущих главах работы, в течение последних 5 лет обсуждается вопрос о принятии нового ЗК РФ1. В проекте ЗК РФ предлагаются нормы, определяющие цели и задачи охраны земель, содержание землеустройства, предусматривающие проведение сельскохозяйственного районирования земель. Но указанные нормы являются общими, поскольку содержатся в кодифицированном акте. Следует согласится с мнением, что статьи главы «Охрана земель», адресованные сельскохозяйственным землям, не могут быть большими по объему. В них неуместны технические нормы, а правовые не должны быть очень детализированными. Задача главы ЗК РФ состоит в системном, а не в конкретном регулировании данных отношений. В Земельном кодексе должны предусматриваться все существенные мероприятия по охране сельскохозяйственных земель. Упоминание в кодексе о каком-либо мероприятии может сыграть системообразующую роль и поможет составителям других правовых актов, пусть даже включаемых в иные отрасли законодательства, но затрагивающих отношения по охране сельскохозяйственных земель, напомнить о существовании данной проблемы и тем самым подтолкнуть к разработке ее правового решения. Кроме того, появится правовое основание настаивать, чтобы заложенная в Земельном кодексе норма была включена в необходимых случаях и в акты других отраслей законодательства2.
Для реализации норм нового ЗК РФ предлагается принять несколько нормативных правовых актов, отдельные из которых непосредственно связаны с проблемами охраны земель. В частности, это касается Федеральных законов «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре», «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель».
В проекте Федерального закона «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения», разработанном Госкомземом РФ, предусматриваются нормы, ограничивающие права собственников по распоряжению земельными угодьями, в целях обеспечения их рационального использования, сохранения, а также улучшения их качества.
В ст. 3 проекта определено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается при условии сохранения их целевого назначения, а также соблюдения режима пользования, ограничений и обременении, установленных при регистрации прав на земельный участок. Толкование этой статьи позволяет установить, что при совершении сделок запрещается перевод земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, а также изменение целевого использования, так как в статье содержится требование не только о сохранении целевого назначения, но и режима пользования. В законопроекте не содержится определение режима пользования, но можно предполагать, что имеется ввиду именно целевое использования земельного участка. В целях единообразного толкования и применения законодательства необходимо в нормативном правовом акте определить основные понятия, используемые в нем.
В предыдущих параграфах работы обращалось внимание на необходимость законодательного закрепления требования о сохранении целевого использования сельскохозяйственных угодий при распоряжении ими, обоснованное особой их ценностью - наличием плодородных качеств, позволяющих выращивать сельскохозяйственную продукцию.