Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы участия права в преодолении неблагоприятных экологических ситуаций на территориях субъектов РФ
1. Краткий обзор причин и условий возникновения зоны экологического бедствия на территории Самарской области С. 12-30
2. Право и зоны экологического бедствия С. 31—48
3. Федеральные целевые программы - модели реализации комплексного подхода к выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия С. 49-68
Глава 2. Организационно-правовые средства улучшения экологической ситуации в Самарской области
1. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений в зоне экологического бедствия С. 69-91
2. Анализ деятельности органов местного самоуправления по нормализации экологической обстановки на подведомственных территориях...С. 92-115
3. Участие субъектов хозяйственной деятельности в выполнении задач по выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия С. 116-130
Глава 3. Вопросы совершенствования экологического законодательства Самарской области в сфере отношений в зоне экологического бедствия
1. О расширении сферы законодательного регулирования отношений в зоне экологического бедствия С. 131-143
2. Правовое закрепление критериев экологического бедствия при осуществлении хозяйственной деятельности С. 144-158
3. Региональные проблемы разграничения прав собственности на природные ресурсы в зоне экологического бедствия С. 159-174
Заключение С. 175-181
Список использованных источников С. 182-200.
- Краткий обзор причин и условий возникновения зоны экологического бедствия на территории Самарской области
- Право и зоны экологического бедствия
- Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений в зоне экологического бедствия
- О расширении сферы законодательного регулирования отношений в зоне экологического бедствия
Введение к работе
-Г
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что экологическая
обстановка в России достигла критического, а в ряде регионов
катастрофического уровня и продолжает осложняться. Международный
социально-экологический союз и агентство «Биодат» впервые опубликовали
рейтинг российских компаний и отраслей промышленности по степени
ущерба, наносимого ими окружающей среде. В списках основных
загрязнителей числятся акционерные общества «Норильский никель»,
«Роснефть», «Лукойл», «Юкос», «Сиданко». Выявлено, что наиболее
опасными для природной среды России являются следующие хозяйственные
отрасли: газовая, электроэнергетика и цветная металлургия.
В своем выступлении на Президиуме Государственного Совета
".»,.,. Президент РФ В.В. Путин отметил, что в настоящее время около 15%
территории России по экологическим показателям находится в критическом или околокритическом состоянии. В перечне самых экологически неблагополучных регионов страны Самарская область занимает четвертое место после Красноярского края, Ханты — Мансийского АО и Челябинской области1.
Анализ многолетних практических материалов показывает, что основными причинами сложившейся ситуации явились нарушения требований экологического законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, непродуманная градообразующая политика, отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны окружающей среды, остаточный принцип финансирования природоохранной
4 деятельности. В связи с этим происходит деградация и разрушение
естественных экосистем, рост заболеваемости и смертности населения,
Волжские вести. Региональная газета. 2003.4 фев.
5 увеличение социальной напряженности на территориях, состояние которых соответствует экологическому бедствию1.
Вывод территорий из критического состояния требует детального изучения правовых основ для придания отдельным территориям Российской Федерации правового статуса зоны экологического бедствия и последовательной разработки механизма осуществления комплекса природоохранных, экономических и социально-гигиенических мер. По мнению диссертанта, решение указанных проблем позволит обеспечить для местного населения реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации на здоровье и благоприятную окружающую среду.
Самарская область относится к числу промышленно развитых, густонаселенных и высокоуранизированных регионов России, что само по себе определяет значительную напряженность региональной экологической обстановки. Ведущие хозяйственные отрасли и важнейшие производства региона сосредоточены в нефтедобыче, нефтепереработке и нефтехимии, производстве минеральных удобрений, ^машиностроении, теплоэнергетике, транспорте (в том числе трубопроводном).
Регион располагает значительным потенциалом полезных ископаемых. Наряду с этим, по данным заседания Правительства РФ от 11 ноября 2004 года рентабельные запасы российской меди, урана, коренного золота и нефти (включая и самарскую) иссякнут к 2015 году. Связанное с увеличением добычи полезных ископаемых загрязнение окружающей среды вызывает серьезное беспокойство — разливы нефти в результате порчи нефтепроводов, неполное извлечение всех полезных компонентов и нагромождение отвалов, грубое нарушение технологической дисциплины при разведке, разработке и перевозке минеральных ресурсов приобретают массовый характер и требуют более эффективного правового воздействия на нарушителей2.
См.: Основные показатели социально-экологического положения регионов Российской Федерации в 2000 году // Российская газета. 2001. 14 фев.
См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Самарской области в 2000 году. Самара, 2001. Вып. 13. С. 20.
Область занимает выгодное транспортно-географическое положение. На ее территории пролегают железнодорожные магистрали, соединяющие центр и юг России с Уралом, Сибирью, Средней Азией и Казахстаном, а также автомобильные, водные и авиационные пути. Существенная экологическая угроза возникает в связи с тем, что по территории области проложены три крупных российских газопровода: Челябинск - Петровск, Уренгой - Новопсков, а также нефтепровод «Дружба».
В тяжелом состоянии находятся земельные ресурсы в рассматриваемом регионе: ветровая и водная эрозии, засоление, нерациональное применение пестицидов и ядохимикатов, прокладка трубопроводов и транспортных путей, а также загрязнения отходами1. В этой связи проблема сохранения земельных ресурсов является весьма актуальной.
Обладающая огромными запасами поверхностных и подземных вод Самарская область испытывает недостаток питьевой воды для своего населения и систематически вынуждена принимать серьезные меры экономического, правового и организационного характера для обеспечения очистки сточных вод. Растущее использование вод для питьевого водоснабжения и других нужд жилищно-коммунального хозяйства, орошения, сплава леса, гидроэнергетики,1 отдыха и спорта также нуждается в упорядочении и совершенствовании.
Актуальной проблемой в Самарской области является сохранение в чистоте атмосферного воздуха. Это не только спасение городов области от автомобильных и промышленных выбросов — традиционная задача уходящего столетия; охрана атмосферного воздуха предполагает, прежде всего, защиту человека от шума, отрицательных запахов и других вредных воздействий атмосферы.
Очевидно, что многолетнее антропогенное воздействие привело к большому загрязнению окружающей среды в рассматриваемом регионе и в
1 См.: Зеленый луч // Информационно-справочный бюллетень. 2000. № 6. С. 28.
2 См.: Самарская область (география и история, экономика и культура). Учебное пособие.
Е.Я, Коган, П.С. Кабытов, В,И. Матвеев. Под. ред. Е.Я. Когана. Самара, 1999. С. 25.
7 значительной степени к ее деградации. По мнению диссертанта кризисная экологическая ситуация в области, ее проблемы являются следствием размещения производительных сил в регионе без учета экологического фактора, то есть в области на протяжении ряда десятилетий решение экономических вопросов превалировало над экологическими.
Указанные обстоятельства неблагоприятно влияют на жизнедеятельность местного населения. Анализ практики позволяет сделать вывод о повсеместной устойчивой тенденции увеличения заболеваемости как взрослых, так и детей, которая во многом зависит от влияния неблагоприятной окружающей среды. В частности, в городах суммарная заболеваемость в 25-50% случаев связана с загрязнением .
Значительное место в решении экологических проблем Самарской области принадлежит законодательству, призванному регулировать отношения по выводу территории из состояния экологического бедствия. В связи с этим, проблемам развития и совершенствования законодательства Российской Федерации, в том числе и законодательство Самарской области в сфере отношений в зоне экологического бедствия подвергнуто всестороннему анализу.
Настоящее исследование предпринято с целью комплексного и всестороннего правового анализа основных теоретических и практических проблем в преодолении неблагоприятной экологической ситуации на территории Самарского региона и обосновании рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о зонах экологического бедствия.
Для реализации поставленной цели определены следующие задачи: - исследовать причины и условия возникновения кризисной экологической обстановки на территории Самарской области;
Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Самарской области в 2000 году. Самара, 2001. Вып. 13. С.8.
изучить современное состояние правового обеспечения территорий с кризисной экологической ситуацией;
проанализировать федеральные целевые программы, направленные на вывод территории Самарской области из состояния экологического бедствия;
- охарактеризовать систему органов государственной власти субъектов РФ в
сфере отношений в зоне экологического бедствия;
- проанализировать деятельность органов местного самоуправления по
нормализации экологической обстановки на подведомственных территориях;
- рассмотреть участие субъектов хозяйственной деятельности в выполнении
региональных задач по выводу территории Самарской области из состояния
экологического бедствия;
- изучить состояние федерального и регионального законодательства,
обеспечивающего охрану окружающей среды в зоне экологического
бедствия, осуществить его сранительно-правовой анализ;
- разработать и предложить конкретные научно обоснованные рекомендации
по совершенствованию правового регулирования механизма вывода
территории из состояния зоны экологического бедствия.
Впервые в российской юридической науке представлено комплексное исследование развития природоресурсного и природоохранительного законодательства России и Самарской области в сфере обеспечения нормализации режима территорий с кризисной экологической ситуацией, проведенного на основе сравнительного анализа норм федерального и регионального законодательства, правотворчества органов местного самоуправления и соответствующей практики его применения. Основные положения, выносимые на защиту: 1. Вывод территории субъекта Российской Федерации из состояния экологического бедствия - специальный, обособленный в правовом регулировании вид деятельности государственных и муниципальных органов, хозяйствующих субъектов, объективно требующий комплексного консолидированного подхода и глубокого теоретического обоснования.
В целях точного и единообразного применения в законодательстве термина «зона экологического бедствия» целесообразно определить, что зона экологического бедствия — территория на которой сложилась чрезвычайная ситуация природного характера, являющаяся результатом антропогенной деятельности, вызревающая долго и влекущая соответственно долговременные экологические последствия, которые прежде всего, преодолеваются усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей.
В процессе обновления и развития экологического законодательства Российской Федерации о зонах экологического бедствия, а также во исполнении ст.57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» необходимо принять Федеральный закон ««О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их . территории». В связи с этим ранее принятые документы, касающиеся зон экологического бедствия, должны применяться с учетом приоритета в этой сфере законодательства о зонах экологического бедствия.
Федеральные целевые программы — модели реализации комплексного подхода к выводу территории Самарской области из состояния і экологического бедствия, которые помогают устранить ведомственный и поэлементный подход к охране окружающей среды, дублирование и параллелизм в природоохранной деятельности различных структур, расположенных в границах региона и позволяют концентрировать финансовые, материально-технические и другие ресурсы на решение экологических проблем.
Политика государства в сфере отношений в зоне экологического бедствия должна быть направлена на эффективное реформирование организации системы органов управления и контроля, прежде всего на федеральном уровне. Для этого необходимо конкретизировать и четко разграничивать полномочия должностных лиц различных органов системы
10 государственного управления, контроля и надзора в сфере отношений в зоне экологического бедствия.
Рассматривать управление в области охраны окружающей среды (в том числе в зоне экологического бедствия) на территории Самарского региона как деятельность не только государственных органов, но и органов местного самоуправления, субъектов хозяйственной деятельности по организации охраны и защиты окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в целях сохранения и восстановления окружающей среды территории области и вывода территории из состояния экологического бедствия.
Анализ особенностей и тенденций развития экологического законодательства Самарской области показал, что в нем нет правовых норм о порядке придания статуса зон экологического бедствия и его снятия. В связи с этим, необходимо принять закон Самарской области, правовые нормы которого, позволяли бы, с одной стороны, вывести территорию из состояния экологического бедствия, с другой стороны, обеспечить конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья населения.
Закрепление критериев экологического бедствия при осуществлении хозяйственной деятельности должно быть ориентировано, прежде всего, на защиту и сохранение жизни, здоровья людей и благоприятного состояния окружающей среды как важнейшие условия предотвращения физической гибели российского общества.
Размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Российской Федерации), муниципальную и частную собственность — основной способ разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий РФ и ее субъектов и обоснование их практической деятельности по выводу территории Самарской области из состояния экологического бедствия.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности государственных и муниципальных органов на территории Самарской области, в учебном процессе учреждений образования с преподаванием юридических дисциплин: при чтении курсов по экологическому, административному, земельному праву.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права ГОУ В ПО «Саратовская государственная академия права». Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах, а также в докладе на Международной научно-практической конференции, посвященная проблеме Конституции РФ и современного законодательства (Саратов, 2003).
Краткий обзор причин и условий возникновения зоны экологического бедствия на территории Самарской области
Современная Самарская область, занимающая территорию равную примерно 54 тысячам квадратных километров, расположена в среднем течении крупнейшей реки Европы — Волги. Здесь волжское русло зарегулировано и образует Куйбышевское и Саратовское водохранилище.
Гидрологическую сеть области образуют реки, которые можно разделить на две группы: а) к первой относятся реки, начинающиеся далеко за пределами области; б) ко второй — реки местного стока. В общем водном балансе реки Волги воды местного стока составляют 2,8%, в то время как площадь их водосборов равна примерно 8% от общей площади её бассейна1. Таким образом, с каждой единицы площади Самарской области в речную сеть поступает почти в три раза меньше воды, чем с площадей питающих реку Волгу в её верхнем течении.
Для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения Самарская область полностью обеспечена запасами подземных вод, которые академик В.И. Вернадский относил к «царству жидких минералов»2.
К числу полезных ископаемых, используемых в области, относятся: нефть, месторождения самородной серы и природный газ, горючие сланцы, асфальты и асфальтиты.
А из нерудных богатств — известняки и доломиты, фосфориты, каменная соль, мел, кварцевые пески, разнообразные глины .
Ценнейшим природным ресурсом Самарской области являются почвы. Сейчас земельный фонд Самарской области составляет 5359,5 тыс. га. Распределение земель по категориям показывает преобладание в структуре земельного фонда Самарской области земель сельскохозяйственного назначения - 72,3%. Земли лесного фонда занимают 9,8% от площади области. На долю земель населенных пунктов приходится 6,3%. Земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения составляют 1,3%, а земли особо охраняемых территорий — 2,5% .
Одним из важнейших компонентов растительного покрова Самарской области, занимающего чуть больше десятой части ее территории, являются леса.
Очевидно, что природные ресурсы Самарской области достаточно богаты и разнообразны и широко используются для нужд промышленности, сельскохозяйственного производства и других отраслей народного хозяйства.
Проблема взаимодействия природы и человека в последнее время стала приобретать особую актуальность в связи с обострившейся экологической ситуацией. Ее понимание требует анализа всех типов взаимодействия человека и природы от времени его появления на земле до современности, то есть обобщение всего исторического опыта развития общества в его непосредственном взаимодействии и теснейшей взаимосвязи с природой, особенно в условиях изменяющегося климата, что неоднократно имело место в прошлом. Длительная история развития человечества - это, прежде всего, история природопользования, развития производительных сил, познания человеком законов природы и общества, смена на этой основе, общественно-экономических формаций. Поэтому, вполне естественно, что взаимоотношение человека с природой и ее ресурсами подчиняется, с одной стороны - характеру ресурсов в самом широком понимании этого слова, начиная с размеров самой территории и кончая залегающими в недрах земли полезными ископаемыми и, с другой, состоянием производительных сил. В том числе - уровнем развития науки, техники и теми производственными отношениями, которые складываются в конкретном обществе на протяжении его истории.
Успешное решение проблемы по улучшению состояния окружающей среды предполагает анализ процессов природопользования в прошлом, ибо антропогенное воздействие на природу имело место на всех предшествующих ступенях общественного развития. Это, представляет возможность выявить общие закономерности взаимодействия человека и природы, оценить результаты хозяйственной деятельности на Земле предшествующих поколений и общественных формаций. Познание таких закономерностей позволяет рационально регулировать обмен веществ между обществом и природой1.
К. Маркс и Ф. Энгельс рассматривали отношения между людьми и отношение общества к природе как неразрывно связанные. Этот вывод можно подтвердить на материале развития человеческого общества в различные эпохи2.
При работе с историческими источниками, содержащими результаты, масштаб и последствия использования природных ресурсов, целесообразно наметить четыре периода взаимодействия человека с природой: 1. охватывает эру примитивной культуры и первобытно-общинного уклада жизни до начала землепользования; 2. соответствует времени от начала землепользования (примерно VIII-VII вв. до н.э.) до становления промышленного производства (XIX в.); 3. связан с изобретением парового двигателя и развитием промышленного производства (XIX-XX вв.); 4. только начинается и связан со становлением информационных технологий (конец XX века).
Итак, первый период взаимодействия человека с природой отвечает наиболее примитивной культуре каменного века и первобытнообщинного уклада жизни, когда человеческие племена были сравнительно малочисленны и рассеяны по поверхности Земли.
В распоряжении ученых имеется достаточно геологических, археологических и палеонтологических материалов, свидетельствующих о том, что в Среднем Поволжье люди расселялись в самую древнюю эпоху стадного существования первобытного человека. Так, по данным археологов, первые поселения человека на территории Среднего Поволжья появились в период позднего палеолита, не менее 100 тысяч лет тому назад1. Первые люди жили за счет сбора плодов, съедобных растений и тех животных, которых они могли ловить. На этой стадии человек неотделим от окружающей среды и полностью от него зависит. Изменения в среде, которые определяют количество необходимой пищи, заставляют его приспосабливаться к данным условиям или искать другие местообитания.
Для первобытнообщинного строя характерны беспомощность людей перед силами природы, слепое подчинение ее законам. Для начальных стадий человеческой истории характерны сращенность человека с природными условиями его существования. Анализируя специфику первобытнообщинной формации, Маркс постоянно подчеркивает единство природного и социального на начальных этапах человеческой истории. В своей субъективной форме человек представляет собой «природное бытие», «природу как субъекта»1.
Характерной чертой природной зависимости в первобытнообщинном строе является также то, что различие общин по способу производства, образу жизни и производимым продуктам обуславливается различием средств производства, которые эти общины находят среди окружающей их природы, то есть «естественно выросшими различиями» . Объединение людей в общество первоначально выступает как обязательное условие в борьбе за выживание, как «навязанное свыше природой и историей» . Последний этап ледникового периода совпал с эпохой позднего
Право и зоны экологического бедствия
В Российской Федерации отмечается тенденция к увеличению числа регионов с неблагоприятной экологической ситуацией. Так, в недавнем прошлом, три территории прошли государственную экологическую экспертизу и были представлены экспертными комиссиями, экспертным советом и коллегией Минприроды РФ в Правительство России для объявления зонами чрезвычайной экологической ситуации - это Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области, г. Нижний Тагил Свердловской области и город Братск Иркутской области1. В настоящее время к числу регионов с неблагоприятной экологической ситуацией относятся крупнейшие агломерации - Московская и Ленинградская, промышленные районы Центральной России, Среднего Поволжья, Среднего и Южного Урала, Кузбасса2 (по мнению С.А. Боголюбова, такие территории составляют почти половину территории России) . В частности, экологическая ситуация в Среднем Поволжье определяется прежде всего высокой концентрацией нефтедобывающей и нефтехимической промышленности. Река Волга, водный режим которой трансформи-рован каскадом водохранилищ, активно используется и загрязняется цепью промышленных узлов от Нижнего Новгорода до Тольятти. Воздушный бассейн также имеет высокую степень загрязнения. Все это в полной мере проявляется и на территории Самарской области.
Указанная тематика постоянно привлекает внимание специалистов. В качестве основных разделов теории зон экологического бедствия выступают система управления зоной, система финансирования, целевые программы развития и законодательная база зон экологического бедствия .
На наш взгляд, начинать следует с терминолого-понятийного аппарата. Дело в том, что в Законе РФ от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды»2 определялись понятия зоны чрезвычайной экологической ситуации (ст.58) и зоны экологического бедствия (ст.59), в которых, по мнению СА. Боголюбова, трудно было найти теоретическую, а тем более практическую разницу3.
Далее, в процессе принятия очередных законоположений в этой сфере произошло смещение понятийного аппарата только в сторону «чрезвычайных ситуаций». На это прямо указывает Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4. С.А. Боголюбов справедливо отмечал, «что чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среды, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Зона чрезвычайной ситуации - территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.
Под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько иные ситуации, связанные сог взрывами газопроводов, поездов, пожарами, наводнениями, межнациональными конфликтами, землетрясениями, засухами, для борьбы с которыми создано Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий1. Необходимо понимать, что функции этого нового министерства и функции Министерства природных ресурсов России отражают совершенно различные сферы общественных отношений. Разумеется, разовая «чрезвычайщина» может привести к качественным изменениям экологической ситуации. Однако и происхождения таких бедствий, и порядок их ликвидации настолько отличаются от экологических чрезвычайных ситуаций и бедствий, что требуют новых подходов. В связи с изложенным для перечисленных разовых кризисов предпочтительно использовать иные термины, чтобы не путать их с отношениями, которые связаны с длительной экологической ситуацией, то есть с устойчивым воздействием антропогенных факторов» .
В Федеральном законе от 10 января 2002г. «Об охране окружающей среды»3 используется только термин «зоны экологического бедствия» (ст.57), однако законодатель не раскрывает его смыслового содержания. В связи с этим С.А. Боголюбов разъясняет, что чрезвычайные ситуации как природного, так и техногенного характера могут иметь «экологические последствия, их надо различать, разводить: чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и, прежде всего, усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей; чрезвычайные ситуации техногенного характера мбгут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Разные причины предполагают и разные пути и сроки их выхода из чрезвычайных ситуаций1. Разграничить их можно было и с помощью терминологии: чрезвычайные ситуации, в том числе и природные, которые носят импульсный характер, должны относиться к ведомству МЧС и так называться - чрезвычайными; длительно вызревающие и оказывающие длительное воздействие на природную среду явления превращаются в экологические бедствия и ликвидируются в основном под патронажем природоохранных органов. В этом отношении последовательности и логики в новом нормативном правовом акте не получилось»2.
По нашему мнению, указанные разграничения в области терминологии законодателю следовало бы учитывать в главе V «Нормирование в области охраны окружающей среды» Федерального закона «Об охране окружающей среды». Дело в том, что ранее разработанные стандарты предусматривают, что «природная чрезвычайная ситуация — обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате возникновения источника природной чрезвычайной ситуации, который может повлечь или повлек за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и (или) окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»3. Кроме того, ГОСТом Р 22.0. 03-95 определяется, что «зона природной чрезвычайной ситуации - территория или акватория, на которой в результате возникновения источника природной чрезвычайной ситуации или распространения его последствий из других регионов возникла природная чрезвычайная ситуация»4.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений в зоне экологического бедствия
Экологическая концепция России основывается на таких ценностях как права граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии, положение об общегосударственном характере природоохранных мероприятий, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, распределение полномочий между федеральными и региональными органами, органами местного самоуправления.
Законодательство, определяющее полномочия и структуру федеральных и региональных органов управления, местного самоуправления, устанавливающее разграничение этих полномочий между различными уровнями исполнительной власти, постоянно развивается. Большой вклад в решение этой проблемы вносит экологическое законодательство1.
Следует согласиться с мнением И.А. Герасимовой, считающей, что рассмотрение проблем федерального, регионального управления, местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, помогает выработать общие направления этих отношений, и перейти от концепции преимущественного разграничения полномочий и предметов ведения к концепции преимущественного взаимодействия всех уровней власти и управления1.
В широком смысле управление означает руководство (организация) чем либо (или кем либо). Еще К. Маркс отмечал, что «существование и деятельность людей, объединившихся для какой-либо цели, требует осуществление определенных функций управления» . Сам термин «управление» более 70 лет употребляется в отечественном законодательстве, доказывая тем самым конституционное обоснование данного вида государственной деятельности3, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования. Это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению в области природопользования и охраны окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права. В научной, учебной литературе управление в области природопользования и охраны окружающей среды рассматривается в основном как государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно- властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.
Основными видами управления в области природопользования и охраны окружающей среды является федеральное управление, управление субъектов Российской Федерации (региональное), местное самоуправление, участие граждан, общественных объединений в управлении. Это обуславливается государственным устройством Российской Федерации, дальнейшим развитием тенденции децентрализации управления страны, укреплением экономической самостоятельности регионов.
Полномочия по охране окружающей среды распределены между многими хозяйственными министерствами и ведомствами. В составе последних имеются структурные подразделения, назначение которых — охрана отдельных природных объектов, либо полномочия по охране природы составляют часть их компетенции.
Заложенная в главе 2 «Основы управления в области охраны окружающей среды» Федерального закона от 10. 01. 2002 г. «Об охране окружающей среды»1 года структура органов управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан принципиально иным образом регулирует отношения управления, нежели ранее действовавший Закон. Отличия имеют как структурный, так и содержательный характер. Если раньше регулирование управления не обособлялось, соответствующие статьи были включены в раздел «Общие положения», то сегодня имеется специальная глава. Старый Закон устанавливал компетенцию в области охраны окружающей среды практически всех органов власти - Верховного Совета РФ, Правительства РФ, специально уполномоченных государственных органов, отдельно -республик, автономной области, автономных округов и краев, областей, а также органов местного самоуправления. Безусловно, после принятия Конституции РФ компетенция органов власти федерального, регионального и муниципального уровня изменилась коренным образом, и статьи Закона 1991г. все эти годы применялись с поправкой на новое законодательство в сфере федеративного устройства и местного самоуправления. Новый закон не пошел по пути редактирования компетенции и реализовал другой подход: отказавшись от какой-либо конкретизации компетенции органов власти, закладывает только самые общие основы управления и делает это в аспекте разграничения полномочий. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» исходит из установившегося в практике подразделения органов на две категории: общей и специальной компетенции.
Основные права и связанные с ними полномочия региональных органов в сфере отношений в зоне экологического бедствия определены в нормативных актах Самарской области. Так статья 4 закона Самарской области от 4 мая 2001 года «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области»1 закрепила за Самарской Губернской Думой в сфере отношений связанных с охраной окружающей среды в зоне экологического бедствия, следующие полномочия: принятие законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере; утверждение областных экологических программ и контроль за их реализацией; утверждение границ особо охраняемых природных территорий областного значения; установление зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия на территории Самарской области; установление порядка использования природных ресурсов и охраны природы в соответствии с федеральными и областными законами.
О расширении сферы законодательного регулирования отношений в зоне экологического бедствия
Под экологическим законодательством в юридической науки и практике принято понимать законодательство об охране окружающей природной среды и использовании природных ресурсов1. Это означает, что «законодательство экологическое - это комплексная отрасль, включающая природоохранительное законодательство (Закон об охране окружающей среды и другие акты) и природоресурсовое законодательство (земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе). Природопользование и охрана окружающей среды как две стороны одной медали образуют единый сплав экологических отношений, регулируемых законодательством экологическим»2.
Закономерности формирования " регионального законодательства Самарской области об окружающей среде определены в Конституции РФ. В ней конкретно и обоснованно определена сфера ведения Российской Федерации. В тоже время согласно ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 72 и с учетом положений ст. 73 и 76 Конституции РФ формирование регионального законодательства по сферам совместного ведения, и в частности экологического законодательства, происходит на основе соответствующих федеральных законов, а также договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция Российской Федерации и Устав Самарской области, а также ряд федеральных законов предоставили широкую возможность формирования региональной правовой базы Самарской области в сфере охраны окружающей среды.
На формирование законодательства в сфере отношений в зоне экологического бедствия Самарской области решающее влияние оказала критическая ситуация в регионе. Основными ее причинами явились нарушение на протяжении ряда лет требований природоохранного законодательства при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, высокое загрязнение окружающей среды, отсутствие комплексного подхода к решению вопросов охраны окружающей среды, остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. Все это привело к деградации экосистем, ухудшению здоровья населения, росту заболеваемости и смертности, росту социальной напряженности на территории, что можно определить как состояние экологического бедствия.
Экологическое законодательство Самарской области, если оценивать его на общем фоне регионального законодательства, достаточно развито. Здесь действуют следующие законы: «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области» от 4 мая 2001 года1, «Об отходах производства и потребления на территории Самарской области» от 17 декабря 1998 года1, «О лесах Самарской области» от 18 мая 1999года2, «О земле» от 16 июля 1998 года3, «Об охране атмосферного воздуха от загрязнения выбросами двигателей автотранспортных средств на территории Самарской области» от 13 ноября 2001 года4, «О льготах по плате за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия в доле, зачисляемой в областной бюджет» от 7 декабря 2001 года5, а также большое количество (несколько десятков) подзаконных нормативных актов. Кроме того, в настоящее время на территории области реализуется ряд федеральных целевых программ, различных по охвату территории и проблем, и региональных программ, в которых находят решения конкретные региональные ситуации и экологические проблемы вывода территории из состояния экологического бедствия.
Для анализа регионального законодательства в сфере регулирования отношений в зоне экологического бедствия были отобраны: 1. Основные нормативные правовые акты, изданные в форме законов Самарской области; 2. Важнейшие подзаконные акты, не утратившие юридической силы и регулирующие наиболее значимые отношения по использованию природных ресурсов и / или охране окружающей среды в зоне экологического бедствия; 3. Законопроекты.
Закон Самарской области от 4 мая 2001 года «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области»6 подавляющим большинством норм текстуально совпадает с соответствующим Федеральным законом РФ от 10 января 2002года «Об охране окружающей среды» , хотя был принят раньше. Это объясняется тем, что с принятием нового Федерального закона, в региональный Закон были внесены соответствующие поправки 8 мая 2002 года. Но все же в отдельных статьях региональный законодатель урегулировал некоторые вопросы иначе,, с дополнениями или с большей степенью детализации. В региональном законе нашли отражения те вопросы, которые не были урегулированы федеральным законом. Так, раздел 2 Закона Самарской области «Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области» регулирует охрану отдельных природных ресурсов и компонент экосостем Самарской области: охрана атмосферного воздуха (ст. 24-27); недр (ст.32-35); земель (ст.36-37); водных ресурсов (ст.28-31); а также охрана и использование растительного и животного мира (ст.38—48). В законе Самарской области дается не только определение экологической безопасности, но и ее основные принципы, а также превентивные меры обеспечения экологической безопасности. Согласно ст. 55 регионального Закона к основным принципам экологической безопасности относятся: - приоритет безопасности для жизни и здоровья граждан и населения в целом, сохранение общечеловеческих ценностей; - презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности; - воздействие на окружающую среду для отдельных территорий и области в целом с учетом конкретной экологической ситуации; - t соблюдение требований природоохранного законодательства, неотвратимость ответственности за экологические правонарушения и компенсация причиненного ущерба гражданам, обществу, окружающей природной среде за счет виновного в строгом соответствии с Законом; - соблюдение гласности во всех сферах деятельности, способной создать угрозу экологической безопасности; - гарантированность государственного контроля за санитарно-гигиеническим и эпидемиологическим благополучием территории области и состоянием окружающей среды.
Региональный Закон имеет и другие отличия от соответствующего федерального закона 2002 года. Так, в нем нет статей о порядке установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций. Думается, что такие положения должны содержаться в Законе, так как в экологическом отношении Самарская область считается одной из наиболее неблагоприятных областей в России.
Закон Самарской области от 17 декабря 1998 «Об отходах производства и потребления на территории Самарской области»1 года конкретизирует соответствующие положения федерального закона от 22 мая 1998 года «Об отходах производства и потребления»2. В законе Самарской области содержится ряд понятий, отсутствующих в Федеральном законе: неутилизируемые отходы; удаление 1 отходов; утилизация отходов; несанкционируемые свалки (ст. 1).
