Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы пользования охотничьими ресурсами 14
1. Понятие и виды пользования охотничьими ресурсами а закрепленных охотничьих угодьях 14
2. Общая характеристика современного законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов 33
3. Исторический опыт правового регулирования закрепления охотничьих угодий 61
ГЛАВА II. Возникновение и прекращение права пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях 85
1. Основания и порядок предоставления охотничьих ресурсов. в пользование 85
2. Правовая природа охотхозяйственного соглашения
3. Публично-правовые и частноправовые начала пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях... 134
ГЛАВА III. Правовое регулирование организации управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов 154
1. Понятие и сущность управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов 154
2. Система и полномочия органов исполнительной власти федерального уровня в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов 163
3. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов 187
Заключение 201
Библиографический список 208
- Понятие и виды пользования охотничьими ресурсами а закрепленных охотничьих угодьях
- Общая характеристика современного законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов
- Основания и порядок предоставления охотничьих ресурсов. в пользование
- Понятие и сущность управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов
Введение к работе
Актуальность работы
Животный мир является неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляемым природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы. Он используется для удовлетворения духовных и материальных потребностей населения и народного хозяйства.
Животный мир весьма многообразен. Достаточно указать, что наукой описано около 1,4 млн. видов. Наиболее интенсивному воздействию со стороны человека подвергаются дикие звери и птицы.
К объектам охоты в России законодательно отнесены 74 вида млекопитающих и 114 видов.птиц. Основными объектами охоты в настоящее время можно считать около 40 видов животных1. Наибольшее экономическое значение имеют дикие копытные животные, бурый медведь и 20 видов пушных зверей, от добычи которых получают мясо, кожевенное и пушное сырье, а также ценное лекарственное сырье животного происхождения. Пернатая (водоплавающая, боровая, болотно-луговая, степная и полевая) дичь имеет важное значение для миллионов охотников, осуществляющих любительскую охоту в рекреационных целях.
В то же время, согласно данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды в 2008 году», незаконная охота является одним из наиболее распространенных видов экологических преступлений. В 2008 г. по сравнению с 2004 г. количество преступлений, связанных с незаконной охотой, возросло на 52,0%2.
1 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2008 году» подготовлен Министерством природных ресурсов и экологии
Российской Федерации совместно с заинтересованными министерствами, федеральными
службами, федеральными агентствами, другими организациями и учреждениями. М.,
2009. С. 87.
2 Там же. С. 401.
У По? официальным данным: 0хотдепартамента Министерства-, сельского-хозяйства Российской Федерации, в<2008 г. в щеломшо-России около-половиньц а Вг Европейской; части более; 80% охотничьих; угодий* былш переданы* в^ долгосрочное пользование для ведения охотничьего хозяйствам. Юридические лица и индивидуальные предприниматели., осуществляющие пользование охотничьими ресурсами на,закрепленных охотничьих угодьях,.как никто иной заинтересованы в сохранении и разумном, устойчивом использовании; объектов , животногомира, отнесенных к объектам охоты..
Для сохранения; в долговременном плане всего разнообразия животного
мира, успешного восстановления* численности- отдельных его представителей:
необходимо - чёткое: правовое регулирование порядка предоставлення* ресурсов-> в
пользование, установления? норм, правил: пользования»,, охраны; среды его
обитания;, условий размножения; предотвращения! гибели; животных;; прш
осуществлении^ производственных процессов, и. эксплуатации транспортных,
средств,:повышенижэффективностиютветственности за нарушение:в этошсфёре
и-т.д.,. ; .."' ;. .;. '.-.'._. ._"_''. ' у . \ .
Актуальность.темььдиссертационного'исследованияюбусловлена.также тем; что г с: Г апреля;2010 г. вступил в действие Федеральный, закон от 24июля:2009г. № 209-ФЗ? «06'охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесениисизменёний в. отдельные законодательные: акты Российскою Федерации»3 (далее. -:Федеральный закон-«06 охоте»), работа над которым велась,около»двадцати лет. Данный: зако» вызвал бурные дискуссии: в научной среде и: неоднозначные
ОЦеНКИ:. : . ...."'.
Разработке:: научных основ? совершенствования, правовых, механизмов; : устойчивого: пользования' охотничьими- ресурсами; в. последние: годы не, уделялось достаточного внимания. Однако именно законодательство является наиболее важным и эффективным: средством: регулирования8 общественных отношений в любой сфере деятельности, в, том числе в организации
3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Єт. 3735.
рационального, устойчивого использования охотничьих ресурсов и сохранения биологического разнообразия.
При этом специальных комплексных эколого-правовых исследований, связанных с системным анализом законодательства в сфере пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях, разработкой теоретических, научно-методических основ нормативного регулирования этой сферы деятельности, практически нет.
Перечисленные факторы определяют актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования
Теоретические проблемы охраны,и использования животного мира в целом были исследованы в трудах ведущих специалистов в области экологического права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Г. Булатова, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, Н.Д. Вершило, Р.Х. Гиззатуллина,. А.К. Голиченкова; О.Л. Дубовик, Д.П. Дичюте, H.F. Жаворонковой, Л.А. Заславской, И.О. Красновощ О.И. Крассова, О.С. Колбасова, C.G. Константиниди, Т.Н. Малой, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Р.Б. Рюминой, Н.А. Сыродоева, П.В. Чашкина, В.А. Чуйкова, А.Н. Щеколодкина и др.
Отдельные проблемы гражданско-правового, уголовно-правового,
административно-правового характера в сфере охраны и использования
животного мира затронуты в трудах Л.А. Белых, Е.Ю. Раевской,
К.Г. Гасникова, Ю.А. Мечетина, В.Л. Мищенко, Б.М. Молчанова,
В.Г. Пушкарёвой, В.И. Романова; М.С. Сорокина, Н.В. Туркина,
С.А. Холчанского и др.
Вопросы правового регулирования охоты и охотничьего хозяйства были рассмотрены в работах А.Л. Бажайкина, Д.В. Бугаева, Н.М. Жаворонкова, Е.Я. Зуева, И.А. Игнатьевой, Ю.Н. Извекова, Н.В. Краева, СП. Матвейчука, В.Н. Скалона, А.А. Улитина, В.В. Шаблия, B.C. Шахова, А.А. Улитина и других авторов.
Вопросам пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях посвящены диссертационное-работы ВІЄ. Шахова «Право* пользования охотничьими угодьями» (Москва, 1989) и А.С Хазалии «Государственное управление охотой и охотничьим хозяйством» (Одесса; 1985), в которых косвенно рассматриваются вопросы пользования охотничьими ресурсами. При этом они основаны на нормативно-правовых актах, действовавших в советский период. В современный период некоторые проблемы использования охотничьих ресурсов-затрагиваются в диссертации Д.В. Бугаева «Гражданско-правовое регулирование использования объектов, животного мира, отнесенных к объектам охоты» (Волгоград, 2006).
Однако специальных исследований, посвященных теме пользования охотничьимифесурсами на закрепленных охотничьих угодьях, не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются» общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением, пользованием и охраной охотничьих ресурсов на закрепленных охотничьих угодьях.
Предмет диссертационного исследования — система правовых норм, регулирующих общественные отношениям сфере предоставления, пользования и охраны охотничьих ресурсов на закрепленных охотничьих угодьях, а также судебная- практика.
Цель диссертационного исследования* заключается-в том, чтобы на основе комплексного анализа правовых норм, материалов правоприменительной практики, а также научных разработок по исследуемой проблеме выявить закономерности развития правового регулирования отношений в области использования охотничьих ресурсов на закреплённых охотничьих угодьях; обосновать теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию правовой регламентации в данной сфере общественных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
- раскрыть понятие и виды пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях;
изучить исторический опыт правового регулирования закрепления охотничьих угодий;
проанализировать законодательство в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также правоприменительную практику;
рассмотреть основания и порядок предоставления в пользование охотничьих ресурсов, выявить недостатки правового регулирования;
исследовать правовую природу охотхозяйственного соглашения;
определить соотношение публично-правовых и частноправовых методов в регулировании пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях;
выявить специфику и сущность управления' в области охоты. и сохранения охотничьих ресурсов, а также проанализировать систему органов государственного управления и их основные полномочия;
выработать конкретные теоретические и практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области и практики его применения.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения цели и реализации* задач диссертационного исследования* в работе был использован-обширный круг методов, как общенаучных (диалектический, метод сравнительного и системного анализа, метод обобщения), так и специальных (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системный, прогнозирования), в целях выявления- направлений совершенствования-российского законодательства в.области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Эмпирическую основу работы составляют: данные официальной статистической отчетности, государственные доклады о состоянии окружающей среды в Российской' Федерации, материалы судебной практики, деятельности органов государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, материалы обсуждений законопроектов.
Нормативную базу исследования- составили: Конституция- Российской: Федерации, международные: договоры; Российской Федерации, федеральные конституционные законы,' федеральные законы, указы- Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые' акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты, органов местного самоуправления; нормативные правовые акты Российской империи, СССР и РСФСР.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют
научные труды ведущих учёных в, области1 экологического, гражданского,
административного права.Л В? частности; автором?. использованы- работы,
А.П. Алехина, ДНїБахраха; СА Боголюбова^ МИ Брагинского;,
ММ. Бринчука; Д.В: Бугаева, НіН. Веденина; ММ: Васильевой;
В:В: Витрянского,-Е.Ю. Еаевской; МіА. Геталовош.И;А. Дроздова, 0Ш Дубовик,
И:А. Игнатьевой; Ж.А. Ионовой, Л:А. Заславской; ТЕ Калиниченко,
А.А. Кармолицкого; БД=Клюкина; ЮМ: Козлова; . 0;С. Колбасова,
0.И1Крассова, НЗїКраева, С.ПІМатвейчука, В;И- Мозолина; Л-А. Мироновой,
Е.В; Новиковой^ В:В; Петрова; А.П. Сергеева; А.Ф; Сурова; Е.А..Суханова,
Ю.К. Толстого, Н':Вї Туркина; В;С. Шахова, Д:В; Хаустова и- некоторых других
авторов. :
Научная новизна диссертационного исследования
Данная диссертационная;работа представляет собой? первое комплексное монографическое исследование,, посвященное проблеме правового регулирования пользования^ охотничьими ресурсами; на закрепленных охотничьих угодьях. В работе на основе комплексного анализа разработаны теоретические, организационные и методологические основы предоставления, использования и охраны охотничьих ресурсов на закрепленных охотничьих угодьях.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения,
отражающие новизну диссертационного исследования.
Правовое регулирование пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях представляет собой совокупность правовых норм, направленных на обеспечение долгосрочного, рационального, устойчивого использования, воспроизводства и охраны охотничьих ресурсов, а также среды их обитания юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях обеспечения эффективного ведения охоты и охотничьего хозяйства, основанного на сочетании экологических и экономических интересов.
Для разграничения правового режима общедоступных и закреплённых охотничьих угодий диссертантом дано авторское определение понятия «закреплённые охотничьи угодья».
Под закрепленными охотничьими угодьями предлагается .понимать территории, являющиеся средой обитания охотничьих ресурсов, которые предоставлены юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в долгосрочное пользование, сведения о местоположении и* границах которых внесены в государственный охотхозяйственный реестр.1
3. Анализ действующего законодательства позволил выявить отсутствие
четко урегулированной процедуры предоставления, охотничьих ресурсов в
пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Диссертантом предлагается выделить следующие этапы процедуры закрепления охотничьих угодий:
1 этап - организация и проведение аукциона на право заключения
охотхозяйственного соглашения;
2 этап — заключение охотхозяйственного соглашения с лицом, выигравшим
аукцион, и регистрация данного соглашения в государственном
охотхозяйственном реестре;
3 этап — заключение договоров аренды земельных участков и (или)
договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной
собственности; регистрация их в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Диссертантом сделан вывод об особой правовой природе охотхозяйственного соглашения. Охотхозяйственное соглашение является комплексным природоресурсным договором, содержащим элементы как публично-правового, так и частноправового характера, по которому предоставляется право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий, а также право на заключение договоров аренды земельных и лесных участков.
Установлено, что в охотхозяйственном соглашении преобладают элементы публично-правового характера, включающие особую цель соглашения, особый субъектный состав, особый предмет соглашения, определение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации условий договора в одностороннем порядке и иные элементы.
Частноправовыми элементами охотхозяйственного соглашения следует считать добровольность заключения договора, наличие взаимных прав и обязанностей, взаимной ответственности сторон договора и иные.
Учитывая особую правовую природу охотхозяйственного соглашения, диссертантом обосновывается необходимость государственной регистрации такого соглашения в государственном охотхозяйственном реестре и признания его заключенным с момента регистрации в данном реестре.
В ходе диссертационного исследования выявлено, что действующее законодательство не устанавливает приоритетного права отдельных категорий лиц на заключение охотхозяйственного соглашения без проведения аукциона. В связи с этим предлагается установить такое приоритетное право для следующих субъектов:
собственников земельных участков, в границах которых расположены охотничьи угодья;
общин и представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
8. В целях реализации прав граждан на охоту и обеспечения
равнодоступности охоты диссертантом обосновывается необходимость
закрепить:
в Федеральном законе «Об охоте» требования к формированию общедоступных угодий, включающие определение границ угодий с учетом ареала обитания животных, обеспеченность охотничьими ресурсами, географическую доступность, развитость инфраструктуры;
в положении, утверждаемом органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, квоту предоставления разрешений на добычу охотничьих ресурсов охотникам, проживающим на предоставленной долгосрочному пользователю территории и соседних с ним территориях.
9. В целях эффективного управления в области охоты и сохранения
охотничьих ресурсов диссертантом обоснована необходимость создания
самостоятельного федерального органа1 исполнительной власти, специально*
уполномоченного в области охоты и сохранения^ охотничьих ресурсов,
руководство деятельностью которым осуществляет Правительства Российской
Федерации. Функции этого органа должны включать выработку и реализацию
государственной политики, нормативно-правовое регулирование в сфере охоты,
охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства
охотничьих ресурсов и среды их обитания, контроль и надзор в этой сфере.
Апробация, результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.
Основные выводы и- положения диссертационного исследования^ были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА имени О.Е. Кутафина и нашли своё отражение в научных публикациях и выступлениях на международных научно-практических конференциях: «Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов России» (Иркутск, 2003); «Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства» (Киров, 2007); «Правовые
проблемы развития сельского хозяйства» (Москва, 2007); «Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов» (Иркутск, 2008); «Сохранение разнообразия животных и охотничье хозяйстве России» (Москва, 2008); «Климат, экология, сельское хозяйство Евразии». Секция «Охрана и рациональное использование животных и растительных ресурсов» (Иркутск, 2009), а также на Всероссийской научно-практической конференции «Биологические ресурсы: состояние, использование и охрана» (Киров, 2005), научно-практической конференции «Сохранение разнообразия животных и охотничье хозяйство России» (Москва, 2007) и XXIX Международном конгрессе биологов-охотоведов (Москва, 2009).
Выводы, изложенные в исследовании, докладывались на заседаниях Учёного совета Всероссийского научно-исследовательского института охотничьего хозяйства и звероводства имени профессора Б.М. Житкова (ГНУ ВНИИОЗ) при обсуждении проекта Федерального закона «Об охоте» (2008 г.) и проекта Федерального закона «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2009 г.) и изложены в официальных экспертных заключениях по законопроекту, которые направлялись в федеральные и региональные органы государственной власти.
Диссертантом опубликовано более десяти научных работ, в которых было обосновано большинство выносимых на защиту диссертации положений и выводов. Материалы диссертации использовались автором при чтении лекций по курсу «Экологическое право» в Институте (филиале) МГЮА имени О.Е. Кутафина в г. Кирове, а также при проведении семинарских'занятий по экологическому праву.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и виды пользования охотничьими ресурсами а закрепленных охотничьих угодьях
Правовое регулирование пользования охотничьими ресурсами на закреплённых охотничьих угодьях осуществляется рядом нормативных правовых актов. Основными из них являются: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»4, который осуществляет правовое регулирование использования и охраны животного мира в целом, и Федеральный закон «Об охоте», регулирующий отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Последний ввел неизвестный ранее федеральному законодательству термин «охотничьи ресурсы», которые и являются непосредственным объектом пользования на закреплённых охотничьих угодьях.
До введения в действие Федерального закона «Об охоте» в законодательстве существовали различные понятия, являющиеся схожими с термином «охотничьи ресурсы». Так, например, Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утверждённое постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. № 15485 (далее - Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР), оперировало понятием «государственный охотничий фонд», под которым понимало диких зверей и птиц, обитающих, а также выпущенных в целях разведения в охотничьи угодья РСФСР, независимо от того, в чьём ведении находится территория, на которой они обитают. Федеральным законом «О животном мире» был закреплён термин «объекты животного мира, отнесённые к объектам охоты». Определение данного термина законом дано не было, однако постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. № 1289 был утвержден перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты6. В научной литературе объекты животного мира, отнесённые к объектам охоты, часто назывались «охотничьими животными».
Федеральным законом «Об охоте» охотничьи ресурсы определены как «объекты животного мира, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты» (ст. 1). Необходимо отметить, что определение законом охотничьих ресурсов только как «объектов животного мира» не соответствует Конвенции о биологическом разнообразии (1992 г.)7, которая включает в биологические ресурсы, помимо организмов, или их частей, ещё и популяции.
Статьей 11 ФедеральногО Закона.«Обюхоте» определён-примерный.перечень охотничьих ресурсов, к которым относятся млекопитающие (копытные животные; медведи; пушные животные) и птицы (гуси,.утки, глухари, тетерев, рябчик, куропатки и др.). Установлено также, что законами субъектов Российской Федерации к охотничьим ресурсам могут быть отнесены и иные животные.
Согласно данным государственного учета, суммарное поголовье пушных и диких копытных животных, а также куриных птиц в.целом по России возрастает. Например, суммарное поголовье основных видов диких копытных увеличилось на 3% - с 3086,2 тыс. особей в 2007 г. до 3189,9 тыс. особейв 2008 г. В2008 г. по сравнению с 2007 г. численность куницы и кабана выросла на 10%, белки - на 15%, бурого медведя - на 4%, тетерева — на 18%, рябчика — на 17%. Вместе в тем наблюдается снижение численности горностая на 28%, зайца-беляка на 5%, соболя и рыси на 5%, кавказского тура на 11%, хорька на 10% и некоторых других видов животных. Указанные данные позволяют сделать вывод о снижении численности объектов животного мира, наиболее ценных в хозяйственном отношении. Именно эти животные являются также предметом экспорта, в том числе незаконного.
Пользование животным миром определяется Федеральным законом «О животном мире» как юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц по использованию объектов животного мира (ст. 1). Под «использованием объектов животного мира» закон понимает изучение, добычу объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового (ст. 1). Таким образом, определяющим аспектом при использовании» как таковом является извлечение полезных свойств, получение какой-либо пользы от объектов животного мира: Закон также определяет перечень видов пользования животным миром, одним из которых является охота (ст. 34). Установлено также, что законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.
Основными пользователями охотничьими ресурсами на закреплённых охотничьих угодьях являются две категории субъектов: 1) физические лица; 2) юридические лица и индивидуальные предприниматели.
На закрепленных охотничьих угодьях физические лица осуществляют пользование охотничьими ресурсами в виде охоты. Под охотой понимается деятельность, связанная с поиском выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой (ст. 1 Федерального закона «Об охоте»). Этот вид пользования можно определить как краткосрочное пользование, поскольку, как правило, физическими лицами охота осуществляется на основании соответствующих разрешений долгосрочных охотпользователей в установленные законом сроки (периоды времени) и сводится, прежде всего; к непосредственной добыче объектов; животного» мира (их отлову или отстрелу). Федеральный; закон «06 охоте» предусматривает, что гражданами могут осуществляться следуюіцие виды охоты: - спортивная и любительская охота; - охота в целях обеспечения ведения традиционного образа, жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности. Пользование охотничьими ресурсами;на закреплённых охотничьих угодьях осуществляется также юридическими; лицами и индивидуальными предпринимателями; которым-данные охотугодья предоставлены в-пользование. Кроме организации охоты, на них возложена обязанность осуществлять мерышо воспроизводству (поддержанию и увеличению численности); охране, защите от болезней; учётам и регулированию численности, охотничьих: ресурсов, сохранению и улучшению среды их обитания!Ит.Д2. ; ,
Необходимо особо отметить, что законі употребляет термин «закреплённые охотничьи угодья»; подразумевая? под, ними-; территории; предоставленные; юридическим; лицам5и» индивидуальным предпринимателям- (ст. 7 Федерального-закона «Об:охоте»). Однако?в законе1 специально- не предусмотрено как таковой процедуры; «закрепления охотничьих угодий». Федеральный; закон «06:- охоте» лишь устанавливает порядок предоставления; земельных участков? и: лесных участков из земель, находящихся в государственной: собственности; для осуществления видов деятельности в сфере- охотничьего хозяйства. Однако диссертант полагает возможным использовать термины.«закрепление1 охотничьих угодий», «порядок закрепления охотничьих угодий»; подразумевая , под ними процедуру предоставления; земельных и- лесных участков для осуществления; видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, которая включает проведение аукциона, заключение охотхозяйственного соглашения и непосредственного заключения договоров- аренды. Употребление этих терминов, пог мнению диссертанта, возможно в связи, с тем, что при предоставлении территории переходят из,разряда «общедоступных» в;;разряд «закреплённых» охотничьих угодий.
Общая характеристика современного законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов
Институциональной основой формирования законодательства в области использования и охраны животного мира является Конституция Российской Федерации 1993 г. Статья 72 Конституции устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Недостатком данной статьи Конституции является то, что в ней не упоминается законодательство о животном мире, на этот недостаток не раз указывали многие авторы. В связи с этим высказано мнение, что «если строго следовать ст. 76.4 Конституции Российской Федерации, где записано, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов», то придется признать, что на федеральном уровне вообще не должно быть законодательства о животном мире, ибо оно находится вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и вне совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Но это было бы невероятно и явно противоречило бы элементарным потребностям правового регулирования экологических отношений в Федерации» . М.М. Бринчук полагает, что «отсутствие в ст. 72 упоминания законодательства о животном мире - пробел в конституционном регулировании» .
Представляется необходимым согласиться с указанными мнениями, поскольку отсутствие в ст. 72 Конституции Российской» Федерации упоминания о таком важнейшем природном ресурсе, как животный.мир, не даёт возможности напрямую отнести охрану и использование животного мира к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; что ранее влияло на практику законотворчества по данному вопросу в субъектах Российской Федерации, где были приняты самостоятельные законы «Об охоте» без базового специального федерального закона.
Необходимо отметить, что Классификатор правовых актов34 в разделе «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» выделяет правовые акты в области охраны и использования животного мира. Ранее Общеправовой классификатор отраслей законодательства в качестве самостоятельной отрасли законодательства предусматривал законодательство об охране животного мира.
Правовые акты в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов Классификатор правовых актов не упоминает, поэтому необходимо говорить об условности термина «законодательство в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов». Несомненно, законодательство об охоте является составной частью законодательства в области охраны и использования животного мира.
Конституция Российской Федерации закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Среди международных правовых актов, касающихся правового регулирования животного мира, необходимо назвать. Конвенцию о международной торговле видами, дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС)36 (1973), Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971).
Принципиальные правовые рамки устойчивого использования компонентов биоразнообразия, одним из которых являются охотничьи ресурсы, задала Конвенция о биологическом разнообразии, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
Важнейшими международными европейскими документами последних лет, задающими в числе прочего и юридические стандарты государственного управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, являются разработанное специалистами Международного союза охраны природы Руководство по устойчивому охотпользованию в Европе и принятаяшод эгидой Совета Европы Европейская Хартия охоты и биоразнообразия40.
Рекомендации по правовым вопросам использования различных охотничьих ресурсов и их местообитаний даны в руководствах авторитетных международных организаций и конвенций, например Международного союза охраны природы41 и Рамсарской конвенции42.
Проблемам развития законодательства в сфере устойчивого менеджмента дикой природы преимущественно охотничьих ресурсов было уделено значительное внимание в международных документах. Так, следует отметить рекомендации Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН и Международного Совета по сохранению дичи и дикой природы43. Они содержат самостоятельный раздел о соответствующем законодательстве России и рекомендации по его совершенствованию. Важная информация о мировом опыте охотпользования содержится и в сборнике, выпущенном Международным Советом по сохранению дичи и дикой природы в 2008 г.44
В национальной правовой системе России базовым системообразующим законом, регулирующим охрану и использование животного мира, является Федеральный закон «О животном мире».
К моменту его принятия, в 1995 г. в Российской Федерации действовало более ста нормативных актов, регулирующих непосредственно охоту, а также применялись акты разноотраслевой принадлежности, так или иначе связанные с охотой и некоторыми аспектами её деятельности (например, лесное, водное, земельное законодательство). Важнейпше из них - Положение об охоте и охотничьем хозяйстве (1960), Типовые правила охоты в РСФСР (1988), инструкции Главохоты.о порядке добычи копытных животных (1984), пушных зверей (1979), медведей (1981) и др., часть которых формально не отменена до сих пор. С принятием Федерального закона «О животном мире» это законодательство не подверглось систематизации или сколько-нибудь серьезному пересмотру, так как ст. 41 предусматривала принятие специального закона об-охоте. В, ожидании принятия, этого закона (более 14 лет) происходили бурные дискуссии о путях законодательного регулирования охоты и охотничьего хозяйства, результатах административной» реформы, и перераспределения полномочий между центром и субъектами Российской Федерации. В . 2009 г. важнейший структурный недостаток законодательства, - отсутствие фундаментального акта, имеющего высшую юридическую силу,- прямое действие, консолидирующего все законодательство, был устранен — принят Федеральный закон «Об охоте».
В настоящее время Федеральный закон «О животном мире» регулирует отношения в области охраны и использования животного мира и среды его обитания, к объектам которого относятся и охотничьи ресурсы. По отношению к Федеральному закону «Об охоте» он выступает актом общего- характера, осуществляя правовое регулирование общих вопросов в отношении охотничьих ресурсов. Так, например, данный закон устанавливает право государственной собственности на объекты животного мира; определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны и использования животного мира; определяет основы осуществления государственного учёта, контроля, мониторинга объектов животного мира, которые применяются также к охотничьим ресурсам; закрепляет принцип отделения права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами. Закон определяет виды пользования животным миром, к числу которых относит и охоту, предусматривая при этом, что отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов регулируются специальным федеральным законом «Об охоте». К данному закону он отсылает и при установлении правовых норм о предоставлении животного мира в пользование и об условиях его пользования.
Основания и порядок предоставления охотничьих ресурсов. в пользование
В настоящее время в связи с принятием Федерального закона «Об охоте» сложилась принципиально новая процедура предоставления охотничьих ресурсов в пользование. Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предоставляются земельные и лесные участки в границах охотничьих угодий, а также право на добычу охотничьих ресурсов. Физическим лицам-охотникам предоставляется только право на добычу охотничьих ресурсов.
Право пользования животным миром как субъективное право - это обеспеченная законом возможность непосредственного использования объектов животного мира с целью получения определенных благ. Основания возникновения, изменения и прекращения - юридические факты, представляющие собой правовую форму распоряжения государством-собственником животного мира своим имуществом124.
Получая в пользование охотничьи ресурсы, субъекты вступают в определенные правоотношения. Необходимой предпосылкой возникновения любого правоотношения, в том числе правоотношения по предоставлению в пользование охотничьих ресурсов, являются юридические факты.
Юридические факты - определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений125; такие обстоятельства, такие поступки, такие состояния, которым закон придает юридическое значение . Эти факты становятся юридическими не в силу каких-то особых внутренних свойств, а в результате признания их таковыми государством, законом127.
В теории права отмечается, что «для наступления одних правоотношений оказывается вполне достаточно одного жизненного обстоятельства, для других необходимо два и более» , поэтому «очень часто для возникновения правоотношения требуется фактический состав, т.е. совокупность двух или нескольких юридических фактов, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий»129.
Основанием возникновения права пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях является совокупность юридических фактов. Для разных пользователей эта совокупность юридических фактов различная.
Необходимой предпосылкой возникновения права-охоты у физических лиц является наличие правосубъектности - правоспособности и дееспособности. Кроме того, для возникновения права охоты физическое лицо должно быть признано в качестве «охотника», то есть физическое лицо должно соответствовать дополнительным условиям, указанным в ст. 20 Федерального закона «Об охоте».
Так, в указанной статье закреплено, что охотником признается физическое лицо, сведения о котором содержатся в государственном охотхозяйственном реестре, или иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и заключивший договор об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства. Установлено также, что к охотнику приравнивается работник юридического лица или индивидуального предпринимателя, выполняющий обязанности, связанные с осуществлением охоты и сохранением охотничьих ресурсов, на основании трудового или гражданско-правового договора.
В государственном охотхозяйственномч реестре содержится ; следующая: документированнаяшнформацияобюхотниках: а) фамилия, имя;,отчество; б) дата и место рождения; в) номер контактного телефона, почтовый адрес и (или) адрес электронной почты, по которым осуществляется связь с охотником; г) данныеосновного документа, удостоверяющего личность; д) наименование и организационно-правовая форма юридического лица, работником которого5 является- охотник; а! также номер контактного телефона,, почтовыш адрес;И; (или) адрес электронной; почты по;которым; осуществляется связь с этимюридическим лицом. е)іфамилия, имя; отчество индивидуального предпринимателя; работником? которого являетсяюхотник, а также номер контактного телефона; почтовый»адрес и (или) адрес электронной почты, по которым осуществляется связь с этим индивидуал ьным предпринимателем;: ж) дата выдачи охотничьего билета»,даего:учетные серия шномер; з) датаиоснование аннулирования; охотничьего билета; Такимїобразом; регистрацияіфизического лица В качестве охотника— первый юридический? факт/ необходимый для возникновения права охоты; (точнее, предпосылка возникновения-данного права).
Документом, подтверждающим регистрацию физического лица; в реестре, является.выдаваемый охотничий.билет. В ст. 21- Федерального закона «06юхоте» закреплено, что охотничий билет выдается: физическим лицам; обладающим гражданскойщееспособностью в соответствии с гражданскимгзаконодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями4 охотничьего минимума. Таким образом, ещё одним юридическим фактом возникновения правана охоту является наличие у лица охотничьего билета.
Помимо охотничьего билета, необходимо иметь разрешение на; хранение и ношение охотничьего оружия, выданное в порядке, предусмотренном "ЗО Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» , за исключением случаев осуществления охоты с применением орудий охоты, не относящихся к охотничьему оружию. Физические лица, получившие статус охотника, могут реализовать свое право на охоту только после получения разрешения права на добычу охотничьих ресурсов. Федеральный закон «Об охоте» связывает возникновение права на охоту с получением разрешения на добычу охотничьих ресурсов.
Необходимо отметить некоторое логическое противоречие формулировок закона: ч. 3 ст. 81 устанавливает, что «право на добычу охотничьих ресурсов возникает с момента выдачи разрешения на их добычу», в то же время ч. 1 ст. 29 говорит, что «разрешения на добычу охотничьих ресурсов выдаются, физическим лицам и юридическим лицам, у которых возникло право на добычу охотничьих ресурсов в соответствии с настоящим Федеральным законом». То есть закон, с одной стороны, связывает момент возникновения права на добычу с моментом выдачи разрешения, с другой - устанавливает возможность выдачи разрешения только тем лицам, у которых возникло право на добычу.
По мнению диссертанта, право на охоту у физических лиц возникает с момента регистрации их в охотхозяйственном реестре в качестве охотников, наличие этого права подтверждает охотничий билет. Само же право на охоту охотник может реализовать только после получения разрешения на добычу охотничьих ресурсов. Поэтому целесообразно было бы закрепить в законе, что разрешения на добычу охотничьих ресурсов выдаются физическим лицам и юридическим лицам, у которых возникли соответствующие права.
Частью 2 ст. 29 Федерального закона «Об охоте» также устанавливается, что любой вид охоты может осуществляться только после получения разрешения на добычу охотничьих ресурсов, допускающего отлов или отстрел одной или нескольких особей диких животных, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом. В разрешении на добычу охотничьих ресурсов указываются: 1) сведения об охотнике и охотничьем билете; 2) вид охоты, который предполагается осуществлять; 3) сведения о добываемых охотничьих ресурсах; 4) количество добываемых охотничьих ресурсов; 5) сроки охоты и места охоты. Разрешение на добычу охотничьих ресурсов действует в указанном в нем месте охоты и в указанные в нем даты и сроки, которые не могут превышать срок сезона охоты. Юридическим лицами индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяиственные соглашения, по их заявкам органами государственной власти предоставляются бланки разрешений на добычу охотничьих ресурсов? для последующей выдачи таких разрешений охотникам.
Понятие и сущность управления в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов
Управление в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов является составной частью экологического управления.
Управление - это процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления для достижения определенных результатов. Это определение фактически охватывает все виды человеческой деятельности. Процесс управления есть не что иное, как упорядочение двух подсистем — управляемой и управляющей, объекта и субъекта управления .
В научной литературе выделяется несколько видов экологического управления: государственное, отраслевое (ведомственное), производственное, общественное и др.
Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других законодательных актов организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов государства .
Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»238.
В теоретическом плане понятие, виды, функции, методы и другие элементы государственного управления в природопользовании наиболее полно разработаны в науке экологического права. О.Л. Дубовик определяет государственное управление как совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства239. А.К. Голиченков выделяет государственное экологическое управление в узком значении - как. деятельность государственных органов по упорядочению (организации) охраны окружающей природной среды, осуществляемую на основе законодательства, в соответствии с поставленными целями и задачами; и в широком - деятельность по упорядочению (организации) не только охраны окружающей, природной среды, но и использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)240.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды М:М. Бринчук определяет как совокупность осуществляемых уполномоченными- государственными _ органами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. По его мнению, сущность государственного управления сводится к исполнению норм права .
О.И. Крассов управление в сфере охраны окружающей среды определяет как подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей среды, её восстановления и обеспечения экологической безопасности242.
По мнению С.А. Балашенко, «государственное управление в области охраны окружающей среды — это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в данных отношениях и конституционных гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду»243.
По справедливому замечанию О.Л. Дубовик, в литературе и в текстах законодательных актов встречаются различные термины: «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». При этом по существу все они означают «совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства244.
Выше уже было отмечено, что управление в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов является составной частью экологического управления. «Управление охотничьим хозяйством в России можно рассматривать с двух сторон, как управление производством охотничьей продукции, так и осуществление контроля над использованием охотничьих ресурсов (охрана, регулирование и контроль)»245.
В Федеральном законе «Об охоте» принципы управления не сформулированы, поэтому государственное управление в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов строится на принципах, изложенных в ст. 12 Федерального закона «О животном мире»: - обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира; - поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания; - осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности; - недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира; - привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; - отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами; - платность пользования животным миром; - приоритет международного права в области использования» и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.
