Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Роль и история развития экологического аудита
1. Роль экологического аудита в экологическом праве 13
2. История возникновения и развития экологического аудита в правовых системах зарубежных стран и на международном уровне 26 ,
3. Особенности становления экологического аудита в правовой системе России 41
Глава II. Общая характеристика экологического аудита
1. Понятие и сущность, функции и виды экологического аудита 55
2. Экологический аудит как комплексный институт, его место в системе экологического права 85
3 Структура нормативного регулирования экологического аудита 117
Глава III. Перспективы развития экологического аудита
1. Проблемы развития экологического аудита в России и пути их решения 131
2. Возможные направления развития экологического аудита в контексте системы управления охраной окружающей среды 176
Заключение 190
Перечень нормативных правовых актов 194
Библиография 205
- Роль экологического аудита в экологическом праве
- История возникновения и развития экологического аудита в правовых системах зарубежных стран и на международном уровне
- Понятие и сущность, функции и виды экологического аудита
- Проблемы развития экологического аудита в России и пути их решения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Современная экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется в основном негативными показателями состояния и качества окружающей среды и ее компонентов, усилением антропогенного воздействия на природу, интенсификацией использования природных ресурсов, увеличением количества промышленных и иных объектов и производств, функционирование которых представляет собой реальную угрозу жизни и здоровью населения и экологической безопасности ее территорий. Очевидно, что существующие институты экологического права, призванные обеспечить право каждого на благоприятную окружающую среду, не справляются с возложенной на них задачей. Таким образом, необходим поиск и развитие новых институтов, которые бы позволили с учетом экономического и социального развития общества наиболее эффективно обеспечить основные цели экологического права. Одним из таких институтов является экологический аудит. Его использование позволяет произвести реальную оценку соблюдения предприятием требований в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности; выявить «слабые» места в оцениваемой области и разработать корректирующие мероприятия; предотвратить причинение вреда окружающей среде; повысить инвестиционную привлекательность природопользователей и многое другое.
В экономически развитых странах экологический аудит зарекомендовал себя как один из эффективных природоохранных инструментов, используемый как предпринимательскими структурами, в том числе государственными предприятими, так и органами государственной власти. В России значимость экологического аудита не осознана, имеется целый ряд проблем, требующих скорейшего разрешения. Одной из наиболее существенных проблем является отсутствие развитого законодательства в области экологического аудита. На федеральном уровне имеется ряд норм, которых явно недостаточно для установления эффективного правового механизма экологического аудита. В условиях отсутствия правового регулирования экологического аудита на федеральном уровне, некоторые субъекты РФ приняли соответствующие нормативные правовые акты. Однако этого явно недостаточно, при отсутствии единых федеральных правил и государственной поддержки потенциал экологического аудита остается не раскрытым.
Объект и предмет исследования.
Объектом диссертационной работы являются деятельность государственных органов и аудиторских организаций по вопросам экологического аудита, а также общественные отношения, возникающие и развивающиеся по поводу экологического аудита.
Предмет диссертационного исследования составляет совокупность правовых норм, регулирующих вопросы организации и порядка проведения экологического аудита, и связанные с этим проблемы. Цели и задачи исследования
Основной целью настоящей работы является анализ эколого-правовых проблем, связанных с правовым регулированием и осуществлением экологического аудита, а также формулирование предложений по их решению.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие взаимосвязанные исследовательские задачи:
- определить потенциал экологического аудита, его роль в регулировании общественных отношений в области охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности;
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, нормативные правовые акты и правоприменительную практику в России и за рубежом;
- выявить и охарактеризовать понятие, сущность, принципы, функции и виды экологического аудита;
- установить место экологического аудита в системе экологического права среди таких институтов, как оценка воздействия на окружающую среду,
экологическая экспертиза, экологическая сертификация, экологический контроль;
- выявить проблемы развития правового регулирования экологического аудита и причины его низкой эффективности на современной этапе;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по экологическому аудиту.
Методология и методика исследования.
Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке правового регулирования экологического аудита, система различных методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В процессе работы были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно-структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический и другие. Применение различных методов в сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретические основы исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют результаты научных исследований в области теории государства и права, общего (финансового) аудита и экологического права.
В диссертационном исследовании использованы научные труды специалистов в области российской теории государства и права по вопросам структуры построения права, его основных элементов, в том числе институтов, имеющих межотраслевой характер, функциях права и его институтов, механизме правового регулирования: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, В.Н. Хропанюка и других. Работы по общему (финансовому) аудиту Н.П. Барышникова, Е.М. Гутцайта, В.П. Суйца, Л.Р. Смирновой, Т.А. Дубровиной, А.Д. Шеремета и других ученых предоставили возможность воспользоваться концептуальными положениями об аудите, а также определить место экологического аудита в общей системе аудита.
Теоретической базой для проведенного исследования стали труды юристов-экологов, которые позволили воспользоваться не только концептуальными положениями, но и конкретными выводами и предложениями, касающимися правового регулирования экологического аудита и его места в системе экологического права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Т.В. Петровой, Г.П. Серова, П. Гилхуса, Дж. Бартельса, Л. Крамера и других ученых, работы которых указаны в библиографии.
Основные теоретические положения диссертации опираются на анализ федеральных и региональных нормативных актов и практики проведения экологического аудита. Диссертантом использован опыт организаций, осуществляющих экологический аудит в России.
Эмпирическую основу исследования составляют отчеты и заключения, составленные по итогам проведенных экологических аудитов на предприятиях различных отраслей промышленности, в том числе электроэнергетики, угольной, лесной и пр.
Степень научной разработанности темы.
Экологический аудит выступает предметом исследования различных отраслей знаний - экономики, биологии, химии, юриспруденции и др., что было отражено в трудах ученых - представителей той или иной области знаний.
Вопросы экологического аудита нашли свое отражение в работах М.М. Бринчука, С.Л. Байдакова, Ю.В. Бабиной, СВ. Макарова, Г.П. Серова, Т.В. Сергеевой, В.Л. Сидорчука, Р.Т. Давыдовой, Л.Б. Шагаровой и др. В работе «Методические и нормативно-аналитические основы экологического аудирования в Российской Федерации», выполненной коллективом авторов НИЦ «Экобезопасность» в период с 1998 по 2000 годы, содержатся как концептуальные методические и нормативно-аналитические основы экологического аудита, так и конкретные процедуры, включая процесс подготовки экологов-аудиторов, лицензирования деятельности по экологическому аудированию, порядок и этапы проведения экологического аудита и пр. В монографии Г.П. Серова 2000 года «Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы» наиболее обстоятельно рассмотрены вопросы экологического аудита как вида предпринимательской деятельности, места и роли экологического аудита в аудиторской деятельности в России.
По различным аспектам экологического аудита были защищены диссертационные работы: А.В. Зотова («Бухгалтерский учет и аудит экологической составляющей деятельности организации», г. Воронеж, 2006), Е.А. Мотосовой («Разработка экономических методов экологизации хозяйственной деятельности предприятий», г. Москва, 2004), Т.В. Гапоненковой («Экологический аудит», г. Москва, 2003), Н.Л. Савченко («Аудит природоохранных издержек предприятия», г. Екатеринбург, 2002), СВ. Хачумова («Интегрированный эколого-экономический аудит», г. Москва, 2002), Е.П. Черкашиной («Экологический аудит территории с водным объектом по химическим показателям (на примере бухты Находка)», г. Владивосток, 2005), Т.З. Юсупова («Гражданско-правовые аспекты экологического аудирования», г. Москва, 2003).
Однако диссертационные исследования, посвященные экологическому аудиту, в основном отражают экономические вопросы. В научной литературе вопросы и проблемы, возникающие в области экологического аудита в правовом контексте, до сих пор не получили достаточного освещения. В основном в работах экологический аудит рассматривается через его отдельные виды: аудит предприятий, аудит системы управления охраной окружающей среды и пр.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна работы непосредственно вытекает из поставленных задач и определяется значимостью проблемы обеспечения эффективного правового механизма для раскрытия потенциала экологического аудита. При подготовке диссертации впервые предпринята попытка реализовать комплексный подход к проблеме развития экологического аудита и способов ее решения, определить потенциал экологического аудита, в том числе путем сопоставления истории развития экологического аудита в России, в зарубежных странах, а также на международном уровне.
В диссертации сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности экологического аудита были выработаны предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Исследование сущности и содержания экологического аудита позволило сформулировать понятие экологического аудита. Под экологическим аудитом следует понимать основанную на принципах независимости, конфиденциальности, ответственности, документированности, освидетельствования, оценку соответствия заранее установленным критериям (требованиям) проверяемой хозяйственной и иной деятельности (в том числе системы управления охраной окружающей среды) в части воздействия на окружающую среду и ее объекты, и подготовка рекомендаций в случае необходимости.
2. Для достижения целей исследования экологический аудит целесообразно рассматривать в контексте нормативно-правового регулирования общего (финансового) аудита как одного из видов аудита. Это позволяет определить взаимосвязь экологического аудита с общим (финансовым) аудитом, а также установить правовые нормы, которые могут регулировать оба вида аудита. В этом случае достигаются следующие преимущества: во-первых, расширяется правовая база экологического аудита; во-вторых, исключается перегрузка законодательства в области аудита дублирующими нормами.
Тесная законодательная увязка экологического аудита с финансовым (общим) аудитом, необходима, прежде всего, для того, чтобы результаты экологического аудита могли непосредственным образом оказывать влияние на извлечение экономических выгод и, таким образом, расширять границы финансовых и капитальных вложений.
3. Потенциал экологического аудита на современном этапе реализуется далеко не в достаточной степени. В целях его наиболее полной реализации необходимо участие государства, которое должно выражаться в создании нормативной базы, отвечающей потребностям данной эколого-правовой меры и устанавливающей гарантии качественного его проведения; наделении специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды функциями в сфере экологического аудита; финансировании работ по разработке методической базы для проведения экологического аудита; создании условий, способствующих обучению квалифицированных кадров для проведения экологического аудита.
4. Учитывая то обстоятельство, что объектом экологического аудита являются в основном промышленные объекты, а функция по обеспечению ограничения техногенного воздействия на окружающую среду больше присуща Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), представляется обоснованным специально уполномоченным органом государственной исполнительной власти в области экологического аудита назначить данную службу. Поскольку экологический аудит является комплексным институтом, рекомендуется разрабатывать и принимать межведомственные акты в этой сфере с участием Ростехнадзора, МПР России и Минфина России.
5. Анализ нормативной базы в исследуемой области показал, что в настоящее время отсутствует правовой механизм экологического аудита. В целях надлежащего правового обеспечения деятельности в области экологического аудита представляется необходимым весь инструментарий, закрепленный Законом об аудиторской деятельности, распространить на экологический аудит. Для этого необходимо ввести лицензирование, обязанность аттестации и ежегодного повышения квалификации экологических аудиторов, а также осуществление контроля за качеством экологического аудита со стороны специально уполномоченного государственного органа либо уполномоченной им организацией. В случае введения обязательного экологического аудита, с целью обеспечения его надлежащего объема и качества ввести обязанность экоаудиторской организации страховать риск ответственности за нарушение договора.
6. Учитывая политику, проводимую в рамках административной реформы, а также тенденции отстранения государства от ряда функций, в том числе лицензирования аудиторской деятельности, представляется возможным установить в федеральном законодательстве требование об обязательном наличии лицензии у экоаудиторских организаций, осуществляющих только обязательные виды экологического аудита, так как в этом случае риск причинения вреда из-за некачественного проведения экологического аудита максимален. В этом случае организацию системы надзора за соблюдением аудиторскими организациями лицензионных требований целесообразно закрепить за Ростехнадзором.
7. Эффективность систем управления охраной окружающей среды, существующих в мировой практике, дает основание полагать о возможности обязательного внедрения таких систем на отдельных категориях орган изаций- природопользователей. В этом случае, представляется целесообразным предусмотреть правовое регулирование аудита системы управления охраной окружающей среды, проводимого в форме оценки исходной ситуации и в форме сертификационного аудита.
При этом за Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии целесообразно закрепить такие функции как создание системы сертификации систем управления охраной окружающей среды, координация и методическая помощь, аккредитация организаций (органов), проводящих сертификацию систем управления охраной окружающей среды на соответствие ее требованиям стандарта ИСО 14001, осуществление контроля деятельности сертифицирующих органов.
Теоретическая значимость исследования.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и систематизации научно-практического материала сформулирован ряд теоретических и практических положений, которые в совокупности образуют концепцию правового регулирования экологического аудита.
Практическая значимость исследования.
Практическое значение диссертации определяется ее актуальностью, научной новизной и сделанными выводами, носящими как общетеоретический, так и практический характер. Внесенные автором предложения по совершенствованию законодательства призваны способствовать активизации работы в указанной сфере.
Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, найти применение в учебном процессе при чтении лекций в высших учебных заведениях по курсу «Экологическое право», а также при разработке учебных программ, учебников и учебно-методических пособий.
Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут служить материалом для дальнейшей научно-исследовательской деятельности.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН.
Основные положения диссертационного исследования отражены в опубликованных статьях, изданных в период с 2006 по 2008 г.г., а также докладывались на конференциях: в частности, на международной студенческой научной конференции «Проблемы законодательства: несовершенные законы» (г. Ижевск, 2006 г.), XII Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (СОФРИНО-12), (г. Солнечногорск, 2006 г.)
Материалы диссертации использовались при разработке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части экологического аудита)», чтении лекций и семинарских занятиях по экологическому праву в Московском новом юридическом институте.
Структура работы.
Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и библиографии.
Роль экологического аудита в экологическом праве
В зарубежных странах значимость экологического аудита давно признана практиками. В нашей стране еще только идет процесс становления экологического аудита. Необходимость определения роли экологического аудита обусловлена потребностью выявления степени его воздействия на экологические правоотношения с тем, чтобы определить возможный потенциал для развития. Для этого определим круг субъектов, которые заинтересованы в проведении экологического аудита.
Поскольку одной из первых причин проведения экологического аудита на российских предприятиях являлось получение кредитов западных банков, то среди субъектов, заинтересованных в его проведении, прежде всего, следует назвать банки. Перед тем как выдать кредит банки, особенно международные, требуют проведения экологического аудита на предприятии с целью:
1) точной оценки земельного участка (очевидно, что стоимость зависит во многом от экологических характеристик земельного участка, в том числе его незагрязненности);
2) определения состояния природоохранного оборудования, состояния природных ресурсов и уровня безопасности с тем, чтобы уменьшить риск невыполнения условий кредитного договора предприятием вследствие аварии, истощения природных ресурсов, привлечения к гражданской, административной и уголовной ответственности из-за экологического правонарушения и пр.;
3) поддержать репутацию банка - «зеленый» имидж банка может существенно пострадать в случае финансирования предприятий-загрязнителей.
Ярким примером заинтересованности в проведении экологического аудита являются Европейский и Международный банки реконструкции и развития, . которые выдают кредиты при условии проведения экологического аудита.
Европейский банк реконструкции и развития разработал методику по проведению экологического аудита, которой руководствуются многие страны; по его заказу в 1995 г. была создана Программа подготовки консультантов по экологическому аудированию для финансовых посредников; им разработан также Протокол аудита оценки состояния охраны окружающей среды на производстве, без которого предприятие не может считаться удовлетворяющим требованиям Банка. Протокол — аналог аудиторского отчета, которым должна завершаться процедура экологического аудита компании. Согласно этому документу, в заключительный отчет по предприятию общего типа необходимо включать, наряду с общей информацией о сбросах, выбросах и захоронениях отходов, историю развития предприятия, вопросы, касающиеся использования энергии и ее экономии, данные по электрическому и гидравлическому оборудованию с использованием масла, данные по асбесту, мелкодисперсным порошкам и волокнистым материалам, технике безопасности и охране здоровья людей, шуму, вибрациям, магнитным полям, планам действий в условиях аварии, пожарной безопасности и охраны. При этом каждый из названных пунктов прорабатывается детально, учитывается максимально возможное количество факторов.
Предприятий-природопользователей можно отнести ко второй группе субъектов, заинтересованных в проведении экологического аудита. Рассматриваемые субъекты заинтересованы в его проведении в следующих случаях:
1) привлечения инвестиций. Как уже выше подчеркивалось, необходимым условием получения кредитов международных банков является проведение экологического аудита;
2) выхода на зарубежный и международный рынок. Так, для публичного размещения акций (IPO) на международных фондовых биржах российские компании вынуждены прибегать к экологическому аудиту, так как наличие экологического аудиторского заключения является одним из обязательных условий, необходимых для размещения акций;
3) внедрения и совершенствования системы управления охраной окружающей среды. Экологический аудит может помочь сформировать собственную экологическую политику и определить приоритеты природоохранной деятельности. Может также способствовать созданию необходимой информационной основы для развития и повышения эффективности других видов экологической деятельности: мониторинга источников вредного воздействия на природу, экологического контроля, экологической экспертизы и т. п.
Внутренний аудит системы управления охраной окружающей среды рассматривается как ее составная часть, обеспечивающая эффективные обратные связи, необходимые для поддержания в рабочем состоянии и развития системы управления охраной окружающей среды на предприятии. Результаты внутреннего аудита могут использоваться для разработки планов предупреждающих и корректирующих действий на объектах аудита; подготовки материалов для анализа системы управления охраной окружающей среды с участием высшего руководства предприятия; пересмотра и развития системы управления охраной окружающей среды по результатам анализа; информирования и обучения работников предприятия1;
4) получения рекомендаций для принятия решений в экологической сфере. Целью экологического аудита может быть не только оценка соответствия деятельности требованиям природоохранного законодательства, но также разработка обоснованных рекомендаций по оптимальной организации работ для обеспечения рационального природопользования и выполнения требований законодательных актов по охране окружающей среды.
История возникновения и развития экологического аудита в правовых системах зарубежных стран и на международном уровне
Развитие научно-технического прогресса и повсеместное использование техники в 20 веке привело к беспрецедентному антропогенному влиянию на окружающую среду. Резкое ухудшение экологической обстановки возникло из-за потребительского отношения к природе и игнорирования экологического фактора.
Осознанию существования экологических проблем и зарождению нового мышления во многом способствовали различные исследования, в частности, книга Рэчел Карсон «Молчаливая весна»14, опубликованная в 1962 г., посвященная проблемам использования ДДТ (дихлордифенилтрихлорэтан) и других пестицидов, а также известный доклад группы авторов во главе с Медоузом Римскому Клубу «Пределы роста» (1972 г.).
Продолжающееся ухудшение качества окружающей среды привело к тому, что общественные силы стали предпринимать конкретные действия, чтобы как-то исправить сложившуюся угрожающую экологическую ситуацию. Так, например, в 1970 г. 20 млн. американцев вышли на улицы, требуя признать обеспечение качества окружающей среды как первостепенную национальную задачу. Во многом благодаря активизации общественных сил произошло становление экологического законодательства. В США был принят комплекс законов, содержащих жесткие требования по ограничению воздействия на окружающую среду. Это, прежде всего, Закон о национальной политике в области окружающей среды, Закон о чистом воздухе, Закон о чистой воде и др.
В Европе общественность также проявляла себя активно. Например, очень широкое обсуждение в средствах массовой информации проблемы летучих ядовитых отходов повлекло принятие Закона о захоронении ядовитых отходов 1972 г. в Великобритании.
Параллельно становлению экологического законодательства создавались и соответствующие управленческие органы, призванные обеспечить соблюдение природопользователями экологических требований. Так, в период президентства Р. Никсона в 1970 г. было создано Агентство по охране окружающей среды, которое и в настоящее время является одним из основных органов, контролирующих выполнение законодательства в области охраны окружающей среды.
Поскольку первопроходцами в установлении жестких нормативных правовых актов и современных природоохранных методов явились США, начнем рассмотрение истории развития правового регулирования экологического аудита именно в этой стране.
Развитие экологического аудита в США
Вокруг предприятий-природопользователей, являющихся основными загрязнителями окружающей среды, в начале 70-х годов 20 века сложилась сложная экологическая ситуация, требующая скорейшего разрешения: с одной стороны, усиливались протесты общественности против экологически вредной деятельности, с другой, - жесткие экологические требования, невыполнение которых влекло очень суровые меры ответственности вплоть до закрытия предприятия. Например, нарушение стандартов качества воды, предусмотренных Законом о чистой воде (с поправками 1972, 1977 и 1987 гг.), влекло применение мер уголовной, гражданско-правовой и административной ответственности. За особо тяжкие правонарушения в уголовном порядке судом налагался штраф от 2,5 до 25 тыс. долларов за каждый день нарушения и (или) тюремное заключение сроком на один год. За менее тяжкие правонарушения взимался штраф до 10 тыс. долларов за каждый день нарушения. Административная ответственность заключалась в праве Агентства по охране окружающей среды издавать уведомление о зарегистрированном нарушении с требованием о его прекращении, а также в праве занесения предприятия-нарушителя в списки лиц, с которыми расторгаются федеральные контракты или прекращается федеральная помощь. В условиях высокой конкурентности рынка США такие административные санкции крайне эффективны: это дискредитирует фирму, грозит потерей клиентуры, а для отдельных предпринимателей расторжение контракта или отказ в федеральной помощи означает финансовый крах16. Таким образом, хозяйствующим субъектам необходимо было срочно предпринять превентивные меры для разрешения ситуации, угрожающей для них финансовым разорением. Одной из таких превентивных мер выступил экологический аудит.
Ранее других экологический аудит стали применять предприятия химической промышленности (в 70-е годы 20 века). Это можно объяснить тем, что их воздействие на окружающую среду и здоровье человека было наиболее существенным по сравнению с иными отраслями промышленности.
Наиболее востребованным экологический аудит оказался в частном секторе экономики. Новый импульс распространения экологического аудита среди частных компаний был обусловлен принятием ряда федеральных законов, касающихся вредных веществ и отходов. Так, принятие Закона по сохранению ресурсов и их восстановлению в 1976 г. и Закона о всесторонней защите окружающей среды, компенсациях и ответственности за ее загрязнение в 1980 г. привело к тому, что компании частного сектора стали внедрять программы экологического аудита с целью снизить затраты и избежать ответственности, которые могли наступить в результате невыполнения экологических требований.
Понятие и сущность, функции и виды экологического аудита
Термин «аудит» заимствован из финансового лексикона. Под аудитом понимается предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей65. Экологический аудит также представляет собой проверку, но в отличие от общего аудита объектом его проверки выступает деятельность природопользователей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»66 под экологическим аудитом понимается независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
В учебной и научной литературе существует множество определений экологического аудита . Это во многом объясняется активным развитием все новых видов экологического аудита. Разница в определениях обусловлена разным пониманием учеными объектов, целей, задач, содержания, критериев и видов экологического аудита.
Так, например, М.М. Бринчук под экологическим аудитом понимает проверку и оценку состояния деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем, подготовки рекомендаций по совершенствованию такой деятельности и с иными целями, предусмотренными экологическим законодательством
В одной из научных работ НИЦ «Экобезопасность»68 под экологическим аудитом понимается независимая, объективная вневедомственная оценка соответствия действующему природоохранному законодательству, нормативным и правовым актам, методическим и регламентирующим документам в области охраны окружающей среды и природопользования деятельности хозяйствующих субъектов и состояния окружающей среды -объектов экологического аудирования. Таким образом, объектом выступает не только деятельность, но и окружающая среда.
Г.П.Серов69 систематизировал основные направления понимания российскими учеными и практиками сущности экологического аудита. Рассмотрим некоторые из них.
Направление, базирующееся на традиционно используемом определении аудита как проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов . В рамках общего аудита к сфере экологического аудита следует отнести проверку платежей за негативное воздействие на окружающую среду, платы за пользование природными ресурсами, правильность отнесения природоохранного оборудования к основным средствам.
Направление, базирующееся на описании и оценки воздействия техногенной деятельности на окружающих и окружающую среду . Основное внимание уделяется месту экологического аудита в системе экологического управления, в частности, методам описания и оценки воздействия промышленного производства на окружающую среду.
Направление, базирующееся на системном комплексном подходе к определению целей, сущности, организации и процедур проведения экологического аудита как организационно-правового механизма обеспечения безопасности и инвестиционной привлекательности .
Для лучшего уяснения сущности экологического аудита определим и раскроем ключевые элементы экологического аудита, к числу которых относятся принципы, объекты, критерии, цели и задачи.
Как следует из определения экологического аудита, данного в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», к основным принципам экологического аудита следует отнести принципы независимости, комплексности, документированности. Кроме этого, важными для экоаудиторской деятельности являются принципы конфиденциальности и ответственности, а также принцип использования подхода, основанного на свидетельстве.
Проблемы развития экологического аудита в России и пути их решения
Проведенный анализ правового регулирования экологического аудита показал, оно [правовое регулирование] является фрагментарным и несистематизированным. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» дается только понятие экологического аудита, однако правовые инструментарии, необходимые для его осуществления, до настоящего времени практически отсутствуют.
Уже несколько лет идет работа над законопроектом «Об экологическом аудите». В 2003 г. Министерство природных ресурсов РФ подготовило концепцию законопроекта «Об экологическом аудите». Согласно концепции целью разработки и принятия законопроекта «Об экологическом аудите» является создание действенного инструмента по проведению независимого анализа, оценки информации о существующей экологической ситуации и фактических результатах любой реализованной деятельности, а также подготовка квалифицированных рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и повышению качества управления в области окружающей среды. На заседании Государственного Совета 4 июня 2003 г. во вступительном слове Президент РФ В.В. Путин указал о необходимости законодательного регулирования экологического аудита . 18 октября 2004 г. в Государственной Думе РФ по инициативе Комитета Государственной Думы по экологии состоялись парламентские слушания на тему «О законодательном обеспечении экологического аудита в Российской Федерации». По итогам слушаний были составлены рекомендации, в которых, в частности, отмечалось, что необходимо разработать и принять Федеральный закон «Об экологическом аудите». В рекомендациях нашли отражение основные вопросы экологического аудита: целесообразность установления в законе области применения экологического аудита; случаев проведения добровольного и обязательного экологического аудита; порядка его проведения и финансирования; юридического статуса заключения экологического аудита; системы взаимодействия аудиторских компаний с государственными органами контроля и надзора; ответственности аудиторов и аудиторских компаний за результаты их деятельности при предъявлении к ним претензий, признанных в установленном порядке обоснованными. Однако на сегодняшний момент ситуация так и не изменилась, законопроекты не приняты, что подтверждает общую тенденцию угасания законодательства в области охраны окружающей среды, о которой пишут ученые .
Много вопросов относительно экологического аудита возникает не только в связи с отсутствием специального законодательства, но и в связи с неразработанностью теоретических предпосылок исследуемого института. Прежде всего, необходимо определить соотношение общего (финансового) аудита и экологического аудита.
Ответ на данный вопрос имеет принципиальное значение, так как от этого зависит сфера действия Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее - Закон об аудиторской деятельности), а также стандартов аудиторской деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ. При проведении процедур экологического аудита на практике используются общие принципы аудита, закрепленные в этом законе. Остается открытым вопрос, должны ли распространяться нормы указанного закона на экологический аудит.
Закон об аудиторской деятельности ограничивает сферу аудита выражением мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации. О специальных видах аудита (экологическом, банковском, страховых организаций и пр.) не упоминается.
Поэтому многие специалисты не учитывают данный закон в качестве правовой базы для экологического аудита. Также приводится тот довод, что действие Федерального закона «О техническом регулировании» (пункт 3 статьи 1) не распространяется на положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, то есть подтверждается незыблемость статьи 9 Закона об аудиторской деятельности, что еще раз свидетельствует о невозможности его распространения на экологический аудит201. В то же время предлагается внести поправки в Закон об аудиторской деятельности, подчеркивая «целесообразность закрепления фактического существующего положения с экологическим аудитом» .
Крассов О.И. разделяет понятия «экологический аудит» и «аудит, связанный с охраной окружающей среды», указывая на то, что по действующему законодательству сущность аудита заключается исключительно в независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности. Закон об аудиторской деятельности распространяется на отношения, связанные с осуществлением аудита в сфере охраны окружающей среды, только в части составления финансовой (бухгалтерской) отчетности о плате за негативное воздействие на окружающую среду, анализа финансово-хозяйственной деятельности по обеспечению охраны окружающей среды, правового консультирования при разрешении споров в области охраны окружающей среды и т.п. Поэтому, когда речь идет об аудите, осуществляемом на основании законодательства об аудиторской деятельности, скорее всего, можно говорить не об экологическом аудите, а об аудите, связанном с охраной окружающей среды203.
Бабина Ю.В. указывает на то, что на экологический аудит могут быть распространены в качестве некой методологической основы нормы Закона об аудиторской деятельности, но этот закон направлен на правовую регламентацию общего аудита. Поэтому основной нормативной базой для установления процедур планирования, организации проведения и завершения экологического аудита является только ГОСТ Р ИСО 19011-2003, введенный в действие постановлением Госстандарта России от 29 декабря 03 № 432-СТ204.
Имеется и противоположная точка зрения, согласно которой Закон об аудиторской деятельности распространяет свое действие и на экологический аудит, так как без анализа хозяйственных операций (деятельности) аудируемых лиц невозможно выразить объективное мнение о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации .