Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование реализации экологической функции государства является актуальной проблемой фундаментального характера, важное научное и практическое значение которой становится все более очевидным в связи с прогрессирующим ухудшением состояния окружающей среды, в том числе в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и четкого осознания обществом необходимости сохранения благоприятных параметров среды обитания человека для его жизнедеятельности.
Включение в число конституционных положений нормы о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 46 Конституции), определение условий и механизмов реализации указанного права (ст. ст. 1, 3-5, 13, 34, 44, 55, 60 и др. Основного Закона) соответствуют изменениям в содержании экологической функции государства, а также предопределяют наличие новых подходов к формированию и исполнению требований экологического законодательства. При этом основанная на положениях Конституции законодательная база реализации экологической функции представляет собой совокупность экологически ориентированных актов высших органов государственной власти. Прежде всего к ним относятся законы Республики Беларусь, издаваемые Парламентом - Национальным собранием Республики Беларусь (ст. 90 Конституции). Проблема заключается в создании такой системы законодательных актов, которая на основе учета всех закономерностей формирования и функционирования соответствующей отрасли права предусматривала бы устранение пробелов в правовом регулировании экологических отношений, а также создание правопорядка, исключающего вред здоровью людей и окружающей среде, обеспечивающего условия для рационального природопользования.
По причине относительной неразработанности теоретических и прикладных вопросов реализации основных функций государства непосредственно в деятельности его органов до сих пор не имелось единого подхода, на основе которого определялись бы процесс, условия, направленность деятельности Парламента по созданию правовой базы реализации экологической функции, что приводило к недостаточной эффективности осуществления законодательной власти в рассматриваемой сфере общественных отношений. В связи с этим появилась необходимость научного обоснования и выработки концепции создания основополагающих законодательных актов в области реализации экологической функции государства, направленной на коренное реформирование общественных отношений. Несмотря на значимость проведенных исследований, проблемы совершенствования законодательного процесса по принятию экологических законопроектов, особенно в их практическом проявлении в Республике Беларусь, разработаны недостаточно, что отрицательно сказывается на эффективности норм экологических законов.
Актуальность темы диссертации также обусловлена необходимостью всестороннего научного анализа соответствующих нормативных правовых и научных материалов, имеющихся практических данных с целью определения путей решения
совокупности теоретических, методологических, практических и прикладных проблем, возникающих в процессе реализации экологической функции государства при осуществлении законодательной деятельности Национального собрания.
Отсутствие комплексных научных разработок по рассматриваемой проблематике предопределило выбор темы настоящего исследования, а также его цель, задачи, структуру и содержание.
Связь работы с крупными научными программами, темами. Тема диссертации связана с Программой ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП), Про-граммой Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, другими международными и республиканскими программами в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также государственными программами подготовки проектов нормативных правовых актов и планом законотворческой деятельности по Своду законов Республики Беларусь.
Исследование является неотъемлемой частью общенаучных разработок Отдела сельскохозяйственного и экологического права Института государства и права НАН Беларуси.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в уяснении сущности экологической функции государства, порядка и условий ее реализации в деятельности Парламента, а также в разработке и научном обосновании концептуальных положений, теоретических основ, выводов и рекомендаций для их практической реализации в процессе издания экологически значимых законодательных актов. Одновременно в исследовании делается попытка проанализировать общие источники проблем, возникающих в процессе реализации экологической функции государства его уполномоченными органами.
Для достижения указанных целей в работе решались следующие задачи:
определение понятия и раскрытие содержания экологической функции го
сударства, уяснение соотношения экологической функции с функцией законода
тельного регулирования экологических отношений, а также с функциями управле
ния природопользованием и охраны окружающей среды;
обоснование концептуальных подходов по реализации экологической
функции государства и осуществления законодательной деятельности в данной
сфере;
установление круга полномочий Национального собрания по регулированию экологических отношений и выяснение организационно-правового механизма осуществления законодательной деятельности в области упорядочения общественных экологически значимых отношений, определение путей дальнейшего совершенствования деятельности Парламента;
выявление специфики и средств экологизации законодательного процесса, в рамках которого осуществляется деятельность органа представительной и законо-
дательной власти по реализации экологической функции государства;
разработка теоретических положений и практических рекомендаций по реализации Парламентом его природоохранных полномочий и правового статуса в системе иных государственных органов с учетом оптимизации экологических и экономических интересов общества;
анализ и классификация экологических норм законов Республики Беларусь как правовой формы выражения деятельности Парламента, а также роли этих форм в реализации экологической функции;
изложение выводов и рекомендаций по совершенствованию системы законодательных актов, регулирующих экологические отношения, как важнейшего фактора обеспечения реализации экологической функции государства.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются сущность, понятие и содержание экологической функции государства и реализация указанной основной функции в процессе издания Парламентом законов, содержащих экологические нормы.
Предмет исследования включает в себя нормы законодательных актов, характеризующих объект исследования, в том числе складывающиеся отношения по реализации экологической функции. Предмет исследования также составляют законодательный процесс, место и роль экологических законов в правовой системе Республики Беларусь, научные достижения, идеи, практические материалы, иные данные, характеризующие объект настоящего исследования.
Гипотеза. Содержание экологической функции государства конкретизировано в положениях Конституции. На основе и во исполнение указанных положений осуществляется предметная и процессуальная деятельность всех органов государства, и прежде всего Национального собрания как представительного органа, призванного выражать наиболее существенные перспективные интересы граждан Республики Беларусь. При этом экологически значимые законы, издаваемые Парламентом, должны представлять собой систему, основанную на соответствующих конституционных положениях. При издании законов, содержащих экологические нормы, следует учитывать необходимость усиления роли права в регулировании экологических отношений и высокую значимость законодательной функции Национального собрания как основообразующего фактора системы экологического законодательства государства.
Методология и методы исследования. Методология настоящего исследования основана на имеющихся идеях, доктринах, гипотезах, опытных данных о наиболее существенных закономерностях взаимодействия общества и природы, их развитии и взаимообусловленности. Методологическую базу составляют положения Конституции, нормы законов, декретов и указов Президента, иных актов законодательства по вопросам охраны окружающей среды и рационального природо-
пользования, а также регулирующих порядок осуществления законодательного
процесса. Важные положения для характеристики объекта исследования содержат
Концепция государственной политики в области охраны окружающей среды и На
циональная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь, которые пред
ставляют собой комплекс научно обоснованных направлений решения националь
ных проблем, связанных с мировым развитием, определяют цели и приоритеты
долгосрочных экологических преобразований на основе социально-экономического
развития, экологизации хозяйственной деятельности, предусматривающей устране
ние-первопричин-деградации-окружающейсреды.-В-основеисследования также
лежат выступления, обращения, послания Президента, председателей палат Парламента, Конституционного Суда Республики Беларусь, определяющие возможный подход к решению поднимаемых проблем.
В процессе работы была изучена и творчески переосмыслена соответствующая юридическая литература по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования, конституционного и государственного права. Вследствие избранного аспекта исследования, проведенного главным образом с позиций науки экологического права, автор опирался на положения, содержащиеся в работах Г.А.Аксененка, В.И.Андрейцева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, В.С.Броновец, С.А.Балашенко, Г.Е.Быстрова, А.К.Голиченкова, И.В.Гущина, Б.В.Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, В.М.Зарькова, Т.Н.Зацепиной, И.А.Иконицкой, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, О.И.Крассова, П.Ф.Кулинича, Е.В.Лаевской, В.Е.Лубовского, Л.Н.Мороза, Н.Р.Малышевой, Н.Б.Мухитдинова, В.В.Петрова, Н.Т.Разгельдеева, Б.Г.Розовского, Н.В.Сторожева, Н.Г.Станкевич, Н.А.Сыродоева, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка и других ученых-правоведов.
Важное место в теоретическом аспекте исследования занимали работы по теории государства и права, конституционного и государственного права, других отраслей правовых знаний С.С.Алексеева, А.М.Абрамовича, А.В.Баркова, Г.А.Василевича, В.А.Витушко, А.А.Головко, С.Г.Дробязко, В.Н.Дубовицкого, В.П.Изотко, В.А.Кодавбовича, В.А.Круталевича, А.В.Матусевича, В.И.Семенкова, А.Г.Тиковенко, В.Г.Тихини, Р.О.Халфиной, В.М.Хомича, В.Ф.Чигира, В.И.Шабайлова, Н.Г.Юркевича, И.А.Юхо и других правоведов.
Использованы данные стенографических отчетов сессий палат Парламента за 1996 - 2000 годы, статистические данные, материалы периодической печати, материалы сравнительных правовых исследований, данные, характеризующие порядок реализации экологической функции государства и течение законодательного процесса в странах СНГ и зарубежных странах.
Научная новизна полученных результатов. Диссертация является первым в отечественной юридической литературе комплексным исследованием теоретических и практических аспектов реализации экологической функции государства в деятельности его представительного и законодательного органа. Впервые проведено специальное системное исследование полномочий и организационно-
правовых проблем деятельности Парламента в области обеспечения реализации одной из функций государства. Разработана новая правовая модель организующей деятельности парламентских структур в реализации экологической функции государства. Сформулирован ряд выводов и предложений по совершенствованию компетенции и организации работы субъектов законодательного процесса по принятию законов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Научная новизна полученных результатов состоит в следующих положениях и выводах.
-
Уяснена социально-правовая сущность категории «экологическая функция государства Республика Беларусь», выявлено ее содержание и дано определение. Указанная функция является важнейшим условием и фактором обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, обеспечения устойчивого развития общества.
-
Разработаны концептуальные основы реализации законодательным путем экологической функции государства Республика Беларусь как демократического социального правового государства, заключающиеся в выражении через законы государственной воли по достижению оптимального баланса экономических, социальных и экологических потребностей и интересов общества, а также по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду.
-
Сделаны выводы о необходимости максимального согласования организационных, технико-юридических и иных аспектов экологизации деятельности участников законодательного процесса с общими и специальными принципами конституционного устройства общества.
-
Определены иерархическое положение и роль законов в системе других правовых форм, средств и методов упорядочения экологических отношений. Законодательная регламентация последних должна конституировать условия подзаконного нормотворчества в области природопользования и охраны окружающей среды.
5. Изучены общие и специфические аспекты законотворческого процесса, которыми обусловлена структурно-содержательная специфика разработки и принятия экологических законопроектов, подчиненная целям и задачам природопользования и охраны окружающей среды.
-
Предложены возможные пути, организационно-правовые формы и способы повышения действенности законодательного регулирования в области реализации экологической функции государства. Законодательные акты, предусматривающие прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, в обязательном порядке должны содержать экологические нормы по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов, сохранению природного равновесия.
-
Разработана совокупность теоретических выводов и практических рекомендаций, предусматривающих совершенствование и повышение эффективности деятельности субъектов законодательного процесса по рассмотрению законопроектов, содержащих экологические нормы. Внесены предложения по организации пла-
нирования и финансирования такой деятельности. В основу новелл положен тезис о том, что реализация функций субъектов законодательного процесса должна базироваться на положении о необходимости повышения роли экологических норм законов, решать задачу обеспечения соответствия законодательной базы государства современным потребностям охраны окружающей среды и рационального природопользования, перспективам развития отношений в системе «природа - общество».
-
Внесены предложения по оптимизации правового регулирования осуществления законодательной деятельности по принятию экологических законопро-ектовТ^направленные^на^раз граничение^компетенции~ее~участнйков,"обеспечение~ сбалансированного сочетания правотворческой и правоохранительной функций в деятельности субъектов законодательного процесса. Указанные предложения основаны на презумпции дальнейшего развития белорусской государственности и необходимости учета пределов возможного воздействия заинтересованных лиц на формирование законодательной базы, обеспечивающей реализацию экологической функции государства.
-
Намечены направления дальнейших научных исследований общеправовых проблем реализации основных функций государства его органами.
Личный вклад соискателя. Диссертация представляет собой монографическое исследование. Содержащиеся в нем положения, выводы, предложения и рекомендации разработаны автором самостоятельно, включая сбор и обработку практических материалов.
Практическая значимость полученных результатов. Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы в процессе формирования ежегодных планов законотворческих работ, при определении экологически значимых общественных отношений, требующих законодательного урегулирования, а также для совершенствования законодательного процесса в Парламенте, направленного на принятие экологических законопроектов. Значение диссертации определяется высокой степенью внедрения полученных результатов. Изложенные рекомендации в силу специфики предмета исследования имеют важное значение для повышения эффективности правового регулирования общественных отношений, элементами которых являются природопользование и воздействие на окружающую среду. Результаты настоящего исследования могут быть применены субъектами права законодательной инициативы при внесении экологических законопроектов, иными участниками законодательного процесса, при проведении новых научных исследований по проблемам экологического права, теории государства и права, конституционного права, других областей правовых знаний, исследований по различным биологическим, социальным, экономическим и иным аспектам экологических проблем, а также в процессе преподавания курсов, предметом изучения которых являются соответствующие дисциплины.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Экологическая функция государства как социально-правовое явление представляет собой основанную на юридических нормах многогранную разноплановую и разномасштабную деятельность государственных органов по определению политики, принципов, условий, оснований и порядка рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений. Содержание этой функции образует совокупность организационных, технических, экономических и других урегулированных правом мероприятий природоресурсного и природоохранного целеполагания и характера.
2. Экологическая функция государства как комплексное системное образо
вание состоит из базисных элементов и дополняющих их вспомогательных компо
нентов. К вспомогательным компонентам применительно к экологической функции
государства относится функция законодательного регулирования, в рамках которой
издаются основополагающие нормы в рассматриваемой сфере.
Осуществление функции законодательного регулирования является необходимым элементом реализации экологической функции государства, посредством которого устанавливается система экологических приоритетов и принципов, а также регламентируется порядок использования правовых мер по их обеспечению и охране.
Главное назначение функции законодательного регулирования в области охраны окружающей среды и рационального природопользования заключается в закреплении нормативными правовыми актами наибольшей юридической силы государственной политики в сфере экологии и создании конституирующих начал для деятельности всех государственных органов по реализации экологической функции государства.
3. Система экологических приоритетов и принципов, а также правовых мер
по их обеспечению и охране устанавливается посредством осуществления законо
дательной деятельности Парламента. При этом на специфику и объем полномочий
Национального собрания оказывают влияние условия, определяющие правовой
статус Парламента в системе высших органов государства, которые, как правило,
находят свое выражение в особенностях законодательной процедуры, а также усло
вия, определяющие объем и направленность регулирования законами экологиче
ский отношений.
Парламент как государственный орган решает стоящие перед ним задачи в сфере реализации экологической функции государства путем создания надлежащей правовой базы в процессе осуществления им специфической деятельности по изданию законов. Процедурные рамки законодательной деятельности должны обеспечивать свободу и сотрудничество субъектов законодательной деятельности в пределах их компетенции, а также оптимальное их взаимодействие в ходе принятия экологических законов.
В процессе осуществления законодательной деятельности должны выявляться закономерности общественного развития, наиболее существенные тенден-
ции и явления объективной действительности в целях правовой формализации наиболее типичных общественных действий и привнесения в эти действия новых правил поведения участников экологических отношений, обеспечивающих решение экологически значимых проблем.
4. Экологическое право представляет собой комплексную отрасль права. Экологические нормы содержатся не только в законодательных актах, непосредственно регулирующих вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования, но и в актах иных отраслей права. Роль экологического npaBajcaK комплексной отрасли -должна выражаться вовзаимодёйствии с иными отраслями права, в том числе посредством проведения обязательной экспертизы экологически значимых норм законодательства.
Указанная тенденция экологизации законодательства в деятельности Парламента должна найти свое выражение в виде включения в регламенты палат Парламента положений о порядке оценки каждого рассматриваемого законопроекта на предмет его соответствия экологическим требованиям.
В этих целях следует устранить недостатки в законодательном регулировании экологических отношений, среди которых основными являются отсутствие единства терминологии, четких критериев соответствия содержания законов экологическим потребностям общества, недостаточная финансовая обеспеченность экологических мероприятий.
Реформирование системы законодательных актов в сфере экологии, представляющей собой неразрывную совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды, рациональному природопользованию и другие отношения в сфере взаимодействия природы и общества, требует целенаправленного подхода, основанного на осознании законодателем необходимости преобразования имеющихся экологических реалий в соответствии с содержанием экологической функции государства. При этом деятельность по изданию экологически ориентированных законов, как и деятельность по изданию иных актов законодательства, независимо их от уровня должна осуществляться в соответствии с научно выработанной единой концепцией.
Апробация результатов диссертации. Теоретические и прикладные положения диссертационного исследования, практические выводы автора непосредственно используются в работе Главного экспертно-правового управления Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, в функции которого входит предоставление надлежащего правового обеспечения заинтересованным субъектам на всех этапах законодательного процесса. Таким образом, ряд идей, выдвинутых диссертантом, нашел отражение в процедуре принятия большого количества законов Республики Беларусь, а также в содержании законов.
В частности, предложения автора по экологизации нормативных правовых предписаний, названий, структуры и содержания, совершенствованию методики и
основанной на ней процедуры рассмотрения экологических законопроектов были использованы при принятии ряда законодательных актов, среди которых необходимо отметить Кодекс о недрах, Водный, Земельный и Лесной кодексы, Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, законы «О государственной экологической экспертизе», «О налогах за пользование природными ресурсами (экологический налог)», «Об отходах производства и потребления», «Об особо охраняемых природных территориях и объектах», «Об охране и использовании животного мира», «Об охране атмосферного воздуха», «О радиационной безопасности населения», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О питьевом водоснабжении», «О гидрометеорологической деятельности», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О нормативных правовых актах» и др.
Предложения автора по методике подготовки проектов нормативных правовых актов, касающиеся нормотворческой техники, определения формы проекта нормативного правового акта, его структурного деления и оформления учтены в тексте проекта новых Методических правил подготовки проектов нормативных правовых актов, разработанных Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
Опубликованность результатов. Основные положения диссертации отражены в семи опубликованных работах общим объемом около 3,5 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация объемом 117 страниц состоит из введения, общей характеристики работы, четырех глав, заключения и списка использованной литературы, включающего 167 наименований.