Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эколого-правовое пространство России и Беларуси .
1. Теоретические аспекты гармонизации экологического законодательства 17
2. Сближение законодательства в области охраны окружающей среды в рамках Содружества Независимых Государств 49
3. Гармонизация экологического законодательства России и Беларуси в рамках Союзного государства 64
Глава 2. Сравнительно-правовой анализ экологического законодательства России и Беларуси .
1. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности 99
2. Природоохранные требования при градостроительной и строительной деятельности 115
3. Природоохранные требования согласно Концепциям проектов Экологических кодексов России и Беларуси и модельному Экологическому кодексу СНГ 143
Заключение 164
Библиографический список используемой литературы 169
Приложение 1 191
Приложение 2 194
Приложение 3 197
Приложение 4 201
Приложение 5
- Теоретические аспекты гармонизации экологического законодательства
- Сближение законодательства в области охраны окружающей среды в рамках Содружества Независимых Государств
- Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности
- Природоохранные требования при градостроительной и строительной деятельности
Введение к работе
Актуальность
Проблемы качества окружающей среды, истощения природных ресурсов все больше приобретают международный характер. Сегодня мировое сообщество понимает, что без совместных усилий в решении этих вопросов невозможно дальнейшее устойчивое развитие. Следовательно, возрастает значение международного права в области охраны окружающей среды и процессов сближения национальных экологических законодательств различных стран, усиливаются природоохранные функции международных и межгосударственных объединений. Государства берут на себя обязательства по приведению национального законодательства в соответствие с международными нормами и реализации их в ходе дальнейшей деятельности.
Так, Договором «О создании Союзного государства» и Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений данного Договора устанавливаются правовые основания осуществления совместной политики в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, а также гармонизации и унификации законодательства в дайной области, реализация которых зависит не только от политической воли наших стран к дальнейшему сближению, но и от проведения большой подготовительной научной работы.
В этой связи актуальность диссертационного исследования обусловлена потребностью в разработке научных рекомендаций по сближению экологического законодательства России и Беларуси в рамках Союзного государства. При этом гармонизация экологического законодательства России и Беларуси обусловлена не только процессом сближения их правовых систем для решения общих задач Союзного государства, но и острой необходимостью решения наболевших экологических проблем.
Так, в результате аварии на Чернобыльской АЭС зараженных радиоактивными веществами земель только в Брянской области РФ и Гомельской области РБ насчитывается: сельскохозяйственных угодий - более 300 тыс. га, лесных угодий - около 400 тыс. га. На загрязненных приграничных территориях происходят интенсивные природные процессы, осуществляется активный товарообмен сельскохозяйственной радиоактивно загрязненной продукцией, в результате которого она попадает в другие области обеих стран, что ведет к увеличению доз внутреннего облучения населения.
Требуют согласованного правового регулирования отношения в области трансграничного воздействия на окружающую среду, организации приграничных особо охраняемых природных территорий России и Беларуси.
Итоги почти десятилетней работы в данном направлении в рамках Союзного государства требуют научного осмысления.
За весь период его существования и до настоящего времени процесс сближения законодательства в области охраны окружающей среды РФ и РБ и решение экологических проблем осуществляются посредством реализации совместных программ по трем направлениям: 1) преодоление последствий Чернобыльской катастрофы; 2) развитие единой системы информационного взаимодействия в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения природной среды; 3) гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды. Последнее направление с 2001 года практически не развивается, что также послужило основанием данного диссертационного исследования.
В тоже время гармонизация экологического законодательства России и Беларуси в рамках Союзного государства не может происходить без учета их сближения в рамках СНГ. А участие обеих стран более чем в трех десятках международных природоохранных конвенций требует приведения национального законодательства в области охраны окружающей среды в соответствие с принятыми обязательствами. Все эти обстоятельства определяют сложность, неоднородность процесса гармонизации экологического законодательства на международном уровне, требуют научного анализа его содержания.
Экологическое законодательство РФ и РБ подвержено постоянным изменениям, более того в настоящее время и в России, и в Беларуси начался процесс его кодификации. Нестабильность законодательства в области охраны окружающей среды РФ и РБ также затрудняет процесс гармонизации, который без учета национальных особенностей в обеих странах не будет носить прогрессивный характер.
В этой связи актуальность данного диссертационного исследования определяется необходимостью выявления теоретических и практических проблем гармонизации экологического законодательства РФ и РБ и дальнейшей разработки научного подхода к их решению.
Степень разработанности темы.
Теоретические аспекты гармонизации законодательства явились предметом научных исследований таких ученных как: Ансель М., Абдулин А.И., Бахин СВ., Доронина Н.Г., Тихомиров Ю.А., Энтин М.Л. и др. Однако до сих пор в научных трудах нет единой точки зрения на определение и содержание данного понятия, его соотношение с такими понятиями как «сближение правовых систем», «унификация».
Малышевой Н.Р. было проведено научное исследование на тему: «Гармонизация экологического законодательства в Европе»1, в рамках которого исследовалось эколого-правовое постсоветское пространство, а также теоретические проблемы гармонизации и дифференциации национальных правовых систем в области охраны окружающей среды. Однако данное исследование проводилось в 1996 году с целью его практического использования в правовой реформе в области охраны окружающей среды в Украине.
Тема сближения законодательства в области охраны окружающей среды государств - членов Содружества независимых государств неоднократно являлась предметом научно-практических конференций, симпозиумов и научных работ.
В 1999 году такими учеными как Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Горохов Д.Б., Жариков Ю.Г., Заславская Л.А., Емельянова В.Г., Краюшкина Е.Г., Минина Е.Л., Панкратов И.Ф. был проведен сравнительно-правовой анализ аграрного и экологического законодательства России и других стран - членов СНГ2.
Состояние природоохранного законодательства Республики Армения, Республики Беларусь и Российской Федерации с оценкой экологизации других отраслей законодательства, а также разработка согласованного подхода к гармонизации природоохранного законодательства государств - участников СНГ стали в 2001 году предметом научного исследования таких ученых как: Бобылев С.А., Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Васильева М.И., Войтов И.В., Голиченков А.К., Грецкая Н.А, Дубовик О.Л., Зарьков В.М, Искоян А.Б. Козырь О.М., Кристасатирян С.А, Моткин Г.А., Назарян А.С., Сторожев П.В .
В 2000 году Злотниковой Т.В. в рамках научной работы «Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе» исследовался вопрос гармонизации экологического законодательства стран -членов СНГ: роль Межпарламентской Ассамблеи СНГ в данном процессе, анализ модельных законов в области охраны окружающей среды, общее и особенное в экологическом законодательстве России и других стран СНГ, конвенции.
Проблемы модельного законотворчества в СНГ как способа гармонизации правового регулирования окружающей среды на эколого-правовом пространстве и эффективность рекомендательной деятельности МПА СНГ достаточно широко обсуждаются в научных кругах. В данной области можно отметить труды таких ученых как: Заславская Л.А., Виноградов СВ. и Транин А.А., Вишняков В.Г., Клюканова Л.Г. и др.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают труды Бачило И.Л.5, в которых анализируется гармонизация законодательства в целом применительно к Союзному государству. Экологическое же законодательство, как самостоятельный предмет гармонизации, имеющий свою специфику, требует, на наш взгляд, отдельного научного исследования.
В этой связи представляется необходимым, используя современные достижения юридической науки, проанализировать содержание гармонизации экологического законодательства РФ и РБ, выявить его теоретические и практические проблемы, решение которых видится в разработке концептуального подхода к данному процессу.
С момента данных научных исследований прошло уже почти десять лет, что в условиях нестабильности экологического законодательства составляет большой срок. С этого времени произошли существенные изменения экологического законодательства России, выразившиеся, в том числе, в принятии в 2002 году Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» и внесении в нее изменений в 2004 - 2007 годах. Произошли изменения экологического законодательства Беларуси, выразившиеся, в том числе, в принятии в 2002 году новой редакции Закона РБ «Об охране окружающей среды» и внесении в нее изменений и дополнений в 2004 - 2007 годах. Этими обстоятельствами, на наш взгляд, определяется необходимость сравнительно-правового анализа законодательства в области охраны окружающей среды РФ и РБ по состоянию на 2008 год.
В рамках данного исследования помимо состояния модельного законотворчества СНГ на современном этапе отдельное внимание уделяется другим способам сближения законодательства в области охраны окружающей среды стран - членов СНГ, а также оценке их эффективности.
В рамках Союзного государства ежегодно проходят научно-практические конференции, посвященные вопросам охраны окружающей среды в РФ и РБ и практике их решения. Так в 2003 году была проведена конференция на тему: «Проблемы воссоздания социально-экологического пространства России и Беларуси», в 2004 году - «Вода: экология и технология», в 2005 году - «Проблемы и перспективы экологического образования» и «Качество жизни: социально-экологические проблемы и приоритеты Союза Беларуси и России», в 2006 году -«Глобальные проблемы безопасности современной энергетики», «Чернобыль 20 лет спустя. Стратегия восстановления и устойчивого развития пострадавших регионов», «Состояние и пути развития рационального природопользования и охраны окружающей среды Беларуси и России».
В, предмет обсуждения учеными на конференциях включались отдельные аспекты деятельности в рамках Союзного государства, направленной на решение проблем охраны окружающей среды, однако большинство участников конференций не являются учеными в области юриспруденции, что определяет специфику их выступлений и докладов.
В этой связи требуется научно-юридический анализ осуществления совместной политики в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды за период почти десятилетнего существования Союзного государства, оценка достигнутых результатов и определение перспектив совместной деятельности в данном направлении.
Данное исследование, на наш взгляд, должно учитывать специфику и современное состояние национального законодательства в области охраны окружающей среды обеих стран, в том числе начавшийся процесс систематизации экологического законодательства России и Беларуси. Однако в его рамках не представляется возможным рассмотреть указанный процесс в целом. В представленной работе проводится сравнительно - правовой анализ Концепции проекта Экологического кодекса РБ, Концепции проекта Экологического кодекса РФ и модельного Экологического кодекса СНГ, с целью выявления подходов к систематизации требований в области охраны окружающей среды. При этом используются труды российских ученых Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Васильевой М.И., Игнатьевой И.А., Голиченкова А.К., Клюкановой Л.Г. и др.; а также белорусских ученых: Балашенко С.А., Макаровой Т.И., Лаевской Л.В., Лизгаро В.Е., Калинина С.А..
При анализе подходов к установлению природоохранных требований в процессе систематизации экологического законодательства исследовались некоторые особенности реформы в области технического регулирования в части установления требований экологической безопасности. При этом использовались научные труды Лукьяновой В.Ю., Калмыковой А.В., Петровой Т.В., Тихомирова Ю.А., Терещенко Л.К., Хабриевой Т.Я., посвященные специфике данной реформы в РФ.
Указанные реформы представляют собой процесс внутригосударственной гармонизации экологического законодательства России и Беларуси и взаимосвязаны с процессом их гармонизации на межгосударственном уровне, что определяет необходимость научного исследования в данном срезе. Целью диссертационного исследования является выявление теоретических и практических проблем процесса гармонизации экологического законодательства РФ и РБ, выработка концептуального подхода к их решению. Для этого автор ставит следующие задачи:
1. Рассмотреть теоретические аспекты гармонизации законодательства на эколого-правовом пространстве России и Беларуси для чего:
1.1) раскрыть понятие гармонизации экологического законодательства, правовые основания, цели, виды, содержание данного процесса; 1.2) проанализировать процесс сближения законодательства в области охраны окружающей среды государств - членов СНГ, его способы, особенности и достигнутые результаты; 1.3) проанализировать процесс гармонизации законодательства России и Беларуси в рамках Союзного государства, его цели, способы, особенности и достигнутые результаты.
2. Рассмотреть практические аспекты процесса гармонизации экологического законодательства РФ и РБ для чего провести сравнительно-правовой анализ:
2.1 Закона РБ «Об охране окружающей среды» и ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» в части природоохранных требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
2.2. экологизированных норм градостроительного законодательства РФ и РБ, реализующих принципы охраны окружающей среды и природоохранные требования;
2.3. концепций проекта Экологического кодекса РБ и РФ и модельного Экологического кодекса СНГ в части установления требований в области охраны окружающей среды.
Объектом исследования являются: научные труды; международные договоры и межгосударственные соглашения в области охраны окружающей среды, в которых РФ и (или) РБ являются сторонами; модельный Экологический кодекс СНГ; программы Союзного государства экологической направленности; законодательство в области охраны окружающей среды РФ и РБ; экологизированные нормы градостроительного законодательства РФ и РБ.
Предметом исследования являются особенности процесса гармонизации экологического законодательства России и Беларуси, осуществляемого в рамках СНГ, Союзного государства, исполнения обязательств по международным договорам, а также сходство и различие законодательства РФ и РБ в области охраны окружающей среды, в том числе в части установления природоохранных требований.
Методологической основой диссертационного исследования послужили: дуалистический концептуальный взгляд на взаимодействие международного и внутригосударственного права в области охраны окружающей среды, теория имплементации, международный принцип pacta sunt servanda, а также конституционные основы экологического законодательства и правовые принципы охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы такие приемы общенаучного логического метода как: анализ и синтез, дедукция и индукция, сравнение, которые вместе с системно-структурным методом позволили комплексно исследовать процесс гармонизации экологического законодательства. Использование сравнительного метода позволило выявить сходство и различие в законодательстве РФ и РБ.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды таких ученых как: Ансель М., Бахин СВ., Бачило И.Л., Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Васильева М.И., Галиновская Е.А, Горохов Д.Б., Голиченков А.К., Жариков Ю.Г., Заславская Л.А., Игнатьева А.И., Кичигин Н.В., Колбасов О.С, Малышева Н.Р., Минина Е.Л., Петрова Т.В., Сиваков Д.О., Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я., а также белорусских ученых: Балашенко С.А., Лаевская Л.В., Лизгаро В.Е., Макарова Т.И., и других, указанных в библиографическом списке.
Научная новизна диссертационного исследования тесно связана с актуальностью его темы и методологическим основами. В рамках настоящего исследования осуществлен концептуальный подход к процессу гармонизации экологического законодательства РФ и РБ, проведен анализ элементов данного процесса с учетом специфики законодательства обеих стран, а также их участия в СНГ, Союзном государстве и в международных договорах в области охраны окружающей среды, что позволило выявить теоретические проблемы сотрудничества двух дружественных государств.
Предметом сравнительно - правового анализа диссертации является новейшее экологическое законодательство РФ и РБ, в том числе Концепция проекта Экологического кодекса РБ и РФ в сравнении с модельным Экологическим кодексом СНГ. Вместе с этим исследование комплекса подзаконных нормативно-правовых актов РФ и РБ определило глубину сравнительно-правового анализа, позволило проследить особенности развития экологического законодательства обеих стран, выявить их различия и преимущества, оценить степень экологизации других отраслей законодательства, определить практические задачи процесса гармонизации.
По мнению автора, новизна исследования заключается также в том, что его предметом являются не только результаты реализации программ экологической направленности Союзного государства за весь период его существования, но и проект программы Союзного государства «Гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды РФ и РБ на 2006-2008 годы». Проанализирована актуальность его положений, выработаны рекомендации для дальнейшей программной работы в данном направлении на основе взаимного исполнения международных договоров в области охраны окружающей среды в рамках принятых обязательств.
В результате проведенного исследования автором были сформулированы выводы, которые имеют теоретическое и практическое значение.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Процесс гармонизации экологического законодательства России и Беларуси должен, по мнению диссертанта, осуществляться на основе научной концепции, ключевые положения которой заключаются в определении: целей и задач этого процесса; комплекса условий и факторов, влияющих на фиксирование границ гармонизации; особенностей системы экологического законодательства РФ и РБ и других условий, которые необходимо учитывать в данном процессе; способов гармонизации, которые должны соответствовать реальной степени сближения двух государств и конкретному этапу развития экологического законодательства РФ и РБ; критериев отбора гармонизируемых нормативно-правовых актов.
2. Конечным результатом гармонизации экологического законодательства РФ и РБ является создание эколого-правового пространства Союзного государства, которое характеризуется следующими признаками: 1) наличие единого правового регулирования общественных отношений в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; 2) осуществление совместной деятельности в области экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, в том числе аварии на Чернобыльской АЭС; 3) осуществление совместного правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды согласно Основам законодательства в данной области, директивам и резолюциям Союзного государства; 4) эколого-правовое пространство Союзного государства является частью регионального эколого-правового пространства Содружества независимых государств, а также частью международного эколого-правового пространства Организации Объединенных Наций.
3. Достижение цели возможно посредством последовательного решения в процессе гармонизации комплекса практических задач, который включает в себя определение соответствующих критериям отбора нормативно-правовых актов РФ и РБ, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, проведение их сравнительно - правового анализа, в ходе которого выявляются различия, противоречия и пробелы, оцениваются преимущества законодательства каждой из сторон с учетом положительного опыта его реализации, в том числе в судебной практике, определяется степень экологизации других отраслей законодательства. На основе полученных выводов осуществляется выработка рекомендаций по устранению неоправданных различий и пробелов в правовом регулировании отношений в области охраны окружающей среды и создание проектов нормативно-правовых актов Союзного государства.
В этой связи процесс гармонизации экологического законодательства РФ и РБ необходимо рассматривать как способ совершенствования экологического законодательства обеих стран через заимствование наиболее эффективных правовых норм, имеющих положительный опыт реализации.
4. Процесс гармонизации экологического законодательства РФ и РБ включает в себя деятельность ученых правоведов по решению комплекса научно-теоретических задач. К ним, в частности, относятся: 1) выявление всех условий и факторов, фиксирующих границы гармонизации; 2) определение уровня развития и особенностей системы экологического законодательства РФ и РБ как исходных условий проведения процесса гармонизации, в том числе получение выводов о роли субъектов РФ, формах и способах их участия в нем; 3) установление критериев отбора нормативно-правовых актов экологического законодательства РФ и РБ, подлежащих гармонизации в соответствии с Договором «О создании Союзного государства», в том числе решение вопроса о целесообразности включения в данный процесс экологизированных правовых норм других отраслей законодательства; 4) анализ способов реализации предмета совместного ведения Союзного государства и государств - участников по вопросам охраны окружающей среды; 5) обоснование наиболее приемлемых способов гармонизации; 6) выработка научных основ гармонизации, соответствующих рекомендаций и методик.
5. По мнению диссертанта, для фиксирования границ гармонизации имеют значение такие условия и факторы, как членство РФ и РБ в ООН, СНГ, Союзном государстве и участие РФ и РБ в международных договорах и межгосударственных соглашениях в области охраны окружающей среды, что определяет «многослойность» процесса гармонизации экологического законодательства РФ и РБ на международном уровне. :.
При этом границы гармонизации законодательства РФ и РБ в области охраны окружающей среды с нормами международного права в данной области в рамках обязательств РФ и РБ по международным договорам частично не совпадают. Это обусловлено тем, что существует ряд природоохранных международных конвенций и межгосударственных соглашений СНГ, в которых РФ в отличие от РБ не участвует, и обязательства, вытекающие из них и требующие от Беларуси гармонизационных мероприятий, не распространяются на Россию.
6. Одним из условий, которое необходимо учитывать в процессе гармонизации экологического законодательства РФ и РБ, является различие их внутригосударственных механизмов исполнения обязательств по международным договорам в области охраны окружающей среды.
В РБ данный механизм содержится в комплексе нормативно-правовых актов, в которых заложен системный, плановый, научно и экономически обоснованный подход к исполнению обязательств РБ по природоохранным международным договорам и перспективам международного сотрудничества в данной области. В РФ - в комплексе нормативно-правовых актов, в которых план исполнения обязательств по международным договорам закреплен частично, а планирование перспектив международного сотрудничества носит фрагментарный характер.
Это определяет различный уровень эффективности внутригосударственных механизмов РФ и РБ в части сроков и полноты исполнения обязательств по природоохранным международным договорам, что в свою очередь отражается на результатах процесса гармонизации экологического законодательства РФ и РБ с нормами международного права в области охраны окружающей среды в рамках принятых обязательств.
7. В ходе исследования диссертантом научно обосновывается необходимость принятия Программы Союзного государства «Гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды РБ и РФ» в части охраны трансграничных водных объектов, предусматривающей разработку:
1) методических указаний по комплексной оценке данных объектов, ведению мониторинга и оценки их состояния; 2) перечня показателей и согласованных нормативов содержания загрязняющих веществ в воде трансграничных водныхобъектов в пограничных створах; 3) единых методических подходов по оценке лимитирующих расходов воды на трансграничных реках РБ и РФ, процедуру их согласования, и согласованные лимиты при совместном использовании.
Реализация данных мероприятий позволит, по мнению диссертанта, обеспечить исполнение обязательств, установленных: ст. 3 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер; ст.ст. 4, 5 Соглашения между государствами - членами СНГ «Об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов»; ст. 4 Соглашения между Правительством РФ и Правительством РБ «О сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов».
8. В соответствии с п.1 ст.72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом субъекты РФ самостоятельно осуществляют правотворчество в области охраны окружающей среды в соответствии со ст.73 и ст.76 Конституции РФ. ФЗ РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и Концепцией приграничного сотрудничества в РФ установлен порядок осуществления субъектами РФ международных связей и приграничного сотрудничества в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды.
Таким образом, можно утверждать о наличии правовых оснований участия субъектов РФ в процессе гармонизации экологического законодательства на внутригосударственном и международном уровнях, что необходимо учитывать при создании эколого-правового пространства Союзного государства.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы можно использовать в дальнейшем научном обосновании процесса сближения законодательства в области охраны окружающей среды РФ и РБ в рамках Союзного государства и дальнейшей разработки научных основ гармонизации.
В ходе работы были выявлены теоретические аспекты, требующие дальнейшего научного исследования: 1) роль, способы и формы участия субъектов РФ в международной гармонизации экологического законодательства; 2) значение в процессе гармонизации особенностей системы экологического законодательства РФ и РБ; 3) способы гармонизации в рамках Союзного государства; 4) охрана окружающей среды как предмет совместного ведения Союзного государства и государств - участников;
Практическое значение диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы при подготовке и осуществлении совместных программ в области охраны окружающей среды Союзного государства, в том числе в работе Комиссии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по вопросам экологии, природопользования и ликвидации последствий аварий; для совершенствования сотрудничества в области охраны окружающей среды в рамках СНГ; в правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы, практические предложения и рекомендации по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта и использовались для сообщений при проведении круглых столов, семинаров, конференций.
Структура диссертационного исследования определена содержанием темы и обусловлена целями и задачами. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Теоретические аспекты гармонизации экологического законодательства
Гармонизация экологического законодательства представляет собой процесс, имеющий определенные цели, правовые основания, включающий в себя целый ряд действий властных органов и соответствующих научных учреждений, осуществляемый различными способами. В этой связи представляется необходимым рассмотреть его сущность, теоретические аспекты.
В правовой науке существует неоднозначное определение понятия «гармонизация», его употребление без достаточного и надлежащего раскрытия содержания. При этом оно употребляется в контексте с такими понятиями как: «правовое сближение», «сближение права», «правовая интеграция», «унификация», что приводит к выводу, что все они являются частью одной понятийной системы.
Неоднозначное и порой некорректное использование данных терминов способствует «терминологической путанице», поэтому нам видится необходимым рассмотреть их во взаимосвязи, с использованием различных научных взглядов.
Так, по мнению М. Анселя, правовое сближение составляет нормативную часть сближения правовых систем в целом, и «должно рассматриваться в качестве преднамеренной, организованной деятельности, а не в контексте спонтанного сближения, происходящего по логике вещей»6.
Ю.А. Тихомиров под «сближением» понимает: «общий курс государств на определение общих направлений согласованного развития национальных законодательств, на преодоление правовых расхождений и разработку общих правовых решений»7. При этом сближение законодательств различных стран предполагает стремление к согласованности юридических режимов на основе норм международного права и концепций развития национальных законодательств, а также выработку общих нормативных понятий и правовых оценок.
СВ. Бахин предложил рассматривать сближение права как: «целенаправленную деятельность, которая ставит задачей создание, введение в действие при посредстве международно-правовых механизмов и обеспечение применения сходных или идентичных правовых предписаний, обеспечивающих стирание различий в правовой регламентации отношений определенного рода для удобства осуществления транснациональных отношений. Оно отражает объективную потребность в устранении препятствий для международного общения»8.
Довольно часто термин «сближение» используется как равнозначный понятию «гармонизация», когда речь идет о международных процессах. «Однако, проанализировав содержание учредительных договоров Европейских Сообществ, очевиден различный смысл используемых понятий «сближения» и «гармонизации». В ст. 95 Договора, учреждающего Европейское Сообщество употребляются такие формулировки: «меры для сближения» и «меры по гармонизации». Тут сближение выступает некой целью, достижение которой возможно путем гармонизации»9.
Буквальное значение «гармонизации» как «согласованность, стройность в сочетании чего-либо»10 ложится в основу понятия «гармонизация права», которое в общем, широком смысле представляет собой «процесс, направленный на сближение права различных государств, на устранение или уменьшение различий»11. При этом в правовой науке множество определений понятия «гармонизация права» и общее сформулировать сложно, о чем говорит СЮ. Кашкин, приводя в своей работе несколько определений данного термина12. Можно согласиться с точкой зрения о признании гармонизации (наряду с унификацией) «одним из методов правовой интеграции, суть которого заключается в преобразовании правовых норм путем приведения их к единому знаменателю»13.
Также, по нашему мнению, следует считать справедливым утверждение, что «гармонизация законодательства и правоприменительной практики является ведущим инструментом интеграции. Гармонизация формирует правовую основу интеграции». Так, без гармонизации экологического законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь невозможно создание единого эколого-правового пространства в рамках Союзного государства, и осуществление совместной политики в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, предусмотренных Договором «О создании Союзного государства».
Гармонизация, как инструмент или метод правовой интеграции, протекает в виде процесса, который сам по себе не однороден и включает в себя целый ряд действий. Данный процесс протекает «не только в форме исключительно нормативной деятельности властных субъектов, но и опосредует научную, организационную ... и другие виды деятельности, связанные с нормативной составляющей процесса интеграции»15.
И.Л. Бачило в рекомендации по решению задач создания единого правового пространства в рамках Союза Беларуси и России определяет понятие «гармонизации законодательства» как «комплексной системы деятельности правоведов, включающей: выявление наличности правовой базы каждого государства; проведение сравнительного анализа, выявление различий и противоречий, пробелов; оценку актуальности и преимуществ законодательства каждой из сторон; выработку прогноза относительно реализации конкретных форм создания единой или унифицированной правовой системы Союза; организацию работы по каждому объекту законодательства с учетом определенной формы его адекватности включения в единое правовое пространство»16.
Данное определение, по нашему мнению, наиболее полно отражает содержательную часть процесса гармонизации законодательства.
Наряду с понятием «гармонизация» достаточно часто употребляется понятие «унификация», в этой связи видится необходимость найти их соотношение и различие.
Российский энциклопедический словарь относит «унификацию» - к методу стандартизации.17 Словарем иностранных слов этот термин трактуется следующим образом: «унификация» - приведение к единой системе, к форме, к единообразию. В Толковом словаре СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой указывается, что лексическое значение термина «унификация» заключается в «приведении к единообразию»19. Следует отметить, что общей качественной составляющей всех понятий унификации является единообразность.
В этой связи в науке под правовой унификацией понимают процесс выработки единообразных (унифицированных) норм . Большая советская энциклопедия определяет «унификацию в праве» как деятельность компетентных органов государства или нескольких государств, направленную на выработку правовых норм, единообразно регулирующих определённые виды общественных отношений21.
При более глубоком исследовании правовой природы понятий «унификация» и «гармонизация» обнаруживается, что в юридической науке нет единого научного взгляда на их соотношение, существует смешение данных понятий, вплоть до их тождественности.
Сближение законодательства в области охраны окружающей среды в рамках Содружества Независимых Государств
Единое экологическое пространство бывшего СССР сложилось и существует объективно независимо от политической воли. «Эта истина необходима в качестве научного фундамента, методологической основы теоретических и практических разработок геоэкологического образования» .
Дезинтеграционные процессы, связанные с распадом СССР, изменили не только эколого-географическое положение и условия каждой страны, но и политико-правовой характер многих экологических проблем, в особенности тех, которые считались внутригосударственными или общесоюзными. С образованием независимых государств они перешли в разряд межгосударственных, потребовав для своего решения новых правовых рамок.
Первые шаги на постсоветском пространстве по сотрудничеству в области охраны окружающей среды были сделаны в рамках новой межгосударственной конструкции - Содружества Независимых Государств. Согласно статье 4 Устава СНГ к сфере совместной деятельности государств - членов относятся проблемы охраны здоровья и окружающей среды. В статье 19 Устава указано, что одним из направлений сотрудничества является осуществление совместных природоохранительных мероприятий, оказание взаимной помощи в ликвидации последствий экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций.
Необходимо отметить, что эколого-правовое пространство СНГ складывалось исторически. Законодательство в области охраны окружающей среды стран -участниц СНГ близко по «...существенным обстоятельствам его формирования и развития: а) исторически все государства - участники СНГ входили в единую правовую систему; б) к моменту создания СНГ правовое регулирование экологических отношений в этих государствах находилось на одном уровне, поскольку до распада СССР республиканское законодательство основывалось на едином союзном; в) государства, входящие в СНГ, имеют граничащие друг с другом территории, а значит, во многом сходные и даже общие экологические проблемы (такие, например, как Чернобыльская катастрофа). Очевидно, что в таких условиях успешность правового решения экологических проблем зависит в ряду прочих от фактора согласованности законодательства России и соседних государств...» .
Важным шагом на пути сближения законодательств в области охраны окружающей среды государств - членов Содружества стало подписание 08.02.1992г. Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды, которое закрепило целый ряд базовых принципов сотрудничества в соответствующей сфере: право граждан на безвредную окружающую среду и экологическую безопасность; право каждого государства-стороны соглашения осуществлять собственную экологическую политику в области эксплуатации природных ресурсов; непричинение вследствие использования территории одного государства вреда природным ресурсам другого государства; признание целостности и неделимости природной среды.
Соглашением было закреплено положение, согласно которому государства -участники должны проводить согласованную политику в области экологии и охраны окружающей природной среды (охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, естественных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами действия национальной юрисдикции) с учетом ранее заключенных Союзом ССР международных соглашений.
Согласно статье 3 Соглашения наиболее важными направлениями совместных усилий государств в области экологии и охраны окружающей среды являются: 1) гармонизация законодательства, нормативов и стандартов; 2) совместная разработка и реализация межгосударственных программ и проектов, включая программы безопасного уничтожения и нейтрализации химического и ядерного оружия, высокотоксичных и радиоактивных отходов; 3) использование общих критериев, методов и процедур оценки качества и контроля состояния окружающей среды; 4) использование согласованных методик при оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду; 5) унификация методов нормирования антропогенных воздействий на окружающую природную среду; 6) создание и поддержка межгосударственной экологической информационной системы; 7) разработка и внедрение общих мер стимулирования и ответственности за нарушение экологического законодательства; 8) использование общих методологических требований при проведении экологической экспертизы программ и прогнозов развития производительных сил, инвестиционных и других проектов; 9) сотрудничество и взаимопомощь в чрезвычайных экологических ситуациях.
К Соглашению был приложен «Перечень международных соглашений, заключенных Союзом ССР, по вопросам экологии и охраны окружающей среды», а Межгосударственному Экологическому Совету СНГ было поручено определить совместно с заинтересованными сторонами условия и порядок их участия в выполнении обязательств по ним. Позднее Протоколом «О внесении изменений в Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды» от 07.10.2002 г.87 была исключена норма, согласно которой стороны соблюдают обязательства, вытекающие из ранее заключенных Союзом ССР международных соглашений.
Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды явилось отправной точкой процесса гармонизации, его правовым основанием. В нем стороны определили первостепенные задачи осуществления гармонизированной правовой политики в области охраны окружающей среды.
27 марта 1992 года была основана Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ (МПА СНГ), как консультативный орган для подготовки проектов законодательных документов, представляющих взаимный интерес. Целью деятельности МПА СНГ стало создание условий для развития интеграционного сотрудничества, в том числе в области охраны окружающей среды.
Решением МПА СНГ от 16.09.1992 г. были утверждены «Основные направления сближения национальных законодательств государств - участников Содружества»88. В этом документе была подчеркнута необходимость формирования правового обеспечения общего экономического пространства, экологической безопасности, общих гарантий прав граждан. Высказано намерение сближать национальные законодательства, предотвращать и устранять юридические коллизии в процессе регулирования социальных и иных процессов.
Одним из важных направлений сближения названы «основные принципы рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности». Рекомендовано использовать такие формы сотрудничества, как подготовка рекомендательных (модельных) законодательных актов, принимаемых Ассамблеей; взаимный обмен информацией о принятых, а также готовящихся национальных правовых актах; совместное обсуждение проблем сближения законодательств в структурах Ассамблеи и на конференциях. Намечены меры и к сближению подзаконных актов.
В мае 1995 года главы государств СНГ подписали Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств89, в соответствии с которой МПА СНГ получила официальный статус межгосударственного органа, осуществляющего гармонизацию и сближение законодательств государств Содружества в области охраны окружающей среды, в рамках которого работает специальная Комиссия МПА СНГ по аграрной политике, природным ресурсам и экологии.
Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности
Важнейшим элементом процесса гармонизации экологического законодательства России и Беларуси является их сравнительно-правовой анализ, в ходе которого выявляются различия, противоречия и пробелы в законодательной базе РФ и РБ, оцениваются преимущества законодательства каждой из сторон. Сравнительно-правовой анализ — это одна из практических задач данного процесса, поэтому нам представляется необходимым его проведение в рамках данного диссертационного исследования.
Для предмета такого анализа были выбраны природоохранные требования. В настоящее время основным источником негативного воздействия на окружающую среду является деятельность человека. В этой связи ограничения или обязательные условия, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности в целях охраны окружающей среды, - основной способ уменьшить или по возможности исключить ее негативные последствия на природу. В комплексе такие обязательные условия и ограничения, закрепленные в правовой форме, представляют собой важнейший институт экологического законодательства.
Охрана, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов - это необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, которые могут осуществляться только при соблюдении всеми лицами требований, установленных законодательством об охране окружающей среды. Экологические требования в свою очередь базируются на основных принципах охраны окружающей среды.
Для целей исследования дайной главы в законодательстве России и Беларуси среди основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных в ФЗ РФ №118-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. (в ред. 23.07.2008 г.)168 (далее ФЗ РФ) и в Законе РБ №1982-ХП «Об охране окружающей среды» от 26.11.1992г. (в ред. 08.07.2008 г.) 169(далее Закон РБ), можно выделить следующие: 1) учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; 2) обязательность проведения государственной экологической экспертизы (проверки) проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иігую деятельность, которая может оказать вредное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью, имуществу граждан. Данный принцип опирается на презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; 4) допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду с учетом требований в области охраны окружающей среды; 5) обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к юридическим лицам и гражданам, осуществляющим хозяйственную и иную деятельность или планирующим ее; 6) запрещение хозяйственной и иной деятельности, которая может привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда объектов растительного и животного мира, истощению природных ресурсов и иным отрицательным изменениям окружающей среды; 7) снижение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на основе использования технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, с учетом экономических и социальных факторов, закрепленных в Законе РБ. В ФЗ РФ данный принцип изложен в иной трактовке: обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов; 8) в Законе РБ закреплен еще один важный принцип - предупредительный характер мер по охране окружающей среды и предотвращению вреда окружающей среде.
По своей сути данные принципы очень близки. Их единство и сходство, отмеченное в сравнительно-правовом анализе экологического законодательства в России и СНГ , в свою очередь отразилось на схожести природоохранных требований, закрепленных в ФЗ РФ и Законе РБ «Об охране окружающей среды», где им посвящена отдельная глава. В Законе РБ требования по охране окружающей среды сосредоточены в 23-х статьях, а в ФЗ РФ - в 22-х. В большей части они также схожи.
В рамках исследования, мы ставим задачу осуществить постатейную «инвентаризацию» указанных природоохранных требований, с целью выявления различий в их нормативно-правовом закреплении, а так же практической возможности их унификации.
При этом более глубокий сравнительно-правовой анализ природоохранных требований при градостроительной и строительной деятельности (с учетом степени экологизации специального законодательства в данной области), будет представлен в отдельном параграфе данной главы.
При сравнении требований в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики, изложенных в ФЗ РФ и Законе РБ «Об охране окружающей среды», были выявлены следующие различия: 1. При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. В Законе РБ установлено также требование: предусматривать мероприятия по снижению образования и выбросов в окружающую среду газов, оказывающих влияние на климат. Данное требование, на наш взгляд, целесообразно ввести в соответствующую статью ФЗ РФ, в связи с тем, что Россия ратифицировала Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата . 2. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций в Законе РБ предусмотрен целый ряд мер по охране окружающей среды. Они идентичны тем мерам, которые установлены в РФ для этапа размещения гидроэлектростанций. На наш взгляд, указанные в п.З ст.40 ФЗ РФ меры по сохранению окружающей среды должны соблюдаться не только на этапе размещения, но и на этапе строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций. 3. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций (в Законе РБ отсутствует «атомных станций»), установлены идентичные требования. На наш взгляд, заслуживает внимания требование Закона РБ включать в содержание проекта размещения и строительства ядерных установок решений о безопасном обращении с радиоактивными отходами, так как данное решение должно быть уже на стадии проектирования.
При сравнении требований в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники, изложенных в ФЗ РФ и Законе РБ «Об охране окружающей среды», была установлена их полная идентичность.;-:
Природоохранные требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения, установленные ФЗ РФ и Законом РБ, по сути своей одинаковы. С той лишь разницей, что ФЗ РФ требует установления необходимых санитарно-защитных зон и очистных сооружений для объектов сельскохозяйственного назначения, а Закон РБ конкретизирует, что установление данных зон обязательно для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, а также обслуживание и ремонт сельскохозяйственной техники, хранение горюче-смазочных материалов, органических и минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других препаратов.
Природоохранные требования при градостроительной и строительной деятельности
Механизм реализации природоохранных требований, как известно, обеспечивается, в том числе, другими отраслями законодательства. «Экологические императивы достигают своей цели, если они преломляются в нормах, регулирующих хозяйственную деятельность, становятся составными частями прав и обязанностей ...организаций ...по выполнению поставленных перед ними производственных задач».180
В этой связи нам видится необходимым провести сравнительно-правовой анализ природоохранных требований при осуществлении градостроительной и строительной деятельности и сравнить степень экологизации специального в этой области законодательства. В Российской Федерации данный вид деятельности регулируется Градостроительным кодексом181 (в ред. 22.07.2008 г.) (далее ГрК РФ), а в Республике Беларусь - Законом РБ № 300-3 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» от 05.07.2004 г. (в ред. 05.01.2008 г.) (далее Закон РБ о строительной деятельности).
Правовое регулирование градостроительной деятельности - комплексный институт в праве и законодательстве, имеющий тесную взаимосвязь с природоресурсными и природоохранными нормативно-правовыми актами.
Требования по охране окружающей среды при осуществлении данного вида деятельности содержатся во множестве нормативно-правовых актов, в том числе в документах нормативно-технического характера. В настоящее время в РФ и в РБ происходит реформирование системы технического регулирования (нормирования) и стандартизации. В результате таких преобразований обязательные требования к процессу градостроительной и строительной деятельности, а также их вещественным результатам будут установлены в технических регламентах.
Общие природоохранные требования к процессу градостроительной и строительной деятельности содержатся в ФЗ РФ и Законе РБ «Об охране окружающей среды». В соответствии с ГрК РФ градостроительная деятельность определяется как деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Строительство определяется как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Согласно пункту 3 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Среди основных принципов данного законодательства, закрепленных в ГрК РФ в целях данного исследования можно выделить: 1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, где под устойчивым развитием территории понимается обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений; 2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; 3) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; 4) ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Понятие «благоприятные условия жизнедеятельности человека», являясь элементом устойчивого развития территории, в ГрК РФ не раскрывается. Этот термин содержится в статье 2 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» и тоже не раскрывается. Понятие данного термина содержится в ФЗ РФ №52-ФЗ «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. (в ред. 01.12.2007 г.)183, который определяет его как состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функции-организма человека.
Принципы - это основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, а излагаемые в законах, «они служат стержнем не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей градостроительной области. Предусмотренные в ст. 2 Градостроительного кодекса РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений»184.
Важность принципов состоит в том, что они могут быть использованы и для защиты прав в суде. Далее по тексту мы проанализируем: как они реализуются в градостроительном законодательстве РФ.
В Республике Беларусь данный вид деятельности регулируется Законом РБ от 5 июля 2004 г. № 300-3 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее Закон РБ о строительной деятельности).
В первой же статье он дает определение понятий «градостроительная» и «строительная» деятельность. Градостроительная деятельность определяется как деятельность по градостроительному планированию, размещению объектов строительства и застройке территорий, осуществляемая с учетом историко-культурных, природных, экологических и иных особенностей территорий.
Это определение важно для целей данного исследования, так как содержит указание на один из основных принципов охраны окружающей среды - учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Строительной деятельностью признается деятельность по подготовке разрешительной и проектной документации на строительство, выполнению строительных работ.
Закон РБ о строительной деятельности не содержит принципов данного законодательства. Вместо этого Глава I «Общие положения» устанавливает права и обязанности лиц, осуществляющих такую деятельность, государственных органов, а также права лиц, которые подвергаются воздействию при строительстве.
