Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и содержание института административной юстиции 10.
1. Понятие административной юстиции 10.
2. История становления административной юстиции в России 31.
3. Концепции организации административной юстиции в зарубежных государствах 56.
Глава II. Правовые основы и перспективы развития административного судопроизводства в Российской Федерации 87.
1. Правовые основы административного судопроизводства в Российской Федерации 87.
2. Принципы административного судопроизводства в Российской Федерации 110.
3. Перспективы развития административного судопроизводства в Российской Федерации 141.
Заключение 150.
Библиография 155.
- Понятие административной юстиции
- История становления административной юстиции в России
- Правовые основы административного судопроизводства в Российской Федерации
- Принципы административного судопроизводства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем обеспечения законности и правопорядка в сфере государственного управления. Поэтому особое значение придается поиску новых форм и методов контроля за деятельностью органов управления и их должностных лиц как в науке административного права, так и в правоприменительной практике. Среди этих форм и методов ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющим управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Административная юстиция - одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц осуществлять свою деятельность в соответствии с предписаниями законодательных и иных нормативных правовых актов.
Стремление исследовать содержание института административной юстиции и сделать его частью государственно-правового механизма России имеет более чем вековую историю. Теоретические основы отечественной административной юстиции были заложены в научных трудах ученых— государствоведов конца XIX в. - начала XX в. (И.Т. Тарасов, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, А.Д. Градовский), административистов 20-30-х годов XX в. (В.Л. Кобалевский, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков). В этот период была предпринята попытка разработать соответствующее законодательство. Однако практика пошла по пути разрешения споров публично-правового характера в рамках гражданского судопроизводства. С принятием Конституции Российской Федерации (1993) свой отсчет начал новый этап в развитии теории и
практики административной юстиции. Впервые в истории российского государства административное судопроизводство было выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед юридической наукой и законодателем ряд новых вопросов о содержании и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.
В настоящее время институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии формирования. В связи с этим исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного феномена, изучение деятельности административных судов ряда зарубежных государств, анализ правовых норм, образующих институт административной юстиции, исследование других вопросов, имеющих отношение к становлению и развитию института административной юстиции.
Ряд вопросов, посвященных исследованию административной юстиции в нашей стране, нашел свое отражение в работах М.С. Студеникиной, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, Д.М. Чечота, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хама-невой, В.В. Бойцовой, А.Т. Боннер, Д.Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова, В.Д. Сорокина, В.В. Сажиной, А.К. Соловьевой, Б.В. Российского, Н.А. Чечиной, А.П. Коренева, В.Ф. Яковлева, В.М. Лебедева, И.В. Пановой, А.Ф. Ноздрачева, СЕ. Вицина, В.В. Черникова, А.Ю. Якимова, А.А. Демина, М.В. Костенникова и других ученых и специалистов-практиков. Однако целостной концепции административной юстиции в нашей стране не создано, что обусловлено некоторыми факторами как объективного, так и субъективного характера.
Эти обстоятельства и послужили основанием для проведения теоретической разработки проблемных вопросов, связанных с административной юстицией в нашей стране. Актуальность, сложность и многоплановость этих проблем определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
2. Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с развитием и становлением института административной юстиции в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является анализ основных систем административной юстиции, правовой природы ее органов, а также процессуальной формы осуществления судебного контроля за действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
3. Цель и задачи диссертационного исследования
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы разработать теоретическую концепцию административной юстиции в Российской Федерации, раскрыть содержание и специфику административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства по публично-правовым спорам.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
- исследовать существующие в науке административного права подходы к определению понятия «административная юстиция»;
- рассмотреть исторические этапы становления и развития института административной юстиции в нашей стране;
- исследовать деятельность административных судов и квазисудебных органов по разрешению публично-правовых споров ряда зарубежных государств;
- проанализировать законодательство Российской Федерации, регламентирующее порядок разрешения судами споров публично-правового характера, с точки зрения реализации конституционных предписаний об административном судопроизводстве;
- выявить и раскрыть принципы и особенности процессуального порядка разрешения судами публично-правовых споров;
- изучить правоприменительную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов по разрешению публично-правовых споров;
- разработать предложения по совершенствованию действующего административно-процессуального законодательства и практики его реализации.
4. Методология и методика диссертационного исследования
Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки). Информационной базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса РФСФР, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные Верховного Суда Российской Федерации за 1999-2002 гг.
5. Научная новизна диссертационной работы
Научная новизна диссертационного исследования состоит как в самой постановке проблемы, так и в подходе к ее исследованию с учетом уровня ее разработки в научной литературе. Работа представляет собой комплексное исследование монофафического характера теоретических и практических проблем развития административной юстиции. На основе исследования исторического развития административной юстиции в нашей стране и зарубежного опыта предпринята попытка обобщить и конкретизировать признаки административной юстиции, раскрыть содержание данного института. По мимо этого в работе исследованы особенности материально-правовой природы публично-правовых споров с целью обосновать необходимость выделения специальной процессуальной формы их разрешения.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- феномен «административная юстиция» не имеет однозначного обозначения как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе, данный термин многовариантен, в связи с чем в различных государствах существуют его разные модификации, ориентированные на конкретную национальную правовую систему. Но, как показало исследование, существующие в мире виды административной юстиции объединяет то, что это форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления;
- исследование показало, что с административной юстицией связывается рассмотрение спора об административном праве, вследствие чего одной из сторон обязательно выступает орган государственного управления или его должностное лицо. При рассмотрении спора гражданину гарантируется положение стороны в процессе, т.е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении, рассмотрение спора осуществляется судебным или квазисудебным органом;
- выделение в Конституции Российской Федерации административного судопроизводства в качестве самостоятельного вида судопроизводства является основанием для разработки системы принципов разрешения публично-правовых споров, в связи с этим предлагается система принципов административного судопроизводства;
- реализация положений Конституции Российской Федерации относительно административного судопроизводства требует соответствующего нормативного обеспечения. Но подходы к решению этой задачи зависят от самого понятия «административное судопроизводство». Под «административным судопроизводством» следует понимать деятельность суда по осуществлению контрольных функций в отношении законности актов органов го сударственного управления и их должностных лиц и участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях;
- обоснование необходимости разработки и принятия федерального закона об административном судопроизводстве;
- авторская концепция содержания федерального закона об административном судопроизводстве.
6. Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок разрешения публично-правовых споров.
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы для разработки концепции административной юстиции в Российской Федерации. Материалы диссертации могут быть использованы для изучения соответствующих тем курсов: «Конституционное право России», «Административное право России» и др.
7. Апробация результатов диссертационного исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проходивших в 2001-2002 гг. в Московском университете МВД России, а также заседаниях кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел. Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании используются в практической деятельности Судебного департа мента при Верховном Суде Российской Федерации. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в опубликованных работах.
8. Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Понятие административной юстиции
Проблема, связанная с формированием и развитием административной юстиции, издавна привлекала внимание отечественных юристов. Ее разработкой активно занимались русские ученые, а также советские ученые— административисты. В последние годы в России активизировалось внимание к проблеме административной юстиции, которая имеет многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана. В современный пе-риод опубликованы статьи, монографии, защищены диссертации . Однако следует отметить, что до сих пор не разработан единый концептуальный подход к решению этой проблемы. Автоматический перенос на российскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен вписываться в уже действующую правовую систему. В нашей стране остается спорным вопрос о понятии «административная юстиция». В связи с этим для уяснения сущности института административной юстиции необходимо точно определить значение самого термина «административная юстиция».
Поскольку исследование любого вопроса требует определить понятий аппарат, с которым предстоит работать, это особенно важно для юридической науки, так как неточность в дефинициях может привести к ошибочным правовым выводам.
Словосочетание «административная юстиция» объединяет в себе несколько понятий: «администрация», «административный» и «юстиция». Термин «администрация» (от латинского «administratio») означает «управление», «заведование», «административный» (от латинского «administrativus») — «исполнительный», «относящийся к исполнению»4. Латинское понятие «justitia» соответствует русскому «правосудие», «справедливость»5.
Таким образом, буквальный перевод с латинского понятия «административная юстиция» может звучать как «правосудие, относящееся к управлению». Неоднозначность перевода термина «административная юстиция» порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, под термином «административная юстиция» понимают правосудие по административным делам, по делам управления; с другой, его используют для обозначения системы административно-судебных учреждений или специальных административных судов; иногда «административная юстиция» рассматривается как процессуальный порядок рассмотрения споров в сфере управления, то есть административное судопроизводство.
Три подхода к толкованию данного термина соответствуют трем аспектам, используемым административистами при раскрытии сущности правового института административной юстиции: материальному, связанному с природой спора; организационному, обусловленному наличием специальных органов по рассмотрению споров; формальному, соответствующему процессуальному порядку рассмотрения споров.
Материальный аспект помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции: сферу действия административной юстиции; ее задачи и объект; субъектный состав и основание публично-правового спора; пределы полномочий органов административной юстиции; цели и значение данного института.
При определении сущности административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов . В современной отечественной литературе по административному праву и гражданскому процессу данная точка зрения отражена в работах Н.Г. Салищевой, Л.А. Николаевой, Д.М. Чечота, Д.Н. Бахраха, А.Т. Боннер .
Сфера действия административной юстиции - общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. При этом понятие публичное управление рассматривается в широком смысле как разновидность социального управления, как целенаправленное и организующее воздействие органов государства и иных его институтов на все сферы государственной и общественной жизни в соответствии с целями государственной политики .
История становления административной юстиции в России
Аргументированная дискуссия об административной юстиции в российском государстве длится уже почти полтора века. Спор, возникший на страницах отечественных юридических журналов во второй половине XIX в., развивается и в настоящее время в направлении поиска наиболее приемлемого для российских правовых традиций способа разрешения публично-правовых споров и средств защиты публичных прав граждан и организаций от незаконных актов, действий (бездействия) органов управления, их должностных лиц и государственных служащих. Незавершенность дискуссии об административной юстиции как о непременном элементе российского государственного механизма объясняется недостаточной обособленностью и самостоятельностью административного права в правовой системе нашего государства, неоднозначной оценкой роли государства в управлении экономическими и социальными процессами, а также несовершенством административного законодательства, что имело место на рубеже XIX-XX веков и наблюдается в настоящее время.
Принцип законности - основной принцип правового государства, глубоко проникший в правовые системы государств Европы и Америки, нашел свое воплощение в деятельности судов (административных или общей юрисдикции) по восстановлению публичных прав личности, нарушенных незаконными актами государственной администрации. Российское государство сегодня совершает в этом направлении только первые шаги: в 1993 г., почти через 200 лет с момента возникновения административной юстиции в Европе, административное судопроизводство получило свое конституционное закрепление в статье 118 Конституции России. Это событие можно считать результатом научных разработок российских государствоведов и администра-тивистов конца XIX - начала XX вв. (Н.М. Коркунова, И.Т. Тарасова, М.А. Лозина-Лозинского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа, А.И. Елистратова, М.Д.
Загряцкова), а также ученых-юристов 1940-1970 годов, заложивших фундамент теории российской административной юстиции.
Главной победой отечественной теоретической мысли конца XIX - начала XX вв. стало единство мнений в вопросе о сущности и материально-правовой природе института административной юстиции. Административная юстиция - это публично-правовой институт, созданный для разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов органов публичного управления и восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций и правопорядка в государстве 41. Была очерчена специфическая сфера действия административной юстиции - публичное право во всех его проявлениях: государственных, административных, финансовых правовых отношениях, отношениях в области местного самоуправления. Кроме того, было установлено, что предметом публично-правового спора является незаконный акт публичного управления, а обязательным его участником - орган или должностное лицо, наделенные публично-властными полномочиями.
Однако единогласие мнений ученых-юристов в вопросе о публично-правовой природе административной юстиции не послужило основой для выработки единого, общепринятого в науке государственного и административного права понятия административной юстиции. Под влиянием европейских школ административного права в российском административном праве сформировались различные системы взглядов на организацию института административной юстиции.
Учение французских и немецких юристов о передаче административно-правовых споров на рассмотрение судов общей юрисдикции нашло своих последователей в России в лице Лозина-Лозинского, С.А. Корфа 42. Русские административисты выступали за реализацию в российском законодательстве принципа единой юстиции, гарантии беспристрастного и независимого правосудия по административным спорам. М.А. Лозина-Лозинский, наиболее яркий сторонник данного принципа, рассматривал Сенат как «воплощение принципа единства всей юстиции: гражданской, уголовной, административной - в форме теоретически более полной и совершенной, чем все построения западных теоретиков единой юстиции»43. Он предлагал образовать в составе существовавших в то время судебных палат специальные административно-судебные отделения из судей и специалистов по вопросам управления. Высшей инстанцией, по его мнению, должен стать I Департамент Сената, преобразованный в Высший Административный суд Российской Империи, наравне с Кассационными департаментами Сената, высшими инстанциями по гражданским и уголовным делам.
Правовые основы административного судопроизводства в Российской Федерации
За последнее время в нашей стране был принят целый ряд законодательных актов по организации и деятельности органов исполнительной власти 147.Однако порядок их функционирования, вопросы процедуры еще не нашли необходимого правового закрепления. Но справедливости ради необходимо отметить, что ситуация начинает постепенно исправляться подтверждением этому является начавшаяся подготовка федерального закона «Об административных процедурах». Осуществляется разработка проекта Федерального Конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принят Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.148 Сейчас, когда судебный контроль за деятельностью органов государственного управления стал неотъемлемой частью российской правовой действительности, наступило время создания системы административной юстиции, то есть системы специализированных судов, разрешающих споры по жалобам частных лиц к государственным органам, должностным лицам или лицам, выполняющим функции, связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Вслед за созданием системы административных судов появится необходимость создания свода норм, регламентирующих порядок и принципы рассмотрения подобного рода споров.
Но создание административной юстиции требует нового подхода к идее разделения властей, пересмотра представлений о роли и функциях суда.
Административное судопроизводство - судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров. Конституцией России (статья 118) оно выделено в качестве самостоятельного вида наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством. Вместе с тем, действующее российское законодательство не раскрывает понятие «административное судопроизводство». Рассмотрение публично—правовых споров в Российской Федерации осуществляется по общим правилам гражданского процесса, за некоторыми изъятиями, установленными законами России.
Общие правила сформулированы в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР. С расширением перечня публично-правовых споров, подведомственных суду, увеличилось и количество изъятий из общих правил гражданского судопроизводства. В Гражданский процессуальный кодекс РСФСР была введена Глава 24 l , в современный период действует целый ряд специальных федеральных законов. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»,149 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,150 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» и др.
Некоторые публично-правовые споры отнесены к компетенции арбитражного суда, что урегулировано Федеральным Конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»
Арбитражным процессуальным кодексом России от 24 июля 2002 г.
Постепенно особенности и специфика судебного разбирательства публично-правовых споров переросли границы гражданского судопроизводства. Сегодня можно признать необоснованным ни с научной, ни с практической точек зрения то обстоятельство, что в гражданском процессуальном законодательстве публично-правовые споры подпадают под общее понятие «гражданское дело», так как это противоречит их материально-правовой природе. Не соответствует правоприменительной практике и название второй части второго раздела ГПК РСФСР «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Неудачность и условность названия этого подраздела Гражданского процессуального кодекса РСФСР отмечается учеными-юристами 155. В порядке, предусмотренном статьями данного подраздела кодекса, разрешаются не только дела административно-правового характера, но и дела, возникшие из конституционных, избирательных, финансовых правоотношений, правоотношений в области местного самоуправления, дела, связанные с исполнением государственных и административных договоров и соглашений. Предметом административно-судебного производства могут стать не только правовые акты или действия органов исполнительной власти, но и законы, и иные акты представительных органов государственной власти.
Множественность и своеобразие правовых актов, посвященных особенностям рассмотрения публично-правовых споров, их несогласованность с нормами ГПК РСФСР вызывают трудности при их применении в судебной практике.
Принципы административного судопроизводства в Российской Федерации
В принятых за последние годы федеральных законах важное значение придается правовым принципам. И это не случайно поскольку как говорил Гельвеций «знание принципов возмещает незнание некоторых фактов». Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Посредством таких идей отечественное законодательство обогащается общечеловеческими правовыми ценностями. Принципы должны быть работающими. Для этого в тексте любого закона их содержание подлежит наиболее полному раскрытию.
Важно также, чтобы с принципами были согласованы, жестко связаны все предписания, содержащиеся в законодательном акте. Учитывая значение правовых принципов В.И. Зажицкий говорит, о том что «качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы . Иначе говоря, какие принципы, такие и законы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Основополагающие идеи, формулируемые учеными и предлагаемые в качестве правовых принципов, первоначально отражаются в законопроектах, после чего законодательный орган окончательно решает, признать их таковыми или нет.
Основополагающие идеи, выраженные в законах, становятся правовыми нормами, приобретают государственно-властный характер. Никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами. Они не могут регулировать правовые действия и правовые отношения 194. В рамках данного исследования остановимся на вопросе о принципах административного судопроизводства, которые должны быть главной чертой этой разновидности процесса. На наш взгляд, данные принципы не обязательно должны быть сформулированы отдельно, более важным является их воплощение в конкретных нормах, посвященным тем или иным процессуальным действиям, выражение их духа в нормах закона об административном судопроизводстве.
Применительно к административному судопроизводству трудно говорить о какой-то устоявшейся системе взглядов на его принципы, разнообразие мнений ученых достаточно большое. Тем не менее некоторые идеи разделяются большинством специалистов.
Так, Диков Г.В. выделяет следующую систему принципов административного судопроизводства: принцип «беспробельности» или принцип доступа к правосудию; принцип процессуальной помощи заявителю; принцип разрешения всех вопросов, поставленных перед судом; бремя доказывания правомерности принятого акта должно лежать на органе, его принявшем; принцип публичности административного судопроизводства195.
Профессор Ноздрачев А.Ф. говорит о том, что содержание института административного судопроизводства включает в себя все общие принципы судопроизводства: - независимость, компетентность и беспристрастность судей; - состязательность и равноправие сторон; - гласность, открытость (публичность) судебного разбирательства; — вынесение законного и обоснованного решения и оперативность су дебного разбирательства; - язык судопроизводства.
Помимо этого Ноздрачев А.Ф. говорит о том, что в силу особых свойств правосудия по административным делам к административно-процессуальной процедуре объективно предъявляются дополнительные требования в целях обеспечения гарантий справедливости: - облегчение доступа гражданина к правосудию посредством обеспече ния оперативности и качества подготовки административных дел к рассмот рению и самого рассмотрения в приемлемые и разумные сроки; - оказание помощи гражданину в составлении административного иска; - активная роль судьи в процессе истребования необходимых докумен тов и доказательств, недоступных гражданину, от органа или должностного лица, решение или действие (бездействие) которого оспаривается; - возложение бремя доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями; - признание правомерности действий субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, пока их противоправность не будет доказана в рамках административного судопроизводства и установлена вступившим в силу решением суда; - субъект, не наделенный государственно-властными полномочиями, не обязан доказывать правомерность своих действий, он обязан доказать лишь факт нарушения их прав и свобод; - любые неустранимые сомнения, возникающие при оценке доказательств по административному делу, трактуются в пользу физического или юридического лица; - обязательность рассмотрения каждого заявления, поступившего в суд по административному делу; - непосредственность, устность и непрерывность судебного разбирательства;
