Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особенности административной ответственности должностных лиц 16
1. Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц 16
2. Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа 46
3. Понятие и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц 71
4. История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц 83
Глава II . Правовые проблемы административной ответственности должностных лиц 123
1. Проблема разграничения предметов ведения между.Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности 124
2. Проблема сужения круга субъектш административной юрисдикции 142
3. Проблема законодательного закрепления понятия «должностное лицо» 159
4. Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права 181
Заключение 202
Список литературы 211
Приложение 236
- Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц
- Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа
- Проблема разграничения предметов ведения между.Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности
- Проблема сужения круга субъектш административной юрисдикции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Данная диссертационная работа посвящена анализу административной ответственности должностных лиц как сложного многопланового явления, имеющего социальную природу своего происхождения, и как института отрасли административного права, рассмотрению признаков, отражающих специфику административной ответственности должностных лиц, уяснению ее роли, а также исследованию правовых проблем административной ответственности должностных лиц существующих на современном этапе.
Происходящие сегодня в России преобразования, явившиеся следствием проводимых в последние годы политических и социально-экономических реформ, потребовали пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого, является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости по-иному взглянуть на институт административной ответственности должностных лиц, определить, его.роль на современном этапе развития российской государственности с учетом последних разработок в теории и философии права.
Новые условия жизни обусловливают новую ориентацию административно-правового регулирования отношений по формированию и организации деятельности системы органов исполнительной, власти. И-иных государственных органов, наделенных соответствующими функциями по осуществлению государственного управления. Анализ действующего законодательства свидетельствует об отсутствии системности существующих по данному вопросу нормативных правовых актов, в результате і ..него некоторые функциональные стороны в организации системы органов исполнительной власти остаются неурегулированными.
Вопрос о необходимости упорядоченности и стабилизации структуры и функций органов исполнительной власти, в том числе и юрисдикционных, в последнее время стал приобретать более глобальный характер, о чем свидетельствуют последние заявления Президента Российской Федерации о грядущем проведении административной реформы с целью «радикального сокращения функций госорганов»1 и создания эффективного механизма повышения управленческой дисциплины и контроля за администрированием. Одно из ведущих мест в поддержании законности и дисциплины в процессе осуществления государственного управления, несомненно, должно отводиться институту административной ответственности должностных лиц.
Однако без уяснения новых реалий российского государства: его федеративного устройства, проблем распределения полномочий между федерацией и ее субъектами, концептуальных идей новой организации государственной власти в Российской Федерации и проблем, возникающих в этой связи в сфере деятельности органов исполнительной и законодательной власти, - невозможен эффективный поиск новых правовых.,.решений законодательного установления административной ответственности должностных лиц в современных условиях.
Актуальность данного исследования обусловлена также необходимостью анализа и обобщения уже накопившегося в. этой области комплекса знаний и разработкой научно обоснованных рекомендаций по дальнейшему совершенствованию существующей правовой основы административной ответственности должностных лиц.
Несмотря на то, что должностные лица давно являются субъектами административной ответственности, до настоящего времени отсутствовало законодательное определение понятия должностного лица, в то время как научная доктрина отличалась большой разработанностью данного вопроса. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
1 О бюджетной политике на 2003 год: Бюджетное послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации // .
2 Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). - 2002. - № 1 (Ч. 1). - Ст. 1,2.
5 (далее - КоАП РФ), вступивший в действие с 1 июля 2002 г., закрепил понятие должностного лица. Однако этим возникает вопрос о возможности применения данного понятия на практике. Ведь должностные лица, являясь специальными субъектами административной ответственности, относятся к категории физических лиц, обладающих сложным по своей природе правовым статусом, понимание и раскрытие содержания которого способствует правильной квалификации правоприменительными органами административных правонарушений, совершаемых должностными лицами.
В связи с этим встает необходимость уделить отдельное внимание правовой категории «административное правонарушение» как основанию административной ответственности, а также рассмотреть специфические его признаки, присущие должностному административному правонарушению, рассмотреть учение о составе административного правонарушения применительно к правонарушениям, совершаемым должностными лицами, с учетом составов должностных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.
В целом актуальность работы связана с необходимостью дать всестороннюю научно-практическую оценку административной ответственности должностных лиц в свете произошедшей на федеральном уровне кодификации норм об административной ответственности и в связи с разработкой соответствующих законов на уровне субъектов Федерации.
Указанные обстоятельства определяют актуальность научного
исследования обозначенной темы. ; (,..,...,,, ,
Степень разработанности проблемы. Тема административной ответственности должностных лиц затрагивается в юридической литературе давно: с момента уделения внимания вопросу определения правового положения должностного лица (конец XIX - начало XX в.). Однако наибольшее развитие институт административной ответственности должностных лиц получил с начала 70-х годов XX в.
Как показывает исторический опыт, формирование нового понимания правовых институтов на определенном этапе времени напрямую связано с
происходящими в стране политическими, социально-экономическими и другими конструктивными процессами. В связи с этим некоторые институты, правовые явления и категории требуют нового рассмотрения и научного обоснования. Данное положение относится и к административной ответственности должностных лиц. Так, например, административно-правовой статус должностного лица не является неизменным, он укрепляется вместе с развитием государства, одновременно с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государства и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций, как это делалось долгое время. Все это требует уточнения понятия должностного лица.
До сих пор остается дискуссионным вопрос о разработке единого межотраслевого понятия должностного лица и формы его законодательного закрепления. При этом надо учитывать, что большинство работ и исследований, рассматривающих административную ответственность должностных лиц, написаны до появления законодательного определения понятия должностного лица в Кодексе РФ об административных правонарушениях, что оставляет поле деятельности для дальнейшего изучения и совершенствования, основывающегося на практических показателях эффективности его применения.
Также остаются не разработанными вопросы: применение мер административной ответственности к должностным лицам. (их виды, соразмерность с причиненным вредом и т.д.); изучение эффективности применения мер административной ответственности к должностным лицам; разработка системы правовых гарантий должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности, и т.д. Данные вопросы требуют, глубоко изучения материалов деятельности юрисдикционных органов с учетом
7 изменений произошедших в законодательном установлении административной ответственности должностных лиц.
Таким образом, востребованность в научном изучении и разработке вопросов и проблем административной ответственности не ослабевает и должна носить комплексный характер.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, возникающие по поводу привлечения должностных лиц к административной ответственности.
Предмет исследования - теоретические и практические вопросы, связанные с определением содержания института административной ответственности должностных лиц и его функционированием на современном этапе в свете действующего законодательства.
Объект и предмет как категории научного процесса в работе исследуются как общее и частное в соотношении между собой.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является развитие теоретических и методологических основ и разработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства об административной ответственности должностных лиц, а также по устранению имеющихся пробелов по иным смежным вопросам. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
раскрыть сущность явления административной .ответственности должностных лиц;
выявить признаки, составляющие содержание административной ответственности должностных лиц как института отрасли административного права; t ,
3)дать определение административной ответственности должностных лиц;
4) отметить исторические этапы развития законодательства об административной ответственности должностных лиц;
показать процесс формирования понятия должностного лица в правовой науке;
рассмотреть содержание и специфику правового статуса должностного лица как организационно-правовой основы его понятия;
изучить содержание конструктивных признаков административного правонарушения применительно к административным правонарушениям, совершаемым должностными лицами, и сформулировать понятие «должностное административное правонарушение»;
определить особенности элементов юридического состава должностного административного правонарушения, рассмотреть отдельные составы должностных административных правонарушений, содержащихся в КоАП РФ и законах об административных правонарушениях некоторых субъектов РФ;
обозначить и исследовать существующие в области правового регулирования административной ответственности должностных лиц проблемы;
10) сформулировать научно обоснованные выводы по поднятым
проблемам, обнаружить потребности в дальнейшем совершенствовании
российского законодательства в области установления административной
ответственности должностных лиц и дать свои рекомендации и предложения.
Методологической основой работы послужили использованные автором в ходе исследования общенаучные (диалектический, анализ и синтез, исторический) и частные научные методы (формально-логический, сравнительный, системно-структурный, статистический, опрос). Для выработки понятий и определений были применены законы формальной логики. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемых предметах.
Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, философии права, теории государства и права, государственного управления,
9 государственного и административного принуждения, юридической и административной ответственности таких ученых, как: Ю. С. Адушкин,
A. Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьев,
B. К. Бабаев, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, С. Н. Братусь, И. И. Веремеенко,
И. А. Галаган, А. Н. Гуев, Ю. М. Козлов, С. Н. Кожевников, Н. М. Конин,
П. И. Кононов, В. М. Корельский, А. П. Коренев, А. Е. Лунев,
В. М. Манохин, Н. И. Матузов, Е. И. Маркова, В. Д. Перевалов,
М. И. Пискотин, Л. Л. Попов, Э. Н. Ренов, Ю. А. Розенбаум,
Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, И. С. Самощенко, И. А. Скляров,
В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, М. С. Студеникина,
Ю. А. Тихомиров, Ю. В. Тихонравов, М. X. Фаркушин, С. Е. Чаянов,
В. Г. Чмутов, А. П. Шергин, А. И. Щербак, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба,
А. В. Якушев, Ц. А. Ямпольская.
Исходным нормативно-правовым материалом послужили
Конституция Российской Федерации, действующее;; : российское
законодательство, законы Нижегородской области и некоторых других
субъектов РФ. В работе также использовались нормативные положения
правовых актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших
свою юридическую силу. , і v
В качестве эмпирической базы выступили статистические данные и материалы практики органов административной юрисдикции Нижегородской области и Республики Чувашия по привлечению к административной ответственности должностных лиц. В этих целях были изучены и обобщены отчеты о применении мер административной ответственности к должностным лицам Управления ГИБДД ГУВД Нижегородской области, Управления государственной противопожарной службы МЧС РФ по Нижегородской области, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области, Приволжской оперативной таможни Приволжского регионального таможенного управления ГТК России, а также органов внутренних дел Республики Чувашия. Помимо
10
этого, автором проанализированы материалы более 150 архивных дел,
рассмотренных указанными субъектами административной юрисдикции, а
также изложены результаты проведенного опроса мнений некоторых
руководителей органов внутренних дел по вопросам эффективности
применения административно-правовых норм, регулирующих
административную ответственность должностных лиц.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
-развиты и углублены теоретические положения, раскрывающие сущность и содержание административной ответственности должностных лиц;
-уточнена роль и место административной ответственности должностных лиц в условиях российской действительности;
-выявлены признаки, отражающие специфику института административной ответственности должностных лиц, и дано его понятие;
-определены признаки должностного административного
правонарушения и особенности его юридического состава;
-сформирована концепция общеправового определения понятия
«должностное лицо» и даны предложения по форме его законодательного
закрепления; ....... ;
- представлен сравнительный анализ норм КоАП РСФСР и КоАП РФ, регулирующих административную ответственность должностных лиц, и анализ соответствующего законодательства некоторых субъектов Федерации (Нижегородской области, Новосибирской области, Республики Татарстан и
др-);
-освещены правовые проблемы установления административной ответственности должностных лиц на современном этапе с учетом федеративных особенностей развития Российского государства;
-предложены методы решения указанных проблем и рекомендации.по усовершенствованию законодательства в рассматриваемых вопросах.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Как институт отрасли административного права административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В качестве признаков, составляющих содержание административной ответственности должностных лиц и отражающих ее специфику, выступают:
-субъект - должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса;
— основание - должностное административное правонарушение;
-обособленная совокупность правовых норм, регулирующих административную ответственность должностных лиц;
-ограниченный перечень мер административной ответственности, применяемых к должностным лицам.
3. Административную ответственность должностных лиц представляет
собой особый вид социальной связи, где одна сторона (ответственная) -
должностное лицо - обязывается в силу своего правового, статуса .строить
свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в
соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права,
охраняемых административными санкциями, а другая сторона — орган
административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и
его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе
применить соответствующее административное наказание, предусмотренное
нормами административного права.
Одной из основных функций административной ответственности должностных лиц наряду с регулятивной, контрольной, охранительной, карательной и др. является стимулирующая. Именно она показывает социальную ценность административной ответственности как средства обеспечивающего соблюдение дисциплины и законности должностными лицами при осуществлении служебной деятельности.
С позиции правового стимулирования административная ответственность должностных лиц представляет собой систему мер морального, материального и психического воздействия уполномоченных на то органов административной юрисдикции на сознание, волю должностного лица в целях достижения согласно требованиям, закрепленным в нормах административного права, должного поведения, соответствующего интересам общества.
Анализ научных источников, посвященных вопросам определения понятия должностного лица, позволяет сформулировать вывод о том, что организационно-правовой основой понятия «должностное лицо» является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах.местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности.
Юридическим основанием административной ответственности должностных лиц выступает должностное административное правонарушение - противоправное, виновное действие или {бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным
13 лицом специального правового статуса (положения), и влекущее установленную КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях административную ответственность.
Без уяснения новых федеративных реалий российского государства невозможно создание законодательства об административной ответственности, отвечающего требованиям современности. Вопрос разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами по установлению административной ответственности остается дискуссионным в научной литературе из-за нечеткого его определения в Конституции РФ. Выбранный законодателем вариант, который нашел отражение в КоАП РФ, требует дальнейшего совершенствования. В частности, в Кодекс необходимо включить отдельную статью, определяющую предметы ведения субъектов РФ, закрепив за ними право устанавливать лишь административную ответственность юридических лиц и должностных лиц (по правонарушениям, не включенным в КоАП РФ). Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим административную ответственность граждан, должен быть КоАП РФ.
Требует своего решения проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных должностными лицами. Выдвинутая аргументация дает основания полагать, что данная проблема тесно связана с. решением существующих вопросов организации и функционирования системы государственных органов исполнительной власти и иных государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в указанной области отношений, которое обусловлено необходимостью проведения административной реформы. Решение обозначенной проблемы должно иметь комплексный подход, основными направлениями которого должны стать:
-четкое законодательное определение форм и методов, деятельности государственных органов, наделенных определенными полномочиями в
14 сфере государственного управления, в том числе юрисдикционными, их функций, прав, обязанностей, ответственности;
создание эффективного средства контроля за действиями и решениями государственных органов исполнительной власти, призванного обеспечивать соблюдение с их стороны прав и свобод граждан, которым должен стать институт административной юстиции;
формирование законодательной и материальной баз, достаточных для полной передачи полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях суду, как единственному органу специально созданному для осуществления правосудия, обеспечивающего соблюдение процессуальной формы и реализациию принципов законности, гласности, состязательности и др.
Принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях, закрепившего легальное понятие должностного лица как субъекта административной ответственности, не исчерпало этим всей проблемы. Анализ действующего законодательства показывает, что термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях права, и каждый нормативный правовой акт трактует его с учетом их особенностей. Очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве,» должно,, ііСтать формирование единого общеправового понятия должностного лица. Его концепция видится в разработке определения, представляющего собой собирательную конструкцию по содержанию, которое станет основой, позволяющей раскрыть понятие должностного лица применительно к конкретной сфере деятельности (публичной или частной) и с учетом специфики соответствующей отрасли права. В связи с этим необходимо принятие соответствующего законодательного акта, которым должен стать федеральный закон «О должностных лицах в Российской Федерации».
Для обеспечения правильного применения на.. ^практике административно-правовых норм, устанавливающих должностные
15 административные правонарушения, необходимо при их законодательной разработке более четко определять составы должностных административных правонарушений, исключая в конструкции нормы неопределенную формулировку объективной стороны.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются актуальностью и новизной рассмотренных в диссертации вопросов и заключаются в их анализе и обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам установления административной ответственности должностных лиц.
Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов административной юрисдикции и законодательных органов власти, а также при дальнейших теоретических исследованиях проблем административной ответственности должностных лиц, написании курсовых и дипломных работ, подготовке учебников и учебных пособий, при преподавании курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная юрисдикция», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, неоднократно докладывались и обсуждались на теоретических и научно-практических конференциях различного уровня, проводимых в Нижегородском государственном университете им. Н. И. Лобачевского (далее - ИНГУ). Они изложены в опубликованных научных статьях и учебном пособии и использовались автором при проведении практических и семинарских занятий по курсу «Административное право» со студентами дневного обучения юридического факультета ННГУ и в практической деятельности как юрисконсульта в департаменте администрации Нижнего Новгорода и аппарате Правительства Нижегородской области.
Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц
Одним из важнейших в отрасли административного права является институт административной ответственности, который всегда привлекал к себе внимание многих юристов - ученых и практиков. При этом отдельное место в проводимых ими исследованиях отводилось административной ответственности должностных лиц, в частности при изучении вопросов, связанных с осуществлением государственного управления. Так, начиная с 80-х гг. административная ответственность должностных лиц рассматривается в юридической литературе в качестве одного из эффективных средств обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении.
В настоящее время актуальность в изучении данного института не только не снижается, а наоборот возрастает. Проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования потребовали от науки пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. К тому же среди» ученых-административистов бытует мнение: на сегодняшний день очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не в полной мере выполняет присущие ей задачи.
Таким образом, в условиях формирования гражданского общества и правового государства определенного переосмысления требуют как институт административной ответственности в целом, так и отдельные его виды, в данном случае административная ответственность должностных лиц.
Что же понимается под административной ответственностью должностных лиц, какой смысл вкладывается в это понятие сегодня?
Прежде чем дать определение понятию административной ответственности должностных лиц, следует отметить, что для более полного уяснения сути данного явления при его рассмотрении необходимо опираться на философское понимание категории ответственности, а также принять во внимание, что изучение понятия ответственности в административном праве одновременно означает ее анализ в общетеоретическом смысле через раскрытие сущности и основных признаков, составляющих содержание юридической ответственности, как соотношение «общего и частного».
Ответственность как явление стало привлекать внимание ученых еще с древних времен. Через объяснение взаимосвязи «свободы» и «необходимости», данное в рамках диалектико-материалистической концепции3, была заложена основа научно-философского понимания категории ответственности и было дано толкование ее социального характера. Существование ответственности предопределено ответственным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Жить в обществе и быть свободным от него нельзя: в любых жизненных ситуациях человек должен сообразовывать свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. А. де Сент-Экзюпери писал, что «нет такого поступка, который не затрагивал бы другого человека. Обособленных личностей не существует. Тот, кто отчуждает себя от общности, наносит ей ущерб. Тот, кто печален, печалит других». В свою очередь общество (государство, коллектив) постоянно контролирует деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (поощряя, одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).
Отсюда, содержание ответственности представляет собой как бы взаимосвязь объективных и субъективных сторон.
Так, требования общества, предъявляемые к личности, ее социальным качествам и определяемые ее местом в системе общественных отношений (статусом) представляют объективную сторону ответственности.. При этом положение личности в обществе очерчивает границы проявления ее ответственности.
Эмоциональное переживание и рациональное осмысление характера общественных требований, способности соответствующим образом осуществить деятельность, а также ее последствий .обуславливают субъективную сторону ответственности. В таком виде она выступает как социальное качество личности, связанное с ее волевой целеустремленностью для практического осуществления ответственной деятельности.
Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа
Эволюция понятия должностного лица в советской и российской науке административного права имеет долгую историю. Безусловно, изучение в историческом плане опыта российских ученых и законодателей должно способствовать созидательной нормотворческой деятельности в данном направлении на современном этапе
Поскольку данному вопросу посвящены многие работы административистов2, мы лишь обозначим наиболее знаменательные вехи, отмечаемые ими.
Так, в развитии понятия должностного лица в правовой науке в специальной литературе выделяют следующие этапы: 1) до 1917 г., когда господствовало предельно расширительное толкование понятия «должностное лицо»; 2) с 1917 г. по 1922 г., включая принятие первых уголовных кодексов, закрепивших предельно широкое понятие должностного лица, приравненное к понятию «служащий»; 3) с 1922 г. по начало 60-х годов -период противоборства расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия, который завершился принятием УК 1960 г. и принципиальной победой ограничительной тенденции. Особо следует отметить, что в 50-е годы на данном этапе в изучении понятия должностного лица и особенностей правонарушений, совершаемых должностными лицами, значительно продвинулись специалисты административного права (Ц.А. Ямпольская, Г.И. Петров, Е.В. Шорина и др.)3; 4) с середины 60-х годов по середину 90-х годов — период поиска нового определения должностного лица, характеризующийся различными подходами к нему представителей науки уголовного права, с одной стороны, и административного, трудового, экологического - с другой; 5) с середины 90-х годов, когда начался процесс переосмысления данного понятия, обусловленный конструктивными изменениями, происходящими в различных сферах российского государства, которые, в частности, повлекли за собой формирование фактически нового законодательства о государственной службе и поставили вопрос о необходимости уяснения понятия должностного лица не только применительно к государственным структурам, но и к негосударственным (должностные лица коммерческих, некоммерческих и иных организаций). При этом второй границей пятого периода следует признать 1 июля 2002 г. -дату вступления в действие КоАП РФ, впервые закрепившего в административном законодательстве понятие должностного лица.
Рассмотренная периодизация позволяет отметить основную черту, характеризующую процесс формирования понятия должностного лица, обозначенный указанными временными рамками. Это.,. чередование «расширительного» и «ограничительного» толкований понятия должностного лица.
Так, малоисследованное дореволюционными административистами и государствоведами понятие должностного лица получило широкое распространение в советском законодательстве послереволюцирнйьщ.ле К.и на протяжении долгого периода трактовалось в правовой науке в так называемом «расширительном» смысле, когда к данной категории лиц относили любого служащего, независимо от занимаемой им должности, «так как... всякий служащий, занимая определенное место,и, полняет определенные задачи общегосударственного характера,... как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления». Однако, с 30-х -40-х гг. XX в., во всех отраслях правовой науки (кроме уголовной) начинает формироваться новое понимание должностного лица в более узком, «ограничительном», смысле, а именно его определение стали выводить не через понятие должности, как это было принято в уголовном праве, а через раскрытие особенностей содержания и характера служебных функций, правового положения различных категорий служащих. Основная заслуга в этом принадлежит специалистам в отрасли административного права1, в которой и «сформировалось понимание должностного лица именно как служащего, обладающего особыми, нехарактерными для других лиц, и дополнительными по отношению к ним полномочиями»2.
Долгое время многие авторы в административно-правовой литературе понятие «должностное лицо» рассматривали только в рамках института государственной службы, относя к их числу служащих государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия3. Однако, необходимо учитывать, что на понимание правового положения должностного лица в определенной степени оказывает влияние;,уровень экономического, политического и социального развития на отдельном историческом этапе страны.
Проблема разграничения предметов ведения между.Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности
Создание нового законодательства об административной ответственности, в том числе об административной ответственности должностных лиц, невозможно без уяснения новых реалий российского государства: его федеративного устройства, объединяющего в принципе разнопорядковых субъектов, а также без надлежащего разрешения проблем распределения полномочий между федерацией и ее субъектами
Действительно, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов во всех областях государственной, хозяйственной, социально-культурной жизни нашего общества является одной из наиболее сложных и актуальных проблем. Она возникает всегда, когда речь идет о реализации ст. 72 Конституции РФ, которая отнесла к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов административное и административно-процессуальное законодательство.
Исходя из смысла и содержания Конституции РФ, регулирование административной ответственности возможно только путем принятия законодательного акта на федеральном уровне и на основе принимаемых в соответствии с ним законами субъектов РФ1.
До недавнего времени отношения по установлению и реализации административной ответственности в России регулировались КоАП РСФСР. Несмотря на частое обновление Особенной части Кодекса, законодатель весьма мало уделял внимания его Общей части и приведению ее в соответствие с организацией государственной власти в России (в стране длительное время действовал Кодекс несуществующего государства).
Имеющиеся в КоАП РСФСР нормы о распределении компетенции (ст.ст. 3-6) приходилось рассматривать с учетом содержания соответствующих статей Конституции РФ (ст.ст. 71, 72, 76, 77 и др.) и действующих федеральных законов, например таких, как «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»3, «О континентальном шельфе Российской Федерации»4, «Об экологической экспертизе»5 и др., в которых содержались нормы об административной ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц и которые не были кодифицированы.
В целом полномочия субъектов Федерации в области административных правонарушений определялись следующим образом. КоАП РСФСР содержал исчерпывающий перечень вопросов, по которым местные представительные органы власти могли принимать решения, предусматривающие административную ответственность за их нарушение, а также устанавливать правила, за нарушение которых наступает административная ответственность, предусмотренная соответствующими статьями данного Кодекса. Наряду с КоАП РСФСР полномочия субъектов РФ по установлению административной ответственности в определенной сфере отношений прямо предусматривали и некоторые федеральные законы. Например, Земельный кодекс РСФСР1 указывал на возможность принятия республикой в составе Российской Федерации закона об административной ответственности за нарушение земельного законодательства. Такой закон был принят, в частности, в Республике Башкортостан.2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»3 установил, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.относятся принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с местным самоуправлением, например, об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа по обращениям граждан, поступающим в органы местного самоуправления.
Таким образом, к ведению субъектов Федерации были ..отнесены вопросы установления административной ответственности за нарушения правил, принятых в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, если они не урегулированы на федеральном уровне, а также правил, являющихся предметом регулирования со стороны субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федераций Надо отметить, что при принятии закона, устанавливающего административную ответственность, субъекты РФ должны были учитывать весь массив федерального законодательства по данному предмету. Так, например, из смысла ст.ст. 18, 56, пункта «в» ст. 72 Конституции РФ вытекает, что законы субъектов Российской Федерации не могут ограничивать объем прав и свобод человека и гражданина, поскольку нормы федеральной Конституции являются непосредственно действующими и определяют смысл и содержание любого законодательного акта. Поэтому законом субъекта Федерации не могут быть установлены более высокие санкции за административные проступки или ограничены права участников административного производства по сравнению с нормами Федерального Кодекса
Проблема сужения круга субъектш административной юрисдикции
На современном этапе развития российского государства одной из значимых в области установления административной ответственности должностных лиц является проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции. Административная юрисдикция - это часть, в основном, исполнительных органов публичной власти подзаконного, правоохранительного, правоприменительного характера; осуществляемая в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждении; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющая функции: охранительную, воспитательную, регулятивную.
Согласно положениям КоАП РФ (гл. 22) субъектами административной юрисдикии являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В свою очередь к числу указанных органов относятся: коллегиальные органы (например, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и иные квазисудебные органы, создаваемые в соответствии с законом субъекта РФ); федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные . органы; иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральным законом либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ.
Анализ статей главы 23 КоАП РФ, содержащей конкретный перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, показывает, что основное количество субъектов административной юрисдикции составляют государственные органы исполнительной власти.
Таким образом, проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции тесно связана с вопросами организации и функционирования системы государственных органов исполнительной власти, существующими на данном этапе времени. При этом осознание данной взаимосвязи позволит понять всю полноту затронутой нами проблемы.
Исторический опыт показывает, что развитие правовых институтов на определенном этапе времени напрямую связано с происходящими в стране политическими, социально-экономическими и другими конструктивными процессами. Поэтому мы считаем, что эффективный поиск новых правовых решений законодательного установления административной ответственности должностных лиц в современных условиях возможен лишь на основе осознания концептуальных идей новой организации государственной власти в Российской Федерации, проблем, возникающих в этой связи в сфере деятельности органов исполнительной и законодательной власти и определения основных путей их законодательного решения.
Строительство правового государства, которым провозгласила себя Российская Федерация, предполагает сокращение случаев, нарушения законов как со стороны граждан, так и со стороны государственных органов и их должностных лиц. Теоретически сегодня граждане должны иметь большую свободу при решении своих вопросов, возникающих в процессе жизнедеятельности. Они должны быть освобождены от мелкой опеки со стороны государства, которое не должно регулировать их частную, жизнь. В то же время необходимо учитывать, что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную предполагает не только создание определенного баланса государственных сил, но и четкое размежевание функций и полномочий органов государственной власти, а также создание системы сдержек и противовесов, обусловленной взаимным контролем всех трех ветвей власти. Все это должно обеспечить эффективный контроль за деятельностью органов государственной власти, в частности исполнительной власти, и ограничить в этой части чиновничий произвол1, так как именно органы исполнительной власти наделены широким спектром государственно-властных функций, таких как исполнительно-распорядительные (управление), регулятивные, контрольно-надзорные, правоохранительные (в том числе осуществление административной юрисдикции).
Новые условия жизни определили новую ориентацию административно-правового регулирования порядка организации и деятельности органов исполнительной власти. С момента принятия в 1993 г. Конституции РФ, закрепившей обозначенный выше принцип разделения властей и определившей исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, за последнее десятилетие произошла утрата понимания и значения целевой деятельности системы исполнительной власти. Данное обстоятельство, по мнению многих административистов, вызвано отсутствием системного подхода к определению функций и полномочий органов исполнительной власти при их образовании, а также отсутствием принципиальных критериев разграничения видов федеральных органов исполнительной власти2.
