Введение к работе
з
Актуальность темы исследования. В современной науке
административного права все большее внимание уделяется вопросам
необходимости и степени государственного регулирования
предпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики, цель которого заключается в сокращении фактов недобросовестности и злоупотреблений со стороны правообладателей, а также исключении произвольности в деятельности административных органов власти, ее максимальная правовая регламентация.
Заявительный порядок государственной регистрации коммерческих организаций, действующий в России, предопределяет возможность их создания с нарушением закона. В связи с недостаточностью административного контроля со стороны государственных, в частности, налоговых органов, продолжают функционировать коммерческие организации, которые нарушили закон в ходе осуществления деятельности в части, несовместимой с их дальнейшим существованием. Нередко не проходят процедуру добровольной ликвидации и те коммерческие организации, к которым по тем или иным причинам потерян интерес со стороны их учредителей (участников).
Особо следует отметить проблему существования большого количества, так называемых фирм-«однодневок», цель создания которых изначально противоречит публичным интересам. Согласно официальной статистике, представленной Федеральной налоговой службой России, более 50 процентов зарегистрированных коммерческих организаций создается для участия в схемах уклонения от уплаты налогов, легализации и выводов активов за рубеж.
Обязанность по защите публичных интересов от подобных «дефектных» участников гражданского оборота лежит на государстве в лице его административных, в том числе налоговых органов. Одним из средств данной защиты является принудительная ликвидация.
Несмотря на широкие юрисдикционные полномочия налоговых органов в сфере принудительной ликвидации коммерческих организаций, реализация их на практике минимальна. Должная активность наблюдается лишь при осуществлении функций уполномоченного органа в делах о банкротстве и процедурах, применяемых в деле о банкротстве.
Основная причина недостаточной эффективности административно-
4 правовой деятельности налоговых органов в указанном направлении видится в несовершенстве, а по ряду оснований и в полном отсутствии правовых актов управления, ее регулирующих.
Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
1) необходимостью теоретического анализа понятия, сущности и правовой
природы принудительной ликвидации, систематизации оснований ее
осуществления, отграничения принудительной ликвидации от иных способов
прекращения коммерческой организации; определения положения исследуемой
деятельности в системе форм реализации исполнительной власти, ее анализа с
точки зрения используемого метода правового воздействия;
2) потребностью в критическом анализе полноты, адекватности
современным общественным отношениям и государственной политике
существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих
административно-правовую деятельность налоговых органов по
принудительной ликвидации коммерческих организаций;
3) недостаточной активностью административно-правовой деятельности
налоговых органов по принудительной ликвидации «дефектных» коммерческих
организаций.
Степень научной разработанности темы. Теоретические основы
административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной
ликвидации коммерческих организаций пересекаются с целым спектром иных
проблем науки административного права: формами и методами
государственного управления, административным процессом,
административной юрисдикцией, административным принуждением, административной ответственностью. Однако до последнего времени в нашей стране не проводилось специальных систематизированных, сравнительно полных, комплексных научных разработок, посвященных административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций. Данное исследование является попыткой восполнения этого пробела.
Объектом исследования выступают урегулированные правом общественные отношения, складывающиеся между налоговыми органами и коммерческими организациями в процессе принудительной ликвидации последних.
Предметом исследования является административно-правовая деятельность налоговых органов по осуществлению государственно-властных полномочий, связанных с принудительной ликвидацией коммерческих организаций, основания ее применения; различные теоретические аспекты данной формы управленческой деятельности (понятие, сущность, правовая природа принудительной ликвидации; ее отграничение от иных способов прекращения коммерческой организации; место исследуемой деятельности в системе форм реализации исполнительной власти, метод, используемый в ходе ее осуществления). Предметом исследования также являются проблемы совершенствования существующего законодательства и правовых актов управления, регулирующих данную сферу деятельности.
Цель исследования. Целью данной работы является проведение комплексного системного анализа теоретических и практических аспектов административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; на основе сделанных выводов выработка концептуальных положений, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и подзаконного правового регулирования в исследуемой сфере.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
Определить понятие, сущность и правовую природу принудительной ликвидации коммерческих организаций, отграничить ее от иных способов прекращения юридических лиц.
Определить место деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм реализации исполнительной власти.
Исследовать административно-правовую деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций с точки зрения метода, используемого в ходе ее осуществления; систематизировать основания ее применения.
Разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций с целью повышения эффективности ее конечного результата.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (метод диалектического материализма), а также
6 связанные с ним специальные методы, активно применяемые в юридической науке: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, прогностический, статистический и другие.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки теории государства и права, административного и гражданского права. В работе использованы труды известных российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Т.М. Бялкиной, В.В. Витрянского, Н.В. Витрука, И.И. Евтихиева, И.А. Галагана, Н.И. Глазуновой, В.М. Горшенева, В.П. Грибанова, Т.А. Гусевой, Ю.Б. Добронравова, В.В. Долинской, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, О.А. Красавчикова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, B.C. Нерсесянца, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, С.С. Сарбаша, В.В. Серегиной, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, А.П. Шергина, Г.В. Шершеневича, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.Ф. Яковлева.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, действующие в сфере административного, гражданского и иных отраслей права; указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую основу исследовательской базы составили: 1) правоприменительные акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам исследуемой деятельности; 2) материалы судебной практики по указанным вопросам, в том числе полученные лично соискателем в процессе участия в качестве представителя налогового органа в 837 судебных делах, рассмотренных Арбитражным судом Орловской области за 2005-2009 гг., касающихся вопросов исследуемой тематики; 3) статистические данные, характеризующие деятельность налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций и практику применения процедур банкротства за период 2006-2009 гг. как на территории Орловской области, так и Российской
7 Федерации в целом; 4) материалы публикаций средств массовой информации; 5) Интернет-ресурсы.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней
определено понятие и выявлена сущность принудительной ликвидации коммерческих организаций с точки зрения общей теории права, произведено ее отграничение от иных способов прекращения коммерческих организаций;
сделан вывод о необходимости считать исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа способом его принудительной ликвидации;
3) обоснована административно-правовая природа принудительной
ликвидации коммерческих организаций;
предпринята попытка комплексного рассмотрения административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; определено ее место в системе форм реализации исполнительной власти;
исследуемая деятельность проанализирована с точки зрения методов административной юрисдикции и административно-правового принуждения, используемых в ходе ее осуществления;
выявлены характерные признаки деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций, обуславливающие ее административно-юрисдикционную сущность, на основании которых сформулировано определение административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов в исследуемой сфере;
7) систематизированы основания принудительной ликвидации,
инициируемой налоговыми органами, применительно к формам
административно-правового принуждения.
Научная новизна работы обосновывается в том числе отсутствием в нашей стране специальных научных трудов, посвященных исследуемой деятельности налоговых органов. В диссертации проведен комплексный системный анализ вопросов теории и практики административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций.
Анализ заявленной тематики позволил сформулировать самостоятельные выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования в исследуемой сфере. Предложенные выводы и новые решения теоретически
8 аргументированы и основаны на анализе законодательства, а также практики работы российских налоговых органов.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
1. Общетеоретический подход к определению понятия и сущности
принудительной ликвидации коммерческих организаций позволил
рассмотреть ее в качестве фактического состава, представляющего собой
комплексную, последовательную систему самостоятельных,
взаимообусловленных юридических фактов, влекущих через акт
юрисдикционного органа правовые последствия для коммерческой
организации в виде прекращения его правосубъектности.
2. Отграничение принудительной ликвидации от добровольной
предложено производить в зависимости от органа, принявшего соответствующее
решение. Принудительная ликвидация осуществляется всегда помимо воли
самой коммерческой организации, пусть даже ее силами, но во исполнение
решения суда на основании иска (заявления) уполномоченного органа или по
решению регистрирующего органа в административном порядке. В связи с этим
выделяемые в научной литературе распорядительный способ ликвидации и
банкротство не обладают самостоятельностью, а являются разновидностью
принудительного способа, так как происходят вне зависимости от воли самой
организации, а по решению административного органа или суда.
Исключение недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ по решению регистрирующего органа следует считать разновидностью принудительного способа его ликвидации. Для этого необходимо дополнить статью 61 Гражданского кодекса Российской Федерации положениями, согласно которым ликвидация недействующего юридического лица может быть произведена по решению регистрирующего органа по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В данном законе понятие исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ заменить понятием его ликвидации по решению регистрирующего органа.
Деятельность по ликвидации коммерческих организаций входит в компетенцию налоговых органов и представляет собой административно-правовую форму управленческой деятельности. Классификация правовых форм государственного управления по видам позволила отнести исследуемую
9 деятельность к правоприменительному, правоохранительному, частноправовому виду, представляющему собой негативную реакцию на допущенные коммерческими организациями нарушения установленного правопорядка, используемому в отношениях с судебными органами власти и имеющему внешнее выражение в административно-правовых действиях.
Данная форма административно-правовой деятельности испытывает серьезный недостаток и несовершенство правового регулирования, что влечет низкую эффективность государственного управления в названной сфере.
Характерные признаки, которые придают качественное своеобразие и определенность деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций, обуславливают ее административно-юрисдикционную сущность. Интеграция указанных признаков позволила определить исследуемую деятельность как подзаконную, правоприменительную, правоохранительную, процессуальную деятельность налоговых органов, направленную на применение в установленных законом форме и порядке мер административно-правового принуждения.
Место принудительной ликвидации коммерческих организаций в системе форм административного принуждения определяется исходя из целей, функций, оснований ее применения, характера вызываемых последствий, а также наличия вины подвергаемого воздействию лица.
Ликвидация коммерческих организаций по основанию осуществления ими деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов является мерой административно-правовой ответственности, так как имеет основной целью наказание правонарушителя, а основанием - административное правонарушение; помимо правовосстановительной и превентивной, выполняет штрафную функцию, связана с виновным действием правонарушителя и влечет для него неблагоприятные последствия.
Признание принудительной ликвидации по данному основанию мерой административно-правой ответственности влечет необходимость ее перенесения из Гражданского кодекса Российской Федерации в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, оставив в первом лишь отсылочную норму к административному законодательству. При этом систему действующих в нашей стране административных наказаний необходимо добавить ликвидацией юридического лица.
10 Ликвидация коммерческих организаций в связи с их несостоятельностью (банкротством), с допущенными при их создании грубыми, неустранимыми нарушениями закона, а также административное исключение недействующих коммерческих организаций из ЕГРЮЛ и признание недействительным решения о государственной регистрации коммерческой организации является мерой административно-правового восстановления, так как имеет своей целью восстановление правопорядка, а основанием - правовую аномалию, не обладающую признаками правонарушения; выполняет лишь превентивную и восстановительную функции при отсутствии вины подвергаемого воздействию лица и не выступает для него в качестве дополнительного лишения, а лишь юридически оформляет фактически существующие правоотношения.
Обоснована необходимость и предложены конкретные модели детальной регламентации административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций в соответствующих административных актах управления (административных регламентах) применительно к следующим основаниям ее осуществления: неисполнение коммерческой организацией обязанности по устранению отрицательного соотношения уставного капитала (уставного фонда) к размеру чистых активов; превышение или принижение предельно установленной законом численности участников хозяйственных товариществ и обществ, членов производственных кооперативов, работников и акционеров народных предприятий; неосуществление акционерным обществом регистрации акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг»; недействительность решения о государственной регистрации юридического лица; допущенные при создании коммерческой организации грубые нарушения закона, если они носят неустранимый характер.
Повышение эффективности контрольной деятельности налоговых органов за состоянием чистых активов хозяйственных обществ и унитарных предприятий будет достигнуто путем закрепления за последними обязанности ежеквартально, в срок, установленный законодательством о бухгалтерском учете для представления годовой или квартальной бухгалтерской отчетности, представлять сведения в ЕГРЮЛ о том, что организация находится в процессе уменьшения уставного капитала (уставного фонда), а также о стоимости ее
11 чистых активов на дату окончания последнего завершенного отчетного периода.
С целью повышения эффективности административно-правовой деятельности налоговых органов в сфере финансовой несостоятельности коммерческих организаций предлагается отменить сроки, установленные абзацем вторым пункта 2 статьи 7 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», а также пунктом 2 Положения о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, с которыми в настоящее время связано право уполномоченного органа подавать заявление в суд о признании должника банкротом. Это позволит избежать тотального инициирования налоговыми органами процедур банкротства организаций, лишь формально отвечающих установленным критериям, и будет способствовать обеспечению возможности использования механизма банкротства не в качестве способа ликвидации коммерческих организаций, а в качестве средства восстановления их платежеспособности.
Для устранения существующей правовой неопределенности в практике применения норм о ликвидации организаций, фактически не осуществляющих хозяйственную деятельность, в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» необходимо внести изменения, направленные на предоставление налоговым органам права выбора процедуры прекращения коммерческой организации, имеющей задолженность перед бюджетом и отвечающей одновременно как признакам недействующей организации, так и отсутствующего должника, которая должна быть осуществлена на основании оценки перспективности применения к должнику процедуры банкротства.
Научно-практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что она является одним из первых самостоятельных комплексных монографических исследований актуальной теоретико-прикладной проблемы административно-правовой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций. Сформулированные по результатам работы выводы и сделанные на их основе рекомендации и предложения могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем форм управленческой
12
деятельности, административной юрисдикции, административного
принуждения, административной ответственности.
Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы: 1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования существующих и разработке новых нормативно-правовых актов регулирования управленческой деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; 2) в правоприменительной деятельности налоговых органов по принудительной ликвидации коммерческих организаций; 3) в процессе преподавания учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административно-деликтное право», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы апробированы в различных формах: публикация 18 научных статей, в том числе шести статей в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации; участие в научно-практических конференциях: международная конференция молодых ученых «Стратегии комплексного развития регионов России» (г. Орел, 9 апреля 2009 г.); международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства и правоприменения» (г. Уфа, 29 апреля 2009 г.); в практической работе в должности ведущего специалиста-эксперта правового отдела Управления ФНС России по Орловской области.
Структура диссертационной работы определяется ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и шести приложений.
