Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовой аспект ограничения прав государственных гражданских служащих 13-72
1. Теоретические основы правовых ограничений 13-25
2. Ограничение прав государственных гражданских служащих: понятие, цели, функции 26-48
3. Принципы ограничения прав государственных гражданских служащих 49-72
Глава II. Развитие административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы 73-151
4. Нормативно-правовая основа ограничений прав государственных гражданских служащих 73-92
5. Правовое регулирование ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах . 93-110
6. Совершенствование законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих Российской Федерации 110-151
Заключение 152-156
Список использованных нормативных правовых источников и научной литературы 157-172
Приложение 173-178
- Теоретические основы правовых ограничений
- Ограничение прав государственных гражданских служащих: понятие, цели, функции
- Нормативно-правовая основа ограничений прав государственных гражданских служащих
- Правовое регулирование ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью, что является неотъемлемым признаком правового государства и означает приоритет прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы.
Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы. Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.
Государство должно не только основываться на правовом принципе, закрепленном статьей 2 Конституции Российской Федерации, но и обеспечивать его практическую реализацию в ходе всех проводимых в стране преобразований, в частности в ходе реформирования государственной службы. Основное значение здесь отводится созданию законодательной базы, направленной на формирование государственной гражданской службы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов в интересах граждан.
Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности.
Реализация данных норм представляется возможной только с установлением для государственных гражданских служащих действенных средств,
4 влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества. В этом аспекте основным является вопрос о правовых ограничениях. Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства.
В этом смысле правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что, в свою очередь, возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность. Неполное, нечеткое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами.
Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте совершенствования государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Общую теоретическую основу исследования составили работы таких ведущих ученых в сфере государственной гражданской службы, как: А.А.Гришковец, В.А.Козбаненко, А.В.Кудашкин, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, А.В.Оболонский, Ю.Н.Старилов.
Фундаментальные концептуальные идеи административно-правового направления, являющиеся отправными для исследования, сформулированы в трудах А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, Н.М.Казанцева, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой.
Теоретико-правовую и философско-правовую основы диссертационного исследования составили работы С.С.Алексеева, С.В.Бошно, А.Г.Братко, Н.В.Витрука, В.И.Гоймана, Д.А.Керимова, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, Ф.Н.Фактуллина, А.Ф.Черданцева.
Различные аспекты правовых ограничений в реализации тех или иных прав человека и гражданина нашли свое отражение в работах отечественных ученых в области конституционного права: С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Л.Д.Воеводина, Л.И.Глухаревой, Ю.А.Дмитриева, А.Л.Кононова, Ю.В.Кудрявцева, И.А.Ледях, Ю.И.Лейбо, Е.А.Лукашевой, В.О.Лучина, В.В.Маклакова, М.А.Митюкова, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова, Г.П.Толстопятенко, В.А.Туманова, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
При подготовке диссертационного исследования использовались труды ученых в области международного права: С.А.Горшковой, Г.В.Игнатенко, В.А.Карташкина, А.П.Мовчана, Р.А.Мюллерсона, В.Я.Суворовой, О.И.Тиунова.
Правовую основу работы составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственные служебные правоотношения, складывающиеся в процессе государственного управления между государственными гражданскими служащими и государством по поводу действий, на которые направлено регулирующее воздействие правовых ограничений.
Предмет исследования составляют административно-правовые и конституционно-правовые ограничения прав государственных гражданских служащих, совокупность правовых норм, устанавливающих эти ограничения, а также проблемы их реализации.
Целью диссертационного исследования является комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации и выработка на основе этого рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых основ государственной службы Российской Федерации в этой сфере.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
исследовать существующие теоретико-правовые и административно-правовые подходы к изучению правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, и проблем обеспечения их прав и свобод;
определить правовую природу ограничений прав государственных гражданских служащих, уточнить понятийный аппарат, выявить признаки, цели, функции ограничений прав государственных гражданских служащих;
провести классификацию правовых ограничений в зависимости от вида ограничиваемых прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы;
исследовать особенности административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в законодательстве Российской Федерации;
на основе сравнительно-правового анализа определить общие тенденции и особенности правового регулирования ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.
Методология исследования. Базовой методологической основой исследования явился системный подход к анализу различных аспектов административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой. Анализ в рамках поставленных задач был сопряжен с использованием различных методов. Так, сравнительно-правовой метод применялся при выявлении общих направлений развития исследуемой сферы государственных служебных отношений, их специфических особенностей, динамики развития правовых основ государственной службы Российской Федерации, а также зарубежного законодательства, при анализе нормативных правовых основ, регламентирующих избранную для диссертационного исследования сферу государственных служебных отношений. Интегральный метод использовался при определении оптимального состояния правовых и организационных основ регулирования правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации как единого целого. Теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по вопросам совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих и правоприменительной практики.
Взаимосвязь приведенных методов позволила оценить реальное состояние административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, соотнести его с должным состоянием, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации представлена концепция ограничения прав государственных гражданских служащих как неотъемлемого элемента государственной
8 гражданской службы, обеспечивающего эффективность ее функционирования.
Проведено комплексное и системное административно-правовое исследование совокупности ограничений прав государственных гражданских служащих с элементами конституционно-правового и теоретико-правового исследования заявленной темы.
Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в целях повышения согласованности с одной стороны, ограничений, с другой - гарантий прав государственных гражданских служащих, а также повышения эффективности государственной гражданской службы в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
На основе проведенного анализа проблем установления правовых ограничений сформулировано и обосновано положение о том, что вопрос об установлении правовых ограничений выступает проблемой определения пределов и правомерных ограничений свободы человека и гражданина в обществе, государстве. Назначение правовых ограничений заключается в достижении разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права.
Уточнен понятийный аппарат в заявленной теме. В частности, сформулировано понятие ограничений прав государственных гражданских служащих как правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.
Обоснованы основные признаки правовых ограничений, которые выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих; предполагают и влекут за собой определен-
9 ные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими; предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности; являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих; носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью.
Выявлены и обобщены функции правовых ограничений. Это функции охраны и защиты, контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная. Ограничения, устанавливаемые в сфере государственной гражданской службы, направлены на охрану и защиту интересов государства и общества, создание должных условий для решения государственных задач, на установление баланса государственных и общественных интересов. Кон- > тролирующая функция представляет собой основное направление воздействия ограничений, удерживающих государственных гражданских служащих от совершения действий, которые нарушают государственные интересы, препятствуя тем самым осуществлению интересов общества. Коммуникативная функция ограничений в сфере государственной гражданской службы заключается в определенной правовой информации, содержащей сообщения для государственного гражданского служащего о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, об уменьшении объема прав. Воспитательная функция направлена на формирование правосознания и правовой культуры государственного гражданского служащего, его нравственных качеств. Мотивационная функция ограничений заключается в том воздействии, которое оказывает вся система правовых ограничений на внутренний мир человека, поступившего на государственную гражданскую службу: его интересы, потребности, цели, мотивы, волю.
Обоснованы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, предлагаемые диссертантом в
10 системном единстве со всей совокупностью организационно-правовых мер, предпринимаемых в процессе реформирования государственной службы. Сущностью решаемых задач должно стать совершенствование института государственной гражданской службы и положения государственного гражданского служащего в социальной структуре общества, что обуславливает необходимость уточнения и совершенствования системы правовых ограничений.
Предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
включить в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»;
установить отдельными статьями: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах; порядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании; дополнить статью 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»;
исключить часть 2 из статьи 17 и внести соответствующее дополнение в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае ... отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»;
- внести в статью 17 следующие положения: «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории «руководители», запрещается: принимать подарки, не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представления государственным гражданским служащим сведений о доходах; не допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда; обязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты труда; не подлежат обязательному включению в сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проанализированных с точки зрения признаков и функций ограничения прав государственных гражданских служащих, исследования принципов ограничения прав государственных гражданских служащих, рассмотрения зарубежного опыта правового регулирования ограничений прав государственных служащих.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам ограничения прав государственных гражданских служащих Российской Федерации формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания юридических дисциплин «Административное право», «Правовое обеспечение государственной службы», спецкурсов по проблемам государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» Пензенского государственного университета и Саратовского государственного университета (Пенза, 2007); междисциплинарных аспирантских конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Северо-Западной академии государственной службы «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006); «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложения.
Теоретические основы правовых ограничений
Цели диссертационного исследования объективно предполагают обращение к изучению тех сторон правовых ограничений, которые представляют познавательный интерес в плане выявления сущности и интересующих в настоящей работе их предметных характеристик.
Природа наделила человека способностью мыслить рационально, справляться с условиями окружающей среды посредством установления определенных правил и ограничений. Научные исследования в этой области свидетельствуют, что ограничения возникают еще в условиях первобытного общества в связи с необходимостью сдерживания биологических инстинктов, негативно влияющих на жизнь рода1.
Дальнейший процесс развития общества, изменение социально-политических и экономических условий, способствовали зарождению новых разнообразных, порой разнонаправленных интересов. Вместе с этим возникла необходимость установления единых для всех участников общественных отношений правил, и закрепления выработанных практикой норм и ограничений путем их письменного изложения (законодательного закрепления), что, в свою очередь, явилось одной из основ появления государства. Однако для поддержания стабильности в обществе прежних норм становилось недостаточно. Отношения между людьми усложнялись, в связи с чем требовалось развитие и совершенствование форм и методов воздействия на них. Основным способом организации и регулирования таких взаимоотношений явилось право, главная цель которого состоит в том, чтобы сделать возможным мирное сожительство людей путем установления обязательных для них пределов в их внешней деятельности.
Поскольку главным внутренним регулятором для индивидуума выступают интересы и те варианты его внешней деятельности, которые способны их удовлетворить, то основным направлением правового регулирования должно являться упорядочение именно данной сферы. В случае положительной оценки государством, обществом интересов человека ему предоставляются возможности и создаются условия для их удовлетворения, но, если интересы личности приобретают антиобщественный характер, государство стремится предотвратить реализацию последних, сдерживая их, так как «каждый человек должен приучить себя к тому, чтобы доброю волею ограничивать свои притязания, принимая во внимание, что другие также имеют право жить и осуществлять свои права и интересы» .
Для уяснения сущности правовой категории «ограничение» представляется необходимым и логичным обратиться к характеристике понятия «свобода», так как проблема пределов свободы человека в обществе в общем плане есть проблема правовых ограничений.
Сложность исследований в этой области отражает наличие в научной литературе большого числа определений данного понятия, которые наполнены различным содержанием: способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями; целеполагающая избирательная активность человека, осуществляемая на основе познания объективной необходимости2; самостоятельность личности в выборе своего поведения, поступков и действий, положения в системе межличностных, групповых, общественно-государственных отношений3.
Следует подчеркнуть, что свобода не является произволом, своеволием или безрассудством. Это общественное явление, которое реализуется во взаимосвязях между людьми, отражая и раскрывая при этом отношение каж 5 дого человека к интересам других лиц, обществу и государству, и соответственно других лиц, общества к нему.
«Быть свободным составляет понятие человека»1 и ни индивидуальные желания, ни общественные стереотипы не могут это отменить. Вместе с тем способность людей ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления всегда согласуется с определенными социальными и природными, субъективными и объективными закономерностями и формами их сосуществования. Сознательной психической активностью, регулирующей поведение и деятельность человека в ситуациях, связанных с преодолением внешних и внутренних препятствий, является воля. Волевой процесс выступает как осознание потребностей и интересов, мотивов, а также самого осуществления деятельности. Благодаря волевым усилиям личность действует не по собственному субъективному желанию, а с точки зрения разумности и целесообразности.
Как отмечает доктор юридических наук, профессор А.Г.Братко, «диалектика соотношения свободы и необходимости такова, что, с одной стороны, человек все больше и больше господствует над окружающей его природой, подчиняет себе одну за другой социальные закономерности, и, следовательно, становится свободнее, но с другой стороны, расширение свободы, появление новых возможностей каждый раз вызывает к жизни и новую необходимость, и соответственно новые ограничения» .
Ограничение прав государственных гражданских служащих: понятие, цели, функции
Важность исследований в области ограничения прав государственных гражданских служащих определяется как теоретическим, так и практическим, прикладным значением, что связано с особой ролью, которая отводится лицам, осуществляющим профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы.
Для правильного понимания места и роли государственных гражданских служащих в обществе, государстве, и необходимости установления для них правовых ограничений, прежде всего, следует определить, в чем состоит сущность государственной гражданской службы.
Диссертант разделяет мнение о том, что государственная служба является неотъемлемым атрибутом государства, важнейшим инструментарием профессионального решения многих общественных и государственных проблем, направленных на осуществление «назначения государственного начала»1 — функций государства.
Сущность государственной службы можно определить как «... государственное явление, воспроизводящее в себе предназначение государства и связанное с другими государственными явлениями, лишь в совокупности обеспечивающими в одном аспекте суверенитет, целостность и безопасность государства и в другом рациональное и эффективное государственное управление общественными процессами»".
Государственная служба основана, создается и функционирует на общих началах для всех ее видов, каждый из которых имеет свои отличительные особенности, касающиеся вопросов не только организации, но и правового регулирования. Совокупность таких особенностей составляет основу для классификации государственной службы на отдельные виды, что объективно обусловлено и вызвано многообразием задач, решаемых государственной службой.
Каждый вид государственной службы имеет свою специфику, которая заслуживает отдельного исследования, поэтому в данной диссертационной работе, с учетом поставленных в ней целей, следует определить лишь основное назначение каждого вида государственной службы: 1) государственная гражданская служба обеспечивает процессы государственного управления. Главной целью государственной гражданской службы является организация демократического, правового и эффективного управления, направленного на реализацию задач, функций и интересов государства, интересов общества и каждого отдельного его члена; 2) военная служба обеспечивает суверенитет государства, внешнюю и внутреннюю безопасность его и общества; 3) правоохранительная служба связана с поддержанием общественного и правового порядка, законности, защитой прав и свобод человека. В основании данного вида государственной службы лежит охранительная функция государства.
В настоящее время в условиях развития российского государства и общества особое внимание уделяется государственной гражданской службе, что связано с новым этапом становления демократического правового государства, формированием гражданского общества, направленностью всех институтов государства на обеспечение прав и свобод человека. Вместе с тем значение других видов государственной службы не умаляется, поскольку без них не может быть эффективно обеспечена деятельность службы гражданской.
В теории административного права неоднократно отмечалось, что государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации представляет собой целостную систему взаимосвязей и отношений между государством (представитель нанимателя) и лицом, осуществляющим профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы (государственный гражданский служащий) - служебные отношения; между государственным гражданским служащим и гражданами, государственными и негосударственными органи зациями, в связи с осуществлением им своей профессиональной служебной деятельности — публичные отношения.
Отмеченные выше отношения объединяют в себе «взаимодействие социально-правовых элементов и юридически значимых мер, влияющих на формирование и реализацию государственных служебных отношений»1, правовое регулирование которых, в свою очередь, осуществляется на основе разрешительного типа: «дозволено только то, что прямо разрешено законом», что связано с необходимостью ограничения возможного злоупотребления государственным гражданским служащим предоставленными ему законом средствами (особыми правами, которыми обычный человек не наделен). Разрешительный тип правового регулирования направлен на строгое упорядочение государственных служебных отношений, и обеспечение, наряду с этим, высокой степени законности поведения государственного гражданского служащего.
Таким образом, основным предназначением государственной гражданской службы является обеспечение исполнения полномочий российского государства, органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, так, чтобы в полном объеме определялись сущность и социальное назначение государства, призванного обеспечивать потребности и интересы своих граждан. В свою очередь, конституционное положение о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», выступает определяющим стержнем в деятельности государственных гражданских служащих, ведь и само этимологическое значение термина «гражданский» означает: проникнутый идеей общественного блага; общественно значимый.
Нормативно-правовая основа ограничений прав государственных гражданских служащих
Определение современного состояния нормативной правовой основы, регулирующей государственные служебные отношения в сфере ограничения прав государственных гражданских служащих, не представляется возможным без учета положений, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Первостепенное значение здесь отводится признанию человека, его прав и свобод высшей ценностью, что является неотъемлемым признаком правового государства и означает приоритет прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы.
Однако приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.
Норма, предусмотренная статьей Конституции Российской Федерации, таким образом, выступает фундаментом осуществления государственной деятельности, то есть государство не только должно основываться на этом базовом правовом принципе, но и обеспечивать его практическую pea лизацию в ходе всех преобразований, проводимых в стране, в частности в ходе реформирования государственной службы
В этом контексте главное место занимает создание законодательной базы, направленной на формирование такой государственной гражданской службы, которая будет существовать «не только и не столько для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а для того, чтобы они таким образом и так исполнялись, дабы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан»2.
Вышесказанное приобретает на современном этапе строительства правового государства с развитыми демократическими институтами, отвечающими критериям социальной справедливости, соответствующую правовую форму. Так, Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3, принятым в ходе проведения реформы государственной службы, одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается «приоритет прав и свобод человека и гражданина»4. Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности»
Однако реализация данных норм не представляется возможной без установления для государственных гражданских служащих действенных средств, влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества таким образом, чтобы основной принцип правового государства не был нарушен. Таковыми являются правовые ограничения.
Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства. В этом смысле правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что, в свою очередь возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность. В данном аспекте неполное, нечеткое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами.
Правовое регулирование ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах
Изучение зарубежного опыта правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой обусловлено тем, что в ходе осуществляемых в Российской Федерации социально-экономических и политических реформ государственное управление претерпевает значительные изменения с учетом актуализации внедрения в отечественную практику наиболее адаптивных демократических правовых процедур и механизмов. Вместе с тем в российском законодательстве о государственной гражданской службе остаются пробелы, негативно сказывающиеся на практике административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих, от которых в равной мере зависит как эффективность защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, так и эффективность защиты прав, законных интересов самих государственных гражданских служащих. Поэтому анализ зарубежного опыта правового регулирования ограничений, устанавливаемых для государственных служащих, является актуальным и может быть полезен при определении основных направлений совершенствования российского законодательства в исследуемом аспекте.
В данном контексте следует рассмотреть опыт государств, в которых сложились наиболее эффективные демократические модели государственной службы; к ним относятся: Федеративная Республика Германия, Французская Республика, Соединенные Штаты Америки, Канада. Безусловно, каждая из названных стран имеет свои особенности развития законодательства о государственной службе, что связано и со спецификой их исторического развития, и со спецификой принадлежности к определенной правовой системе.
Так, для стран англосаксонской правовой системы (системы общего права) характерно большое количество нормативных правовых актов, касающихся правового регулирования государственных служебных отношений. Однако в настоящее время идет тенденция к созданию унифицированной системы законодательства в этой сфере. Примером явля ется правовое регулирование государственной службы в Соединенных Штатах Америки — положения большинства нормативных правовых актов которых инкорпорированы в Свод Законов Соединенных Штатов Америки.
В Канаде в результате инкорпорации ряда законов о государственной службе 7 ноября 2003 года был принят Закон «О модернизации государственной службы».
В странах европейской континентальной (романо-германской) правовой системы основой правового регулирования государственных служебных отношений, как правило, являются Конституция и комплексные законы.
В Германии принципы, на которых строится законодательство о государственной службе, закреплены в Основном законе (Конституции) 1949 года. Базовым как для Федерации, так и для земель является Рамочный закон от 1 июля 1957 года «Об унификации законодательства о чиновниках».
Во Франции основным нормативным актом в сфере государственной службы является Общий статут публичной службы, содержащийся в четырех законах: Закон от 13 июля 1983 года «О правах и обязанностях чиновников»; Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения статута «О центральной публичной службе»; Закон от 26 января 1984 года, содержащий положения статута «О местной государственной службе»; Закон от 9 января 1986 года, содержащий положения статута «О больничной государственной службе».
Учитывая специфику предпринятого исследования, остановимся подробнее на изучении тех аспектов зарубежного опыта правового регулирования ограничений, которые могут быть учтены российским законодателем при реформировании государственной службы Российской Федерации в данном направлении.
Федеративная Республика Германия. Положения, касающиеся института государственной службы Германии, содержатся практически во всех разделах Основного закона (Конституции) от 23 мая 1949 года1, которые в своей совокупности составляют основы законодательства о государственной службе данного государства.
Согласно части 3 статьи 1 Основного закона (Конституции), «... основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Однако их осуществление может быть ограничено, если это потребуется для того, чтобы надлежащим образом обеспечить принципы «профессиональной государственной службы» (части 4 и 5 статьи 33).
Основополагающим нормативным правовым актом, устанавливающим ограничения для государственных служащих, является Рамочный закон «Об унификации законодательства о чиновниках» от 1 июля 1957 года (с из-менениями от 27 декабря 2004 года) , предписания первой главы которого являются обязательными для законодательства всех земель Германии.
Согласно первому титулу Рамочного закона «Общие положения», федеральным служащим считается лицо, находящееся в. «публично-правовых отношениях службы и верности» с Федерацией, либо с непосредственно подчиненной Федерации «корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Служащий, подчиняющийся Федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную корпорацию, именуется косвенным федеральным служащим.
