Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана и использование животного мира - комплексный межотраслевой правовой институт 13
1.1. Понятие животного мира как объекта комплексного (межотраслевого) правового регулирования 13
1.2. Законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны и использования животного мира 37
Глава 2. Государственное управление в области охраны и использования животного мира . 62
2.1. Общая характеристика системы исполнительных органов государственной власти в области охраны и использования животного мира. Органы общей компетенции 62
2.2. Органы специальной компетенции 84
Глава 3. Административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир, использования и охраны животного мира 98
3.1. Административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир 98
3.2. Административно-правовое обеспечение права пользования животным миром 115
3.3. Административно-правовые средства охраны животного мира 135
Заключение 162
Библиографический список 166
- Понятие животного мира как объекта комплексного (межотраслевого) правового регулирования
- Законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны и использования животного мира
- Общая характеристика системы исполнительных органов государственной власти в области охраны и использования животного мира. Органы общей компетенции
- Административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Животный мир представляет собой неотъемлемую часть биосферы и обеспечивает ее нормальное функционирование. Он участвует в различных взаимосвязях в живой природе, влияет на формирование растительного покрова и естественное плодородие почв, на биологические свойства воды. Животный мир выступает в качестве природного ресурса, используемого для получения пищевых продуктов, пушнины, технического и лекарственного сырья, необходимого для удовлетворения интересов экономики и нужд населения. Велико значение животного мира для научных, воспитательных и эстетических целей. Благополучие животного мира влияет на всю экосистему, на состояние и результаты деятельности различных отраслей национальной экономики. Животный мир очень восприимчив к изменениям условий среды обитания, поэтому необходимо предпринимать меры по его охране. О том, как важно сохранить все виды организмов, говорится в Конвенции о биологическом разнообразии, принятой Конференцией Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г. В Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию отмечается, что охрана окружающей среды должна стать неотъемлемым компонентом процесса развития, и не может рассматриваться вне его. Поэтому рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды являются актуальными проблемами современного мира.
В настоящее время проблема охраны животного мира приобретает все большее значение ввиду того, что на протяжении долгого времени человек бездумно истреблял живую природу. В результате многие сотни видов живых организмов исчезли с лица земли. По подсчетам ученых, на нашей планете ежегодно исчезает в среднем по одному виду или подвиду позвоночных, и при сохранении существующего уровня воздействия на природу, через десять лет исчезнет еще до 20% живых организмов, обитающих на нашей планете.
До последнего времени экономика и окружающая среда рассматривались как самостоятельные, изолированные друг от друга системы. Не учитывалась связь производительных сил и природы, существовал миф о неисчерпаемости природных ресурсов, производство развивалось экстенсивным путем с использованием ресурсоемких природозагрязняющих технологий.
Все это привело к нерациональному использованию животного мира и других природных ресурсов, причинению значительного ущерба окружающей природной среде, что в конечном итоге отражается на жизни и здоровье людей.
Происходит неуклонное сокращение численности животных, особенно охотничьих. Одной из причин сокращения их численности является общее ухудшение социально-экономической обстановки, что способствует росту правонарушений в области охраны и использования животного мира.
Сократился объем многих необходимых мероприятий в области охраны и использования животного мира (биотехнических, по проведению авиаучета и авиаохраны диких животных), фактически прекратились работы по расселению охотничьих животных и дичеразведению ввиду отсутствия денежных средств.
На этом фоне пристального внимания заслуживают административно-правовые меры по организации охраны и рационального использования животного мира и среды его обитания. Большое значение принадлежит организационно-техническим, экономическим и другим средствам. Основная задача государства в сложившихся условиях - создание надежной системы рационального использования животного мира в сочетании с эффективной его охраной.
Помимо организации охранных мероприятий значительное внимание должно уделяться формированию экономического механизма, способного соединить интересы охраны и пользования животным миром. Важная роль в организации охраны и рационального использования животного мира посредством экономических, организационно-технических и иных мер принад-
лежит государству, которое для этого наделяет необходимыми полномочиями специально создаваемые государственные органы. Надо отметить возрастающую роль правового регулирования отношений по поводу объектов животного мира. И в этом направлении уже сделаны значительные шаги. С принятием Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (в ред. ФЗ от 11.11. 2003 г. № 148-ФЗ) «О животном мире»1, который служит правовой основой для регулирования соответствующих отношений, законодательство о животном мире начало активно развиваться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако нынешнее состояние животного мира в государстве требует еще более эффективного правотворчества в этой сфере.
В хозяйственной и судебной практике, в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, а также в действиях граждан часто возникают вопросы, связанные с реализацией законодательства о животном мире. Показательным в этом плане является вопрос о критериях разграничения объектов животного мира на федеральном и региональном уровнях.
Спорной является отраслевая принадлежность общественных отношений, складывающихся в данной сфере. Нет единства взглядов ученых по различным вопросам теории и практики (о понятии и классификации объектов животного мира, о правовом режиме диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, о системе органов государственного управления в рассматриваемой сфере и др.). Поэтому многие вопросы правового регулирования отношений в области охраны и использования животного мира остаются актуальными и по настоящее время.
Степень разработанности темы. Отдельные вопросы правового регулирования охраны и использования животного мира рассмотрены в научных
1 Первоначальный текст документа опубликован: Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462. Далее-Закон о животном мире.
работах ряда советских и российских ученых1. Причем большинство из указанных работ написаны с позиции науки экологического (природоохранного) права. Хотя встречаются публикации, в которых данные вопросы исследуются с позиции теории административного права, гражданского права др.
Часть указанных выше работ была подготовлена до принятия Закона о животном мире, в других научных трудах исследованы далеко не все вопросы данной темы. Кроме того, в последнее время произошли заметные изменения в законодательстве о животном мире, серьезно изменилась система федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, занимающихся вопросами охраны и использования животного мира. Это, в свою очередь, не могло не повлиять на появление новых «белых пятен» в русле избранной темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном анализе вопросов административно-правового регулирования охраны и использования животного мира в Российской Федерации и разработке предложений по его дальнейшему совершенствованию и развитию. В рамках этой цели решены следующие задачи:
1 См.: Константиниди С.С. Охрана животного мира. Алма-Ата, 1975; Веденин Н.Н. Правовая охрана животного мира В СССР. М, 1975; Колбасов О.С. Право собственности на животный мир // Развитие аграрно-правовых наук. М., 1980; Емельянова В.Г., Заславская Л.А. Судебное рассмотрение дел о нарушении законодательства об охране животного мира. М., 1983; Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995; Малая Т.Н. Право собственности на животный мир: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1996; Постатейный комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Отв. ред. Л.А. Заславская // Законодательство и экономика. 1996. № 1-2; Гиззатуллин Р.Х. Правовая охрана животного мира законодательством Республики Башкортостан: Дисс. ...канд. юрид. наук. Уфа, 1998; Комментарий к Закону «О животном мире» / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002 и др.
рассмотрено понятие животного мира как объекта административно-правовой охраны и использования, проанализированы признаки данного понятия, дана классификация объектов животного мира;
дана характеристика основных черт (признаков) правового режима животного мира как объекта правоотношений;
исследована система источников права, регулирующих отношения в области охраны и использования животного мира;
проведен анализ государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания в условиях административной реформы;
5) изучены административно-правовые средства обеспечения права
собственности на животный мир, использования и охраны животного мира;
6) обоснованы предложения по совершенствованию законодательства о
животном мире и практики его применения.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в процессе деятельности государственных органов исполнительной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в сфере охраны и использования животного мира.
Предмет исследования - правовые нормы об охране и использовании животного мира, а также о государственном управлении в данной сфере.
Научно-информационная и теоретическая базы исследования. Теоретическую основу исследования составили научные работы по теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному и экологическому праву. Это работы С.С Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бах-раха, К.С. Вельского, С.А. Боголюбова, М.И. Брагинского, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Р.Х. Габитова, Р.Х. Гиззатуллина, Г.А. Гаджиева, А.А. Го-личенкова, О.Л. Дубовик, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О.С. Колбасо-ва, А.Н. Кокотова, С.С. Константиниди, М.И. Кукушкина, О.И. Крассова, В.В. Круглова, М.Г. Масевич, В.П. Новоселова, Д.М. Овсянко, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, В.Д. Перевалова, Е.В. Росинского, М.Я. Саввина, Ю.Н. Ста-
рилова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, С.Д. Хазанова и
др.
В информационную базу исследования вошли Конституция РФ, международные акты, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, материалы работы природоохранных и правоохранительных органов, судебная практика, статистические данные, опыт ряда зарубежных стран.
Методологическая основа исследования. Диссертация подготовлена с использованием общенаучных методов системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов, исторического метода, методов сравнительного правоведения, логического и технико-юридического и др.
Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту. Настоящая диссертация представляет собой первое в российской науке административного права монографическое исследование, в котором подверглись комплексному научному анализу основные вопросы правового регулирования охраны и использования животного мира в Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические выводы и практические предложения, выносимые автором на защиту:
В диссертации уточнены признаки животного мира, проведена биологическая и правовая классификация его объектов.
Обосновывается положение о том, что животный мир как объект правового регулирования представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего правового объекта. Указанная совокупность общественных отношений регулируется нормами публичного (административного) и частного права, образуя комплексный (межотраслевой) правовой институт.
Исследован правовой режим животного мира, сделан вывод о его комплексном характере с преобладанием административно-правовых средств регулирования соответствующих общественных отношений. Правовыми средствами административно-правового режима являются: выдача лицензии; антимонопольные требования; методы и приемы административной деятельности государственных органов исполнительной власти; применение административных санкций.
Законодательство об охране и использовании объектов животного мира является комплексным, гармонично сочетающим нормы публичного (административного) и частного (гражданского) права. Комплексный характер носит и большинство нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области охраны и использования объектов животного мира. Показательным в этом плане является Закон о животном мире. Основной критерий формирования законодательства об охране и использовании объектов животного мира— сфера правового регулирования, т.е. общественные отношения в данной области.
Отстаивается позиция, согласно которой субъекты Российской Федерации должны иметь право на основе федерального Перечня объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утверждать свои перечни, которые бы учитывали их региональные особенности. В связи с этим предлагается изменить редакцию абзаца второго статьи 41 Закона о животном мире.
Вопреки мнению отдельных ученых о том, что животные, находящиеся в состоянии естественной свободы, представляют собой, как правило, «ничейную вещь», диссертант считает, что дикие животные не являются «ничейной вещью», а имеют собственника в лице государства.
Доказывается, что природные ресурсы (за исключением земли), в том числе объекты животного мира, не могут быть отнесены ни к объектам гражданских прав, которые изъяты из оборота, ни к ограниченно оборото-способным объектам. Поэтому обращается внимание на юридически неточное содержание п.З ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие при-
родные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Обосновывается неточность термина «оборотоспособность» по отношению к диким животным, принадлежащим к видам, занесенным в Красную книгу РФ (ст. 24 Закона о животном мире). Добывание указанных животных допускается в исключительных случаях, а содержание диких животных в неволе и переход права пользования ими от одного лица к другому являются видами пользования объектами животного мира, а не видами оборотоспособ-ности имущества.
Утверждается и аргументируется, что государственное управление объектами животного мира, водными биологическими ресурсами и средой их обитания нуждается в дальнейшем совершенствовании, в связи с чем предлагается создать Федеральное агентство по животному миру с подчинением его Миприроды России.
В диссертации раскрываются понятия «административно-правовое обеспечение» и «административно-правовые средства» применительно к объектам животного мира. Административно-правовое обеспечение представляет собой вид правовой деятельности по созданию и поддержанию в необходимых пределах правового регулирования общественных отношений в области охраны и использования объектов животного мира. Административно-правовые средства охраны животного мира - это совокупность юридических способов и приемов оптимального решения субъектами соответствующих задач достижения своих целей (интересов).
В работе анализируются такие административно-правовые средства как административно-правовые санкции, применяемые к виновным лицам за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира.
10. Доказывается, что, несмотря на большое количество актов об охра
не редких и исчезающих животных, их все же недостаточно. В работе пред-
лагается подготовить и принять ряд нормативных правовых актов по этим вопросам.
Аргументируется тезис о том, что дальнейшее развитие законодательства об охране и использовании объектов животного мира должно идти по пути консолидации разрозненных нормативных правовых актов. Закон о животном мире должен выполнять функцию консолидированного нормативного правового акта в рассматриваемой сфере.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке вопросов правового регулирования животного мира Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в сфере охраны и использования животного мира. Кроме того, материалы диссертации могут применяться в научной работе и в учебном процессе.
Апробация результатов исследования Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии. Основные положения работы апробированы в сообщениях автора на заседаниях кафедры, а также на научно-практических всероссийских и международных конференциях «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России - теория и практика (Екатеринбург, 2003), «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и перспективы» (Екатеринбург, 2004), «Десять лет законодательной власти Свердловской области: проблемы, опыт, перспективы» (Екатеринбург, 2004), «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции» (Екатеринбург, 2005), «Проблемы совершенствования законодательства о природопользовании и практики его применения» (Екатеринбург, 2005), на семинарах и круглых столах, посвященных вопросам совершенствования экологического законодательства и управления в данной
сфере. Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, опубликованы в 8-ми научных статьях.
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса экологического права в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие животного мира как объекта комплексного (межотраслевого) правового регулирования
Категории «объект правового регулирования», «объект права», «объект правоотношения» относятся к фундаментальным явлениям (положениям) не только отраслевых наук, но и общей теории права. Несмотря на множество публикаций на эту тему, проблема объектов права остается до сих пор дискуссионной, а принципиальные вопросы все еще нуждаются в теоретическом осмыслении, особенно в свете кардинальных преобразований в современном российском обществе и законодательстве. Поэтому прежде чем перейти к детальному рассмотрению и анализу специального вопроса об объектах животного мира, уточним собственную научную позицию по поводу данных категорий.
Начнем с объекта правового регулирования. Здесь мы солидарны с мнением С.С. Алексеева о том, что объект правового регулирования нельзя смешивать с объектом правоотношения. По мнению авторитетного ученого, объектом (предметом) правового регулирования являются общественные отношения, акты волевого поведения людей - участников общественных отношений, на которые воздействует право. Как видно, в цитируемом определении понятия гармонично сочетаются, с одной стороны, общественные отношения, с другой - акты волевого поведения людей. Иначе говоря, позиция С.С. Алексеева является компромиссной между двумя диаметрально противоположными взглядами двух известных ученых-цивилистов (Красавчиков О.А. - сторонник теории, согласно которой объект правового регулирования - это общественные отношения, Братусь С.Н. - представитель концепции «объект правового регулирования - акты поведения людей, т.е. участников общественных отношений».
Применительно к объекту правоотношения, мы разделяем точку зрения, согласно которой - это различные блага, которые стремятся получить упра-вомоченные лица; причем разнообразные материальные и нематериальные блага1.
В науке гражданского права существуют также различные теории по пово-ду объекта гражданского правоотношения .Это - теория единого правового объекта (вещь - единственный правовой объект, объект-действие); теория множественности правовых объектов. На наш взгляд, более предпочтительной и соответствующей смыслу и содержанию Гражданского кодекса РФ является теория множественности правовых объектов. Достаточно сказать, что в силу ст. 128 ГК РФ объектами гражданских прав являются вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Следовательно, объекты гражданских прав - это имущественные и неимущественные блага, по поводу которых складываются общественные отношения как предмет гражданского права, а также устанавливаются правовые связи в ходе урегулирования данных отношений3.
При этом добавим, что термины «объект правового регулирования» и «объект права» - синонимы. Поэтому использование в ст. 128 ГК РФ словосочетания «объекты гражданских прав» означает ничто иное как «объекты гражданских правоотношений» или «объекты гражданских субъективных прав».
Представители науки административного права также высказывают разные суждения по вопросу об объектах административных правоотношений. Так, Бахрах Д.Н. считает, что следует учитывать наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношений. Непосредственным объектом административных правоотношений являются волевое поведение человека, его деяния. В свою очередь, через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, материальные предметы, информацию, продукты духовного твор-четва1.
С учетом сказанного, отметим, что животный мир как объект правового регулирования представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих по поводу соответствующего правового объекта. Именно здесь возникают разнообразные общественные связи, именуемые в науке хозяйственного (предпринимательского) права горизонтальными и вертикальными отношениями. Первые есть преимущественно имущественные отношения, регулируемые главным образом нормами гражданского права; вторые - управленческие, предмет регулирования нормами публичного права (конституционного, административного, налогового и др.). Можно утверждать, что в сфере правового регулирования общественных отношений по поводу использования и охраны животного мира возникает комплекс социальных связей. Причем данный комплекс является однородным в том смысле, что он охватывает вид общественных отношений, связанных с охраной и использованием животного мира.
Законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны и использования животного мира
Термин «источник права» имеет несколько значений. Одни авторы под источником права понимают нормотворческую деятельность государства, другие — результат этой деятельности, третьи - и то, и другое, объединяя оба эти аспекта общим понятием «внешняя форма права». Нет единства среди ученых и по вопросу о форме права. Некоторые ученые предлагают четко различать форму и источник права. С этой точки зрения источник права -деятельность государственных органов по установлению правовых норм (нормотворчество); сами же акты, содержащие правовые нормы, являются различными формами права. Итак, имеет место спор; причем спор не о словах1.
Мы присоединяемся к мнению тех ученых, которые под источником права понимают внешнюю форму права. В этой связи приведем мнение авторов учебника по теории государства и права. Источник права есть форма официального выражения общеобязательных предписаний, создаваемых ор-ганами государства в целях регламентации общественного порядка . Образно говоря, источник права представляет собой емкость, в которую заключены нормы права.
Обычно в теории источников (форм) права применительно к Российской Федерации принято говорить о трех ее видах: о нормативных актах, нормативном договоре, правовом обычае. Каждый из них обладает определенной спецификой. Официальная доктрина не признает в качестве источника судебные решения (прецеденты). Более подробно рассмотрим нормативный правовой акт.
Нормативные правовые акты - основной источник права России. Они неоднородны и могут быть классифицированы по различным критериям. Прежде всего, их можно подразделить с учетом юридической силы на законы и подзаконные акты. Причем и законы, и подзаконные акты также неоднородны и могут быть сгруппированы в акты федерального и регионального, а подзаконные акты и местного уровней. В области охраны и использования животного мира действуют нормативные правовые акты различной юридической силы.
Начнем анализ с источников права, регулирующих отношения в сфере охраны и использования животного мира, с Основного закона. В Конституции РФ заложены основные начала законодательства о животном мире. Нормы Конституции касаются общих вопросов использования и охраны животного мира, а также вопросов собственности на животный мир, управления в данной сфере, природопользования, охраны животного мира и среды его обитания.
Согласно п.1 ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым подчеркивается особая важность природных ресурсов, в том числе и животного мира, в существовании и развитии населения страны. Это конституционное положение имеет как экологический (основа жизни людей), так и экономический (основа производственной деятельности) аспекты1.
По мнению О.Л. Дубовик, именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства .
Часть 2 статьи 9 гласит: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собст венности». Рассматриваемая норма имеет чрезвычайное, специфически конституционное значение, поскольку, впервые с 1917 г. признается существование различных форм собственности, восстанавливается право частной собственности на землю, а также другие природные ресурсы.
Отношения собственности на землю отдельно регулируются ст.36 Конституции РФ. В ней закреплено право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства.
Вторая часть этой статьи провозглашает конституционный принцип свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами. При этом Конституция РФ ограничивает данный принцип следующим положением: «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Статья 58 Конституции РФ содержит нормы об обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Ряд статей Конституции РФ закрепляют и гарантируют права граждан в сфере природопользования и охраны окружающей среды (17, 18, 19,41, 42, 45,46, 69 и др.)
Итак, в Конституции РФ можно обнаружить две группы норм, регули- . рующих экологические отношения. Первая группа содержит комплекс норм, устанавливающих конституционный экологический правопорядок; вторая -специальные предписания, регламентирующие охрану окружающей среды.
Весьма важным является содержание статей Конституции, где закрепляется перечень предметов ведения Российской Федерации (ст.71) и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72). Так, в ведении Российской Федерации находятся: а) принятия и изменения Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; в) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
Общая характеристика системы исполнительных органов государственной власти в области охраны и использования животного мира. Органы общей компетенции
Охрана и использование животного мира представляют собой довольно сложную сферу социальной жизни, в которой находятся объекты природы, граждане, юридические лица, в том числе, организации всех форм собственности, государственные органы, органы местного самоуправления. В данной сфере регулируются вопросы собственности, пользования имуществом, управления, защиты прав, применения мер ответственности. Все это требует организующего начала, в качестве которого выступает управление данной сферой. Управление есть функция организованных систем различной природы, обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности1. В управлении участвуют две стороны: управляемая и управляющая. В качестве управляемой стороны выступают объекты животного мира, другие природные ресурсы, граждане, их объединения (охотничьи и рыболовные общества), предприятия (охотничьи хозяйства, рыбопромысловые предприятия и др.), индивидуальные предприниматели и т.д. Управляющую сторону представляют, прежде всего, государственные органы и органы местного самоуправления, т.е. органы публичной власти. При этом органы законодательной власти обеспечивают законодательные основы охраны и использования животного мира, а органы судебной власти осуществляют юрисдикци-онную деятельность в данной сфере.
Основная же тяжесть работы по охране и использованию животного мира ложится на исполнительные органы государственной власти. Под органом исполнительной власти понимается государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих1.
Исполнительные органы государственной власти: а) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан; б) наделены оперативной самостоятельностью; в) как правило, имеют постоянные штаты; г) образуются вышестоящими органами; д) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти; е) их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права2. Именно эти признаки в совокупности свойственны исполнительным органам государственной власти.
Система исполнительных органов государственной власти состоит из органов двух уровней: федерального и субъектов Федерации. Первый уровень органов включает в себя общефедеральные (центральные) органы и территориальные федеральные органы специальной компетенции. Второй - центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения) органы и территориальные органы исполнительной вла У сти субъектов РФ . В свою очередь, в составе общефедеральных органов вы деляют органы общей компетенции и центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции. То же самое происходит на уровне органов региональной власти: выделяются органы общей и специальной компетенции.
С этой целью обратимся к анализу действующего законодательства, с тем чтобы более подробно рассмотреть вопросы избранной темы.
В ст.11 Закона о животном мире указано, что государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Таким образом, в данной статье произведена классификация органов государства на органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ) и органы специальной компетенции (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ). Однако отметим, что Президент РФ обладает особым конституционным статусом в системе органов государственной власти. Статья 80 Конституции РФ определяет, что Президент РФ является главой государства
Административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир
В юридической литературе понятие «правовое обеспечение» не подвергалось пока развернутому теоретическому исследованию. В большинстве публикацией на эту тему указанный термин вообще не исследуется. Нередко он употребляется как синоним словосочетаний «правовое регулирование», «правовые средства», «механизм правового регулирования».
На наш взгляд, правовое обеспечение представляет собой вид правовой деятельности по созданию и поддержанию в необходимых пределах правового регулирования общественных отношений в определенной сфере (в нашем случае - в области охраны и использования объектов животного ми-ра)1.
Такое представление о правовом обеспечении нельзя упрощенно понимать и сводить только к обеспеченности право собственности на животный мир, использования и охраны животного мира юридическими нормами и средствами. Основная цель правового обеспечения заключается в упорядоче-нии какой-либо другой предметной деятельности . Такая упорядоченность происходит благодаря функционированию и взаимодействию между собой юридических норм и индивидуальных правовых средств и с внешней средой.
Поэтому и компоненты (элементы) механизма правового регулирования отношений в сфере охраны и использования объектов животного мира, и сам механизм в целом выступают в роли необходимых средств правового обеспечения.
С учетом отраслевой принадлежности правовое обеспечение можно подразделить на публично-правовое и частноправовое. К первому относится административно-правовое обеспечение, в том числе административно-правовое обеспечение права собственности на животный мир, использования и охраны животного мира. Примером второго может служить гражданско-правовое обеспечение в рассматриваемой сфере правового регулирования отношений.
Что касается термина «правовое средство», то в юридической литературе отсутствует единство мнений по определению понятия «правовое средства». Так, С.С. Алексеев, рассматривая вопрос о механизме правового регулирования, характеризует его (механизм) как систему правовых средств (юридических норм, правоотношений, актов), при помощи которых осуществляется правовое воздействие на отношения общества1. Таким образом, С.С. Алексеев не придает особого юридического значения термину «правовые средства»; данный термин используется в широком (собирательном) смысле.
Впервые категория правовых средств стала исследоваться в узком, специальном значении в работах Б.И. Пугинского. Он определяет правовые средства как сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества. В более узком значении правовые средства, по мнению Б.И. Пугинского, могут рассматриваться в качестве юридических способов решения субъектами соответствующих задач достижения своих целей (инте ресов) . Далее, в работе дает классификацию правовых средств по различным основаниям. В частности, в особую группу выделяются такие гражданско-правовые средства, как договор, недоговорное обязательства, меры имущественной ответственности и оперативного воздействия, способы защиты гражданских прав. Следовательно, правовое средство есть юридически значимое действие.
С таким мнением не согласен Б.И. Минц, который отмечает, что правовые средства не являются собирательной категорией, подобно понятию механизма правового регулирования2. Напротив, они сами входят в этот механизм. Под правовыми средствами Б.И. Минц понимает способы и приемы действий, выработанные юридической практикой и выражающие оптимальные варианты поведения субъектов отношений на стадии осуществления права3. В отличие от Б.И. Пугинского, названный ученый не относит договоры, обязательства, имущественную ответственность и меры защиты к правовым средствам.
Обстоятельный анализ категории правовых средств дан А.В. Малько4. По мнению ученого, правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии) с помощью которых удостоверяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей5. Как видно, А.В. Малько включает в состав признаков правовых средств, с одной стороны, правовые установления (инструменты), с другой, - деяния (юридические технологии).
