Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые основы антидемпингового регулирования 13
1. Антидемпинговое регулирование как специфический вид административного процесса 13
2. Понятие и роль публичного интереса в антидемпинговом регулировании 37
3. Историческое и сравнительно-правовое исследование антидемпингового регулирования 50
Глава II. Общая характеристика антидемпингового регулирования в Российской Федерации 76
1. Субъект и объект антидемпингового регулирования 76
2. Методы и принципы антидемпингового регулирования 104
Глава III. Процессуальные стадии обеспечения и защиты экономических интересов российских производителей в антидемпинговом регулировании 133
1. Возбуждение антидемпингового расследования 133
2. Проведение антидемпингового расследования 142
3. Применение обеспечительных антидемпинговых мер 160
4. Вынесение решения 163
5. Пересмотр решений, принятых органами антидемпингового регулирования 181
Заключение 189
Нормативные акты 194
Специальная литература 206
- Антидемпинговое регулирование как специфический вид административного процесса
- Понятие и роль публичного интереса в антидемпинговом регулировании
- Субъект и объект антидемпингового регулирования
- Возбуждение антидемпингового расследования
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования. Интеграция в мировую экономику, развитие товарного рынка предопределяют новые формы управленческих отношений. Их изучение в рамках административного права является важным и необходимым в силу того, что в управлении проявляют себя кризисные тенденции, которые выражаются в ослаблении государственных институтов, несбалансированности управляющих воздействий. На данном этапе развития правовой и экономической реформы можно говорить о трансформации директивного управления в более гибкий инструмент воздействия на общественные отношения - регулирование.
Особый интерес вызывают новые формы административного управления экономической сферой общества, в частности, антидемпинговое регулирование, осуществляемое в целях защиты публичного интереса.
В мировой законодательной практике указанный инструмент административного воздействия на рыночную экономику применяется уже около века и является достаточно популярным. Однако в Российской Федерации антидемпинговое регулирование находится в стадии своего становления, поэтому антидемпинговые меры применялись достаточно редко. Выяснение проблем правового регулирования в условиях очевидной непопулярности такого важного правового инструмента не может не вызывать интереса исследователя.
Необходимость развития административной теории антидемпингового регулирования, несомненно, будет способствовать совершенствованию нормативно-правовой основы регулирования и, в свою очередь, эффективности управления конкурентной средой.
Экономическая сущность антидемпингового регулирования была предметом обсуждения в отдельных статьях российских экономистов. В правовой литературе исследования в области антидемпингового регулирования также немногочисленны; большинство из них направлены на изучение процедурных единственная в этой правовой области монография Р.А. Шепенко «Антидемпинговый процесс». Диссертационных исследований антидемпингового регулирования как целостного явления в Российской Федерации не проводилось. Является малоисследованным аспект взаимосвязи и взаимовлияния публичного интереса и антидемпингового регулирования и места государственного интереса в управлении в целом. При этом ученые-административисты признавали наличие глубинной связи этих явлений.
Правоведами не обоснована не только сущность антидемпингового регулирования, но до сих пор не определены и основные понятия теории антидемпингового регулирования. Отсутствует научное и законодательное определение антидемпингового регулирования, не выделена система его принципов и методов, специфика объекта и субъекта регулирования. Понятийный аппарат, используемый в нормативных актах, в большинстве случаев заимствован из правовых актов зарубежных стран без учета внутригосударственной специфики правового регулирования в России. Внимание ученых было сосредоточено на проблеме унификации Российского и европейского законодательства, поэтому совершенствование процедурных механизмов зачастую не попадало в поле зрения ученых.
Все сказанное позволило определить актуальность исследования проблем антидемпингового регулирования и Российской Федерации и сформулировать основную цель исследования - обосновать административно-правовую природу антидемпингового регулирования и выявить его глубинную взаимосвязь с категорией публичного интереса, всесторонне, комплексно исследовать особенности антидемпингового регулирования в Российской Федерации. Достижение поставленной цели потребовало решение следующих задач:
1) сформулировать понятие, систему принципов и методов антидемпингового регулирования, уточнить их особенности, обусловленные объектом регулирования;
2) выявить административно-правовые признаки, присущие антидемпинговому регулированию, обосновать самостоятельный характер данного вида регулирования и провести отграничение от других видов управленческой деятельности;
3) уточнить современное понимание категории публичного интереса, его содержания и специфических черт, а также значения для управления в целом и для антидемпингового регулирования, в частности;
4) определить специфику процессуальной формы антидемпингового регулирования в России и ее отличия от сходных форм в зарубежных странах;
5) разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию норм законодательства и правоприменительной практики в области антидемпингового регулирования.
Объект диссертационного исследования включает весь спектр общественных отношений, связанных с осуществлением антидемпингового регулирования.
Предметом исследования являются нормы отечественных и международных антидемпинговых нормативных правовых актов, основные положения правовой и экономической теории управления экономической сферой общества и конкурентной средой, опыт практического применения антидемпингового регулирования в России и в зарубежных странах.
Методологическая основа диссертации представлена формальнологическим, историческим, сравнительно-правовым и системно-структурным методами научного познания.
Научная база исследования. Комплексный характер рассматриваемой темы обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных с антидемпинговым регулированием. Прежде всего следует отметить таких отечественных правоведов как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, А. П. Белов, А. К. Белых, Н. А. Волков, А. П. Глебов, В. П. Гри б
банов, С. А. Григорян, Н. Г. Доронина, О. К. Застрожная, А. А. Кармолицкий. Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, С. А. Комаров, А. П. Коренев, А. И. Королев, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, А. В. Малько, М. Я. Масленников, С.Н. Махина, Л. А. Мицкевич, В. С. Основин, Н. А. Пьянов, В. С. Рыжов, В. А. Рязановский, Н. Г. Салищева, В. Ф. Сиренко, Л. И. Спиридонов, Ю. Н. Старилов, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, Р. А. Шепенко, Л. С. Явич, Ц. А. Ямпольская и многих других. В работе были использованы философские и исторические работы, которые представляют В. Г. Афанасьев, Ю. А. Васильев, С. В. Зубарев, А. Б. Кобяков, В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, К. И. Ло-дыженский, М. Марков, Д. И. Менделев, И. В. Савон и др. При написании диссертационного исследования автор обращался к трудам известных зарубежных экономистов: М. Алле, П. Вайера, Е. Вермулста, Дж. Винера, М. Деватрипона, П. Прае, Д. Палметера, М. Портера, Дж. М. Розенберга, Ф. Хайека, М. Хиршле-ра, Б. Циммермана, Э. Чемберлина.
Нормативно-правовую основу настоящей работы составляют Конституция Российской Федерации; нормативные акты в области регулирования административных, гражданско-процессуальных, арбитражных отношений; антидемпинговые нормативные правовые акты России, зарубежных стран; международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией; акты Всемирной Торговой Организации и других европейских интеграционных объединений.
Эмпирическая база исследования представлена правовыми актами Правительства России и Государственного Таможенного Комитета России о применении антидемпинговых мер; индивидуальными актами Комиссии Европейского Парламента ЕС по антидемпингу и антисубсидиям и решениями Суда Справедливости ЕС; обобщениями практики антидемпингового регулирования в странах-членах Всемирной Торговой Организации за 2000 - 2002 г.; данными ежегодных отчетов Комиссии Европейского Парламента ЕС по антидемпингу и антисубсидиям. В качестве иллюстраций выводов диссертационного исследования использована статистика применения антидемпинговьгх мер в России, странах ЕС и Канады.
Научная новизна диссертационного исследования. Данная диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование административно-правовой сущности антидемпингового регулирования и его взаимосвязи с категорией публичного интереса, материально-правовых и процессуально-правовых характеристик антидемпингового регулирования.
На защиту выносятся новые или имеющие элементы новизны теоретические положения и выводы:
1. В диссертационном исследовании обосновывается административно-правовая природа антидемпингового регулирования - разновидности государственного управления в сфере конкурентных отношений. Правоотношения, складывающиеся в процессе антидемпингового регулирования, являются отношениями "власти-подчинения". Их отличительная черта - юридическое неравенство сторон. Приоритетное значение имеет защита публичных интересов. В качестве обязательного субъекта антидемпингового регулирования выступает система органов исполнительной власти. Защита прав и интересов участников правоотношений осуществляется в судебном порядке.
2. Сформулирована и обоснована дефиниция антидемпингового регулирования, раскрыто содержание данного правового явления. Антидемпинговое регулирование - особая разновидность функции государства по управлению делами общества, представляющая собой совокупность систематических воздействий на сферу конкурентных отношений, протекающая в установленной законом административно-процессуальной форме и направленная на защиту публичного интереса.
3. В ходе исследования сделан вывод об определяющей роли публичного интереса в антидемпинговом регулировании. Взаимосвязь публичного интереса и антидемпингового регулирования проявляет себя во всех его значимых составляющих: целях и задачах, объекте и субъекте регулирования, принципах и методах, процессуальной форме. Публичный интерес предопределяет содержание и форму антидемпингового регулирования.
4. Автором настоящей работы формулируется теоретическое определение понятия и содержания публичного интереса. Публичный интерес - это порожденные материальными условиями, отраженные в массовом сознании в виде целей существования социальной общности, обеспеченные правом данного государства, потребности социальной общности. Определены и раскрыты следующие черты публичного интереса: детерминированность материальными условиями жизни социума, возможность реализации путем совершения целенаправленных действий, гарантированность правом данного государства. Государственный интерес формируется на основе публичных интересов и представляет собой закрепленные в законе в форме целей, обусловленные бытием и отраженные в массовом сознании потребности общества.
5. Утверждается, что антидемпинговое регулирование осуществляется на основе системы административных принципов антидемпингового регулирования с использованием административного метода. Система принципов включает в себя общеправовые, управленческие, процессуальные и специфические принципы регулирования. Метод антидемпингового регулирования объединяет предписание, запрет и дозволение как способы воздействия. Преобладающим является предписание. Метод антидемпингового регулирования и нетарифный метод регулирования не являются тождественными понятиями.
6. В работе делается вывод о том, что объект антидемпингового регулирования представляет собой правовую среду, в которой реализуются экономические интересы различных субъектов предпринимательской деятельности, т. е. конкуренцию. Обосновывается правовое определение конкуренции как системы взаимодействий субъектов на определенном, имеющем правовые и экономические границы пространстве, - субъектов, чьи интересы противоречат друг другу.
7. В качестве объекта антидемпингового расследования представлен демпинг - гражданско-правовой деликт, умьппленно совершаемый иностранным экспортером или группой экспортеров, наносящий ущерб отрасли российской экономики либо создающий угрозу причинения такого ущерба, либо вызывающий замедление создания отрасли отечественной экономики, по результатам расследования которого применяются административно-восстановительные меры. Обоснована дуалистическая правовая природа демпинга
8. Определено, что одним из последствий демпинга может быть ущерб в виде существенного замедления создания отрасли российской экономики. Этот ущерб может быть подтвержден объективными показателями задержки организации производства аналогичного товара в Российской Федерации. Необходимо раскрытие значимых для определения этого вида ущерба факторов в п. 7 ст. 13 Федерального закона от 08 декабря 2003 г. № 165 - ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»: «Установление факта существенного замедления создания отрасли российской экономики должно основываться на анализе следующих обстоятельств: внутренняя отрасль отечественной промышленности, производящая аналогичный или непосредственно конкурирующий товар, находится в процессе становления; на внутреннем рынке существует спрос на данный вид товара; демпинговый импорт товара существенно замедляет учреждение такой отрасли промышленности».
9. Антидемпинговое регулирование представляет собой систему стадий и включает в себя позитивное регулирование («статику» управленческого процесса) и негативное регулирование («динамику» административно юрисдйкционного процесса). Антидемпинговый адмшшстративно юрисдикционный процесс состоит из стадий инициирования, расследования, применения обеспечительных мер, принятия решения и пересмотра решения.
Стадии состоят из административных процедур, часть из которых схожа с судебными.
10. Выявлено, что антидемпинговые меры носят административно-восстановительный характер и назначаются после установления факта демпинга и ущерба. Их признаками являются индивидуальный, штрафной характер, срочность, компенсационная цель, назначение за виновные действия.
Сформулировано самостоятельное определение антидемпинговой пошлины как индивидуальной юридической обязанности штрафного характера в виде особой пошлины, введенной на определешшй срок актом органа государственного управления по результатам расследования с целью устранения ущерба, причиненного отрасли отечественной экономики, угрозы причинения такою ущерба или замедления создания отечественной отрасли экономики.
Обоснована административно-правовая сущность акта одобрения обязательств экспортера как антидемпинговой меры. Проводится разграничение между самой антидемпинговой мерой и принятием обязательств экспортером как юридическим поступком, с которым законодатель связывает прекращение правоотношений по расследованию демпинга без назначения антидемпинговой пошлины.
Научно-практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной рассматриваемых проблем. Сформулированные автором предложения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства в области антидемпингового регулирования, а также практики его применения. Теоретические выводы и суждения, содержащиеся в диссертации, могут быть применены в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании дисциплины «Административное право», спецкурса «Административный процесс», в практической деятельности органов антидемпингового регулирования.
Апробация результатов научного исследования. Основные положения и выводы, теоретические разработки и практические рекомендации, имеющиеся в данном диссертационном исследовании, отражены в опубликованных статьях. Большинство выводов публично излагались автором ыа научно-практических конференциях, в том числе международных (в мае и июне 2002 г., январе, марте и ноябре 2003 г.)
Материалы по исследуемой проблематике использовались диссертантом при чтении лекций в рамках Российско-китайского проекта сотрудничества в целях повышения квалификации руководящих работников при Воронежском государственном университете.
Рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, применялись Управлением Уполномоченного Минэкономразвития России по Центрально-Черноземному региону при оформлении заявлений на проведение расследований, а также при разработке предложений по усовершенствованию законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения, нормативных актов и специальной литературы на русском, английском и французском языках.
Антидемпинговое регулирование как специфический вид административного процесса
Вопрос о понятии и сущности государственного регулирования является достаточно исследованным, однако в теории государственного управления все еще остаются дискуссионными положения о месте государственного регулирования в системе функций государства, о его конкретном содержании и основных характеристиках, отличиях от других форм проявления государственной власти.
Природа государственного регулирования проистекает из двух начал, заложенных в самих терминах «государственное» и «регулирование». Попробуем разобраться в сути каждого из них.
Особое внимание необходимо уделить категории «регулирование» и рассмотреть его следует через призму родового понятия управления, тесно связанного с первым.
Определения регулирования, данные в научной литературе, на наш взгляд, не являются исчерпывающими. Обобщенное представление о государственном регулировании принадлежит Н. А. Пьянову: «Государственное регулирование можно определить как осуществляемое государством или от его имени воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения»1. Однако государственное регулирование здесь не отличается ни от правового регулирования, ни от функций государства в целом.
Большинство авторов стремятся в определении указать на особенность регулирования, усматривая в ее качестве организационный характер. Так, регулирование определяется как «использование методов и способов управ ления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования»1, либо как властная организующая деятельность по реализации функций государства2. Другие ученые делают акцент на целевое назначение регулирования - достижение состояния упорядочения3.
«Вмешательство государства в экономику обычно оправдывается стремлением достичь эффективности и справедливости. Английский термин «регулирование» (regulation) подразумевает вмешательство с целью контроля над поведением индивидуума или группы людей, которое простирается на все сферы экономики. Под регулированием понимаются действия государства, контролирующие ценообразование, продажи и производственную деятельность предприятий, поскольку их цели идут в разрез с общественными интересами»4, - утверждают западные экономисты.
К сожалению, большинство определений раскрывают только часть признаков регулирования, и не отвечают на вопрос о сути явления. К вопросу же о существе явления мнения правоведов разделились: одни отводят регулированию роль функции управления, рассматривая управление в качестве процесса, а другие видят регулирование как стадию управления.
Если подходить к регулированию с позиций системного метода и рассматривать управление как совокупность общественных отношений, возникающих при взаимодействии управляющего субъекта и объекта управления, то вывод о регулировании как одной из функций системы управления правомерен. Однако многими авторами упускаются из виду праксеологические (деятельностные) начала управления.
Управление предстает как функция государства, при этом регулирование не может выступать как функция функции. Быть стадией управленческого процесса регулирование не может, поскольку является самодостаточным и законченным явлением, имеющим свои цели, стадии, особенности. В регулировании присутствует и организация, и правоустановление, и упорядочение, и возможен контроль. Мы считаем, будет правильнее характеризовать регулирование не как функцию, не как часть, а как разновидность управления. Попытаемся это доказать.
Во-первых, регулированию присущи все общие признаки управления. Некоторые авторы указывают: «Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей»1. Совершенно не понятно, почему впоследствии из вполне резонных рассуждений автором все же делается вывод о том, что регулирование -функция, а не вид управления.
Управление - это наиболее общая категория, которая в чистом виде не выступает; она в той же степени абстрактна, что и категория функции. В действительности мы сталкиваемся с определенными видами управления в социальных системах, по крайней мере с двумя: руководством (программно-целевым планированием) и регулированием, - которые отличаются по степени участия государства в управленческом процессе, целями регулирования, степенью свободы объекта регулирования, возможностью обратной связи, информационным обеспечением и т.д. О руководстве можно вести речь применительно к социалистической экономике (хотя оно редко носило такое название, применялся термин «управление»). В современной России применение руководства существенно сузилось, оно встречается в ограниченной области, где предоставление объектам регулирования большой степени свободы недопустимо или опасно (сфера обороны, связи).
Понятие и роль публичного интереса в антидемпинговом регулировании
Вопрос о публичном интересе является одним из наиболее важных в теории административного права, но в то же время мало исследованных. Важность заключается в том, что функционирование государственного механизма служит, прежде всего, государственным интересам, которые в идеале должны отражать интересы общества. Государство призвано объединять общество и осуществлять управление его делами, основываясь на верховенстве закона и в соответствии с теми целями и задачами, достижение и выполнение которых приводит к процветанию и развитию самого общества. Современный подход к государству говорит о его служебной роли по отношению к обществу, что проявляется в защите общества государством, обеспечении его благосостояния, выполнении социальных программ, разрешении конфликтов и противоречий общественной жизни, обеспечении национальной и культурной самоидентификации, интеграции в мировое сообщество. Безусловно, этим не исчерпывается роль государства по отношению к обществу, но эти направления можно признать основными.
Смысл оптимального управления общественной жизнью заключается в справедливом сочетании возможностей гражданского общества и суверенной государственной власти. «Интегрированность в социальное целое — характерная особенность современного демократического социального конституционного государства, которое во все большей мере берет на себя функции, ранее принадлежавшие гражданскому обществу», - отмечает А.П. Глебов.1 Взаимодействие общества и государства, на наш взгляд, является наилучшим, если функционирование государства производится в интересах общества, иными словами, тогда, когда интересы общества и государства совпадают.
Теория публичного интереса в последние годы не подвергалась комплексному исследованию, за исключением работ Ю. А. Тихомирова1. На сегодняшнем этапе развития административного права даже не сложился единый подход к взаимосвязи интересов и управления, не выработана единая терминология в этой области исследования. Необходимость исследования данного вопроса вытекает из анализа п. 1 ст. 1 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых мерах...», где целью закона провозглашена защита экономических интересов российских производителей товара. Поскольку государство в данном законодательном акте признает их определяющую роль для антидемпингового регулирования, будет актуальным выяснение их сущности.
Мы считаем, что экономический интерес российских производителей следует отнести к категории публичных интересов по следующим причинам:
1. Данный вид интереса обладает объективно-субъективной характеристикой. Отдельные личности могут не осознавать реальных потребностей данной социальной общности, либо неверно их интерпретировать. Тем не менее, публичный интерес существует объективно, независимо от воли и сознания членов социальной группы.
2. Субъект-носитель интереса и его субъект-выразитель не совпадают. Носителем интереса является отрасль отечественного производства, а выразителем - представители отрасли.
3. Этот интерес определяют потребности, носящие объективных характер (потребность в развитии отрасли, повышении рентабельности производства, уровня занятости населения, уровня инвестиций в данную отрасль и тому подобное).
4. Эти интересы обладают особой значимостью для правового регулирования и закреплены в соответствующих нормативных актах.
Общественные интересы оказываются самостоятельной реальностью, не сводимой к сумме интересов, составляющих данную общность. В связи с этим представляется весьма спорным утверждение Д. И. Дедова о том, что «общественные и публичные интересы в основе своей представляют совокупность интересов каждого человека... Общий интерес как таковой не может быть провозглашен как данность»1.
Поскольку общество, класс, социальный слой, социальная общность являются динамическими системами, то им свойственны такие черты, которыми обладают системы вообще (информационные, природные, производственные и т.п.)2:
1) целостность и членимость: общество состоит из подсистем (групп классов, коллективов), которые, в свою очередь, делимы; при этом их иерархическое объединение влечет возникновение целостных свойств общества;
2) наличие существенных связей внутри системы, которые не только объединяют разрозненные элементы в единое целое, но и оказываются сильнее связей с другими внешними по отношению к системе объектами; эти связи определены историческими, духовными и культурными традициями, отношением гражданства, патриотизма, наличием общих целей и интересов;
3) наличие определенной внутренней организации, например, классы, страты, слои общества и т.п.;
4) интегративные качества - это такие качества, которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности (политическая, культурная и духовная общность, иерархичность внутренней структуры, саморегуляция и постоянное развитие и т.д.).
Субъект и объект антидемпингового регулирования
Необходимость в четком и спланированном руководстве некоторыми важнейшими экономическими процессами в последние годы становится более очевидной, чем еще десятилетие назад, когда рыночные структуры только зарождались. «Экономика свободного общества может функционировать лишь в рамках институциональной экономики рынков и планирования структур. Децентрализованная и конкурентная организация экономики не только не противостоит сознательному вмешательству общества..., но, напротив, требует его», - отмечает известный французский экономист М. Алле1. Это высказывание подтверждает необходимость изучения институционального механизма управления.
Под субъектом антидемпингового регулирования в данной работе понимается система органов государственного управления (аппарат управления) -единое функционально и структурно дифференцированное целое. Д. Н. Бах-рах в свое время отмечал: «Аппарат есть способ построения, организации управленческой деятельности посредством деления ее на части, создания для их выполнения автономных подразделений, установления системы субординационных и координационных связей между ними»2.
Мы считаем, что термины «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти» в целях характеристики антидемпингового регулирования можно признать синонимами. Некоторые авторы отстаивают принципиально иную позицию3.
Мы не отрицаем того факта, что государственное управление может осуществляться и другими субъектами - учреждениями, органами местного самоуправления, негосударственными формированиями. Нам также близка современная концепция, утверждающая, что все органы власти в той или иной степени осуществляют государственное управление.
Современный законодатель практически не оперирует таким термином, как «государственное управление»; федеральные законы и указы Президента Российской Федерации употребляют термин «исполнительная власть». Поскольку предназначение органов исполнительной власти — управлять, реали-зовывать волю общества, отраженную в законах, термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» могут быть взаимозаменяемыми. Несмотря на имеющиеся незначительные расхождения в теоретико-содержательном компоненте понятий, при анализе конкретной, практической системы органов антидемпингового регулирования мы их не обнаруживаем.
Статус субъекта управления можно охарактеризовать следующими признаками.
1. Над елейность властью - возможность выступать от имени государства и по его поручению. Мы выражаем солидарность с мнением Б. М. Лазарева, который писал: «Тот факт, что орган управления осуществляет государственную власть, вовсе не означает, что компетенция есть тот или иной объем государственной власти ... власть едина и неделима ... и не распределяется между органами государственной власти»1. Органы наделены полномочиями по осуществлению государственной власти, поскольку государство проявляет себя вовне через уполномоченные органы.
2 Обладание компетенцией. Устанавливая компетенцию органов государственного управления, государство преследует следующие цели: - определить, какие публичные интересы будут реализованы; - посредством правовых норм урегулировать длящиеся отношения меж ду государством и органом; - определить место органа в аппарате управления, порядок его взаимодействия с другими органами.
О содержании понятия «компетенция» ученые спорят не одно десятилетие, определяя соотношение с полномочиями, правами и обязанностями, правоспособностью, предметами ведения и прочими категориями.
Наличие административной праводееспособности у государственного органа оспаривается многими авторами, что нам видится справедливым. Мы считаем, что государственный орган самостоятельно права и обязанности приобретать не может, кроме тех, которые ему уже предоставлены законом, или приобретение которых закон позволяет, а реализация полномочий производится в правоотношениях, но не по усмотрению органа, а тогда когда это предписывает законодатель1. Поэтому термин правосподеесобность вполне возможно заменить термином «компетенция».
Мы не согласны с Б. М. Лазаревым в том, что «против отождествления компетенции с правоспособностью говорит и то обстоятельство, что если последняя реализуется всегда через правоотношение, то компетенция очень часто без них. Не обязательно, например, вступать в них при осуществлении такой функции, как прогнозирование»2. Такой вывод, по нашему мнению, влечет представление о существовании прав и обязанностей вне правоотношений. Так, полномочие осуществлять прогнозирование существует как бы «само по себе», но даже при осуществлении такой функции орган делает запросы в другие органы и организации, проводит исследования, возможно, привлекает специалистов со стороны, предоставляет информацию. Такие действия совершаются им в рамках правоотношений.
Возбуждение антидемпингового расследования
Любая стадия, и инициирование расследования не исключение, состоит из процедур. Мы не поддерживаем позицию тех авторов, которые выделяют материальные и процессуальные процедуры (И. В. Панова, С. Н. Махина и др.)1. Мы считаем такую классификацию бессмысленной настолько, насколько можно говорить о «материальном процессе» и «процессуальном процессе». Более плодотворной нам представляется классификация процедур и их определение с точки зрения их содержательного компонента - т.е. выделение позитивных и негативных процедур.
Что же касается антидемпингового регулирования в его «динамической стадии», то было бы в корне неверно говорить о существовании исключительно негативных процедур в стадиях расследования. Оставаясь управленческой деятельностью, административное антидемпинговое регулирование может содержать позитивные процедуры даже на динамической стадии. Мы постараемся это доказать.
Инициирование начинается с подачи заявления заинтересованных лиц в компетентные органы. Данная процедура не несет в себе элемента принуждения, и может быть отнесена нами к числу позитивных. Следующая процедура - рассмотрение заявления компетентным органом также не предусматривает применения никаких негативных последствий, она заключается в обычной правовой квалификации - определение наличия основания для заявления, проверка его формы, уровня поддержки и других формальных требований. Эту процедуру также можно отнести к числу позитивных. Данными процедурами можно фактически исчерпать стадию инициирования, поэтому общий вывод касательно ее содержания - о ее позитивном, регулирующем начале.
В теории антидемпингового регулирования существует два способа инициирования - самоинициирование и подача заинтересованными лицами заявления.
Самоиницирование предусмотрено п. 2 ст. 26 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых мерах...». Мы видим в такой норме позитивную тенденцию, учет опыта развитых стран в области антидемпингового регулирования, в частности, Канады. На основании пункта 1 раздела 31 Акта Канады «О специальных импортных мерах» заместитель министра национальных доходов по таможенным пошлинам и акцизам может инициировать расследования демпинга товаров по собственной инициативе. Возможность самоинициации предусмотрена также в п. 6 ст. 5 Антидемпингового кодекса 1994 г. и неоднократно реализовывалась
Все зарубежные источники роднит одно - использование понятия «специальные условия», которые необходимы для инициации, но их содержание не раскрыто. Таких специальных условий нет в российском законодательстве.
Создание такой правовой лакуны дает возможность использования власти в исключительно в протекционистских целях. Учет интересов национальной промышленности необходим, и перечень «специальных условий» не будет их умалять, а только создаст дополнительные гарантии для самих представителей отраслей и общества в целом влиять на антидемпинговое регулирования. Мы видим специальные условия в виде обращений к представителям промышленности, экспертам за подтверждением согласия инициации. Инициация не должна осуществляться без учета объективных показателей экономического развития отраслей, ежегодного (или даже более частого) мониторинга динамики экспортно-импортных операций.
В связи с этим предлагаем закрепить в антидемпинговом законодательстве норму следующего содержания: «Инициация антидемпингового расследования по инициативе компетентного органа не может осуществляться без предварительного согласования с представителями отрасли национальной промышленности и других компетентных органов антидемпингового регулирования».
В теории антидемпингового регулирования самоинициация наименее исследована, поскольку редко применяется в мировой практике. Степень свободы антидемпинговых властей определена крайне нечетко. При анализе российского закона возникает вопрос, каким образом будет подтверждаться информация о наличии демпинга, существенного ущерба.
Возможность самоинициирования может стать удачной «лазейкой» для тех представителей отрасли, которые не могут составить необходимого большинства для подачи заявления либо не могут заручиться поддержкой у других представителей отрасли. Для недопущения такого обхода закона, когда строгие требования квоты теряют смысл, мы считаем необходимым закрепить следующий механизм принятия решения о самоинициации.
Исходной информацией о наличии демпинга и ущерба отрасли должны стать собственные данные, получаемые в результате позитивного регулирования конкурентных отношений. Эти данные должны быть опубликованы в официальных источниках, и тогда они не вызовут сомнений в непредвзятости антидемпинговых властей. Такой механизм только укрепляет действия принципа законности и публичности в управлении. Далее орган, ответственный за проведение расследования, обращается за подтверждением необходимости инициации к представителям отрасли и экспертам, которые могут сами представлять дополнительные сведения.
