Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы регистрационных процедур 12
1. Общая характеристика административных процедур 12
2. Регистрационные процедуры как самостоятельный вид административных процедур 32
3. Правовое регулирование регистрационных процедур 65
Глава 2. Основные тенденции развития законодательства о регистрационных процедурах 93
1. Содержание регистрационных процедур 93
2. Информационное обеспечение регистрационных процедур 117
3. Совершенствование системы защиты прав граждан и организаций в регистрационной процедуре 140
Заключение 162
Список использованной литературы 167
- Общая характеристика административных процедур
- Регистрационные процедуры как самостоятельный вид административных процедур
- Содержание регистрационных процедур
- Информационное обеспечение регистрационных процедур
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях проводимой в стране административной реформы очевидной становится необходимость дальнейшего развития и совершенствования косвенных механизмов регулирования государством частных отношений, одним из которых является государственная регистрация. Число совершаемых регистрационных действий огромно: так, только в 2007 году было зарегистрировано по месту жительства 10 млн., а по месту пребывания -более 4 млн. граждан Российской Федерации, поставлено на учет 8 млн. иностранных граждан1; по состоянию на май 2007 года в Федеральной регистрационной службе и её территориальных органах зарегистрировано более 200 тысяч некоммерческих организаций (их число выросло за 2006 год на 2779 организаций, а за первый квартал 2007 года еще примерно на 1500)" и т.д. Государственная регистрация, выполняющая контрольно-учетные и легализующие функции, широко применяется в различных сферах. С помощью государственной регистрации не только достигается защита прав и интересов государства и общества путем проверки законности определенных фактов, действий, возникновения и прекращения прав и обязанностей определенных субъектов, но и обеспечивается возможность реализации прав граждан, их объединений и организаций.
Для эффективного обеспечения прав и законных интересов названных субъектов необходима надлежащая правовая регламентация процедурной деятельности регистрирующих органов. Представляется, что современное регулирование отношений в сфере государственной регистрации нуждается в совершенствовании: с одной стороны, требуется преодоление
1 Тезисы выступления Начальника Управления методического обеспечения и контроля в сфере
государственной регистрации и деятельности некоммерческих организаций Федеральной регистрационной
службы А.В. Степанова на совещании с представителями общероссийских общественных и международных
объединений, на тему «Актуальные вопросы взаимодействия уполномоченного органа и общественных
объединений» // http:/Av\vw.rosregistr.ru/index.php?menu=l 520000000&id=3314.
2 О работе с обращениями граждан в Федеральной регистрационной службе за 2007 год //
.
административных барьеров, устранение препятствий для реализации прав заявителя, с другой - более полная регламентация процедур для недопущения субъективизма чиновников при принятии решений, коррупции и иных негативных явлений.
На необходимость дебюрократизации и упрощения процедур регистрации неоднократно указывал В.В. Путин, называя, например, действующий порядок регистрации предприятий «издевательством над людьми и здравым смыслом»1. Его политику продолжает и Д.А. Медведев, который также отмечает неудовлетворительную работу представителей власти и называет действующий порядок «цивилизованной формой взятки»".
В настоящее время в сфере государственной регистрации действует множество различных нормативно-правовых актов, причем законодательство формируется и развивается в большей степени на уровне подзаконных актов, а не на уровне закона. Это влечет за собой нестабильность законодательной базы, препятствует созданию комплексного единообразного подхода к правовому регулированию отношений по государственной регистрации.
Правовое регулирование отношений в сфере регистрации должно строиться таким образом, чтобы государство не просто лояльно относилось и не препятствовало осуществлению гражданами и организациями своих прав, но создавало систему правовых и организационных мер их обеспечения. И в этом деле процессуальные нормы, наряду с материальными, выступают важнейшим условием обеспечения законности, установления необходимых гарантий реализации прав и свобод, что, несомненно, актуализирует исследование регистрационных процедур, совершаемых органами публичной власти.
Изложенные обстоятельства определяют необходимость выработки комплексного подхода к правовому регулированию отношений и
1 См., например: Матвейчук С. Путин обнаружил «вакханалто» бюрократии //
.
2 См., например: Текст выступления Д. Медведева на V Экономическом форуме в Красноярске //
; Сидибе П. Мал бизнес, да дорог //
.
реформирования административно-процессуального законодательства в сфере государственной регистрации, что и обусловило выбор темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования регистрационных процедур в целом до сих пор не подвергались серьезному научному анализу.
Общие вопросы процессуальной и процедурной деятельности в сфере государственного управления рассматривались такими учеными, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, С.Н. Махина, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов и др. Процедурные аспекты реализации прав граждан в деятельности исполнительной власти затронуты в диссертациях О.С. Беркутовой, М.О. Ефремова, Р.С. Тихого, В.В. Яскевич. Месту и роли института регистрации в административном праве уделяли внимание А.Б. Агапов, П.И. Кононов, К.И. Костылева, Ю.А. Тихомиров, О.В. Шмалий.
В юридической литературе вопросы государственной регистрации изучаются обособленно, применительно к конкретным объектам регистрации. Имеющиеся работы, в основном, содержат фрагментарную характеристику отношений в сфере регистрации каких-либо объектов либо посвящены комментариям законодательства. Различные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним исследованы в работах М.И. Брагинского, СП. Гришаева, П.В. Крашенинникова, СБ. Пашенько, А.Н. Ткача, A.M. Эрделевского, в научных диссертациях А.В. Дмитриева, Е.Б. Козловой, В.В. Михольской, Е.Ю. Петрова; вопросы государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются в работах СВ. Алексеева, В.В. Залесского, Т.В. Закупень, А.С Лазариди, Д.А. Степанова и других; вопросы государственной регистрации граждан - в работах А.А.
Алексеева, И.В. Черепановой, В.И. Шалашова.
Как в монографической литературе, так и в диссертациях не уделяется достаточного внимания процедурным аспектам государственной регистрации. Это свидетельствует о том, что настоящее исследование имеет научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления регистрационных процедур федеральными органами исполнительной власти. Предметом исследования выступают административно-правовые и административно-процессуальные нормы российского законодательства, регламентирующие порядок проведения регистрационных процедур.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и правовых основ регулирования регистрационных процедур, выявление основных проблем и недостатков в правовом регулировании, выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере для обеспечения надлежащей защиты прав граждан и организаций.
В соответствии с названной целью в исследовании решаются следующие задачи;
определить понятие и сущность административной процедуры;
раскрыть правовую природу и признаки регистрационных процедур как самостоятельного вида административных процедур;
-проанализировать нормы действующего законодательства о регистрационных процедурах, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти;
- рассмотреть содержание регистрационных процедур, осуществляемых
федеральными органами исполнительной власти;
- исследовать информационное обеспечение регистрационных
процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти,
уровень их открытости и доступности;
- разработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию
правового регулирования регистрационных процедур.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для
достижения цели и решения задач настоящего исследования были использованы следующие научные методы: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектический, статистический, приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.
Теоретической базой исследования послужили научные труды отечественных ученых в области административного права, публикации по различным вопросам правового регулирования отдельных видов государственной регистрации в периодической литературе.
Эмпирическую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации; федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации, регулирующих процедуры государственной регистрации отдельных объектов; проектов законов об административных процедурах, об административных регламентах, о стандартах государственных услуг, об обеспечении права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти, о федеральных административных судах, о внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации; положения иных законов и нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений органов публичной власти с гражданами, их объединениями, юридическими лицами, а также актов судебных органов: Верховного суда и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, практика деятельности окружных арбитражных судов (арбитражных судов Уральского, Северо-Западного округов).
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа
является первым административно-правовым исследованием, в рамках
которого произведен комплексный анализ регистрационных процедур,
связанных с обеспечением и реализацией прав и свобод граждан и
организаций. На основе анализа общих признаков и особенностей регистрационных процедур сделана попытка определить общие принципы регулирования регистрационных процедур и выработать универсальную регистрационную процедуру.
В результате исследования сформулирован ряд новых теоретических положений и выводов, позволяющих показать недостатки и основные проблемы существующего организационно-правового механизма осуществления регистрационных процедур, определить основные направления развития законодательства о регистрационных процедурах и предложить рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования в данной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
Административные процедуры представляют собой определенный порядок осуществления органами исполнительной власти и иными уполномоченными органами правоприменительной деятельности по реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также по реализации компетенции названных органов. Среди них можно выделить: правотворческие, правонаделительные и организационные процедуры. Процедурные нормы должны составлять основу позитивной деятельности органов исполнительной власти.
Одной из разновидностей правонаделительных административных процедур являются регистрационные процедуры. Под регистрационной процедурой следует понимать урегулированный административно-процессуальными нормами порядок контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по официальному признанию и подтверждению законности определенных фактов, закреплению правового статуса субъекта.
Регистрационные процедуры обладают следующими признаками: 1)
определяют порядок совершения положительных действий уполномоченных
органов, связанные с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и
юридических лиц; 2) устанавливают порядок деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации; 3) реализуются, как правило, по инициативе заинтересованного
лица, т.е. носят заявительный характер; 4) представляют собой контрольные
процедуры; 5) представляют собой процедуры принятия юридического акта,
имеющего правоустанавливающее значение; 6) подлежат нормативному
закреплению.
3. Несмотря на многообразие объектов регистрации, можно выделить
определенные общие признаки, основные элементы, присущие всем
регистрационным процедурам и отражающие их сущность. На основе
указанных особенностей целесообразно выработать универсальную
регистрационную процедуру, представляющую собой описание
последовательности и содержания действий, совершаемых при проведении
государственной регистрации, прав и обязанностей субъектов на каждом
этапе совершения процедуры, а также определить общие принципы
регулирования регистрационных процедур и закрепить их в действующем
законодательстве. Такое законодательное регулирование позволит
обеспечить равенство прав и обязанностей субъектов регистрационных
правоотношений независимо от правового статуса органов, осуществляющих
государственную регистрацию. К принципам проведения регистрационных
процедур следует относить принципы законности, публичности (открытости,
прозрачности, доступности процедур), объективности (материальной
истины), быстроты и эффективности процедур, равенства сторон,
ответственности.
4. Правовое регулирование регистрационных процедур должно
осуществляться на нескольких уровнях: 1) понятие регистрационных
процедур, принципы, основное содержание и порядок их проведения должны
быть закреплены в федеральном законе «Об административных процедурах»;
2) требование об обязательной государственной регистрации определенных
объектов, конкретизация общих принципов совершения регистрационных
процедур должны закрепляться в специальных федеральных законах; 3) полная и четкая регламентация регистрационных процедур должна содержаться в соответствующих административных регламентах.
Эффективное внедрение информационно-коммуникационных систем в деятельность органов публичной власти, участвующих в регистрационных процедурах, должно основываться на принятии комплекса правовых и организационных мер. Открытость регистрационных процедур возможна исключительно в условиях должного нормативного правового регулирования сущности, видов и порядка принятия и реализации административных процедур и электронных административных регламентов, права на обеспечение гражданам доступа к информации о деятельности органов публичной власти и др.
Совершенствование системы защиты прав граждан и организаций в регистрационной процедуре требует концептуального пересмотра механизма обжалования и оспаривания действий (бездействия) и решений органов публичной власти посредством введения законодательно обусловленных процедур внесудебного обжалования и административного судопроизводства.
Научное и практическое значение диссертационного исследования.
Научная значимость исследования заключается в том, что оно способствует
выработке комплексного подхода к определению понятия, сущности,
содержания регистрационных процедур, установлению общих основ их
правового регулирования. Положения и выводы, содержащиеся в работе,
могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по
изучению различных аспектов государственной регистрации. Предложения
по совершенствованию административно-правового регулирования
регистрационных процедур имеют практическую ценность и могут быть
реализованы в деятельности органов законодательной власти, а также в
практической деятельности органов исполнительной власти,
осуществляющих государственную регистрацию.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса административного права, а также специального курса, посвященного государственной регистрации. Основные положения исследования могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа
обсуждалась на кафедре конституционного и административного права
Южно-Уральского государственного университета. Отдельные аспекты
исследования изложены в выступлениях на научных конференциях:
«Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей
права, свободы и справедливости» (г. Новосибирск, 2006 г.), «Актуальные
проблемы права России и стран СНГ-2006» (г. Челябинск, 2006 г.),
«Проблемы формирования правового, социального государства в
современной России» (г. Новосибирск, 2008 г.). Основные выводы
диссертации нашли отражение в 8 публикациях автора. Выводы
исследования представлены в статье «Административно-процессуальные
правоотношения: понятие, виды, классификация», опубликованной в
Вестнике Южно-Уральского государственного университета,
рекомендованном ВАК для публикации основных положений кандидатских диссертаций. Основные положения диссертации используются в учебном процессе при чтении курса «Административное право» в Новосибирском ГУ, при проведении занятий с сотрудниками Новосибирского филиала Барнаульского юридического института, внедрены в деятельность структурных подразделений Управления Минюста России по НСО.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Общая характеристика административных процедур
Рассмотрение отношений в сфере государственной регистрации следует начать с определения места института государственной регистрации в административном праве, для чего, в свою очередь, необходимо исследовать такие категории, как «административный процесс», «административное производство», «административная процедура». В административно-правовой науке проблемы осмысления и соотношения указанных правовых категорий не теряют актуальности в течение уже нескольких десятилетий. До сих пор среди ученых не сложилось единой позиции о понятии и содержании названных правовых категорий, в теории административного права отсутствуют общепринятые определения этих понятий. Поэтому в настоящей работе представляется целесообразным кратко осветить основные положения научной дискуссии о сущности понятий «административный процесс» и «административная процедура», и на основе имеющегося научного материала определить их содержание.
В понимании административного процесса существует, по меньшей мере, две концепции: «управленческая» («широкая») и «юрисдикционная» («узкая»).
Представители «управленческой» концепции отождествляют административный процесс с правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти в целом и определяют административный процесс как порядок разрешения всех индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными субъектами. У данной точки зрения множество сторонников, в частности, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, И.В. Панова, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Ц.А. Ямпольская, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.М. Манохин, А.В. Лунев и другие. Так, В.Д. Сорокин рассматривает административный процесс как «порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами, как деятельность, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права» . O.K. Застрожная понимает под административным процессом организационно-процедурную деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права, урегулированную административно-процессуальными нормами2. Рассматриваемый подход сводит всю деятельность органов власти и управления к двум основным формам: нормотворчеству и правоприменению; при этом результатом нормотворчества является издание нормативных правовых актов, а результатом правоприменения — принятие индивидуального юридического решения (акта) по конкретному делу. Так, Д.Н. Бахрах указывает, что «административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, разные процессы: административно-правотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный»3.
Что касается термина «административное производство», то представители «управленческой» концепции рассматривают производство как системную часть процесса, разделяют административный процесс на несколько видов производств. Д.Н. Бахрах отмечает: «Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из ... разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части - производства. Административное производство, будучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств главным образом содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии»1. Ю.М. Козлов и Л. Л. Попов представляют административный процесс как совокупность юрисдикционного и процедурного производств2; П.И. Кононов различает два вида процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный, разделяя оба вида административного процесса на ряд производств3. Все сторонники рассматриваемого подхода к определению сущности и структуры административного процесса, так или иначе, включают в состав административного процесса регистрационное производство.
Сторонники «юрисдикционной» концепции, или «узкого» понимания административного процесса, связывают его только с деятельностью государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также по применению мер принуждения. Такой позиции придерживаются Н.Г. Салищева, B.C. Тадевосян, А.В. Самойленко, О.В. Иванов и другие. Так, А.А. Демин полагает, что для процесса характерны: обязательное наличие трех сторон в деле - две стороны и арбитр; принудительная реализация норм материального административного права; обязательное наличие правового спора4. Н.Г. Салищева рассматривала административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения5.
В соответствии с «юрисдикционной» концепцией понятие «административное производство» представляется более широким, чем процесс, и охватывает все стороны деятельности органов исполнительной власти.
Регистрационные процедуры как самостоятельный вид административных процедур
Государственная регистрация широко применяется в различных сферах. Анализ действующего российского законодательства позволяет выделить следующие объекты государственной регистрации: 1. События и юридические состояния: -рождение, смерть1; - заключение и расторжение брака"; - усыновление (удочерение) ; - установление отцовства4; - перемена имени5. 2. Права и действия, порождающие права: - права на недвижимое имущество и сделки с ним6. 3. Физические и юридические лица: - граждане Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания ; - иностранные граждане и лица без гражданства (миграционный учет) ; - граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность2; - безработные граждане3; - юридические лица (особый порядок установлен для отдельных видов юридических лиц: торгово-промышленных палат, общественных объединений (в том числе политических партий, профсоюзов, национально-культурных автономий, религиозных организаций))5, кредитных организаций6. 4. Нормативные акты: - акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер1; - нормативные правовые акты, содержащие условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг2; - уставы муниципальных образований . 5. Материальные объекты: - транспортные средства4; - полиграфия и средства цветного копирования3; - опасные производственные объекты6; - лекарства7; - изделия медицинского назначения ; - изделия народных художественных промыслов2; - контрольно-кассовые аппараты3, - ценные бумаги4; - объекты интеллектуальной собственности5; - средства массовой информации6; - дактилоскопическая информация ; - потенциально опасные химические, биологические вещества8; - отдельные виды пищевой и непищевой продукции1. Закон не содержит общего определения государственной регистрации. В нормативных правовых актах можно встретить лишь понятия государственной регистрации отдельных объектов, при этом регистрация определяется либо как «юридический акт», либо как «акты уполномоченного органа», либо как специфическая «деятельность». Так, в соответствии с законом, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации . Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей определяется в законодательстве как акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях . По законодательному определению, государственная дактилоскопическая регистрация - это деятельность, осуществляемая указанными в законе органами исполнительной власти по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека . Определения понятий иных видов государственной регистрации (актов гражданского состояния, уставов муниципальных образований, пищевых продуктов, граждан по месту жительства и месту пребывания и др.) в действующем российском законодательстве отсутствуют.
Таким образом, российское законодательство не содержит ни общего определения понятия и сущности государственной регистрации, ни определений понятий государственной регистрации большинства объектов (за исключением государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и государственной дактилоскопической регистрации).
В теории регистрация обычно определяется как 1) внесение в список, в книгу, составление перечня, описи; 2) запись фактов или явлений с целью учета, придания факту законности . Под государственной регистрацией, в свою очередь, принято понимать установленный государством порядок фиксации уполномоченными на то органами фактов, имеющих юридическое значение и влекущих возникновение соответствующих правоотношений3.
Вместе с тем ученые-административисты предлагают свои определения государственной регистрации, в которых основным ее признаком называют официальное признание законности определенных фактов, возникновения или прекращения определенных прав и обязанностей, закрепление правового статуса физического или юридического лица. Так, П.И. Кононов определяет регистрационное производство (государственную регистрацию) как урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных (регистрационных) органов по признанию и подтверждению со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновения, изменения и прекращения, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества (вещей) и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, иных юридических фактов1. Ю.М. Козлов рассматривает государственную регистрацию как акт официального признания законности соответствующих действий, осуществляемых, как правило, органами юстиции".
Содержание регистрационных процедур
Изучение регистрационных процедур требует определения их структурных элементов, которые могут быть выявлены по аналогии с элементами состава юридической (правовой) процедуры, рассмотренными в юридической литературе . Нормативная модель юридической процедуры должна определять: 1) ее целевое назначение; 2) тип основных отношений; 3) круг лиц, участвующих в процедуре; 4) акты поведения, которые могут и должны совершить участники процедуры; 5) последовательность совершения актов поведения; б) сроки (время) и место осуществления как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом; 7) правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры".
Тип общественных отношений, опосредуемых регистрационными процедурами, объекты и субъекты (круг лиц, участвующих в процедуре) раскрываются через характеристику регистрационных отношений, урегулированных соответствующими правовыми нормами. Акты поведения, которые совершают участники регистрационной процедуры, последовательность их совершения, сроки (время) и место осуществления как отдельных регистрационных действий, так и процедуры в целом, а также правовые средства, обеспечивающие функционирование регистрационной процедуры - проявляются через характеристику стадий совершения регистрационной процедуры. Таким образом, юридическая конструкция регистрационных процедур включает в себя следующие элементы: 1) правовые нормы, регламентирующие совершение регистрационных процедур; 2) регистрационные правоотношения; 3) цели регистрационных процедур; 4) стадии регистрационных процедур. Данные элементы позволяют определить суть процедуры, ее юридическую природу и содержание. Рассмотрим эти элементы подробнее.
Правовые нормы, регламентирующие совершение регистрационных процедур, составляют: - материальные нормы различных отраслей права, закрепляющие обязательность государственной регистрации конкретного объекта. Так, например, необходимость государственной регистрации прав на недвижимость закреплена в статье 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, необходимость государственной регистрации актов гражданского состояния - в статье 3 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», необходимость государственной регистрации уставов муниципальных образований - в пункте 6 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, необходимость регистрации средств массовой информации - в статье 8 Федерального закона «О средствах массовой информации»" и т.д.; - административно-правовые нормы, устанавливающие цели, задачи, функции регистрационных процедур, принципы их совершения, правовой статус участников регистрационных процедур (из права и обязанности, а также ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации); - административно-процессуальные нормы, непосредственно определяющие порядок совершения действий и их содержание в ходе регистрационных процедур.
Регистрационные правоотношения. Правоотношение в юридической литературе обычно определяется как общественное отношение, урегулированное нормой права. Элементами правоотношения выступают объект, субъект и содержание правоотношения (права и обязанности субъектов) . Регистрационные правоотношения представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами отношения между заинтересованным лицом и уполномоченным государственным органом по признанию и подтверждению со стороны государства законности определенных фактов, закреплению правового статуса физических и юридических лиц. Данные правоотношения, складывающиеся между заявителем - лицом, заинтересованным в проведении государственной регистрации, и специально уполномоченным регистрирующим органом -федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являются административно-процессуальными. При этом их возникновение обусловлено наличием одновременно материальных норм иных отраслей права, о чем уже говорилось выше. В.Д. Сорокин, исследуя особенности административно-процессуальных отношений, отметил, что отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное отношение беспредметным. В свою очередь, «первичное» материальное отношение реализуется через процессуальное отношение. Назначение административно-процессуальных отношений состоит в обеспечении реализации предписаний, прежде всего, материальной правовой нормы . Таким образом, возникновение регистрационного правоотношения возможно при наличии одновременно материальных и административно-процессуальных правовых норм. Процессуальное регистрационное правоотношение выступает в роли определенной стадии реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным регистрационным правоотношением.
Фактором, связывающим воедино материальное правоотношение с процессуальным, является объект соответствующего правоотношения1.
Субъектами регистрационных правоотношений выступают, с одной стороны, заявитель (физическое или юридическое лицо, государство, муниципальное образование) и, с другой стороны, уполномоченный государственный орган (федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации).
Следует обратить внимание на то, что в ряде случаев содержание понятий «регистрирующий орган» и «орган, принимающий решение о регистрации», не совпадает. Между тем, законодательство о государственной регистрации юридических лиц подчас ріспользует их как синонимы. Законом установлен общий порядок регистрации юридических лиц (регистрация всех коммерческих и части некоммерческих организаций) и специальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций и др. - статья 10 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»). При осуществлении специальной регистрации решение о регистрации юридического лица в рамках специального порядка принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специально уполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции Российской Федерации (регистрация общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат), Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (регистрация средств массовой информации).
Информационное обеспечение регистрационных процедур
Поступательное развитие современных информационных технологий создает предпосылки для формирования в России информационного общества , способствующего созданию механизма действенной реализации прав и свобод граждан через посредство систем нового поколения удаленного доступа.
Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 года № Пр-212 утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации2, которая является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации.
Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
В числе основных задач выделяются: - формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий; - повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий; - совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере; - развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий; - повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг; - развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; - сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения; - противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России.
Современная наука административного права среди показателей движения к информационному обществу, отражающих его качественный уровень существования, выделяет: - расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней; - широкое внедрение средств информатизации в деловую активность, политическую деятельность и в средства массовой информации , в досуг и быт граждан; - расширение трансграничного информационного обмена и возможность участия в нем граждан; - рост относительного числа рабочих мест в сфере информационного обмена; - укрепление средств борьбы с правонарушениями в информационной сфере; - вопросы информационной защищенности прав личности и частной жизни1.
Административно-правовое понимание информационного становления Российской Федерации основывается на базовом признании необходимости реализации концепции информационной открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления". В сложившихся условиях информационная открытость органов власти является одним из средств решения проблем как власти, так и граждан. Обеспечение информационной открытости органов власти позволяет им стать более эффективными, создает условия превращения их в действительные органы публичной власти, выражающие важнейшие общественные приоритеты и интересы, решающие важнейшие общественные задачи.
В большинстве стран мира открытость власти становится её конкурентным преимуществом, позволяющим: - активно привлекать инвестиции в страну, регионы, города; - обеспечивать обоснованные решения, за счёт предварительного обсуждения их вариантов и последствий их принятия; - обеспечивать выполнение решений органов власти за счёт усиления контроля и вовлечения в этот процесс граждан, бизнесменов, всех, кого это решение касается; - снижать уровень коррупции .
Информационной открытостью органов власти можно признать такой режим их деятельности, при котором любой гражданин имеет возможность получать всю необходимую и достаточную для принятия его решений информацию об этих органах власти. К такой информации могут относиться: сведения о структуре, целях, задачах, финансовых и иных условиях деятельности этих органов власти, а также о планах, результатах, включая статистические, и прогнозах их деятельности. Только к секретной, тайной и конфиденциальной информации граждане не должны иметь доступ, но категории сведений такого рода должны определяться законом и не должны быть слишком широкими".
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти
