Содержание к диссертации
Введение
1. Контрольно-надзорные правоотношения в сфере деятельности ГИБДД 16
1. Понятие, содержание, виды контроля и надзора в сфере деятельности ГИБДД 16
2. Понятие, содержание и виды контрольно-надзорных правоотношений в сфере деятельности ГИБДД 68
3. Состояние правовой регламентации контрольно-надзорных отношений в сфере деятельности ГИБДД 79
2. Реализация административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорных правоотношениях 95
1. Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере ,95
2. Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере 124
3. Акты реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере 152
Заключение 175
Библиографический список 190
Приложения 211
- Понятие, содержание, виды контроля и надзора в сфере деятельности ГИБДД
- Понятие, содержание и виды контрольно-надзорных правоотношений в сфере деятельности ГИБДД
- Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере
- Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Аварийность на автомобильном транспорте - актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация одна из таких стран. Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и т.п. Специалисты оценивают его в 2,2 - 2,6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Приходится констатировать, что существующий уровень безопасности дорожного движения представляет серьезную государственную проблему, решение которой имеет огромное социальное и политическое значение. Решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к приоритетным задачам развития страны, что подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В. Путин.
Причины высокой аварийности и смертности на дорогах страны различны - отставание дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низкое качество дорог, недостаточное их оснащение техническими средствами организации движения, конструктивные недостатки транспортных средств, низкий уровень подготовки водительских кадров и т.д. Эти причины складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и ре-
альной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, органов местного самоуправления в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.
Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организаций. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентация не только непосредственно дорожного движения, но и смежных, обеспечивающих областей общественных отношений (производство современных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако нормативно-правовое регулирование - лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечить строгое соблюдение и исполнение установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Наиболее действенное и эффективное средство, позволяющее добиться указанной цели, - государственный контроль и надзор.
Недостаточная эффективность контрольно-надзорной деятельности может свести «на нет» предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Не случайно Министерство внутренних дел Российской Федерации необходимость усиления государственного контроля и
надзора рассматривает как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения.
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» закрепил в числе прочих принцип соблюдения интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения. Это обусловливает необходимость отказа от малоэффективных методов контрольно-надзорной деятельности, требует использования методов не только оптимальных, но и соответствующих современным представлениям о правовом демократическом государстве.
Контроль и надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества субъектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). Можно говорить об участии в контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения всего населения страны.
Но все же основным субъектом государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является ГИБДД МВД России - организационно обособленная структура российской милиции, наделенная помимо общих полномочий милиции специальными контрольно-надзорными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.
К сожалению, существующее положение дел в сфере нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения оставляет желать лучшего. Законодатель этим практически не занимается. Наставления, утвержденные приказами МВД России, противоречивы и непоследовательны. Они предоставляют субъектам государственного контроля и надзора права, не обеспеченные корреспондирующими им обязанностями подконтрольных субъектов. И это вполне объяснимо, поскольку указанные обязанности не могут быть предусмотрены подзаконными актами министерств. Практически от-
сутствующая процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности «выталкивает» ГИБДД из правового поля.
Изложенное со всей очевидностью свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Ряд авторов провели комплексный анализ системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции), в частности Государственной инспекции безопасности дорожного движения, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, а также надзорной деятельности милиции в целом. Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И. И. Веремеенко, В. В. Головко, С. А. Гусейновым, А. Т. Дмитриевым, И. Ш. Килясхановым, А. С. Ловинюковым, Ю. П. Лукониным, В. И. Майоровым, А. Л. Прозоровым, Б. В. Российским, Ю. Н. Туником, С. Н. Чмыревым, А. П. Шергиным, X. А. Юсуповым, А.Ю. Якимовым и др.
Непосредственно проблемам государственного контроля и надзора посвящены работы В. П. Беляева, Р. И. Денисова, С. М. Зырянова, С. Н. Назарова, Е. Е. Петрова, М. С. Студеникиной, Ф. С. Разаренова и др. К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И. Л. Бачило, Б. М. Лазарев, А. Ю. Якимов и др. Теория правоотношений получила развитие в работах Н. М. Коркунова, Г. Ф. Шершеневича, О. С. Иоффе, Р. О. Халфиной, Ю. М. Козлова.
В то же время проблемы административно-правового статуса Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в качестве объекта монографического исследования не выступали. В том числе поэтому остаются не раскрытыми вопросы соотношения государственного контроля и
административного надзора, критерии выбора одного из названных способов или их сочетания в деятельности ГИБДД. Отсутствует научное обоснование процессуальной регламентации контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, Незаслуженно обделены вниманием административно-правовой науки контрольно-надзорные правоотношения как особый вид административно-правовых отношений, участниками которых являются ГИБДД и ее подразделения.
Указанными и некоторыми другими, не менее важными обстоятельствами и обусловлен выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением ГИБДД контроля и надзора за обеспечением безопасности дорожного движения.
Предметом исследования являются:
содержание государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;
компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора;
нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения, технические правила, нормативы и стандарты, устанавливающие требования к осуществлению деятельности в области дорожного движения;
акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;
- административно-правовая доктрина и практика контрольно-
надзорной деятельности ГИБДД.
Цель исследования заключается в выявлении тенденций и проблем осуществления государственного контроля и административного надзора за обеспечением безопасности дорожного движения, выработке предложений по оптимизации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение сле-
дующих задач:
определение теоретических основ государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;
осуществление научной классификации видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;
анализ содержания контрольно-надзорных отношений в сфере деятельности ГИБДД и состояния его правовой регламентации;
характеристика административно-правового статуса ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора и выявление проблем его реализации;
разработка предложений и рекомендаций по оптимизации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений и практики его реализации.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих позициях отечественных ученых в области права.
В диссертационном исследовании использованы различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический; социологические, метод экспертных оценок. Изучена практика деятельности ГИБДД на федеральном уровне, уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Изучена литература по теории права и государства, административному праву и другим отраслям права с целью использования выработанных в указанных сферах знаний результатов при характеристике объекта исследования. В диссертации приводятся статистические сведения, характеризующие состояние безопасности дорожного движения и результаты контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Научная новизна исследования. Несмотря на целый ряд научных ра-
бот, в том числе и монографического характера, проблемы реализации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений оставались мало исследованными. Диссертация ориентирована на восполнение данного пробела.
В работе предложено новое видение вопроса о соотношении контроля и административного надзора; осуществлен детальный анализ нормативных правовых актов, определяющих правовой статус ГИБДД. Впервые применен подход к исследованию административно-правового статуса ГИБДД с позиций его реализации в правоотношениях, что позволило выделить новые, ранее не исследованные грани указанной юридической конструкции.
Новизной отличаются разработанная концепция гл. V Федерального закона «О безопасности дорожного движения», а также предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
На защиту выносятся следующие положения:
Сфера интересов ГИБДД представлена двумя элементами: безопасностью дорожного движения и деятельностью по ее обеспечению. Первый элемент выражает статику, второй - динамику интересующей ГИБДД сферы.
Административный надзор, осуществляемый в том числе и ГИБДД, обладает правоохранительной, а не управленческой природой, как это утверждают многие представители административно-правовой науки. Именно правоохранительная природа надзора может рассматриваться как главный признак, отличающий «надзор» от «контроля». Последний обладает управленческой природой. Различия в природе указанных понятий влекут за собой иные их отличительные признаки.
Контроль обладает управленческой природой. Контролю свойственно наличие организационных связей между субъектами контрольных правоотношений. Контроль направлен на установление не только соблюдения законности, но и целесообразности принятых решений. Наконец, субъект контроля может не только обязать подконтрольное лицо к устранению выяв-
ленных нарушений, но сам принять необходимые решения, направленные на достижение требуемого эффекта.
Обозначенные различия контроля и надзора могут быть положены в основу предложения о необходимости регулирования надзорной деятельности преимущественно на законодательном уровне, поскольку такая деятельность предполагает вторжение в сферу прав организационно не подчиненных субъектам контроля лиц (физических, юридических, индивидуальных предпринимателей и др.).
С учетом сложившегося состояния законодательного регулирования вопросов безопасности дорожного движения представляется обоснованной регламентация отношений надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения в рамках самостоятельной главы Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Смысла в принятии самостоятельного закона о надзоре и контроле в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не имеется, поскольку увязывание проблем безопасности дорожного движения с механизмом ее обеспечения (надзор и контроль - наиболее существенный элемент такого механизма) более продуктивно, чем раздельное регламентирование органически взаимосвязанных проблем безопасности дорожного движения и ее обеспечения.
6. Концептуальное, структурное и содержательное наполнение гл. V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона «О безопасности дорожного движения» должно быть осуществлено с учетом имеющихся законодательных решений по проблемам надзора и контроля, осуществляемого органами исполнительной власти. Кроме того, должны быть востребованы нормативные решения, предусмотренные в нормативных правовых актах МВД России по вопросам деятельности ГИБДД и отдельных ее структурных подразделений.
В законодательную материю должна быть трансформирована та часть ведомственных нормативных положений, которая регулирует отношения с
внешними по отношению ГИБДД субъектами, являющимися участниками правоотношений, ориентированных на обеспечение безопасности дорожного движения.
Нормы, регламентирующие внутриорганизационные отношения ГИБДД, возникающие в связи с ее деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, а также в связи с выполнением ГИБДД иных функций, если они не затрагивают права внешних субъектов, могут и должны составлять содержание ведомственных нормативных правовых актов.
Таким образом, сфера регулирования (внешняя или внутренняя) должна быть востребована для определения объекта законодательного или подзаконного регулирования.
7. В связи с правоохранительной (а не управленческой) природой надзора и контроля полагаем обязательным осуществление максимальной юри-дизации надзорных и контрольных отношений с введением в надзорный и контрольный процесс, реализуемый ГИБДД и ее структурными подразделениями, таких участников, как защитник, эксперт, специалист, представители, свидетель и понятой, а также определить их правовой статус в рамках рассматриваемых видов правоотношений.
Приводится классификация видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по различным основаниям, результаты которой могут быть использованы для совершенствования нормативных основ контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, а также ее эффективности.
Для обеспечения полноты охвата контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД необходимо установить виды рассматриваемой группы правоотношений, обусловленные требованиями: а) к дорогам, дорожным сооружениям, средствам организации дорожного движения; б) транспортным средствам; в) участникам дорожного движения. Выделение разновидностей правоотношений, возникающих в рамках каждой из обозначенной сфер, позволяет получить необходимую информацию о системе контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД.
10. Теория правового статуса, в том числе административно-правового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками: целевым, структурным, компетенционным.
Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДЦ по осуществлению надзора и контроля свидетельствует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДЦ: ДПС; ДИ и ОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом административно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждой из указанных структурных звеньев ГИБДЦ.
В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.
11. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране обществен ного порядка и обеспечению общественной безопасности.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями отмеченные функции ГИБДЦ характеризует ее как федеральную службу.
Такой вывод правомерен, если иметь в виду пункт 4 названного Указа Президента Российской Федерации, в соответствии с которым федераль-
ная служба (служба);
«а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (выделено мной-С. С).
Об этом же свидетельствует и то, что согласно пункта 2, п/п «б» анализируемого Указа Президента Российской Федерации «под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными яйцями разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» (выделено мной - С. С).
Исходя из изложенного следует признать наиболее адекватной реорганизацию структурного элемента административно-правового статуса ГИБДД, переименовав ее в федеральную государственную службу безопасности дорожного движения.
12. Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государст-
венного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, целое самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлено специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспечивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции технического надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.
13. Административно-право вой статус Госавтоинспекции как органа
государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности
дорожного движения является специальным по отношению к более общему
административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Гос
автоинспекция одновременно является носителем другого специального ад
министративно-правового статуса - субъекта административной юрисдик
ции.
Предлагается в компетенционном блоке элементов административно-правового статуса органа исполнительной власти наряду с предметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.
Классификация полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля по следующим критериям: по предмету контроля и надзора; по содержанию полномочий, а также по некоторым иным основаниям.
Классификация актов реализации полномочий Госавтоинспекции по следующим основаниям: по их месту в контрольно-надзорном производстве; по последовательности принятия; по критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции; по порядку издания; по адресату; по сфере принятия; по сфере действия; по виду деятельности.
Предложения по совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, а также надзорной и контрольной дея-
тельности ГИБДД.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию административного права в целом, и административно-правового статуса органов исполнительной власти в частности. В ней предложены теоретические основы контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства РФ и Правительства Московской области, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в работе руководителей органов управления Госавтоинспекции.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в четырех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Понятие, содержание, виды контроля и надзора в сфере деятельности ГИБДД
Прежде чем перейти к рассмотрению поставленных в названии параграфа вопросов, связанных с контролем и надзором, необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, а также оговориться, что в данной работе под контролем мы понимаем только внешний контроль.
Внутренний, так называемый внутриведомственный, контроль присущ всякой управленческой деятельности. Существует он и в ГИБДД как контроль за деятельностью сотрудников и подразделений со стороны их руководителей и специальных контролирующих субъектов, являющихся структурными звеньями системы.
Внутренний контроль не может быть изолированным от внешней деятельности контролируемого субъекта. Справедливость такого вывода обусловлена тем, что объектом и предметом контроля выступает правомерность действий и решений контролируемых субъектов, а также допускается оценка целесообразности деятельности контролируемых субъектов. Эта деятельность направлена на решение задач не только внутреннего свойства для данного органа, но, что очень важно, и внешних задач.
Объектом диссертационной работы выступает контрольно-надзорная деятельность ГИБДД, ориентированная на обеспечение безопасности дорожного движения его участниками. Интерес представляет поведение различных категорий субъектов, составляющих структурные элементы системы ГИБДД, деятельность которых так или иначе оказывает влияние на состояние безопасности дорожного движения.
Значение внутреннего контроля для обеспечения безопасности дорож ного движения, несомненно, велико. Полагаю, что данная проблема является самостоятельной. И в этом смысле она заслуживает самостоятельного научного исследования. Разумеется, эффективность внутриведомственного контроля в деятельности ГИБДД позитивно отражается на состоянии безопасности дорожного движения.
Установление взаимосвязи внутреннего контроля с состоянием безопасности дорожного движения более уместно в рамках самостоятельного научного вопроса внутриведомственного контроля. Контрольно-надзорная деятельность самой ГИБДД за поведением внешних для ГИБДД субъектов может быть исследована без учета взаимосвязи внутриведомственного контроля ГИБДД с состоянием безопасности дорожного движения в целом.
Таким образом, в диссертации вниманию читателя будет предложен анализ контрольно-надзорная деятельности ГИБДД за поведением участников дорожного движения и субъектов, которые оказывает влияние на безопасность дорожного движения. Другими словами, речь пойдет о внешней, контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой сотрудниками и подразделениями ГИБДД.
В теории административного права справедливо отмечается, что административный надзор и надведомственный контроль ведутся не за всеми сторонами деятельности поднадзорных и подконтрольных объектов, а только за нормативно определенными сегментами и по кругу вопросов, также нормативно установленных .
Таким образом, и контроль, и надзор, осуществляемый органами власти, в том числе и исполнительной, к которым относится так же ГИБДД, предполагает строгую правовую регламентацию.
Разнообразие органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, позволяет осуществить специализацию та кой деятельности в соответствии с компетенцией каждого из органа исполнительной власти.
Специализация контрольно-надзорной деятельности в решающей степени обусловлена сферой, в которой должен быть обеспечен нормативно установленный результат. Именно поэтому необходимо определить сферу деятельности ГИБДД, для чего обратимся к нормативным правовым актам.
Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» , которым утверждено Положение о ГИБДД МВД России, устанавливает, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Отсюда следует, что сфера интересов ГИБДД представлена двумя достаточно тесно взаимосвязанными элементами.
Прежде всего речь идет о безопасности дорожного движения. Данный элемент воспринимается как главная, итоговая задача ГИБДД. Сфера интересов ГИБДД сформулирована одновременно и как цель ее функционирования.
Понятие, содержание и виды контрольно-надзорных правоотношений в сфере деятельности ГИБДД
Выводы предыдущего параграфа в основе своей связаны с определением природы признаков и видов контроля и надзора. Разумеется, они носят первичный характер. Без уточнения юридических свойств, пределов и других признаков контроля и надзора дальнейшее оперирование рассматриваемыми понятиями было бы вряд ли допустимым.
Логика исследования требует определения конструкции контрольно-надзорных правоотношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также установления системы таких отношений, в которых обязательным субъектом выступала бы ГИБДД.
Прежде всего вспомним, что в общей и отраслевой теории права правоотношениями признаются урегулированные нормами права общественные отношения. Правоотношения обладают своим элементным составом, представленным субъектами правоотношений, объектом, а также их содержанием.
Применительно к предмету нашего исследования элементы правоотношений представлены следующим образом.
Субъекты - это, с одной стороны, ГИБДД и должностные лица, ее представляющие, с другой - различные субъекты, ответственные за обеспечение того или иного элемента безопасности дорожного движения при том условии, что на них распространяются контрольно-надзорные полномочия ГИБД.
Объект отношений - деятельность поднадзорных или подконтрольных субъектов, ответственных в рамках установленных законом пределов и предмета за обеспечение безопасности дорожного движения. Есть, однако, и другая позиция относительно объекта рассматриваемого типа отношений -это то, по поводу чего возникают правоотношения, например, качество автомобильных дорог, техническое состояние автомототранспортных средств, подготовка водителей и т.п.
Содержание рассматриваемого типа отношений, опять же с точки зрения классических теоретических позиций, должно быть представлено взаимосвязанными правами и обязанностями сторон отношений, а именно: ГИБДД и лиц, ответственных за обеспечение безопасности дорожного движения.
Юридический анализ элементов правоотношений в интересующей нас сфере будет проведен во второй главе. Такой анализ представляет несомненную актуальность и может быть осуществлен наиболее эффективно при условии осуществления «инвентаризации» всей совокупности направлений и видов контрольных и надзорных правоотношений, в рамках которых ГИБДД осуществляет свою деятельность. Только полный охват направлений осуществления контроля и надзора ГИБДД позволит востребовать необходимый объем нормативного материала для полноценного правового анализа. Поэтому задачей настоящего параграфа является определение видов правоотношения, в рамках которых ГИБДД полномочна осуществлять контрольно-надзорную деятельность.
Для структурирования правоотношений, в рамках которых предполагается осуществление контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, необходимо определиться с критериями, на основе которых возможна требуемая систематизация. При этом следует иметь в виду, что в результате проведенной систематизации должны быть решены задачи, имеющие как теоретическую, так и практическую значимость. Каковы же эти задачи?
Задача первая. Обеспечить полноту охвата контрольно-надзорных правоотношений с участием ГИБДД. Задача вторая. Установить качественное разнообразие правоотношений. Задача третья. Выйти на определение особенностей правого статуса ГИБДД применительно к качественно отличающимся видам контрольно-надзорных правоотношений, в которых они выступают в роли одного из субъектов. Задача четвертая. Сформулировать предложения по изменению и дополнению нормативных положений, в соответствии с которыми должны осуществляться контрольно-надзорные правоотношения.
Задача пятая. Сформулировать предложения, направленные на совершенствование правоприменительной практики.
Задача шестая. Выйти на теоретические обобщения, развивающие теорию надзора и контроля.
Решение первой задачи предполагает определение направлений контрольно-надзорной деятельности ГИБДД. Для этого необходимо подвергнуть анализу сложившуюся правовую материю, на основе которой ГИБДД осуществляет контрольно-надзорную деятельность.
Любая классификация с точки зрения методологических требований предполагает выбор единого критерия, на основе которого осуществляется систематизация объекта классификации.
В нашем случае классификации должен быть подвергнут такой объект, как контрольно-надзорные правоотношения, в рамках которых должна обеспечиваться безопасность дорожного движения. При этом обязательным участником этих отношений должна выступать ГИБДД в целом и субъекты, представляющие рассматриваемую службу (соответствующий круг должностных лиц).
Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере
Одной из обязательных предпосылок вступления субъекта административного права в правовое отношение является его административная правосубъектность. Она включает административную правоспособность (способность лица быть субъектом административных правоотношений, иметь права и обязанности административно-правового характера) и административную дееспособность (способность лица осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение)
Правосубъектность лица представляет собой один из элементов его-правового статуса2.
В качестве других элементов называют права и обязанности, гарантии реализации прав, ответственность, гражданство .
Применительно к органу исполнительной власти другими элементами правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти.
Например, А. С. Ускова пишет, что основой деятельности любого субъекта исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: официальное название, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции, порядок его образования, реорганизации и упразднения; права и обязанности; формы и методы деятельности; структура органа и др. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более крупную организационную структуру .
По нашему мнению, наиболее адекватно структура административно-правового статуса органа исполнительной власти представлена Д. Н. Бахра-хом, который выделяет в статусе государственных коллективных субъектов три главных блока: - целевой; - структурно-организационный; - компетенционный (компетенцию) .
Некоторые ученые добавляют к этим элементам еще один - ответственность как неотъемлемую часть правового статуса субъекта,.
Учитывая наличие целого ряда исследований административно правового статуса органов исполнительной власти , полагаем возможным взять вышеизложенные теоретические положения за основу и, не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора, а также состояние нормативной основы указанного статуса с целью определения путей гармонизации контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции.
Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти - его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста преамбулы Указа Президента РФ, утверждающего Положение о Госавтоинспекции, и из первых пунктов самого Положения можно установить следующее:
- цель - охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения;
- задачи - обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; функции - контрольные, надзорные и разрешительные. В Наставлении по техническому надзору Госавтоинспекции названы задачи и основные функции технического надзора. Задачи: - предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструк ции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов; - предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств. Функции: - контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации; - контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям - изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств; - контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации; - контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.
В Наставлении по службе ДИиОД в качестве основной задачи названо осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования, строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения. Функции прямо не названы, но в п. 3 Наставления указаны контрольные, надзорные и разрешительные функции службы дорожной инспекции и организации движения.
Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере
Общая характеристика контрольно-надзорных правоотношений была дана нами в первой главе диссертационного исследования. В данном параграфе стоит задача дать предметную характеристику той части содержания рассматриваемых правоотношений, которая представляет собой субъективные права и юридические обязанности властного субъекта - Госавтоинспекции. В связи с тем, что в деятельности ГИБДЦ возникают различные виды контрольно-надзорных правоотношений, необходимо рассмотрение общих и специальных прав и обязанностей, реализуемых Госавтоинспекцией в каждом отдельно взятом виде контрольно-надзорных правоотношений.
Прежде всего анализ юридического содержания Положения о ГИБДЦ позволяет выделить общие права Госавтоинспекции; - запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения; - давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах; - осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания; - вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии); - составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ; - пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими юридическим лицам и гражданам.
В конкретных видах контрольно-надзорных правоотношений реализуются не все названные права, а лишь часть из них. При этом общие права в конкретном правоотношении специализируются, приобретают специальную окраску. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение прав и обязанностей Госавтоинспекции по видам правоотношений.
Ограниченный объем диссертационного исследования не позволяет охватить все многообразие правовых отношений, поэтому ограничимся исследованием тех правоотношений, которые, как показывает опыт практической деятельности, являются наиболее проблемными. Например, правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств.
В данные административно-право вые отношения вступают территориальные органы Госавтоинспекции и строевые подразделения ДПС.
Положение о ГИБДД предоставляет ей в этой области право: - запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев - при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами технической эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), в том числе со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения; - не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов автомототранспортные средства и прицепы к ним, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, или в конструкцию которых внесены изменения, - без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения; - использовать специальные технические средства для контроля за тех ническим состоянием транспортных средств.
Наставление по техническому надзору детализирует полномочия ГИБДД и, кроме того, предусматривает новые, не названные в Положении. Так, Наставление возлагает на федеральный орган управления Госавтоинспекции функцию надзора за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации. В целях реализации данной функции предусмотрены следующие полномочия: - участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей; - поручение такого участия территориальному органу ГИБДД субъекта Российской Федерации.
Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля 1998 г. № 191. Данные Правила допускают лишь участие представителей Госавтоинспекции в проверочных мероприятиях, но ни коим образом не регулируют формы этого участия. Наставление по техническому надзору ГИБДД определяет, что представители Госавтоинспекции проверяют соблюдение порядка документирования и учета (контролируют регистрацию одобрения типа транспортного средства, сертифицированного в установленном порядке, а также наличие данных, подтверждающих, что сертифицируемая продукция подвергалась контролю и испытаниям на соответствие нормативным документам; контролируют соблюдение установленных требований по учету, хранению, заполнению и выдаче паспортов транспортных средств); осуществляют контроль за выполнением ранее выданных предписаний.
Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: «выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов».
По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.
Предположим, что изделие (автомобиль), на которое по результатам сертификации выдано одобрение типа транспортного средства, не соответствует требованиям нормативных правовых актов по причине применения в какой-либо детали стали другой марки (меньшей твердости или, наоборот, хрупкой). Может ли сотрудник ГИБДД установить это несоответствие? Ответ очевиден.
По этой причине представляется возможным исключить данное полномочие из компетенции ГИБДД. Значительно более эффективным было бы выявление фактов несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов в ходе исполнения обязанностей по контролю и надзору (по результатам государственного технического осмотра, по анализу причин дорожно-транспортных происшествий).
