Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственные учреждения как самостоятельные субъекты административного права наряду с органами исполнительной власти играют огромную роль в механизме государственной власти Российской Федерации Они функционируют в различных сферах жизни государства и общества в сфере экономики и финансов, в социально-культурной сфере, в сфере обороны и государственной безопасности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, в сфере иностранных дел Основное назначение государственных учреждений в механизме российского государства состоит в том, что они обеспечивают реализацию органами исполнительной власти возложенных на них регулятивных и охранительных функций и исполнение принимаемых этими органами, а также судами государственно-властных решений В некоторых сферах государственной деятельности, в частности таких, как здравоохранение, социальная защита населения, образование, наука и культура, государство вообще не может обойтись без соответствующих государственных учреждений, которые оказывают в названных сферах от его имени соответствующие государственные услуги Некоторые виды государственных учреждений наделяются наравне с органами исполнительной власти внешними административно-властными полномочиями
Несмотря на указанную роль и значимость государственных учреждений в системе государственной власти России, общие правовые основы их функционирования как субъектов административного права, находящихся в системе исполнительной власти, в действующем федеральном законодательстве до настоящего времени не определены В Гражданском кодексе Российской Федерации, в федеральных законах «О некоммерческих организациях»1 и «Об автономных учреждениях»2 регулируется деятельность государственных и негосударственных учреждений как субъектов гражданско-правовых отношений, определяются основы их гражданско-правового статуса. Основы же административно-правового статуса учреждений, в том числе государственных, федеральным законодательством не установлены
Основы административно-правового статуса государственных учреждений не разработаны и в науке административного права. Достаточно сказать, что ни в советский, ни в постсоветский периоды развития отечественной науки административного права не было написано ни одной монографической работы, специально посвященной административно-правовому статусу государственных учреждений Не осуществлялись по этой теме и диссертационные исследования Особенности административно-правового статуса государственных учреждений в целом и некоторых их видов рассматривались лишь в некоторых научных публикациях и в учебной литературе последнего времени3
Между тем в Концепции административной реформы на 2006-2008 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 10 2005 г № 1789-р, поставлена задача упорядочить деятельность государственных учреждений
1 О некоммерческих организациях Федер закон РФ от 12 01 1996 г № 7-ФЗ (в ред от 26 06 2007 № 118-ФЗ, с
изм от 19 07 2007 г № 139-ФЗ) // СЗ РФ 1996 № 3 Ст 145, СЗ РФ 2007 №27 Ст 3213, СЗ РФ 2007 №30
Ст 3753
2 Об автономных учреждениях Федер закон РФ от 03 11 2006 г № 174-ФЗ (в ред от 24 07 2007 г № 215-ФЗ) //
СЗРФ 2006 №45 Ст 4626, СЗ РФ 2007 №31 Ст 4012
См , напр Минашкин А В Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика 2003 № 1, Бадтиев АФ Особенности правового статуса Банка России как государственного учреждения//Финансовое право 2004 №5, Забарчук С Е Актуальные вопросы административно-правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации // Административное право и процесс 2006 № 2, Агапов А Б Административное право Учебник М Эксмо 2006 С 123-131,155-170
и более четко регламентировать их взаимоотношения с соответствующими органами исполнительной власти, в систему которых они входят1
Таким образом, отсутствие в действующем федеральном законодательстве административно-правовых основ деятельности государственных учреждений и отсутствие соответствующих полноценных разработок в науке административного права при возникновении необходимости нормативного упорядочения деятельности этих учреждений, их взаимоотношений с органами исполнительной власти свидетельствуют об актуальности избранной для диссертационного исследования темы
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе создания и функционирования государственных учреждений
Предметом изучения в рамках данного исследования являются федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса государственных учреждений, уставы конкретных государственных учреждений и положения о таких учреждениях, практика применения названных законов, подзаконных нормативных правовых актов, уставов и положений
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями настоящего исследования являются
определение общих основ административно-правового статуса всех действующих в настоящее время в России государственных учреждений,
установление видов действующих в настоящее время в России государственных учреждений, выявление особенностей их административно-правового статуса и проблем его нормативного регулирования,
определение общей концепции нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений, функционирующих в Российской Федерации,
определение основных направлений совершенствования административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений, действующих в России
Для достижения указанных целей в рамках данного научного исследования решаются следующие основные задачи
осуществление комплексного системного анализа действующих в настоящее время в России федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих основы административно-правового статуса государственных учреждений, уставов конкретных государственных учреждений и положений о таких учреждениях,
изучение проблем нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений,
определение места и роли государственных учреждений в системе административных правоотношений,
теоретическое определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса государственных учреждений,
осуществление теоретической классификации государственных учреждений, функционирующих в настоящее время в России, по функциональному признаку,
разработка концепции раздела федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации», регулирующего основы административно-правового статуса этих учреждений,
О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах Распоряжение Правительства РФ от 25 10 2005 г № 1789-р// СЗ РФ 2005 № 46 Ст 4720
7) обоснование и внесение предложений по совершенствованию положений федеральных законов, регламентирующих основы административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений
Теоретические, методологические н информационные основы исследования. Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия по конституционному, административному и гражданскому праву таких ученых, как А Б Агапов, Д Н Бахрах, 10 М Козлов, П И Кононов, Б М Лазарев, Я М Магазипер, А В Минашкин, Г И Петров, А А Попов, Б В Россинский, 10 Н Старилов, А В Стерлигов, В Е Чиркин, Ц А Ямпольская и др
Методологическую основу данного исследования составляют формальнологический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, метод сравнительного правоведения, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала и судебной практики
Информационную базу исследования образуют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса государственных учреждений и их систему, уставы конкретных государственных учреждений и положения о таких учреждениях, акты федеральных арбитражных судов округов, в которых рассматриваются вопросы административно-правового статуса государственных учреждений
Всего в ходе проведения исследования автором было изучено свыше 50 федеральных нормативных правовых актов, более 40 уставов конкретных государственных учреждений различных видов, действующих в настоящее время в Российской Федерации, и положений о таких учреждениях
Использование диссертантом названных научных источников, федеральных нормативных правовых актов, уставов и положений, актов судов, их системное исследование посредством перечисленных выше методов позволяет считать сформулированные в диссертации выводы и предложения достаточно обоснованными и достоверными
Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что автором впервые в отечественной административно-правовой науке системно определены наиболее общие теоретические основы административно-правового статуса государственных учреждений, предложена концепция нормативной регламентации этих основ
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются
определение понятия государственного учреждения как субъекта административных правоотношений, которое ранее в науке административного права не формулировалось,
определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса государственных учреждений, которые ранее в науке административного права не исследовались,
осуществление классификации государственных учреждений, действующих в настоящее время в Российской Федерации, по функциональному признаку, которая ранее в науке административного права не проводилась,
разработка авторской концепции нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений,
разработка предложений по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений в действующем федеральном законодательстве
На защиту диссертантом выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
Под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и находящуюся в ведении этого органа, либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными административно-властными полномочиями
Структура административно-правового статуса государственных учреждений включает следующие основные элементы
а) место государственного учреждения в системе федеральных органов исполни
тельной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федера
ции подведомственность (подчиненность) конкретному органу исполнительной вла
сти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти,
б) сфера деятельности государственного учреждения,
в) общие и специальные цели создания и деятельности государственного учреж
дения,
г) публичные задачи, решение которых возлагается на государственное учрежде
ние,
д) публичные функции, выполняемые государственным учреждением в соответ
ствующей сфере деятельности,
е) общие и специальные административные права (полномочия) государственно
го учреждения в соответствующей сфере деятельности,
ж) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) го
сударственного учреждения в соответствующей сфере деятельности,
з) общие и специальные административные обязанности государственного учре
ждения в соответствующей сфере деятельности,
и) публичная юридическая (административная) ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения
3 В зависимости от выполняемых государственными учреждениями публичных
функций, которые являются для них основными, все эти учреждения условно могут
быть классифицированы на следующие виды
I) обслуживающие государственные учреждения - государственные учреждения, основным видом деятельности которых является социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потребительских государственных услуг в соответствующих сферах их деятельности (учреждения здравоохранения, социальной защиты, образования, культуры, почтовые учреждения и т п ),
административные государственные учреждения - государственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного контроля и административного надзора (мониторинга) в определенных сферах функционирования государства и общества (федеральные управления автомобильных дорог регионов, администрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и организации рыболовства, лесхозы и т п),
оборонительные государственные учреждения - учреждения, основным видом деятельности которых является обеспечение обороны Российской Федерации (войсковые части вооруженных сил Российской Федерации, пограничных войск ФСБ России, внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны МЧС России, а также других войск и воинских формирований),
правоохранительные государственные учреждения - учреждения, основными видами деятельности которых являются оказание содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями, обеспечение государственной и общественной безопасности, охраны государственной границы Российской Федерации, охраны общественного порядка, правовой охраны интеллектуальной собственности (судебно-экспертные учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, медицинские вытрезвители, специальные приемники и центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей МВД России, войсковые части внутренних войск МВД России, государственные природные заповедники и т п ),
вспомогательные государственные учреждения - учреждения, основным видом деятельности которых является оказание организационного, финансового, материально-технического, информационно-аналитического, научно-технического и методологического содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным государственным органам и организациям в осуществлении возложенных на них государственных функций и в обеспечении их нормального функционирования (государственные научно-исследовательские и экспертные учреждения, информационно-аналитические учреждения, учреждения материально-технического обеспечения, функционирующие при определенных органах исполнительной власти или в их системе)
4 Общая концепция нормативной регламентации административно-правового статуса государственных учреждений в Российской Федерации может быть построена следующим образом
а) разработка и принятие федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» с выделением в его структуре отдельного раздела, определяющего основы административно-правового статуса государственных учреждений,
6) внесение на основе указанного федерального закона соответствующих допол
нений в действующие специальные федеральные законы и законы субъектов Россий
ской Федерации, а также разработка и принятие новых законов, регламентирующих
особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных
учреждений,
в) определение на основе названных выше федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации индивидуального административно-правового статуса конкретных государственных учреждений в соответствующих уставах и положениях
5 В структуре федерального закона « О государственных учреждениях в Рос
сийской Федерации» следует выделить отдельный раздел, посвященный администра
тивно-правовому статусу государственных учреждений В данном разделе, как пред
ставляется, должны быть регламентированы следующие вопросы административно-
правового статуса государственных учреждений
основания и цели создания государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации,
основные наиболее общие публичные задачи, решение которых возлагается на государственные учреждения, действующие в системе исполнительной власти Российской Федерации,
основные публичные функции, осуществляемые государственными учреждениями, которые создаются в системе исполнительной власти,
общий порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных учреждений в системе исполнительной власти Российской Федерации,
виды государственных учреждений, которые могут создаваться в системе исполнительной власти Российской Федерации, в том числе исчерпывающий перечень видов учреждений, которые наделяются внешними административно-властными полномочиями,
общие правовые основы взаимоотношений государственных учреждений с органами исполнительной власти, в систему которых они входят,
основные общие административные права и обязанности государственных учреждений, реализуемые ими в административных правоотношениях с соответствующими органами исполнительной власти,
основные специальные административные права и обязанности государственных учреждений, реализуемые ими как властвующими субъектами в административных правоотношениях с физическими лицами и иными организациями,
особенности административной ответственности государственных учреждений
6 В целях конкретизации административно-правового статуса обслуживающих
государственных учреждений в базовые федеральные законы, регулирующие право
вые основы деятельности таких учреждений, а именно в Основы законодательства РФ
об охране здоровья граждан, в Основы законодательства РФ о культуре, в федераль
ные законы «Об основах социального обслуживания населения», «Об образовании»,
«О физической культуре и спорте» необходимо внести следующие дополнения
а) определить исчерпывающий перечень видов государственных учреждений,
которые могут создаваться и действовать в соответствующей сфере с определением
исчерпывающего перечня решаемых ими задач и выполняемых ими функции,
б) определить место соответствующих государственных учреждений в системе
исполнительной власти Российской Федерации, их подведомственность конкретным
органам исполнительной власти, порядок их создания, реорганизации и ликвидации,
в) установить общие правовые основы взаимоотношений между соответствую
щими государственными учреждениями и органами исполнительной власти, в веде
нии которых они находятся, с определением основных взаимных административных
прав и обязанностей этих учреждений и органов,
г) определить исчерпывающий перечень административных прав и обязанностей
соответствующих государственных учреждений по отношению к физическим лицам,
которые обслуживаются этими учреждениями
7 В целях более полной и точной нормативной регламентации административ
но-правового статуса административных государственных учреждений предлагается
а) в федеральных законах, регулирующих вопросы государственного управления
в сфере морского и речного транспорта, в частности, в Кодексе торгового мореплава
ния Российской Федерации и в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской
Федерации представляется необходимым определить основы административно-
правового статуса государственных администраций морских рыбных портов, феде
ральных государственных учреждений, обеспечивающих учет морских и речных су
дов и безопасность судоходства
б) в федеральном законе «О животном мире» от 24 05 1995 г №52-ФЗ необхо
димо определить основы административно-правового статуса бассейновых управле
ний по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию
(организации) рыболовства.
в) в Лесном кодексе РФ представляется необходимым определить основы адми
нистративно-правового статуса государственных лесхозов, осуществляющих функ
ции по содержанию, охране и воспроизводству государственного лесного фонда
г) в федеральном законе «О государственном земельном кадастре» следует опреде
лить наибоїее общие основы организации и деятельности земельных кадастровых патат
д) в главе 1 федерального закона «О центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» от 10 07 2002 г № 86-ФЗ представляется необходимым сформулиро
вать понятие Банка России как государственного финансового учреждения, четко оп
ределить его место в системе государственной власти, основы его взаимоотношений с
федеральными органами исполнительной власти
8 В целях более полной и точной нормативной регламентации административ
но-правового статуса оборонительных и правоохранительных государственных учре
ждений предлагается
а) в разделе 4 федерального закона «Об обороне» от 31 05 1996 г № 61-ФЗ1 оп
ределить общее понятие оборонительного (военного) государственного учреждения,
виды таких учреждений, общие правовые основы их взаимоотношений с органами
министерства обороны Российской Федерации, сформулировать общее понятие вой
сковой части как одного из видов оборонительных (военных) учреждений, перечис
лить виды войсковых частей, определить их наиболее общие публичные задачи и
функции, основные административные права и обязанности, реализуемые ими при
выполнении возложенных на них задач в сфере обороны и безопасности,
б) дополнить федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от
03 04 1995 г №40-ФЗ~ нормами, определяющими понятие и виды государственных
учреждений безопасности, в том числе понятие и виды пограничных государственных
учреждений, основы их взаимоотношений с органами ФСБ России, публичные задачи
и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности,
связанные с охраной и защитой государственной границы,
в) дополнить федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 12 1994 г
№ 69-ФЗ3 нормами, определяющими понятие и систему государственных учреждений
'Об обороне Федер закон РФотЗІ 05 1996 г № 61-ФЗ (вред от 26 06 2007г № 118-ФЗ)//СЗ РФ 1996 №23 Ст 2750, СЗ РФ 2007 №27 Ст 3213
О федеральной службе безопасности Федер закон РФ от 03 04 1995 г № 40 ФЗ (в ред от 24 07 2007 г №211-ФЗ)//СЗРФ 1995 №15 Ст 1269, СЗ РФ 2007 №31 Ст 4008
5 О пожарной безопасности Федер закон РФ от 21 12 1994 г № 69-ФЗ (в ред от 18 12 2006 г № 232-ФЗ с изм от 26 04 2007 г № 63-ФЗ)//СЗ РФ 1994 №35 Ст 3649, СЗ РФ 2006 №52(ч 1) Ст 5498, СЗ РФ 2007 №18 Ст 2117
пожарной охраны, в частности государственных пожарных частей, основы их взаимоотношений с органами МЧС России, публичные задачи и функции этих учреждений, их основные административные права и обязанности, связанные с обеспечением пожарной безопасности,
г) разработать и принять федеральный закон «Об органах и учреждениях внутренних дел», в котором, помимо административно-правового статуса органов внутренних дел, определить также основы административно-правового статуса и входящих в систему этих органов государственных учреждений, в частности специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, приемников-распределителей для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, медицинских вытрезвителей с указанием их основных публичных задач и функций, административных прав и обязанностей
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения, в частности понятие государственного учреждения как субъекта административного права, общие основы административно-правового статуса государственных учреждений, классификация таких учреждений по функциональному признаку, особенности административно-правового статуса отдельных видов государственных учреждений, могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административно-правового статуса государственных учреждений
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации предложения по законодательной регламентации основ административно-правового статуса государственных учреждений в Российской Федерации, совершенствованию действующих федеральных законов и разработке и принятию новых федеральных законов, регулирующих правовые основы деятельности отдельных видов государственных учреждений, могут быть использованы в ходе соответствующей правотворческой деятельности Президента РФ и Правительства РФ в рамках проводимой в России административной реформы
Изложенные в диссертации теоретические положения о понятии и видах государственных учреждений как субъектов административного права могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсу «Административное право», в частности в разделе «Административно-правовой статус организаций», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названной учебной дисциплине
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме научных докладов и выступлений на проходивших в г Кирове в 2005-2007 гг научно-практических конференциях, в частности на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» и на межрегиональной научно-практической конференции «Российской право история, современность и перспективы»
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Административное право» в Вятском государственном гуманитарном университете и в филиале Волго-Вятской академии государственной службы в г Кирове
Предложенная диссертантом концепция раздела проекта федерального закона «О государственных учреждениях в Российской Федерации» одобрена Комитетом Государственной Думы Федерального собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству и используется им в законопроектной деятельности
Сформулированные диссертантом положения об основах административно-правового статуса государственных учреждений были опубликованы в учебниках «Административное право России Общая часть» под редакцией П И Кононова, опубликованного в 2006 г (М ИГ «Юрист», 2006) и в учебнике «Административное право России» под редакцией П И Кононова, В Я Кикотя, И Ш Килясханова, рекомендованного Министерством образования и науки РФ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» (М «Юнити», 2008)
Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором 7 научных статьях, в том числе в журнале «Законы России Опыт Анализ Практика», включенного в перечень ведущих отечественных рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук
