Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью поиска действенных средств устранения противоречия между социальным предназначением органов внутренних дел и реальными результатами их деятельности, качеством реализации возложенных на них обществом и государством полномочий.
С одно стороны, органы внутренних дел, являясь одним из основных субъектов реализации правоохранительной функции государства, призваны обеспечивать правопорядок и законность, безопасность личности, строго соблюдать права и законные интересы граждан и юридических лиц. С другой стороны, деятельность органов внутренних дел, в первую очередь милиции, в общественном сознании все чаще ассоциируются с коррупцией и административным произволом, пассивностью в охране общественного порядка, предупреждении и раскрытии преступлений.
В последние годы нарушения законности и дисциплины сотрудниками органами внутренних дел приобрели широкий размах. В 2008 году возбуждены уголовные дела в отношении 3785 сотрудников, которыми совершено 4647 преступлений, 2903 из которых являются должностными. За дисциплинарные проступки, связанные с нарушением законности, к ответственности привлечено более 47 тыс. сотрудников, свыше 146 тыс. привлечено к ответственности за нарушения служебной дисциплины.
Руководство МВД России стремится переломить ситуацию, ежегодно разрабатывая и реализуя значительный комплекс мер, направленных на совершенствование отбора и воспитания кадров, повышения их ответственности за выполнения служебного долга. Однако, как свидетельствуют статистические данные о состоянии законности и служебной дисциплины, результатах оперативно-служебной деятельности, ситуация кардинальным образом не меняется, доверие населения к милиции продолжает оставаться крайне низким, более 75% россиян серьезно озабочены уровнем произвола и беззакония правоохранительных органов, в первую очередь – милиции.
В этой связи особую актуальность приобретает научное осмысление причин недостаточной эффективности принимаемых в системе МВД России мер по обеспечению законности и дисциплины служебной деятельности личного состава, адекватности используемых для этого административно-правовых средств реальным потребностям правоприменительной практики.
Степень разработанности темы исследования. Исследование проблем обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, в деятельности различных звеньев и структур исполнительной власти является своего рода «фирменным знаком» отечественной юридической науки, в первую очередь административного права на дореволюционном, советском и постсоветском этапах его развития.
В разное время к этой проблематике обращались такие ведущие представители отечественной теории права, как С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, И.Л. Бачило, С.Н Братусь, Ю.А. Денисов, О.Э. Лейст, И.С. Самощенко. Она привлекала внимание таких известных ученых-административистов, как А.П. Алехин, В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Д.А. Гавриленко, Б.И. Жерлицын, Ю.М. Козлов, Л.Н. Колодкин, А.П. Коренев, С.И. Котюргин, Б.П. Курашвили, В.М. Манохин, Л.А. Николаева, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Серегин, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, Н.В. Черноголовкин.
Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении рассматривались в диссертационных исследованиях Ю.С. Адушкина, С.С. Громыко, Н.М. Хесиной. Эти вопросы применительно к органам внутренних дел рассматривалась в диссертационных исследованиях в контексте: обеспечения законности (В.С. Афанасьев) и служебной дисциплины (Л.М. Ведерников, Д.А. Гавриленко, В.В. Касюлин, Х.Х. Лойт, Н.П. Маюров, А.В. Никифоров), предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (А.В. Куракин).
Организационно-правовые, социологические, психолого-педагогические аспекты обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел затрагивались в монографиях и диссертационных исследованиях Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова, В.Я. Кикотя, Л.И. Колодкина, А.А. Кочина, А.Н. Позднякова, С.Б. Полякова, Н.В. Попова, А.Н. Роши, А.В. Сухинина, В.М. Шамарова, А.Г. Фастова и ряда других авторов.
Таким образом, саму проблему административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел нельзя считать новой, однако предметом отдельного самостоятельного диссертационного исследования она не становилась. Не менее важно и то, что достигнутые успехи в исследовании административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел не снижают актуальности и не исключают последующих научных изысканий в этой важной сфере общественных отношений, особенно учитывая обновление нормативной базы, регламентирующей прохождение государственной службы и противодействие коррупции в системе государственной службы, перспективы формирования законодательных основ правоохранительной службы.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Предметом исследования являются федеральное законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты, которые предусматривают административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел и определяют механизм их реализации, а также практика применения данных норм.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в получении на основе анализа практики реализации административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел достоверных выводов об их адекватности реальному положению дел, необходимых для разработки конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию этого направления деятельности системы МВД России.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
– раскрыть сущность и сформулировать понятия законности и дисциплины применительно к службе в органах внутренних дел как разновидности правоохранительной службы;
– дать общую характеристику, классификацию и сформулировать понятие административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел;
– определить факторы, вызывающие нарушения законности и дисциплины сотрудников органов внутренних дел;
– раскрыть сущность и значение контроля и проверки исполнения как средств обеспечения служебной дисциплины и режима законности;
– проанализировать правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, с точки зрения их соответствия современному законодательству и задачам укрепления законности и дисциплины в системе МВД России;
– исследовать систему мер поощрения и определить их роль в обеспечении служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел и режима законности;
– проанализировать сущность процедур урегулирования конфликта интересов и разрешения служебных споров, перспективы их использования для обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел;
– разработать предложения, направленные на совершенствование материальных и процессуальных норм, регламентирующих отдельные административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел.
Методологическую основу исследования составляет материалистическая диалектика как всеобщий метод научного познания, общенаучные и специальные методы научного исследования, в частности: формально-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-социологический.
В ходе исследования автором использовались методы анализа и интерпретации научных идей и теорий, моделирования, включенного наблюдения, интервьюирования, обобщения статистических данных.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных ученых по теории государственного управления, общей теории права, конституционному, административному и административно-процессуальному праву, научные исследования по трудовому и гражданскому праву, социологии, юридической конфликтологии.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили: международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, основные направления обеспечения законности и дисциплины в процессе ее осуществления, дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел.
Формулируя выводы и предложения, диссертант опирался на: обобщение и анализ статистических данных, раскрывающих состояние, структуру и динамику нарушений законности и дисциплины в органах внутренних дел в период с 2000 по 2008 год; материалы опубликованных социологических исследований по диссертационной проблематике; интервьюирование 450 сотрудников, проходящих службу в различных милицейских службах УВД по г. Белгороду и Белгородской области.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, авторским подходом к в целом традиционным для административно-правовой науки вопросам обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. Интегрируя сформированные за последние годы подходы к исследованию этих вопросов, диссертант на основе конструктивно-критического анализа научных источников и новейшего законодательства, регулирующего федеральную государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу, раскрывает особенности использования административно-правовых средств обеспечения законности службы в органах внутренних дел, акцентируя внимание на проблемах оптимизации этих средств с учетом пока невысокой эффективности их использования в практике служб и подразделений системы МВД России.
В этой связи диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором:
– содержится авторская аргументация необходимости рассмотрения законности и дисциплины как двух взаимосвязанных форм реализации правового порядка функционирования органов исполнительной власти в целом и органов внутренних дел в частности, доказывая, что правопорядок – это не только «реализованная законность», но и «реализованная дисциплина»;
– раскрывается влияние особенностей правоотношений службы в органах внутренних дел на формирование специфической «конфигурации» содержания законности и дисциплины и средств ее обеспечения в системе МВД России, вызванной как полифункциональностью направлений служебной деятельности, так и особенностями служебного поведения личного состава при осуществлении внешневластных и внутриорганизационных правообязанностей;
– уточняются имеющиеся, в том числе легальные, или приводятся авторские дефиниции таких понятий, как «законность» применительно к службе в органах внутренних дел, «служебная дисциплина на правоохранительной службе», «служебная дисциплина в органах внутренних дел», «административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел»;
– обосновываются новые подходы к формированию приоритетов в использовании административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел, предлагаются направления концептуальной модернизации содержания и методов контроля и проверки исполнения, применения мер поощрения и наказания личного состава;
– обосновывается необходимость введения административно-правовой ответственности за ряд служебных нарушений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
– предлагается авторская трактовка содержания понятий «конфликт интересов» и «служебный спор», обосновываются формы и методы их урегулирования в органах внутренних дел;
– разработан проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел, обоснована необходимость его принятия.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Законность применительно к службе в органах внутренних дел – это точное и неуклонное соблюдение сотрудниками ОВД норм закона и подзаконных нормативных актов, устанавливающих основания и порядок реализации предоставленных им властных полномочий при осуществлении внешневластной и внутриорганизационной служебной деятельности.
2. Дисциплина в органах внутренних дел является самостоятельным подвидом дисциплины на правоохранительной службе.
Служебная дисциплина на правоохранительной службе может быть определена как соблюдение служащими установленного законодательством Российской Федерации порядка и правил при исполнении возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий.
В свою очередь служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленного законодательством Российской Федерации и Кодексом профессиональной этики порядка и правил при исполнении возложенных на них Присягой, контрактом о службе, должностным регламентом, приказами и распоряжениями прямых и непосредственного руководителей служебных обязанностей и при осуществлении предоставленных правомочий.
3. Административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел – это предусмотренные нормами административного права инструменты и технологии правового и организационного характера, позволяющие предупредить или выявить нарушения законности и дисциплины среди личного состава органов внутренних дел, восстановить нарушенные при этом права и законные интересы физических и юридических лиц, оказать соответствующее дисциплинарное воздействие в отношении нарушителей, а также правопослушных и добросовестных сотрудников, принять меры к недопущению впредь нарушений законности и дисциплины.
4. Состояние дисциплины и законности в органах внутренних дел требует внесения существенных корректив в содержание, методы и принципы применения административно-правовых средств их обеспечения.
Эти коррективы предполагают:
А). Изменение приоритетов использования административно-правовых средств, в частности, переход от преимущественно репрессивной их составляющей к совершенствованию самой организации служебной деятельности и условий ее осуществления. Требуя от сотрудника образцового выполнения служебного долга, орган внутренних дел как социальная организация в первую очередь должен обеспечить выполнение принятых на себя обязательств, вытекающих из законодательства о службе в органах внутренних дел и трудового контракта.
Б). Четкое разграничение в использовании административно-правовых и дисциплинарных мер воздействия на нарушителей законности и служебной дисциплины. В этой связи целесообразно:
– исключить из КоАП РФ предусмотренные ч.1 ст. 2.5 изъятия в части привлечения сотрудников органов внутренних дел к административной ответственности как нарушающие равенство всех перед законом и подменяющие административную ответственность ответственностью дисциплинарной;
– предусмотреть административную ответственность за нарушения, посягающие на права и свободы граждан, либо на установленный порядок управления, к примеру, за неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения или нарушение сроков рассмотрения обращений граждан, за отказ от регистрации или нарушение срока регистрации сообщений о происшествиях и преступлениях.
В). Изменения содержания и технологии осуществления внутриведомственного контроля и проверки исполнения, которые из инструментов фиксации допущенных отклонений от установленного порядка и правил служебной деятельности должны трансформироваться в превентивные, аналитические по своему содержанию, средства выявления причин и условий возникновения таких отклонений.
Г). Обеспечение социальной справедливости и юридической обоснованности применения мер наказания и поощрения. В этой связи целесообразно принять Дисциплинарный устав органов внутренних дел, проект которого предложен в диссертации.
Д). Внесение изменений в критерии оценки качества, эффективности и результативности служебной деятельности, поскольку существующая ориентация оперативно-служебной деятельности на уголовную и административно-правовую репрессию, статистические показатели раскрытия преступлений и выявления административных правонарушений сами по себе «провоцируют» личный состав на нарушения законности и дисциплины, злоупотребление правом, игнорирование прав и законных интересов граждан.
5. Эффективность административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины непосредственно связана с разработкой и реализацией процедур урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел, которые рассматриваются диссертантом и как составная часть антикоррупционного механизма службы в органах внутренних дел, и как средство оптимизации условий ее прохождения, минимизирующие риски потенциальной и реальной текучести кадров, необоснованного перемещения по службе, суицидального поведения персонала, формирования морально-психологической напряженности служебного общения.
В качестве составной части антикоррупционного механизма конфликт интересов на службе в органах внутренних дел (правоохранительной службе) определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) сотрудника (служащего) может отрицательно повлиять на надлежащее исполнение им служебных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между его личной заинтересованностью и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное повлечь злоупотребление служебными полномочиями, нарушение прав, законных интересов граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью при исполнении служебных обязанностей на службе в органах внутренних дел (правоохранительной службе) следует понимать возможность получения сотрудником (служащим) любой формы выгоды, в том числе доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме лично для сотрудника (служащего), либо для лиц его близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), а также для граждан или организаций, с которыми данный сотрудник (служащий) связан финансовыми или иными обязательствами.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу, цели, задачи, формы и методы обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел и акцентирующих внимание на необходимости современной трактовки необходимых для этого административно-правовых средств.
Сформулированные в диссертации положения и выводы, раскрывающие взаимосвязь законности, дисциплины и правопорядка, авторская трактовка места, роли и значения административно-правовых средств в механизме обеспечения законности и дисциплины службы в органах внутренних дел, предложенные и обоснованные дефиниции таких понятий, как «законность» применительно к правоохранительной службе и службе в органах внутренних дел, «служебная дисциплина на правоохранительной службе», «служебная дисциплина в органах внутренних дел», «административно-правовые средства обеспечения законности и дисциплины служебной деятельности в органах внутренних дел» дополняют и развивают соответствующие положения административно-правовой науки, уточняют ее понятийный аппарат.
Теоретически значимы предложенные в диссертации подходы к: раскрытию взаимосвязи причинного комплекса «милицейской деликвентности» с формированием новой системы приоритетов использования административно-правовых средств обеспечения законности и дисциплины; обоснованию широкой и узкой трактовки процедур урегулирования конфликта интересов на службе в органах внутренних дел, рассматриваемых и как составная часть антикоррупционного механизма службы в органах внутренних дел, и как средство оптимизации условий ее прохождения.
Практическая значимость диссертации, прежде всего, заключается в конкретных предложениях, направленных на совершенствование правовых и организационных механизмов обеспечения законности и дисциплины в органах внутренних дел, а в перспективе – на правоохранительной службе в целом. Предложенный диссертантом проект Дисциплинарного устава органов внутренних дел может быть использован МВД России в качестве основы разработки соответствующего нормативного акта.
В этой связи результаты исследования могут получить применение: в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования механизма административно-правового обеспечения законности и правопорядка; в практической внешневластной и внутриорганизационной деятельности органов внутренних дел при реализации ими нормотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий, осуществления контрольной деятельности, дисциплинарной практики, урегулирования конфликта интересов и служебных споров; при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву и процессу; в системе служебной подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных структур.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования:
– обсуждены на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности ОВД Белгородского юридического института МВД России;
– нашли отражение в опубликованных научных статьях и учебных пособиях, подготовленных соискателем;
– докладывались на международных и региональных конференциях: региональной научно-практической конференции «Проблемы реализации административного законодательства в деятельности ОВД» (Белгород, 22 июня 2007 г.); международной научно-практической конференции «Права человека и роль правоохранительных органов в их обеспечении» (Белгород, 9 октября 2008).
Материалы диссертации используются в преподавании курса «Административное право», дисциплины специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», курса «Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации» в Белгородском юридическом институте МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
