Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Правоохранительная служба в органах внутренних дел российской федерации: понятие, сущность, состояние 17
1.1. Понятие государственной службы Российской Федерации как комплексного правового института 17
1.2. Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации как вид федеральной государственной службы 46
1.3. Административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации как государственного служащего 77
Глава 2. Государственно-служебные отношения в органах внутренних дел Российской Федерации 109
2.1. Прохождение правоохранительной службы в органах внутренних дел России 109
2.2. Концепция развития правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации 139
Заключение 164
Библиографический список нормативных правовых актов и научной литературы 182
Приложение 194
- Понятие государственной службы Российской Федерации как комплексного правового института
- Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации как вид федеральной государственной службы
- Прохождение правоохранительной службы в органах внутренних дел России
- Концепция развития правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется особой ролью государственной службы Российской Федерации как института административного права, призванного регулировать общественные отношения в различных областях, в том числе в правоохранительной сфере. Государственные служебные отношения в органах внутренних дел находятся в стадии становления и только начинают рассматриваться с позиции науки административного права. Законодательство, регулирующее эти отношения, еще до конца не сформировано, а действующие нормативные правовые акты имеют ряд существенных недостатков. Так, например, отсутствуют системность и цельность правового регулирования государственных служебных отношений в органах внутренних дел России; прослеживается неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственно-служебных отношений в органах внутренних дел; отсутствует единая правовая модель правоохранительной службы в органах внутренних дел, не достаточно разработан план проведения реформы государственных служебных отношений в системе Министерства внутренних дел России.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном
послании к Федеральному Собранию отметил, что в настоящее время назрела
необходимость общими усилиями создать безопасные условия жизни,
снизить уровень преступности в стране, консолидировать усилия,
направленные на борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств1.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Российская газета. 2006.12 мая.
Понятие государственной службы Российской Федерации как комплексного правового института
В современных условиях наука административного права наполняется новым содержанием и имеет тенденцию к развитию, охватывая различные аспекты, В первую очередь это связано с теми глобальными изменениями экономической и политической жизни в стране, которые повлекли за собой формирование нового законодательства, отвечающего международным и национальным законодательным стандартам. Бурное развитие законодательства не могло не сказаться на состоянии научной жизни. Возникло множество проблем, которые необходимо осмыслить с позиции научных исследований, их результаты в дальнейшем могут быть использованы законодателем для урегулирования различных пробелов в праве.
Особое внимание ученых в настоящее время привлекают вопросы государственно-служебных отношений, так как речь идет о формировании нового государственного аппарата, способного решить назревшие проблемы1.
Правоохранительную службу в органах внутренних дел Российской Федерации нельзя рассматривать как некую абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы Российской Федерации. Если государственную службу России определить в качестве родового объекта, то правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации будет выступать как разновидность родового объекта - видовым объектом» Следовательно, ей присущи как общие характерне гики государственной службы Российской Федерации, так и специфические черты, определяемые задачами и функциями органов внутренних дел Российской Федерации. Поэтому к освещению вопросов, связанных с правоохранительной службой в органах внутренних дел Российской Федерации, необходимо подходить с позиции раскрытия основных положений государственной службы Российской Федерации, которые нередко носят оттенок дискуссионное.
Современная наука представляет собой бесконечный процесс познания, в котором чем основательнее с различных точек зрения исследуется тот или иной объект, тем вернее приближение к объективной истине. Мы считаем, что это положение относится и к правоохранительной службе я органах внутренних дел, которая принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим объективные потребности человека, общества и государства.
Начиная с 1967 года, проблемы государственно-административной деятельности находятся в поле интересов Организации Объединенных Наций, которая систематически проводит международные совещания экспертов. Тем самым заложены основы формирования всемирной системы сбора и обмена информацией по государственно-административным реформам в различных странах. Происходящие процессы отражают основные тенденции, протекающие в современных обществах: все более сложное человеческое взаимодействие, переход от постиндустриального общества к информационному обществу услуг, в котором при господстве высоких технологий, растущем информационном потоке главной ценностью становится человеческий ресурс
Как показывает мировая практика, формирование института государственной службы в различных странах происходило по-разному. Наибольшего успеха добились страны, которые первоначально провели реформу государственной службы, а затем приступили к реформам в области экономики. В частности, после Второй мировой войны по такому пути пошли Австрия, Италия, ФРГ, Франция, Финляндия и другие европейские страны, где в основном с 1946 по 1949 год для функционирования института государственной службы были созданы правовые основы2.
Формирование такой правовой базы в СССР, а затем и в России происходило наоборот. Сначала была политика экономических реформ, а потом началось формирование института государственной службы. Среди наиболее острых проблем, которые требовалось срочно решить, были: 1) организационная нестабильность государственных структур; 2) слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих, коррумпированность государственного аппарата; 3) недостаточность и несистемность нормативного правового регулирования; 4) снижение престижа государствен]]ой службы; 5) резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате; 6) недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы .
Сегодня институт государственной службы Российской Федерации находится в стадии развития. Заложены основы правового регулирования государственно-служебных отношений в нашем обществе, отвечающие происходящим изменениям в экономике и политике. Однако о каком-то качественном изменении в состоянии государственной службы в Российской Федерации говорить еще преждевременно. Это в полной мере относится и к вопросам, регламентирующим правоохранительную службу в органах внутренних дел2.
Государственная служба является объектом изучения многих наук. Каждая из них имеет свой предмет, понятийный аппарат, методы исследования. Государственная служба включает в себя организационные, политические, социальные, психологические и другие аспекты, которые могут являться предметом изучения соответствующих наук. Но для государства важны не просто отдельно взятые составляющие государственной службы, а реальная, эффективная, юридически регламентированная, профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба как публично-иравовой институт. В связи с этим в практике государственной службы используются достижения различных общественных наук.
Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации как вид федеральной государственной службы
Понятие «правоохранительная служба» в органах внутренних дел Российской Федерации широкого применения еще не нашло. Как правило, употребляется термин «служба в органах внутренних дел», причем понятие «служба» используется чаще всего для определения характера и рода деятельности сотрудников органов внутренних дел (патрульно-постовая, паспортно-визовая служба и т.д,); для обозначения структурных подразделений органов внутренних дел (например, кадровая, юридическая, финансовая служба); для обозначения самостоятельного ведомства1.
Анализ научной литературы позволил нам прийти к выводу, что понятие «правоохранительная служба в органах внутренних дел» трактуется в трех основных значениях: как правовой институт, как часть аппарат государства, как вид деятельности,
В качестве правового института правоохранительная служба в органах внутренних дел представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений. Как правовой институт правоохранительная служба в органах внутренних дел является структурным элементом комплексного правового института государственной службы Российской Федерации.
Институт правоохранительной службы в органах внутренних дел изучается различными научными специальностями, а также регламентируется многими отраслями права; конституционным, административным, финансовым, ірудовьтм правом. При этом наибольший удельный вес имеют нормы административного права, которые, как известно, носят организационный характер2.
Административно-правовые нормы устанавливают правовой статус сотрудника органов внутренних дел, основания и порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений в системе Министерства внутренних дел России. Сущность данного правового института определена, во-первых, набором правовых норм и предписаний, регулирующих порядок прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел; во-вторых, интеграцией его в социально-политическую структуру общества; в-третьих, наличием средств и ресурсов, обеспечивающих успешное выполнение законов, нормативных актов, принятие управленческих решений .
Как часть государственного аппарата, на который возложено выполнение исполнительных и распорядительных функций, правоохранительная служба в органах внутренних дел представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач. Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации осуществляется в органах исполнительной власти, основное назначение которых заключается в реализации законов и иных правовых актов» В пределах предоставленных прав органы исполнительной власти занимаются подзаконной деятельностью, которая носит распорядительный характер.
Как вид деятельности правоохранительная служба в органах внутренних дел, во-первых, является одним из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра органов внутренних дел в целях выполнения задач государства в правоохранительной сфере; во-вторых, может быть рассмотрена как повседневная оперативно-служебная деятельность личного состава органов внутренних дел.
Статья 2 Конституции Российской Федерации объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту его прав и свобод - главной обязанностью государства. Выполнение данной функции обеспечивается в государстве системой правоохранительных органов и прежде всего органами внутренних дел.
Правоохранительная служба в органах внутренних дел Российской Федерации - это служба публичного характера, она осуществляется в виде общественно полезной деятельности сотрудников органов внутренних дел России. Эта деятельность рассматривается как интеллектуальная, она направлена на объективную реализацию потребностей личности, общества и государства в правоохранительной сфере.
Таким образом, правоохранительная служба в органах внутренних дел, по нашему мнению, может рассматриваться в различных смысловых контурах: в первом случае - это совокупность норм, регулирующих однородные отношения; во втором - организационно-структурное образование; в третьем -вид общественно полезной деятельности.
Исходя из общего понятия, данного в законодательстве, под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Поэтому необходимо рассмотреть отдельные элементы, которые характеризуют это явление, - государственный орган, полномочия государственного органа, профессиональная деятельность в целях более точного определения понятия правоохранительной службы в органах внутренних дел.
Согласно принципу разделения властей, органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, В то же время они составляют единую систему соответствующих органов, входящих в аппарат государства, которому принадлежит ведущая роль в жизни гражданского общества.
Прохождение правоохранительной службы в органах внутренних дел России
Государственно-служебные отношения в органах внутренних дел -это урегулированные нормами различных отраслей права, индивидуализированные общественные отношения, складывающиеся между государственным органом - органом внутренних дел и государственным служащим - сотрудником по поводу поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также отношения сотрудников между собой и с внешним субъектом в процессе осуществления сотрудниками их профессиональной деятельности.
Несмотря на то, что государственно-служебные отношения в органах внутренних дел разнообразны по своему содержанию, все они имеют общие черты, к которым можно отнести комплексность правового регулирования этих отношений; обязательный субъект - сотрудник органов внутренних дел (за исключением некоторых отношений по комплектованию должностей); специфика организации и деятельности органов внутренних дел, выражающаяся в единоначалии и особой служебной дисциплине; наделение сотрудника государственно-властными полномочиями; особенность юридических фактов, лежащих в основе возникновения, изменения и прекращения этих правоотношений1.
Возникновение государственно-служебных отношений происходит еще на этане поступления гражданина на службу (оформление документов, изучение личности кандидата, прохождение медицинской комиссии, заключение индивидушіьного контракта, испытание при поступлении на службу). Следовательно, сотрудник не всегда является обязательным субъектом. Субъектом также может быть кандидат на службу в органы внутренних дел либо стажер по должности.
В условиях становления российской государственности особенно остро возникает необходимость решения вопросов, связанных с совершенствованием порядка прохождения государственной службы. Без всякого сомнения, это в полной мере относится и к прохождению правоохранительной службы в органах внутренних дел.
Под прохождением правоохранительной службы в органах внутренних дел диссертант понимает осуществляемые в особом порядке возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, вызванные изданием индивидуального правового акта и зафиксированные в установленных случаях в личном деле сотрудника органов внутренних дел обстоятельства по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы.
Прохождение правоохранительной службы в органах внутренних дел - это длящийся процесс, начинающийся с момента поступления на службу и заканчивающийся увольнением с нее. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус сотрудника органов внутренних дел.
Содержанием процесса прохождения службы является осуществление сотрудником прав и выполнение обязанностей по занимаемой должности. Разумеется, у каждого сотрудника прохождение службы разное, так как оно отражает его индивидуальный жизненный путь, который в первую очередь определяется личными качествами сотрудника, его профессионализмом, квалификацией» опытом. При прохождении службы для большинства сотрудников органов внутренних дел характерным является движение по «должностной лестнице» в результате замещения различных должностей в структурных подразделениях органов внутренних дел.
Прохождение государственной службы в органах внутренних дел регулируется двумя видами нормативных актов. Они различаются между собой характером вызываемых ими правовых последствий. К первым относятся нормативные правовые акты, которые устанавливают общий для всех граждан России порядок прохождения правоохранительной службы в органах внутренних дел. Ими определяются порядок приема на правоохранительную службу в органы внутренних дел и прохождения испытательного срока, особенности условий службы, порядок проведения аттестации, замещения должностей, присвоения специальных званий.
Второй вид актов -это индивидуальные акты, представляющие собой один из видов юридических фактов, то есть таких фактических обстоятельств, которые порождают, изменяют или прекращают государственно-служебные отношения для конкретного гражданина.
Согласно статье 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, на службу в органы внутренних дел принимаются в добровольном порядке граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 40 лет (на службу в милицию - не старше 35 лет) независимо от национальности, пола, социального происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, способные по своим личным и нравственным качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности.
Общее положение о равном доступе граждан к государственной службе , в том числе и в системе Министерства внутренних дел РФ, не исключает некоторых специальных ограничений в приеме на правоохранительную службу в органы внутренних дел.
С учетом специфики государственно-служебных отношений в органах внутренних дел поступление граждан на службу в эти органы характеризуется определенными особенностями и осуществляется в определенной последовательности, которые довольно подробно регламентируются ведомственными нормативными правовыми актами. Поступлению на службу в органы внутренних дел предшествует тщательный отбор кандидатов1.
Концепция развития правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации
В настоящее время растет заинтересованность государства в нормальном функционировании общественных и государственных институтов, в обеспечении личной безопасности граждан, в укреплении правопорядка. Для обеспечения надлежащего уровня законности, общественной безопасности, надежной защиты конституционных прав и свобод граждан необходимо не только коренное обновление форм и методов борьбы с преступностью, но и принципиальное изменение всего организационно-управленческого комплекса органов внутренних дел .
В ситуации, когда значительно усложняется правоохранительная деятельность государства, возрастают требования к организации правоохранительной службы в органах внутренних дел, к сотрудникам органов внутренних дел, особое значение приобретает проблема совершенствования государственно-служебных отношений в органах внутренних дел.
Следует признать, что кадровая ситуация в органах внутренних дел складывается не лучшим образом. Это во многом объясняется недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью регулирования государственно-служебных отношений, слабой социально-правовой защищенностью сотрудников, значительно возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав. Эти негативные явления лежат в основе оттока сотрудников-профессионалов из органов внутренних дел, что приводит к «размыванию» профессионального кадрового ядра и снижению престижа службы в органах внутренних дел .
Недостаток высококвалифицированных специалистов наблюдается практически во всех ведущих службах органов внутренних дел на всей территории России. Это касается уголовного розыска (некомплект в 2006 году по сравнению с 20О5 увеличился с 2,6 до 3,2%)т подразделений по борьбе с экономическими преступлениями (некомплект за тот же период увеличился с 3,1 до 3,4%), служб участковых уполномоченных милиции (с 4,3 до 5,0%), следственных комитетов (с 2,0 до 2,1%), в органах внутренних дел на транспорте (с 5,7 до 6,4%),
На конец 2006 года уровень укомплектованности личного состава в органах внутренних дел Российской Федерации по сравнению с предыдущим годом снизился с 96,4 до 95,6%. Всего по территориальным органам внутренних дел не укомплектовано почти 47 тысяч должностей. Текучесть кадров в целом по органам внутренних дел составляет 8,9%. Увеличилась доля уволенных сотрудников, прослуживших в органах внутренних дел менее года, в 2005 году она составила 8,3% против 7,9% в 2006 году.
Наблюдается рост количества преступлений, совершенных следователями (на 45,7%), а также нарушений законности сотрудниками вневедомственной охраны (на 49,4%), БЭП (на 16,8%), ГИБДД (на 12,4%)1.
Для выхода из сложившейся напряженной кадровой ситуации в органах внутренних дел необходимо обновление нормативной правовой базы регулирования государственно-служебных отношений в правоохранительной системе Министерства внутренних дел РФ, совершенствование порядка отбора кандидатов на службу, реформирование правового обеспечения системы непрерывной профессионализации сотрудников на протяжении всего срока службы, совершенствование стиля, форм и методов работы с личным составом, повышение общей и правовой культуры кадров.
Одобренная Президентом России Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск главной целью ставит дальнейшее совершенствование системы МВД РФ, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общественных и государственных интересов от преступных посягательств. Для достижения этой цели необходимо коренное улучшение организации службы в органах внутренних дел, создание высокопрофессионального кадрового корпуса, способного в полном объеме решать весь комплекс задач по охране и защите правопорядка.
Обеспечение законности, укрепление правопорядка, общественной безопасности и усиление борьбы с преступностью являются приоритетной общегосударственной задачей, которая должна решаться посредством эффективной организации деятельности органов внутренних дел.
Реализация поставленной задачи требует от личного состава улучшения оперативно-служебной деятельности, повышения ответственности каждого сотрудника за результативность службы, обеспечения законности и дисциплины, совершенствования профессионального мастерства. Резервы повышения эффективности деятельности органов внутренних дел во многом определяются потенциалом личности сотрудника, кадровым потенциалом подразделений органов внутренних дел.
В Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации определены основные принципы функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан России, быть эффективной, подконтрольной государству и гражданам. Подчеркивается, что «целями реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах гражданского общества, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации»1.
