Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
Раздел 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ В СИСТЕМЕ МЕР
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ 28
Глава I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И РАЗНОВИДНОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ 28
1. Убеждение и принуждение как методы управленческой деятельности:
понятие, содержание и отличительные особенности 28
2. Государственное принуждение: понятие, особенности и общие вопросы
специализации 33
3. Административное принуждение: понятие и его характерные черты. 42
Глава II. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ 48
1. Классификация мер административного принуждения 48
2. Административно-предупредительные меры 58
3. Административные пресекательно-обеспечительные меры 64
4. Административно-восстановительные меры 70
5. Меры административной ответственности (административные
наказания) 75
Глава III. ОБЩЕПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ
ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ 79
1. Конституционные основы юридической ответственности,
определяющие характер административных наказаний 79
2. Международно-правовые основы установления и применения
административных наказаний 102
3. «Соразмерность» как общеправовая категория и принцип установления и применения административных наказаний (методологический аспект) 112 Глава IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ НАКАЗАНИЕ, ЕГО ПОНЯТИЕ,
СОДЕРЖАНИЕ И ЦЕЛИ 135
1. Генезис правовых основ регламентации административных наказаний
2. Административное наказание: понятие и признаки 166
3. Цели административных наказаний, их виды и содержание 216
Раздел 2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ: ОСНОВАНИЯ, УСЛОВИЯ И ПОРЯДОК ИХ ПРИМЕНЕНИЯ ПО ДЕЙСТВУЮЩЕМУ АДМИНИСТРАТИВНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Глава V. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ ПО ДЕЙСТВУЮЩЕМУ АДМИНИСТРАТИВНОМУ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ 229
1. Система административных наказаний: понятие, признаки и
административно-правовое значение 229
2. Классификация административных наказаний: основания и содержание
3. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса) 258
Глава VI. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ 292
1. Предупреждение как мера административного наказания. 292
2. Административный штраф как мера административного наказания. 301 3. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения как мера административного
наказания 324
4. Конфискация орудия совершения или предмета административного
правонарушения как мера административного наказания 337
5. Лишение специального права, предоставленного физическому лицу,
как мера административного наказания 352
6. Административный арест как мера административного наказания... 366 7. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера
административного наказания 384
8. Дисквалификация как мера административного наказания 396
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 415
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 435
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начавшийся с принятием Конститу
ции РФ 1993 года1 курс на построение правового государства потребовал пере
оценки концепции административного права, выработки качественно новых
подходов к приведению в жизнь основных положений административной поли-
4 тики. Ряд проводимых реформ в правовой системе государства имеет целью
достичь такого уровня порядка и стабильности в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизнедеятельности общества, при котором права и свободы человека и гражданина, а также другие социально-значимые ценности были бы реально действующими. Социалистическое законодательст-
ф во, «возведенное» на принципах несуществовавшего более как политически,
так и юридически государства, очевидно, не могло служить опорой государственно-властной деятельности в этом направлении. Причем в основу правового строительства российского государства заложены не идеи приоритета государственных интересов над личными, а наоборот, где первостепенную важность
# получают вопросы охраны прав личности на уровне, удовлетворяющем ее дос
тоинству.
Вместе с тем правовая охрана индивида не мыслима без защиты определенного в законе общественного порядка, при котором только и возможны свободное и полное развитие личности. Разумеется, система правовой охраны ценностей новой России уже не может выглядеть «улицей с односторонним дви-жением». Она должна быть организована с тем, чтобы лежащие в ее основе вопросы юридической ответственности прежде всего и любого иного государственно-властного реагирования решались во имя защиты как прав личности, так
1 См.: Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993,
Ф 25 декабря. № 237.
и заложенного в законе социального порядка. Очевидно, что в условиях правові
вого государства юридическая ответственность приобретает двойную направленность: во-первых, - на защиту свобод и прав личности и, во-вторых, - на надежную охрану общественного правопорядка от нарушений. В зависимости от того, насколько полно и точно реализуются требования правовых норм, уста-
навливающих юридическую ответственность, определяется степень прочности
и незыблемости правопорядка в обществе и государстве. Отсюда вполне понят
ны первые глубокие преобразования в сферах преимущественно гражданско-
правовой и уголовной охраны интересов личности, общества и государства.
4 Общеизвестно, что административные правонарушения - самые распро-
страненные из всех видов противоправных проявлений, что придает вопросу борьбы с ними большую значимость. Причем наибольший рост противоправных посягательств на административный порядок приходится на периоды «упадка» экономической, политической и правовой системы государства, при-
# водящего к ослабеванию функции охраны им правопорядка и законности в об
ществе. Так, на фоне всеобщей «слабости» постсоциалистического государства
динамизм рыночных отношений, известная ограниченность сферы уголовно-
правового воздействия на различного рода асоциальные проявления и домини
рование фискальных интересов, пожалуй, не способны окончательным образом
щ остановить нарастание в российском сообществе внутренних противоречий,
показать готовность государства к существованию в новых цивилизованных условиях. А имевшие отсюда место «сбои» во внутриполитическом курсе страны - один из существенных показателей отсутствия достаточной правовой опосредованное роли государства в социальной системе.
Начавшаяся с 1994 года и затянувшаяся на длительный период работа над проектом КоАП РФ неоправданно способствовала росту количества совершаемых административных правонарушений. Тогда сложилась, по сути, парадоксальная ситуация, когда действующее законодательство об административ-
1 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 ноября 1994 г. № 354-1 ГД «Об
щ экстренных мерах по усилению борьбы с преступностью и обеспечению личной безопасности граждан в Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3319.
ной ответственности не способно было служить той цели, ради которой оно принималось, - противодействию и профилактике правонарушений, в том числе в виду крайне неэффективного контроля за качеством управления и за соблюдением законов. В условиях, когда число принимаемых по вопросам административной ответственности законов (причем как на федеральном, так и региональном уровнях) прогрессировало, а соответственно ему - увеличивалось количество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур, иного и не могло быть. Негативная оценка этому давалась на самом высоком уровне: «если сопоставить их численность с результатами работы, в частности, с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным»1. Смена же ценностных ориентиров российского общества, получивших в конце прошлого столетия воплощение в государственно-правовой идеологии, настойчиво требовала широкомасштабной ревизии национального законодательства в заданной сфере. В этой связи не совсем понятно, но и является фактом то, что наиболее подвижная и непосредственная часть общественных отношений - управленческих, продолжала развиваться в рамках социалистических форм регулирования. Ведь разведенная буквально по углам правовой системы некогда действенная совокупность правовых средств административно-командного реагирования не могла, конечно, отвечать не только конституционно установленным ценностям, но и удовлетворять социальным запросам общества.
В то же время известно, что на протяжении многих лет человеческой истории как произвол, жестокость, так и «слабость» власти наиболее характерно проявлялись в той сфере общественных отношений, где применялись либо нет меры именно административной ответственности. «Эффективность государства, - подчеркивается в одном из выступлений В.В.Путина, - определяется не столько объемом контролируемой им собственности, сколько действенностью политических, правовых и административных механизмов соблюдения общест-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1997, 7 марта. № 47.
венных интересов в стране» . А без эффективно действующего механизма административной ответственности нормы, регулирующие права и обязанности членов общества, носят декларативный характер. Правоохранительные органы не способны осуществлять принуждение к исполнению обязанностей, восстановление нарушенных прав и наказание нарушителей правовых запретов. Если органы административной юрисдикции проявляют бессилие в борьбе с правонарушениями либо попустительствуют правонарушителям, то в обществе так или иначе складывается мнение, что многие установленные законом запреты можно безнаказанно обходить, а для защиты своих прав целесообразнее всего прибегать к самоуправству, самосуду, привлекая к этому процессу различные неофициальные «силовые» структуры. С другой стороны, отсутствие реально действующей системы административной ответственности влечет за собой произвол со стороны государства, когда принуждение применяется произвольно, по усмотрению власть имущих. Государственные органы и должностные лица наделены властными полномочиями по привлечению к административной ответственности, применению и реализации санкций за различные правонарушения. Незаконное и необоснованное использование этих полномочий может причинить существенный урон правам и свободам личности.
КоАП РФ, работа над которым составила в итоге около 10 лет, был подписан Президентом РФ 30 декабря 2001 г.2, а с 1 июля 2002 г. - вступил в силу3. Его позитивный эффект обнаруживается в том, что он «впитал» в себя все то лучшее, что было накоплено советской и российской традициями правотворчества и правоприменения в области административной ответственности. Новый закон закрепил единые для всей России, как для физических, так и юридических лиц принципы юридической ответственности и правила производства по делам об административных правонарушениях всеми субъектами администра-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 года «Не будет ни революций,
ни контрреволюций!» // Российская газета. 2001, 4 апреля. № 66.
2 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 июля
2004 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1; 2004. №31. Ст. 3229.
3 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Феде
рации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 2.
тивно-юрисдикционной деятельности. Им оказались разрешенными многие проблемы унификации мер административной ответственности и, в частности, связанные с их единообразным применением к нарушителям таможенных правил, субъектам предпринимательской деятельности, за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. Таким образом, устра-
чем не только федеральными законами, законами субъектов РФ, но и рядом подзаконных актов.
В свете вышесказанного, когда, с одной стороны, принятием нового КоАП
# РФ завершен необходимый этап преобразования законодательства об админи-
стративной ответственности - новая кодификация, а с другой, было бы преждевременным считать его достаточно совершенным и полностью реформированным, необходимо доктринальное осмысление КоАП РФ не только по пути выверки практики его реализации, но и в некоторой степени опережающего теоретического построения научной концепции развития стержневых институтов административной ответственности с учетом взаимосвязи между опытом прошлого и современными проблемами, преемственности в развитии правотворчества.
В контексте административно-принудительных мер административное наказание - исключительный вид административного принуждения, характеризующийся высокой степенью карательного воздействия на правонарушителя. Из всех видов административного принуждения именно оно обладает способностью самым непосредственным и существенно-негативным образом задевать правовой статус субъекта общественных отношений. Для целей его реального применения служит система мер административно-процессуального принужде-
{9 ния, на службу ему поставлены административно-юрисдикционные силы госу-
дарства. Иными словами, в административном наказании как виде принуждения и государственного принуждения, в частности, сфокусировался весь негатив - максима административно-принудительного воздействия. Поэтому в действующем административном законодательстве данная группа административ-
но-принудительных мер, ее материально-правовой и процессуальный аспекты реализации получили наиболее определенное закрепление.
Наряду с этим в правовом государстве административное наказание призвано выполнять не только карательную функцию, но и своего рода выступать гарантом должного признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина, их объединений. В целях рационального сочетания, гармонии интересов личности, общества и государства законодатель наряду с определением содержания права устанавливает административные наказания и тем самым пределы его ограничения. Цель такого установления состоит в обеспечении (гарантировании) пользования конкретными благами и ценностями, лежащими в основе содержания права других лиц. Кроме того, учитывая намеченное усиление роли закона в регулировании отношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности, проведенную новейшую кодификацию законодательства об административных правонарушениях, необходимо подробнее исследовать вопросы правовой природы административного наказания, как в содержательном плане интересного и комплексного явления.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Проблемы административной ответственности, связанные с учением об административных наказаниях, всегда находились в сфере различных научных интересов.
Известное единство с юридической ответственностью и производный от нее характер института административной ответственности позволили направить изначально свои изыскания в область общетеоретического знания. Отсюда основой исследования послужили труды, затрагивающие проблемы юридической ответственности на общетеоретическом и отраслевом уровнях, таких ученых, как: С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, Б.Т.Базылев, М.И.Байтин, С.Н.Братусь, Г.А.Гаджиев, В.М.Горшенев, О.С.Иоффе, И.И.Карпец, Д.А.Керимов, В.М.Корельский, В.Н.Кудрявцев, О.Э.Лейст, Н.С.Малеин, А.В.Малько, Н.И.Матузов, П.Е.Недбайло, В.С.Нерсесянц, И.С.Ной, С.В.Поленина, В.Н.Протасов, И.А.Ребане, И.С.Самощенко, М.С.Строгович, В.А.Тархов, Б.Н.Топорнин, М.Х.Фарукшин, Ф.Н.Фаткуллин, Н.И.Химичева, М.Д.Шаргородский, Б.С.Эбзеев, Л.С.Явич и др. Опыт, накопленный доктри-
нальными поисками этих авторов, значителен и его трудно переоценить, несмотря на разнообразие подходов и наличие как критических, так и апологе-тичных мнений относительно некоторых вопросов правовой ответственности. Преодоление их дискуссионности видится необходимым с тем, чтобы максимально допустимым образом постичь достигнутое и сделать, в свою очередь, шаг вперед в освоении рассматриваемой проблематики.
Изучение современных аспектов административно-пунитивной теории не мыслилось и без обращения к концепциям, в которых постигались особенности политики государственного (административного, полицейского) принуждения (в том числе в связи с вопросами административной кары) на различных этапах исторического развития цивилизаций. В данном направлении поиском оптимальных вариантов решения занимались такие выдающиеся (зарубежные и российские) ученые - философы, правоведы и социологи, как: И.Е.Андреевский, Г.В.Ф.Гегель, В.М.Гессен, Т.Гоббс, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, А.А.Жижиленко, В.В.Ивановский, И.Кант, А.Ф.Кистяковский, Н.М.Коркунов, Г.В.Лейбниц, Ф.Лист, К.Маркс, Д.-С.Милль, С.П.Мокринский, М.К.Палибин, Л.И.Петражицкий, С.В.Познышев, Н.Д.Сергиевский, Н.С.Таганцев, Ф.В.Тарановский, И.Т.Тарасов, А.Фейербах, И.Г.Фихте, И.Я.Фойницкий, Г.Ф.Шершеневич, Ф.Энгельс и др.
В административно-правовой науке рассмотрение мер административной ответственности проводилось преимущественно через анализ ранее и ныне действующих источников законодательства об административных правонарушениях. Основу учения об административной ответственности составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административной ответственности: А.Б.Агапов, Ю.С.Адушкин, А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, В.В.Игнатенко, И.Ш.Килясханов, А.П.Клюшниченко, С.Д.Князев, Л.В.Коваль, Ю.М.Козлов, А.Н.Козырин, Н.М.Конин, П.И.Кононов, А.П.Коренев, Б.М.Лазарев, В.А.Лория, А.Е.Лунев, В.М.Манохин, М.Я.Масленников, В.И.Новоселов, А.Ф.Ноздрачев, И.В.Панова, Г.И.Петров, Л.Л.Попов, В.И.Ремнев,
Б.В.Россинский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, П.П.Сергун, Ю.П.Соловей,
В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, С.С.Студеникин, М.С.Студеникина,
Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманева, Б.Б.Хангельдыев, А.П.Шергин, В.А.Юсупов, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская и др.
В то же время задача раскрытия сущности административного наказания,
его правовой природы сквозь призму всей административно-деликтной юрис-
пруденции, в лучшем случае, проводилась на аналитико-терминологическом уровне, что не вносило предельной ясности в такую проблему. Причем последняя усложнена отсутствием в юридической науке обстоятельного исследования понятия и признаков административного наказания не столько в виду новизны этой терминологии (в свете принятия нового КоАП РФ), сколько отсутствием вообще в административно-правовой теории и практике достаточной научной проработки категориально-дефинитивного аппарата указанного правового явления. Наряду с этим вполне очевидно, что в правовой науке вопросам исследования природы наказания (пока преимущественно в уголовном праве) уделено и уделяется до сих пор не только пристальное внимание ученых-юристов, но и сформирован солидный доктринальный пласт информации, обеспеченный к тому же законодательством.
Вместе с тем не только само административное наказание, но и известное
разнообразие его видов, а также наличие существенных различий между по-
следними касаются не столько совокупного понимания такого правого инсти
тута, сколько условий и порядка их применения, а самое главное, - степени их
сравнительной репрессивности. Это требует, в свою очередь, переориентации и
упорядочения «движения» всей административно-наказательной политики го
сударства, правильного проецирования ее «вектора» не только в плоскость пра-
# вотворческой, правоприменительной деятельности, но и обстоятельного иссле-
дования в науке административного права.
Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом любого исследования так или иначе выступают различные категории, явления и процессы физического мира, проявляющие себя в качестве материальной и (или) духовной ценности социальной коммуникации. Объектом
настоящей работы является такая представляющая собой и материальную, и духовную значимость категория, как административное наказание в его онтологической и гносеологической связи с другими аналогами материального мира. При этом не лишаются акцента и статические (материальные), и динамические (процессуальные) характеристики указанной категории, которые выражают только присущие ей качества, особенности и внутреннюю организацию, а, следовательно, - социальные отношения, складывающиеся по поводу установления, применения и реализации административных наказаний.
Предмет настоящего исследования составляют теоретические и практические проблемы административно-деликтной юриспруденции, хотя и фрагментарно, но - предопределяющие, формирующие уже не одно десятилетие учение об административных наказаниях. Представляя собой отдельную административно-правовую проблематику, тема административных наказаний получила наряду с общим характерное только ей развитие. Следовательно, предметом данной работы является также разработка и методологическое обоснование современной концепции административных наказаний. Речь идет о выработке обстоятельных подходов к определению природы административных наказаний с учетом последней систематизации законодательства об административных правонарушениях.
Отсюда целью исследования выступает дальнейшая разработка основных теоретических вопросов административной ответственности, касающихся тематики административных наказаний, с тем, чтобы представить последнюю в качестве отдельной проблемы, требующей мобилизации надлежащих доктри-нальных и практических - правотворческих и правоприменительных - усилий. Также автор ставит перед собою цель системного, целостного построения концепции административных наказаний в структурной связи с административным принуждением, в контексте которого меры административной ответственности имеют решающее значение и отсюда выражают саму политику административного принуждения.
Для достижения поставленных целей диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач: 1) рассмот-
рение логико-правовых оснований выделения в понятийной структуре общей теории административного принуждения материальных категорий, выражающих совокупный смысл и сущность государственно-властного принуждения; 2) обоснование характера логической взаимообусловленности мер административного принуждения через присущую им содержательность, уникальность и организационно-функциональную обособленность, предопределяющих сравнительное качество административных наказаний и формулирующих, таким образом, общие задачи административного принуждения; 3) анализ состояния адекватности юридико-отраслевых условий функционирования мер административной ответственности конституционным, международно-правовым и иным общеправовым установлениям; разработка на основе результатов такового методологических приемов «преобразования» содержания административных наказаний в русло цивилизованного и адекватного ограничения юридических возможностей личности; 4) раскрытие и построение на основе учета прежде всего исторической роли мер административной ответственности современных аспектов категориально-понятийной природы, параметров определения и назначения административных наказаний в структуре юридически-властного решения стоящих перед государством задач; 5) системное упорядочение компонентов, составляющих смысл и определяющих сравнительный характер природы административных наказаний; разработка на основе результатов такового методологической базы по установлению и правопреобразованию содержания мер юридической ответственности, налагаемых в административном порядке, в сферу единообразного административно-деликтного регулирования; 6) формирование логически завершенной системной модели административных наказаний через анализ как внешне связующих, так и собственных критериев видов административных наказаний, в том числе через раскрытие качественных и количественных составляющих каждого из них; 7) выработка научных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Методологическая основа. Для правильного, объективного и полного разрешения изложенных выше задач автор использует комплекс современных
методов познания, разработанных философской наукой и применяемых юридическими науками: всеобщий (материалистическая диалектика), общенаучные (анализ (структурный), синтез, системный и функциональный подходы), част-нонаучные (исторический подход, статистический, логический и математический) и частноправовые (специально-юридический подход, формально-юридический и сравнительно-правовой) методы.
Анализируемая в диссертации проблематика административных наказаний освещается с учетом достижений таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное, уголовное, гражданское и международное право. В написании диссертации автором широко используются достижения ряда гуманитарных наук (философия, социология, политология и психология).
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, КоАП РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты), а также законодательство отдельных субъектов РФ. Для решения отдельных задач исследования требуется также обстоятельный анализ важнейших международно-правовых документов в области прав человека, в частности таких, как: Всеобщая декларация прав человека1, Международный пакт о гражданских и политических правах2, Европейская конвенция о защите прав и основных свобод3 и др. Для целей сравнительного исследования автор обращается к законодательству об административной ответственности государств-членов СНГ (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина) и Прибалтики (Латвия, Литовская Республика и Эстония).
1 См.: Всеобщая декларация прав человека, провозглашенная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10
декабря 1948 г. № 217 А (III) // Российская газета. 1995, 5 апреля. № 66.
2 Международный пакт о гражданских и политических правах, утвержденный Резолюцией Генеральной Ас
самблеи ООН от 16 декабря 1966 г. № 2200 А (XXI) // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
3 См.: Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1950 г. № ETS № 5 «О защите прав и основных свобод» // С3 РФ.
2001. №2. Ст. 163.
Широкий спектр исследований проводится автором и в сфере правоприменения и прежде всего судебной практики. Анализ отдельных вопросов установления и применения административных наказаний, непосредственно соприкасающихся с правами человека и гражданина, оказывается немыслимым без учета целого ряда правовых позиций, сформулированных в решениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и др. Обращение к международно-правовым актам не представляется полным и правильным без уделения внимания и правовым позициям Европейского Суда по правам человека, образующим мощный и реально действующий каркас прецедентного права Совета Европы.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое после принятия КоАП РФ в юридической и административно-правовой науке России, в частности, монографическое исследование, специально посвященное учению об административных наказаниях. Научная первостепенность такого исследования состоит и в том, что оно представляет собой пока единственную попытку комплексного рассмотрения природы административных наказаний, вытекающей из анализа положений нового КоАП РФ.
Особое внимание в работе уделено (в силу рассмотрения административного наказания как выражения реакции государства на административное правонарушение) анализу конституционных и международно-правовых установлений, определяющих свободу отдельной личности в рамках общества, где поведение первой проистекает из внутренне осознанной необходимости социального развития. Отсюда правоограничительный потенциал административного наказания получает характеристику, как выражающий конституционно-оправданные уровень и степень необходимого и допустимого в цивилизованном государстве ограничения прав и свобод человека и гражданина. Тем самым в научном плане рассмотрение административного наказания получает развитие с позиций «человеческого измерения».
Специфика исследования заключается, что не менее важно для административно-правовой науки, также в подробном юридическом разборе категории «административное наказание», исходя из характеристики причин и условий ее
развития, выявлении ряда вытекающих отсюда существенных характеристик, последующее обобщение и систематизация которых явились формированием новой концепции административных наказаний.
Предложенное новейшее определение категории «система административ-ных наказаний» позволяет характеризовать содержание и сущность последней, как выражающей необходимый уровень справедливого и гуманного распределения бремени негативных последствий административных наказаний с учетом значимости тех ценностей, которые государство призвано охранять в соответствии с легитимной волей общества. В диссертации в развитие высказанной в правовой литературе идеи о «квазиадминистративной ответственности» вводится в научный оборот понятие «квазиадминистративные наказания», которое используется автором для обозначения всех тех мер юридической ответственности, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, которые применяются за нарушение норм административно-правового характера и (или) в административном (внесудебном) порядке. В этой связи предпринимается попытка выявить и сформулировать критерии отнесения их к сфере административно-деликтного регулирования.
Рассмотрение каждого из административных наказаний сопровождается введением в научно-поисковый оборот комплекса исторических документов, отражающих генезис правовых основ их регламентации. Кроме того, раскрытые автором при разборе категориально-понятийной природы административных наказаний признаки, служат методологически удобным инструментом «приспособления», а точнее наложения на «формат» отдельных мер, сквозных и характерных качеств административного наказания.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Вывод о том, что принуждение в отличие от убеждения является наличным (способным неминуемо, немедленно воздействовать негативным образом на личность), непосредственным (конкретным) и реальным (действительным). При этом принуждение, как метод властного воздействия на субъект, предполагает, в свою очередь, создание таких условий (состояния), при которых воля подчиняемого не столько внутренне или внешне противостоит воле подчиняю-
щего, сколько в принципе исключается (как фактор учета субъектом подчинения психического отношения подчиняемого к ситуации подчинения) из числа объективных факторов, имеющих решающее для ситуации подчинения значение.
Предлагается рассматривать административное наказание в системе административно-принудительных мер как исключительный вид административного принуждения, характеризующийся высокой степенью карательного воздействия на правонарушителя, и итог, заключительный этап административного преследования. В механизме административного принуждения административное наказание должно выступать как самое эффективное и достаточное средство, ограниченное необходимостью адекватной реакции государства именно на правонарушение, с одной стороны, и позволяющее, - исходя из принципов справедливости, соразмерности и правовой безопасности, - гарантировать защиту конституционных ценностей, прежде всего прав и свобод человека и гражданина, с другой стороны.
Обосновывается особая (предопределяющая) роль Конституции РФ в сфере ее влияния на содержание административных наказаний, но не напрямую, а посредственно - через систему административно-деликтных отношений, где административная ответственность выступает сквозным понятием. Отсюда конституционную основу административной ответственности составляют юридически концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовой статус личности и допустимые условия его ограничения, обусловленные реакцией государства на административное правонарушение.
Вывод о корреспондирующем влиянии международно-правовых обязательств через призму конституционных положений на сферу прежде всего практической (преимущественно процессуальной) реализации публичного преследования, имеющем цель обеспечить гармоничное сочетание интересов государственного принуждения и защиты личности от произвола властно-обязывающей деятельности органов государства.
Предлагается методология «согласования» ограничений, составляющих содержание административных наказаний, с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, лежащая в основе принципа соразмерности. Последний рассматривается, как принцип установления и применения административных наказаний, выражающий требования справедливости и установления административной ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциации в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении административного наказания.
Вывод о том, что система административных наказаний, закрепленная в ныне действующем КоАП РФ, сложилась постепенно, пройдя длительный путь эволюционного развития, в разрезе которого, - из учета уровня и объема регулирования административно-деликтных отношений, - выделяются пять основных этапов: 1) с 10 века (Древняя Русь) по 1721 г., 2) с 1721 г. по 1917 г., 3) с 1917 г. по 1980 г., 4) с 1980 г. по 2002 г. и 5) современный. Генезис административного наказания рассматривается как имманентная составляющая его правовой природы.
Из анализа законодательного определения административного наказания выявляются (с учетом его места в системе мер государственно-властного принуждения) присущие ему признаки, характеризующие административное наказание, как: 1) установленную государством меру ответственности; 2) допустимую лишь за совершение административного правонарушения; 3) применяемую только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; 4) кару, заключающуюся в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; 5) носящую личный характер и не затрагивающую интересы третьих лиц; б) используемую широким кругом уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях органов и должностных лиц; 7) влекущую последствие, при котором нарушитель и после исполнения административного наказания считается подвергнутым такому наказанию. Это позволяет определить административное наказание
как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую только к лицу, признанному виновным в совершении такого правонарушения, и заключающуюся в обусловленном ею лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя.
8. Аргументируется положение о том, что понятие вины применимо к оп-
* ределению условий административной ответственности юридических лиц в той
мере, в какой оно позволяет сочетать в себе социальные связи всех участников
деликта и соизмеримо с коллективной волей указанного лица. Данное положе
ние позволяет выразить вину как психическое отношение к содеянному, по су-
# ти, в опосредованной форме, поскольку, с другой стороны, последовательность
волевых мотивов каждого из участников административного деликта в контек
сте корпоративной организации не измеряется волей какого-либо одного ее
должностного лица, равно, как не требуется определение указанных мотивов
всех участников такой организации.
9. Отстаивается позиция о том, что кара - это не столько всеобъемлющее
свойство наказания, сколько та его часть, которая выходит за пределы возме
щения причиненного действиями (бездействием) нарушителя ущерба общест
венным отношениям, дополнительно воздействует на правовой статус наруши
теля негативным образом, т.е. причиняет ему объективные страдания (лише
ния).
Сама же кара рассматривается не как цель наказания, а его правовая воз
можность; она первична по отношению к таким целям и является непосредст
венной причиной, средством их достижения. Отсюда административное нака
зание, а именно его суть - кара, - применяется за совершение административ
ного правонарушения - деятельности, осуществленной в прошлом, а цели, по-
'* ставленные перед ней, ориентированы на будущее.
10. Формулируются философско-правовая (широкая) и собственно право
вая (узкая) концепция системы административных наказаний. В широком
смысле под системой административных наказаний понимается внутренне ор
ганизованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества
относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокуп-
ность которых выражает комплексно-функциональное предназначение административного наказания в социальной среде. В узком смысле - относительно самостоятельная и устойчивая в структуре административного принуждения упорядоченная по критерию сравнительной суровости совокупность видов административных наказаний, взаимодействие и взаимосвязь которых обусловлена
нистративно-наказательной политике государства.
Практическая направленность такого подхода видится в том, что средства административно-карательного принуждения в их системном сочетании явля-
9 ются показателем эффективности административно-наказательной политики
государства, экономичности, адаптивности и взаимосвязанности мер административного воздействия, а их содержательное единство, многообразие и диалектическая согласованность - надлежаще обеспечивают необходимость справедливого и гуманного распределения бремени негативных последствий указанного воздействия.
11. Предлагается деление системы видов административных наказаний по объекту их ограничительного воздействия, который позволяет в общих чертах определить сферу задеваемых ими интересов субъекта административного правонарушения и вырабатывает избирательный подход законодателя к установлению, а правоприменителя - к применению административных наказаний. Для этих целей все административные наказания подразделяются на: 1) административные наказания, направленные на корреляцию морально-правовых установок личности виновного (предупреждение); 2) административные наказания, направленные на ограничение имущественных прав (финансовых интересов и права собственности) виновного (административный штраф; возмездное изъя-
v# тие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения); 3) административные наказания, направленные на ограничение субъективных прав административно-разрешительной системы (лишение специального права, предоставленного физическому лицу); 4) административные наказа-ния, направленные на ограничение профессиональных (социально-трудовых)
прав виновного (дисквалификация); 5) административные наказания, направленные на ограничение личных прав (свободы, свободы передвижения и т.д.) виновного (административный арест; административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства).
12. Определяется методология выявления и законодательного отнесения
мер юридической ответственности, формально находящихся за пределами ад-
министративно-деликтного регулирования, но применяемых за нарушение
норм административно-правового характера и (или) в административном (вне
судебном) порядке (квазиадминистративных наказаний), к административным
наказаниям. Наиболее типичным инструментарием, способствующим этому,
представляется достаточное установление следующих признаков: во-первых,
применение в случае совершения правонарушения, во-вторых, использование
уполномоченными административно-юрисдикционными органами и их долж
ностными лицами принудительно, в-третьих, наличие фиксированного, уста
новленного законом материального или нематериального выражения и, в-
четвертых, направленность на удовлетворение публично-правовых, а не част
ных интересов.
Из учета данных критериев представляется возможным прийти к выводу, в частности, о дополнении предусмотренного ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ перечня мер административной ответственности новыми административными наказаниями в виде: а) лишения специального права, предоставленного юридическому лицу; б) принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного подразделения.
13. Выдвигается положение о единстве материального и нематериального
интереса в реализации специального права, что обосновывает законодательное
решение о назначения административного наказания в виде лишения специаль
ного права только в судебном порядке. В то же время лишение специального
права может считаться допустимым лишь в той мере, в какой оно не затрагива
ет правомочия собственника по владению и распоряжению имущественным
объектом, целевое использование которого составляет предмет административ-
но-разрешительного режима, и не влечет утраты права собственности на этот объект.
14. Внесение ряда изменений и дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях:
а) закрепить условие установления административно-правовых запретов и
ответственности за их нарушение только КоАП РФ (на федеральном уровне),
не исключая возможность регулирования законами субъектов РФ компетенции
органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных КоАП РФ
рассматривать дела об административных правонарушениях, в части их кон
кретизации, при условии, что таковая не выходит за рамки установленной фе
деральным законом соответствующей компетенции и не отменяет и не умаляет
права и свободы человека и гражданина;
б) упорядочить виды административных наказаний (из учета принципа по
строения - от менее сурового наказания к более суровому и предложенных вы
ше дополнений в систему административных наказаний) следующим образом:
1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия
совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация
орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) ли
шение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) лишение
специального права, предоставленного юридическому лицу; 7) дисквалифика
ция; 8) административное выдворение за пределы Российской Федерации ино
странного гражданина или лица без гражданства; 9) принудительное прекраще
ние деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его
обособленного структурного подразделения; 10) административный арест.
Причем, в отношении юридического лица могут применяться первое, второе,
третье, четвертое, шестое и девятое административные наказания, а в отноше
нии физического лица - все, за исключением шестого и девятого администра
тивных наказаний;
в) для целей учета карательных свойств административного наказания в
виде предупреждения и обеспечения их соразмерности с фактическими основа
ниями применения предлагается формулировку данной меры изложить в еле-
дующей редакции: «Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении совершенного по неосторожности административного правонарушения и порицании физического или юридического лица».
Вследствие этого необходимо исключить ситуацию применения предупреждения как санкции за совершение административных правонарушений, характеризуемых статьями 5.38, 7.2 (ч. 4), 8.29, 11.17 (ч.ч. 2 - 5), 12.4 (ч. 1), 12.22, 13.2, 13.4, 13.5 (ч. 1), 13.11, 18.3, 18.4 (ч. 1), 19.1, 19.2, 19.4 (ч. 1), 19.15 (ч. 2), 19.17 (ч. 2), 19.24 и 21.5 КоАП РФ в качестве исключительно умышленных деяний.
г) законодательно определить административный штраф как основное и
дополнительное административное наказание, что позволит с точки зрения
юридической логики и общей системы административных наказаний, в основу
построения которой заложена степень их сравнительной суровости, в конкрет
ных правовых ситуациях обеспечить ему надлежащую соразмерность и согла
сованность с взаимосвязанными административными санкциями;
д) предусмотреть возможность наложения административного наказания в
виде административного штрафа на физических лиц только судом, а на юриди
ческих лиц - органами, уполномоченными рассматривать дела об администра
тивных правонарушениях, при отсутствии спора о правомерности взыскания
административного штрафа, в противном случае - также судом;
е) заменить способ исчисления размеров административных штрафов в ве
личине, кратной минимальному размеру оплаты труда, на способ определения
размера административного штрафа в твердой денежной сумме, внеся соответ
ствующие изменения в санкции статей Особенной части КоАП РФ;
ж) законодательно определить возмездное изъятие орудия совершения или
предмета административного правонарушения как исключительно дополни
тельное административное наказание, что позволит с точки зрения экономии
административной репрессии обеспечить в конкретных правовых ситуациях ее
адекватность принципам дифференциации и индивидуализации, а следователь
но, и справедливость самой административной ответственности;
з) закрепить в КоАП РФ в случаях применения административного наказания в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения возможность передачи бывшему собственнику суммы из учета рыночной стоимости изъятого имущества за счет предусмотренных для этих целей средств соответствующих бюджетов, если такое имущество по объективным причинам не может быть реализовано в разумные сроки;
и) установить в КоАП РФ более высокие, чем предусмотренные конституционно, юридические гарантии собственности при применении административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения посредством законодательного определения ее следующим образом: «Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации вещей, находящихся в собственности лица, совершившего административное правонарушение, и не изъятых из оборота»;
к) определить административное наказание в виде лишения специального права как лишение физического лица права на использование собственного имущества, представляющего собой источник повышенной опасности, в виду грубого или систематического нарушения порядка пользования этим имуществом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. При этом следует учесть, что такое лишение не влечет за собой перехода права собственности на указанное имущество, хотя и ограничивает возможности нарушителя по его целевому использованию;
л) увеличить срок административного ареста до 30 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 60 суток, что позволит повысить эффективность административного ареста до уровня, пограничного с арестом как разновидности уголовного наказания, и результативность борьбы с наиболее общественно опасными проявлениями, запрещенными, в частности, ст.ст. 6.8, 20.1 (ч. 2), 20.2 (ч. 3), 20.25 (ч. 2) и 6.12 КоАП РФ;
м) придать административному наказанию в виде административного вы-
»
дворения за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства срочный характер, предусмотрев в ст. 3.10 КоАП РФ возможность его назначения с запрещением въезда в РФ на срок от одного года и до пяти лет;
н) исключить возможность назначения административного наказания в ви-
* де административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан или
лиц без гражданства в административном, предусмотрев его назначение только
в судебном порядке;
о) дополнить ст. 4.1 КоАП РФ оговоркой, по смыслу которой правила ч. 4 указанной статьи не применяются к дисквалифицированному лицу.
Научная и практическая значимость. Такая тема административно-деликтной юриспруденции, как проблема административных наказаний имеет бесспорно немаловажное значение как для административно-правовой науки, так и правоприменительной практики. Придерживаясь этого, автор считает, что воздействие административной науки на правоприменение в сфере отношений, складывающихся по поводу осуществления административного преследования, по причине отсутствия концептуально разрешенных проблем административных наказаний в современных социально-правовых условиях не достаточно ощутимо. Вследствие этого возрастающее значение приобретает проблема выбора приоритетных направлений научных исследований, одним из которых необходимо признать комплексное учение об административных наказаниях.
Теоретическая и практическая ценности диссертационного исследования находятся в диалектической связи и не допустимо тем более отрицать присущее проблеме административных наказаний свойство существенно сказываться на социальные процессы, на состояние общественной жизни и тем самым самой
* науки. Посредством анализа этой проблемы в свете состоявшихся и предстоя
щих государственно-властных решений можно всегда иметь отчетливое пред
ставление о состоянии механизма административно-наказательного воздейст
вия, по своему существу образующего основу взаимоотношений государства и
личности в соответствующей сфере.
Решая проблемы теории административной ответственности, автор выстраивает целостную картину мер юридической ответственности за нарушение правил административно-правового характера, выявляя и интегрируя присущие элементы данного понятия. Кроме того, заключающаяся в них характеристика способствует более глубокому познанию содержания института административных наказаний, в котором нашел свое выражение ряд гуманистических ценностей правового государства, что формирует адекватное представление о назначении указанных мер в механизме государственно-властной деятельности. В равной мере и то и другое послужат прочной основой совершенствования правовой мысли по тематически определенным данным исследованием проблемам и дальнейшей институционализации административных наказаний в праве.
Практическая значимость состоит в выработке и обосновании комплекса полезных для внедрения в учебный процесс результатов диссертационного исследования, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации широкого спектра практических работников при рассмотрении тематики административного принуждения и административной ответственности. В работе выдвигаются основанные на положениях конституционного и международного права предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, в том числе посредством дальнейшей систематизации норм, устанавливающих юридическую ответственность за нарушение административно-правовых правил.
Правовые позиции по ряду вопросов ориентированы на улучшение техники правового установления административно-правовых запретов и их применения в процессе государственно-властного преследования и судебной практике на различных уровнях территориальной организации и функционально-предметной специализации государственной власти в России.
Апробация результатов. Основные теоретические выводы диссертации систематически докладывались на заседаниях кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права для внедрения в образовательный процесс и учебно-методическую работу. Правовая позиция автора отражена в опубликованных по теме исследования монографи-
ях: «Административные наказания: понятие, правовое содержание и их система» (Саратов, 2003), «Система административных наказаний по законодательству Российской Федерации» (Саратов, 2004), статьях ряда центральных журналов («Государство и право», «Российская юстиция», «Законность», «Современное право», «Юрист»), тезисах докладов и других публикациях.
Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных, региональных конференциях, совещаниях, «круглых столах» в городах Москве, Саратове, Нижнем Новгороде, Воронеже, Самаре, Пензе, Белгороде, Курске, Тольятти, Астрахани и др. Результаты исследований используются в работе Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Астраханской области.
Ряд основных положений диссертации апробировался при разработке проектов Законов Астраханской области «Об административной ответственности должностных лиц Астраханской области» (1995 г.), «Об участии жителей Астраханской области в охране общественного порядка» (2002 г.), «Об административных правонарушениях на территории Астраханской области» (2004 г.), экспертизе проектов Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека (2000 г.), Федеральной концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти (2002 г.) и использовался в процессе участия (в том числе как научного консультанта и эксперта) в подготовке заключений по проектам регионального законодательства.
Результаты исследования отражены автором в учебно-методическом комплексе по преподаваемым спецкурсам «Административная ответственность в Российской Федерации», «Законодательная техника» и «Актуальные проблемы административного права».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, представляющих собой основное содержание, заключения и списка использованной литературы. Разделы включают шесть глав, разбитых, в свою очередь, на двадцать пять параграфов.
