Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основания дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих 14
1. Фактические и правовые основания привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности 14
2. Нравственные основы служебного поведения гражданских служащих в контексте дисциплинарной ответственности 50
3. Дисциплинарные взыскания как меры дисциплинарной ответственности гражданских служащих 78
Глава 2. Понятие и стадии дисциплинарного производства 96
1. Понятие и юридическая природа дисциплинарного производства 96
2. Система стадий дисциплинарного производства 112
Заключение 133
Список использованной литературы
- Нравственные основы служебного поведения гражданских служащих в контексте дисциплинарной ответственности
- Дисциплинарные взыскания как меры дисциплинарной ответственности гражданских служащих
- Понятие и юридическая природа дисциплинарного производства
- Система стадий дисциплинарного производства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изучение дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих – одно из важнейших направлений научных исследований. Актуальность избранной темы определена проводимой в нашей стране реформой государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности. Разработчики реформы по совершенствованию положений службы в целях повышения ее эффективности не проявили должного интереса к институту дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Хотя именно дисциплинарная ответственность играет важную роль в профилактике серьезных и тяжких преступлений, совершаемых гражданскими служащими. Несмотря на то, что современные ученые признают немаловажное значение института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, его нормативная база содержит ряд пробелов, которые серьезным образом влияют на весь ход дисциплинарного производства. Результатом непоследовательности правового регулирования выступает недостаточная действенность института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих и уменьшение его значимости как средства поддержания служебной дисциплины в системе органов государственного управления.
К сожалению, многие уже разработанные аспекты дисциплинарной ответственности на гражданской службе утрачивают свою актуальность в силу изменения государственной политики и нормотворчества. Этот факт отражает необходимость внесения изменений в действующие законы, а также принятия новых, более эффективных законов для дальнейшего развития института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Следовательно, можно говорить о существенных недостатках дисциплинарного служебного законодательства, что отражается на эффективности дисциплинарного производства. Современное государство заинтересовано в повышении своего авторитета, в том числе за счет повышения авторитета государственных гражданских служащих, подорванного на фоне всепоглощающих коррупции и бюрократии. Такая ситуация сложилась за долгие годы работы большинства нечестных, неквалифицированных, нравственно неподготовленных работников государственного аппарата.
Чтобы разобраться в сложных общественных и духовных процессах, происходящих в сфере российской государственной службы, а также для работы над ее возрождением необходимо знать специфику духовно-нравственного содержания сознания населения, культуру взаимоотношений общества, государства и личности. Действенность, эффективность государственной службы основывается на прочном нравственном фундаменте. Непорядочность отдельных чиновников может дискредитировать любые попытки власти повысить свой авторитет. В общественном сознании авторитет служащих объективно связывают, в первую очередь, с их честностью и справедливостью. Современные авторы, занимающиеся проблемой нравственности на государственной службе, в частности на гражданской службе, пишут о том, что «именно нравственные основы служащих, их моральные характеристики приобретают особое значение».
Таким образом, актуальность исследования избранной темы обусловлена необходимостью теоретического анализа понятия дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, его сущности, отличительных признаков, исторических основ дисциплинарной ответственности; оснований дисциплинарной ответственности, характеристики родового объекта дисциплинарного проступка; совершенствования нормативной базы института дисциплинарной ответственности; а также повышения эффективности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
Степень научной разработанности темы.
Проблема ответственности государственных служащих в течение многих лет постоянно привлекала внимание широкого круга ученых и специалистов различных правовых сфер: уголовного права (А. Я. Аснис, В. Л. Есипов, А. А Жижиленко, В. Ф. Кириченко, Н. С. Таганцев и др.), трудового права (О. В. Абрамова, З. О. Александрова, Л. А. Сыроватская, Л. А. Чиканова и др.). Вопросами дисциплинарной ответственности служащих занимались еще дореволюционные ученые, такие как А. И. Елистратов, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, И. Т. Тарасов и др. Тема дисциплинарной ответственности служащих получила свое освещение и в советской научной юридической литературе, например, в работах Ю. С. Адушкина, В. А. Воробьева, Д. А. Гавриленко, Б. И. Жерлицына, В. М. Манохина, В. Н. Скобелкина, В. Н. Смирнова, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других ученых.
Среди представителей современной отечественной правовой науки, в трудах которых нашли отражение отдельные теоретические аспекты дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, можно назвать Ю. С. Адушкина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, А. А. Гришковца, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Полетаева, Ю. Н. Старилова, Л. А. Чиканову.
В современный период различные аспекты дисциплинарной ответственности государственных служащих были предметом диссертационных исследований таких авторов, как Е. Г. Бабелюк, М. Б. Добробаба, Е. В. Климкина, Ю. Б. Носова, А. В. Сергеев, А. В. Чуев, С. А. Шушпанов.
Объектом данного исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, положения действенности правовых норм о дисциплинарной ответственности гражданских служащих, тенденции модернизации дисциплинарного служебного законодательства, историография развития отношений в сфере привлечения к дисциплинарной ответственности, а также зарубежный опыт правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка теоретических основ нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Достижение цели настоящего исследования обеспечивается выполнением следующих задач:
– раскрыть понятие дисциплинарной ответственности, ее сущность;
– подвергнуть анализу состояние правового регулирования института дисциплинарной ответственности гражданских служащих на всех этапах его развития;
– проанализировать основание, содержание и процедуру применения к гражданским служащим дисциплинарной ответственности;
– раскрыть сущность и признаки фактического и юридического оснований дисциплинарной ответственности сквозь призму исторических источников и современного законодательства;
– выявить причины и условия, влияющие на эффективность применения мер дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих;
– определить ключевые тенденции совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили основательные позиции теории государства и права, административного права, трудового и уголовного права, истории государственного управления и государственной службы, идеи, отраженные в трудах отечественных ученых о государственной службе, науке управления, а также публикации в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.
Общетеоретической основой исследования выступают работы таких ученых, как С. С. Алексеев, А. А. Жижиленко, Н. С. Таганцев, О. С. Иоффе, М. П. Лебедев, О. Э. Лейст, М. Д. Шаргородский и др.
Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких известных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных вопросов дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, как Ю. С. Адушкин, Т. Г. Архипова, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, В. Д. Граждан, А. А. Гришковец, А. А. Демин, Н. М. Конин, В. М. Манохин, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Е. В. Охотский, В. Д. Попков, Ю. Н. Старилов, Н. Н. Шувалова и др.
Методологическую основу исследования составил комплекс методов и средств, которые позволили всесторонне проанализировать предмет исследования и сделать соответствующие научные выводы.
В ходе исследования применялись формально-правовой и нормативно-логический методы, а также метод комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.
Сравнительно-исторический метод позволил охарактеризовать состояние института дисциплинарной ответственности и выявить возможные тенденции его развития.
Нормативной базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, действующие федеральные нормативные правовые акты, указы Президента РФ. В работе также использовались нормативные положения правовых актов Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного Суда РФ, судебные решения Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, а также относящиеся к исследованию статистические и социологические данные.
Научная и практическая новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное исследование, специально посвященное научному осмыслению дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
В работе с учетом отечественного и зарубежного опыта правового регулирования проведено исследование механизма привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, изучены теоретические аспекты, раскрывающие правовую природу юридических и фактических оснований дисциплинарной ответственности, нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, понятия и стадий дисциплинарного производства, и сделано методологическое обоснование выводов по совершенствованию нормативной базы института дисциплинарной ответственности в целях повышения эффективности ответственности за совершение дисциплинарных проступков.
Автором дается характеристика всех элементов ответственности и предлагается свой механизм дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в отношении субъектов, санкций, процедуры привлечения к ответственности.
В работе предпринята попытка рассмотреть правовую природу оснований дисциплинарной ответственности, нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих в контексте дисциплинарной ответственности, а также предлагается механизм совершенствования дисциплинарного производства.
Сформулированы направления совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, к числу которых можно отнести разработку понятия должностного регламента, отсутствующего в законодательстве о государственной гражданской службе, включение в состав дисциплинарного проступка видового объекта посягательства, законодательное закрепление стадий дисциплинарного производства и всего механизма дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
-
В работе рассматриваются фактическое и правовое основания дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих сквозь призму исторических источников и современного законодательства. Автором довольно широко исследовано российское законодательство об ответственности служащих – начиная с петровских времен и заканчивая современным периодом.
При рассмотрении фактического основания дисциплинарной ответственности, т. е. состава дисциплинарного проступка автором выделяются элементы данного состава и, в частности, его объект. Главный акцент делается на отсутствие видового объекта дисциплинарного проступка. Современное законодательство, а именно Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» выделяет лишь родовой объект дисциплинарного проступка. Аргументирован вывод о том, что отсутствие в составе дисциплинарного проступка видовых объектов позволяет представителю нанимателя (начальнику) формулировать их самому. Отсюда следует отсутствие в законодательстве принципа неотвратимости наказания, согласно которому гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, подлежит наказанию, т. е. несет ответственность, предусмотренную дисциплинарным законодательством.
2. Предлагается закрепить принцип неотвратимости наказания, смысл которого заключается в том, что неотвратимость ответственности есть лучший способ проявления предупредительного воздействия дисциплинарного закона и его применения в служебном законодательстве. Этого можно добиться путем введения в состав дисциплинарного проступка видового объекта посягательства, внеся соответствующие изменения в действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
-
Для того чтобы быть действенной, эффективной, государственная служба должна основываться на прочном нравственном фундаменте. Непорядочность чиновника, отсутствие у него нравственных начал может дискредитировать любые попытки власти повысить свой авторитет. В современном российском обществе правовые, политические и другие регуляторы общественных отношений стали утрачивать свою значимость, а ведущим регулятором, определяющим поведение служащего, становится его моральная направленность. Причина видится, прежде всего, в том, что большинство дисциплинарных дел с участием служащих связаны именно с их моральными, а не правовыми проблемами поведения.
-
Между дисциплинарной ответственностью и служебным поведением гражданского служащего существует прямая связь. Нарушение правил служебного поведения квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим служебных обязанностей и влечет одно из установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дисциплинарных взысканий. Соблюдая правила служебного поведения, служащий четко и эффективно исполняет свои служебные обязанности. Такой порядок поведения служащего, выполнение им установленных правил на службе называется служебной дисциплиной. Нравственные или моральные основы поведения на службе призваны укрепить дисциплину на службе, повысить ее авторитет, а также авторитет государства в лице его органов власти. В контексте дисциплинарной ответственности повышение нравственности служащего означает повышение его профессиональных, деловых, моральных качеств, что будет выражаться в нетерпимости служащего к девиантному поведению, несовершении дисциплинарных проступков, порочащих его честь и достоинство и указывающих на его профессиональную непригодность.
-
Предлагается внести изменения в законодательство о государственной гражданской службе, включив в число основных принципов функционирования гражданской службы принцип этичности, нравственного поведения гражданского служащего. Без этого принципа, т. е. центрального понятия, руководящей идеи, распространяющейся на все области гражданской службы, невозможно дальнейшее внедрение нравственных начал в сферу служебных отношений.
-
В настоящее время требования к служебному поведению разбросаны по разным статьям Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В работе обосновывается вывод о необходимости их систематизации, благодаря чему удастся повысить уровень дисциплины на службе, а следовательно, и уровень нравственности служащего. Помочь в решении данной проблемы может изучение отечественного наследия в соответствующей области.
-
Формулируется понятие должностного регламента и предлагается его юридическое закрепление в законодательстве. Необходима четкая и в правовом отношении квалифицированная формулировка подраздела регламента об ответственности конкретного должностного лица; основной акцент здесь должен быть сделан на максимально адекватную разработку фактических оснований ответственности гражданского служащего, т.е. на характеристике служебных упущений и нарушений, за которые тот может понести реальную ответственность.
-
Предлагается закрепить в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» норму, обязывающую представителя нанимателя гражданского служащего издавать локальный ненормативный акт о возбуждении дисциплинарного производства.
-
Предлагается законодательное закрепление понятия дисциплинарного производства; шести стадий дисциплинарного производства: возбуждение дела о дисциплинарном проступке; служебная проверка; рассмотрение дисциплинарного дела и принятие решения с выбором дисциплинарного взыскания; исполнение решения, а также пересмотр решения и досрочное снятие дисциплинарного взыскания.
-
Обосновывается необходимость законодательного закрепления двух вариантов стадийности дисциплинарного производства – в упрощенном и обычном порядке.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что она представляет собой самостоятельное научное исследование. Содержащиеся в ней выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения могут быть использованы в правотворчестве, правоприменении в области государственной службы, а также в научно-исследовательской и педагогической работе. Они могут способствовать развитию административного права в части, касающейся способов обеспечения дисциплины а деятельности органов исполнительной власти.
Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций по курсу «Административное право Российской Федерации».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования института дисциплинарной ответственности.
Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии и отражены в научных работах. Основные положения диссертационной работы были апробированы в ходе выступлений на научно-практических конференциях (Международная научно-практическая конференция «Вектор развития современного государства и права», 2012 г. (г. Йошкар-Ола); Международная научно-практическая конференция «Новое слово в науке и практике: гипотезы и апробация результатов исследований», 2012 г. (г. Новосибирск).
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, которые включают в себя пять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Нравственные основы служебного поведения гражданских служащих в контексте дисциплинарной ответственности
Сравнительно-исторический метод позволил охарактеризовать состояние института дисциплинарной ответственности и выявить возможные тенденции его развития.
Нормативной базой исследования являются: Конституция Российской Федерации, действующие федеральные нормативные правовые акты, указы Президента РФ. В работе также использовались нормативные положения правовых актов Российской империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики Конституционного Суда РФ, судебные решения Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, а также относящиеся к исследованию статистические и социологические данные.
Научная и практическая новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное исследование, специально посвященное научному осмыслению дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
В работе с учетом отечественного и зарубежного опыта правового регулирования проведено исследование механизма привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, изучены теоретические аспекты, раскрывающие правовую природу юридических и фактических оснований дисциплинарной ответственности, нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, понятия и стадий дисциплинарного производства, и сделано методологическое обоснование выводов по совершенствованию нормативной базы института дисциплинарной ответственности в целях повышения эффективности ответственности за совершение дисциплинарных проступков.
Автором дается характеристика всех элементов ответственности и предлагается свой механизм дисциплинарной ответственности государствен 9 ных гражданских служащих в отношении субъектов, санкций, процедуры привлечения к ответственности.
В работе предпринята попытка рассмотреть правовую природу оснований дисциплинарной ответственности, нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих в контексте дисциплинарной ответственности, а также предлагается механизм совершенствования дисциплинарного производства.
Сформулированы направления совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, к числу которых можно отнести разработку понятия должностного регламента, отсутствующего в законодательстве о государственной гражданской службе, включение в состав дисциплинарного проступка видового объекта посягательства, законодательное закрепление стадий дисциплинарного производства и всего механизма дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. В работе рассматриваются фактическое и правовое основания дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих сквозь призму исторических источников и современного законодательства. Автором довольно широко исследовано российское законодательство об ответственности служащих - начиная с петровских времен и заканчивая современным периодом.
При рассмотрении фактического основания дисциплинарной ответственности, т. е. состава дисциплинарного проступка автором выделяются элементы данного состава и, в частности, его объект. Главный акцент делается на отсутствие видового объекта дисциплинарного проступка. Современное законодательство, а именно Федеральный закон «О государственной граждан 10 ской службе Российской Федерации» выделяет лишь родовой объект дисциплинарного проступка. Аргументирован вывод о том, что отсутствие в составе дисциплинарного проступка видовых объектов позволяет представителю нанимателя (начальнику) формулировать их самому. Отсюда следует отсутствие в законодательстве принципа неотвратимости наказания, согласно которому гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, подлежит наказанию, т. е. несет ответственность, предусмотренную дисциплинарным законодательством.
2. Предлагается закрепить принцип неотвратимости наказания, смысл которого заключается в том, что неотвратимость ответственности есть лучший способ проявления предупредительного воздействия дисциплинарного закона и его применения в служебном законодательстве. Этого можно добиться путем введения в состав дисциплинарного проступка видового объекта посягательства, внеся соответствующие изменения в действующий Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
3. Для того чтобы быть действенной, эффективной, государственная служба должна основываться на прочном нравственном фундаменте. Непорядочность чиновника, отсутствие у него нравственных начал может дискредитировать любые попытки власти повысить свой авторитет. В современном российском обществе правовые, политические и другие регуляторы общественных отношений стали утрачивать свою значимость, а ведущим регулятором, определяющим поведение служащего, становится его моральная направленность. Причина видится, прежде всего, в том, что большинство дисциплинарных дел с участием служащих связаны именно с их моральными, а не правовыми проблемами поведения.
Дисциплинарные взыскания как меры дисциплинарной ответственности гражданских служащих
В XVII-XVIII вв. наиболее значительными петровскими юридическими актами, определившими правила поведения служащих были уже названные ранее «Генеральный регламент» (1720 г.), «Табель о рангах всех чинов...» (1722 г.), а также «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» (1714 г.), «О безволокитном и правом вершении дел»2 (1719 г.) и др.
В XVIII-XIX вв. нормативно-правовое регулирование служебного и морального поведения служащих получило дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов верховной власти, Государственного Совета, Сената, Комитета министров, таких как Закон «О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих»3 (1765 г.), «Устав о службе гражданской по определению от Правительства» (1832 г.) и т. д.
«В процессе формирования должного морального поведения служащих правительство придавало большое значение выработке служебной ответственности. В основу нравственной ответственности чиновников ставились принятые в обществе и государстве нормы, которые делали государственного служащего по убеждению ответственным за решение политических, хозяйственных, социальных и других задач государства»4. Правящие круги исходили из того, что ответственность должна быть внутренним императивом поведения служащих при исполнении их обязанностей. Уже Генеральный регламент Петра I 1720 г. ориентировал чиновников на ответственное отношение к должностным поручениям. В Указе об основных обязанностях служащих (1765 г.), подписанном Екатериной II, чиновникам предписывалось относиться к исполнению дел по должности ответственно, «ревностно» и «усердно», «никому не отступать от... требований к должностям», не допускать «пренеб 1 См.: ПСЗ РИ-1. Т. 5, № 2871 .
Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика : учеб. пособие / под общ. ред. В. М. Соколова, А. И. Турчинова. М. : Изд-во РАГС; Статут, 2006. С. 233. режения» государственными интересами, «порученные дела почитать за предмет чести и обязательство свое перед Отечеством», «исполнять все дела без отлагательства с полной мерой собственных сил и способностей» .
Ответственность как принцип морального поведения служащих включена в Устав о службе гражданской по определению от Правительства2 (1832 г.). Безответственное отношение к делу вместе с «леностью», «нерадением» и «неприлежностью» оценивалось как нарушение «долга присяги» и «главнейшая» провинность чиновников. В Уставе перечислены основные качества и обязанности, которыми должны обладать государственные служащие, а именно: «здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность службе Его Императорского Величества, усердие к общему добру, радение о должности, честность, бескорыстие, воздержание от взяток, правый и равный суд всякому состоянию, покровительство невинному и скорбящему»3.
«От ответственности не освобождались начальствующие лица высших табельных классов. В Манифест Александра I от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств»4 была включена особая ст. 5 «Об ответственности министров». Она содержала «Предметы ответственности», «Порядок ответственности» и «Последствия ответственности». Согласно этой статье привлечение министра к ответственности было возможно в следующих случаях: «когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений» или предпишет меры, требующие нового закона; «когда министр, оставив власть, ему данную,
Служебные причины и виды ответственности губернаторов были установлены и самым подробным образом детализированы в «Общем наказе гра-жданским губернаторам» , утвержденном Николаем I 3 июня 1837 г. В соответствии с этим документом губернаторы подвергались ответственности: 1) за неисполнение или неточное исполнение Высочайших повелений и указов Правительства; 2) допущение важных беспорядков и злоупотреблений в губернии; 3) непринятие должных усилий по пресечению взяточничества подчиненных ему лиц и личную сопричастность к такого рода преступлению; 4) превышение своих полномочий; 5) неоднократное злоупотребление властью и др. В соответствии с 325 «Наказа» «во всех случаях... гражданские губернаторы подвергаются ответственности и замечаниям, выговорам или иным взысканиям или же суду и удалению от должностей»3.
В условиях чиновнического государства, механизм становления морального поведения государственных служащих включал в себя такой элемент, как подробнейшая разработка списка нарушений моральных норм и должностного регламента, следствием которых было бы неминуемое наказание чиновника. В базовых законодательных документах, содержащих положения о государственной службе, в Генеральном регламенте, Уставе о гражданской службе, Уложении о наказаниях уголовных и исправительных и других актах перечислялись правила, отступления от которых влекли за собой соответствующие санкции. Так, в соответствии с Генеральным регламентом 1720 г. чиновников подвергали взысканиям за следующие нарушения правил службы: См.: Там же. стоянии дела и некоторые предложения... с умыслу удержит или весьма утаит, и полученный указ в действие не произведет; в) или кто протоколы и другие документы переправит фальшиво... г) когда кто постороннему, кому не надлежит, тайности коллежские сообщит, резолюции прежде времени объявит... д) или кто по дружбе, или по вражде, или из взятков... пренебрежет делом, которое ему чинить надлежало»1. За «преступления» такого рода чиновники подвергались либо крупному штрафу, либо лишению чина, либо конфискации имения, либо ссылке на галеры, либо смертной казни в зависимости от степени правонарушения и его аморальности.
В разд. 5 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. «О преступлениях и проступках по службе» имелись главы, посвященные ответственности за неисполнение указов, предписаний и служебных требований; за превышение власти и противозаконное бездействие; нарушение законов при управлении или хранении доверенного чиновникам имущества; осуществление подлогов в ходе службы; нарушение правил приема на службу и назначения на должность; игнорирование принятых норм взаимоотношений между начальствующими лицами и подчиненными. Государственные служащие, согласно Уложению, «подвергались санкциям за такие проявления безнравственности, как оскорбление начальства и сослуживцев, грубое обращение с посетителями, нечестность, корыстолюбие, недоброжелательность в отношении граждан - посетителей административных учреждений, высокомерие, нездоровое честолюбие, нарушение долга службы, растрата казенных денег, присвоение казенного имущества, склонность к обману о ходе выполнения порученного дела, приукрашивание ситуации на том или ином участке управления в официальных отчетах, склочничество, пьянство, показ Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 6, № 3534. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php (дата обращения: 20.11.2012). ная старательность и недобросовестное отношение к служебным обязанностям, неуживчивость и ссоры с сотрудниками»1 и др.
В Советский период в повышении ответственности и организованности сотрудников государственного аппарата значительную роль сыграл Декрет ВЦИК РСФСР (январь 1921 г.) «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях»2. Этим декретом в системе государственного управления вводились такие взыскания, как выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель. При этом Президиум ВЦИК и Совнарком имели право накладывать взыскания на членов местных исполкомов советов и их Президиумов на всей территории РСФСР. Президиумы губернских исполкомов были наделены полномочиями наказывать за нарушения служебной дисциплины членов уездных, волостных и сельских исполкомов. Уездные исполкомы могли подвергать взысканиям членов волостных и сельских исполкомов Советов.
Понятие и юридическая природа дисциплинарного производства
Как и процессуальным формам иной юрисдикции, дисциплинарному производству присуща стадийность развития, поскольку дело о дисциплинарном проступке проходит несколько стадий от своего возникновения до исполнения или в надлежащих случаях - прекращения.
«Проблема стадий дисциплинарного производства уже затрагивалась в литературе СССР, правда, лишь применительно к ответственности рабочих и служащих. Б. И. Жерлицын выделял пять стадий: возбуждение дисциплинарного преследования, рассмотрение дела, наложение, обжалование и исполнение взыскания. По мнению А. А. Абрамовой, дисциплинарный процесс состоит из следующих стадий: выявление дисциплинарного правонарушения и подготовка дела, рассмотрение дела и наложение взыскания, прекращение процесса. О. Э. Лейст пишет, что законодатель достаточно четко разграничивает для дисциплинарной ответственности такие стадии, как возбуждение дисциплинарного дела, проверка, подготовка решения, его вынесение»
«Сопоставление предлагаемых схем дисциплинарного производства обнаруживает различный подход к выделению этапов дисциплинарного процесса, а следовательно, к их наименованию и содержанию. Фактическое решение вопроса об ответственности лишь А. А. Абрамова связывает с одной стадией (рассмотрением и решением дела), остальные ученые - с двумя: рассмотрением дела и наложением взыскания (сюда иногда включают еще и исполнение взыскания, лишая тем самым это последнее качества самостоятельной стадии). Между возбуждением дисциплинарного дела и его рассмотрением отдельные исследователи располагают особый вид процедурной деятельности - проверку (О. Э. Лейст) или подготовку материалов к рассмотрению дела (А. А. Абрамова)»2.
Ю. С. Адушкин в своих научных трудах описал такие стадии дисциплинарного производства как возбуждение производства — начальная стадия, состоящая в информировании органов (должностных лиц) о проступках, совершенных подпадающими под их дисциплинарную власть лицами. За возбуждением наступает стадия дисциплинарного расследования, закрепленная законодательно. Третья стадия связана с рассмотрением дела и принятием по нему решения. Данную стадию порождает либо акт возбуждения дела, либо еще и проведенная проверка. Назначение рассматриваемой стадии состоит в установлении вины привлекаемого к ответственности в совершении дисциплинарного правонарушения, а также в законном и обоснованном решении вопроса о его дисциплинарной ответственности. Круг процессуальных действий стадии исполнения решения по дисциплинарному делу не ограничивается здесь лишь объявлением о взыскании, а включает в себя и ознакомление с решением по дисциплинарному делу, и принятием мер по непосредственному применению взыскания, и снятие его. Проверка законности и обоснованности наложения взыскания по жалобе подвергнутого взысканию и обеспечение его прав и законных интересов составляют стадию пересмотра решения о дисциплинарном взыскании по жалобе1.Другие авторы выделяют служебное разбирательство в качестве начальной стадии. За ней идет рассмотрение дела и его пересмотр. Заключительной является стадия исполнения наложенного взыскания2.
В механизме дисциплинарного производства исторически сложилось разделение стадий на обязательные и факультативные. Обязательные стадии включают в себя полный объем прав и обязанностей сторон дисциплинарного дела, и без которых невозможно реализовать дисциплинарную ответственность. Факультативными считаются стадии, которые могут реализоваться при необходимости и желании субъектов дисциплинарного производства . Современные авторы к обязательным стадиям механизма дисциплинарного производства относят возбуждение дисциплинарного дела при совершении дисциплинарного проступка. За возбуждением следует расследование на службе, рассмотрение дела. К обязательным относятся также стадии принятия и исполнения решения. К факультативным авторы относят стадию обжалования решения, а также преждевременное снятие взыскания .
Давая характеристику стадиям дисциплинарного производства, а также определяя совокупность процессуальных действий и правоотношений, входящих в каждую из них, необходимо учитывать объективные свойства, придающие этому комплексу установленных действий формат стадий дисциплинарного процесса.
Называя часть дисциплинарного процесса стадией, мы наделяем ее специфическими и конкретными задачами, своеобразным кругом субъектов, содержанием и значением их процессуальной деятельности. По нашему мнению, неверно разделять стадию рассмотрения дела и стадию вынесения решения по делу, поскольку именно юридически оформленным актом, постановляющим решение по делу, заканчивается стадия рассмотрения дела. Вместе с тем вряд ли правомерно и обратное - объединять в одной стадии различные по своему назначению и конечным целям, субъектному составу и формам процессуальной деятельности такие отдельные этапы дисциплинарного производства, как принятие решения и его исполнение. Некоторые авторы в качестве стадии дисциплинарного процесса выделяют такую как обжалование решения по делу (обжалование взыскания). По нашему мнению это представляется не совсем верным, поскольку мы говорим о пересмотре вынесенного решения по жалобе. Обжалование по своему смыслу предполагает лишь подачу жалобы в соответствующий государственный орган. Поскольку служебная проверка связана с проведением особого рода действий и завершается, как правило, подготовкой соответствующего заключения об обстоятельствах нарушения, образующие ее действия и правоотношения также должны рассматриваться как самостоятельная стадия.
Действующее законодательство и дисциплинарная практика позволяют выделить два варианта стадийности дисциплинарного производства. Первый — это упрощенное дисциплинарное производство. Круг субъектов в данном случае можно ограничить двумя лицами - гражданским служащим и представителем нанимателя. Структура упрощенного процесса может быть представлена совокупностью стадий: оперативного рассмотрения и решения дела; исполнения решения по делу; пересмотра решения. Служебной проверки можно избежать в виду простоты дисциплинарного проступка. Второй вариант развития дисциплинарного производства, так же как и упрощенный связан с изданием письменного акта о наложении взыскания. Его принятию могут также предшествовать непосредственное обнаружение проступка начальником и следующая сразу за таким обнаружением служебная проверка. Этот вариант процесса можно назвать обычным производством. Он включает в себя: возбуждение производства, служебную проверку, рассмотрение и решение дела, исполнение решения по делу, пересмотр решения. Законодатель допускает возможность двух способов осуществления производства потому, что установить один порядок процесса, удовлетворяющий потребностям и обстоятельного исследования дела, и его быстрого решения, было бы невозможно, если учесть разнотипность совершаемых дисциплинарных проступков. Усложненная процедура иногда просто не целесообразна в силу очевидности проступка, признания его факта виновным и вытекающей отсюда необходимости самого оперативного реагирования.
Система стадий дисциплинарного производства
При исполнении служащими своих служебных обязанностей они не вправе совершать правонарушения, производить действия, подрывающие авторитет государства или создающие препятствия для нормальной работы его органов. Однако государственными служащими все же допускается недобросовестное отношение к своим служебным обязанностям или их не выполнение. Это, несомненно, приводит к нарушению организации служебной деятельности.
Согласно действующему законодательству представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, а отсутствие в составе дисциплинарного проступка видовых объектов позволяет представителю нанимателя (начальнику) формулировать их самостоятельно. Вследствие этого нарушается один из ключевых принципов дисциплинарного производства - неотвратимости наказания, согласно которому гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, в обязательном порядке подлежит наказанию, неся тем самым ответственность, предусмотренную дисциплинарным законодательством. На наш взгляд, неотвратимость ответственности есть лучший способ проявления предупредительного воздействия дисциплинарного закона и его применения.
Анализ положений законодательства о дисциплинарной ответственности гражданских служащих позволяет прийти к выводу об неэффективности Закона о гражданской службе в этой части. Служащие, совершающие проступки или позволяющие себе упущения по службе, остаются безнаказанными, поскольку законодательство позволяет «договориться» о смягчении наказания или просто ограничиться устным замечанием, признанием допущенных нарушений, беседой. Исходя из этого, считаем, что нарушения дисциплины на службе должны быть систематизированы либо в дисциплинарный кодекс, либо в статьях Закона о гражданской службе, за каждый вид нарушения должна быть назначена мера ответственности.
Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных гражданских служащих. За совершение дисциплинарного проступка в порядке служебного подчинения предусмотрено применение мер дисциплинарного воздействия. Такими мерами согласно действующему законодательству являются дисциплинарные взыскания, перечень которых содержится в ст. 57 Закона о гражданской службе.
Отметим, что первоначально вместо выражения «дисциплинарное взыскание» в юриспруденции употреблялось «дисциплинарное наказание». Оно возникло в области церковной юрисдикции для обозначения категории взысканий - особых воспитательных мер, применяемых церковью в отношении духовных лиц, учинивших незначительную провинность. Исследователи канонического права применяли этот термин, который оставался не известным остальным юристам, в том числе и занимавшихся анализом преступлений по службе . Выражение «дисциплинарное наказание» по отношению к гражданским служащим впервые употребляется одним из первых исследователей сущности государственной службы Гэннером. Он указывал на то, что «точка зрения подобных небольших взысканий более дисциплинарная, более рассчитана на поддержание порядка на службе и на исправление» и предлагал таким образом обозначать незначительные взыскания.
К недостаткам действующего Закона о гражданской службе относится отсутствие в нем видовых объектов дисциплинарных проступков. Закон выделяет лишь родовой объект посягательства - неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Однако привлечь к ответственности можно именно за видовые правонарушения. Например, в Кодексе об административных правонарушениях обозначены 17 родовых объектов, каждый из которых сопро 136 вождается перечнем видовых объектов. Этот же принцип положен в основу уголовного закона. Таким образом, ответственность наступает при посягательстве на видовой объект, а действующий принцип неотвратимости наказания выражается в формуле «конкретное наказание следует за конкретное нарушение».
Закон о гражданской службе в ст. 57 предусматривает, что за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.
Без перечня служебных обязанностей государственного служащего мы не сможем определить, совершил ли он именно дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 47 Закона о гражданской службе перечень служебных обязанностей гражданского служащего, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых назначается дисциплинарное взыскание, должен быть изложен в должностном регламенте. Таким образом, при назначении взыскания каждый начальник должен иметь перед глазами грамотно сформулированный в должностном регламенте перечень служебных обязанностей служащего, с которым, естественно, должен быть ознакомлен и сам служащий.
Одним из основных недостатков должностных регламентов является неполное определение обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, а также их взаимосвязей, что ведет к несбалансированности и несогласованности указанных элементов статуса служащего. Поэтому необходима четкая и в правовом отношении квалифицированная формулировка подраздела регламента об ответственности конкретного должностного лица. Основной акцент здесь должен быть сделан на максимально адекватную разработку фактических оснований ответственности гражданского служащего, т. е. на характеристику служебных упущений и нарушений, за которые тот может понести реальную ответственность. В Законе же необходимо указать, какую именно меру дисциплинарной ответственности следует назначать за тот или иной проступок по службе.
Исходя из содержания ст. 15 Закона о гражданской службе («Основные обязанности гражданского служащего»), можно сформулировать перечень основных, наиболее принципиальных нарушений, которые должны быть прописаны в должностном регламенте вместе с мерой ответственности за их совершение.
Предполагаем, что освобождение от замещаемой должности гражданской службы должно стать следствием: - превышения должностных (служебных) полномочий - совершения гражданским служащим действия по службе, не предоставленного ему законом или поручением руководителя в пределах данных ему полномочий. При этом превышением не будет считаться совершение гражданским служащим действия, не представленного ему законом или возложенным на него поручением, но необходимое для предотвращения более серьезного проступка, противозаконного деяния по службе;
