Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и сущность государственной правоохранительной службы российской федерации
1. Понятие государственной правоохранительной службы. Правоохранительные функции 23
2. Федеральные государственные органы, в которых осуществляется правоохранительная служба 55
3. История развития законодательства России о государственной правоохранительной службе 94
ГЛАВА 2. Правовые основы государственной правоохранительной службы российской федерации
1. Должность государственной правоохранительной службы 134
2. Поступление на государственную правоохранительную службу и ее прохождение 148
3. Ответственность служащих государственной правоохранительной службы 175
4. Гарантии для служащих государственной правоохранительной службы 192
Заключение 221
Библиография 227
- Понятие государственной правоохранительной службы. Правоохранительные функции
- Федеральные государственные органы, в которых осуществляется правоохранительная служба
- Должность государственной правоохранительной службы
- Ответственность служащих государственной правоохранительной службы
Введение к работе
Актуальность исследования
Характерными признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Российском государстве в последние годы, как с сожалением признают сегодня не только аналитики, но и представители высших органов государственной власти,1 являются недостаточная стабильность политической системы, обострение внутренних конфликтов и межэтнических противоречий, ослабление внимания к вопросам обороны и безопасности, глубокое проникновение коррупции в судебную и правоохранительную сферы. В этих условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всей системы государственной службы и в том числе создания ее отдельного вида — государственной правоохранительной службы, способной осуществлять действия, адекватные «уровню и размаху проявившихся новых угроз»2.
Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию РФ на 2003 и 2004 годы , а также в ряде других случаев подчеркивал, что низкая эффективность государственного аппарата сводит к нулю результаты осуществляемых в стране экономических, социальных и иных реформ. В связи с этим в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»4 в числе основных приоритетов начатой, но еще не завершенной административной реформы, были названы упорядочение и организационное разделение функций федеральных органов исполнительной власти, исключение их дублирования, четкое разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и т.п.. Важным итогом мероприятий по проведению административной реформы стало утверждение Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 3141 принципиально обновленной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Неотъемлемой частью осуществляемой в настоящее время в России административной реформы является продолжение реформы государственной службы, состоящее, в частности, в выделении трех ее самостоятельных видов — гражданской, военной и правоохранительной службы. Преобразования в этой сфере осуществляются на основе Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. и Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г.3 В этих документах предусматривается проведение целого спектра преобразований, целью которых является создание современной высокоэффективной государственной службы. От решения этой ключевой проблемы во многом зависят результаты экономического, политического и социально-культурного реформирования России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.
Основное внимание в ходе реформы государственной службы уделяется формированию ее комплексной нормативно-правовой базы, способной в полной мере обеспечить выполнение задач, возложенных на государственную службу, и функций, присущих органам, в которых осуществляется государственная правоохранительная служба, в соответствии с Конституцией РФ и общепринятыми принципами и нормами международного права. Целью реализации намеченных и проводимых мероприятий является кардинальное повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, устранение имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизация затрат на государственную службу и развитие ее ресурсного обеспечения.
В опубликованных в последнее время научных трудах ученых-административистов1 отмечается, что в интересах гражданского общества в современной России необходимо иметь ответственного, высоко квалифицированного служащего на всех уровнях управления, максимально открытого в своих действиях. «Необходимо обеспечить прогнозируемость карьерного и профессионального продвижения государственного служащего. Каждый государственный служащий должен знать, в каком случае ему полагается следующая должность государственной службы и повышение денежного содержания, очередной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, а также какую льготу, преимущество по службе получит он за свой добросовестный труд. Все это важно для повышения престижа государственной службы, привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов, современных эффективных управленцев, в которых сейчас остро нуждается ряд органов исполнительной власти.»2
К числу актов, на основе которых осуществляется реформирование государственной службы, относятся прежде всего Федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.4. В настоящее время готовится к внесению в Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».
В названных актах содержится много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и практическое значение. Одним из таких понятий является «государственная правоохранительная служба» (далее — правоохранительная служба; государственная правоохранительная служба), впервые упомянутая в статье 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» .
Введение в нормативный оборот понятия «государственная правоохранительная служба» не означает, что эта служба — явление для России принципиально новое. В царской России действовало детально разработанное законодательство о государственной службе, составной частью которого являлось полицейское право. В СССР не было закона о государственной службе, но детально регулировалось прохождение службы в Вооруженных силах и в органах внутренних дел, действовали указы о присвоении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления.
Представленная диссертационная работа является одной из первых в ряду исследований, посвященных проблемам формирования организационных и правовых основ правоохранительной службы как нового, самостоятельного вида государственной службы и, в частности, вопросам, которые могут возникнуть в связи с принятием Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации». Сегодня, когда на повестке дня остро стоит вопрос о формировании в России стройной, внутренне непротиворечивой и, что наиболее важно, эффективной системы органов обеспечения правопорядка и безопасности граждан, выделение государственной правоохранительной службы в качестве нового самостоятельного вида государственной службы имеет исключительно важное значение: служащий правоохранительной службы приобретает специальный административно-правовой статус; развиваются, унифицируются и получают законодательное закрепление многие вопросы прохождения правоохранительной службы, что крайне важно для повышения престижа этого вида государственной службы.
Между тем многие вопросы, принципиально важные для формирования действенной, внутренне непротиворечивой правовой основы правоохранительной службы, остаются пока нерешенными. В частности, ни в законодательстве, ни в доктрине административного права к настоящему времени четко не определены правовая сущность и содержание самого понятия «правоохранительная служба», не выработано единого подхода к определению органов и служб, в рамках которых может быть реализована правоохранительная служба (не выработаны критерии отнесения тех или иных органов к правоохранительным), не разработана прозрачная и понятная схема отбора и продвижения кадров правоохранительной службы. Кроме того, в новых условиях нуждается в уточнении правовой статус должности правоохранительной службы, особого внимания заслуживают многие вопросы правового регулирования прохождения правоохранительной службы (присвоения специальных званий и классных чинов, аттестации служащих и др.).
Все сказанное позволяет сделать вывод, что исследование проблем правового регулирования и организации государственной правоохранительной службы как самостоятельного вида государственной службы в настоящее время актуально как в теоретическом, так и в практическом плане. С теоретической точки зрения оно обусловлено необходимостью научно-теоретического осмысления и нормативного оформления в новых условиях целой серии административно-правовых дефиниций и положений, связанных с деятельностью правоохранительных органов, а с практической — необходимостью создания научно обоснованной системы правового обеспечения правоохранительной службы Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы Анализ текущего состояния изученности проблем организации и правового, регулирования правоохранительной службы в России позволяет выделить прежде всего два момента: во-первых, полное отсутствие в науке административного права России монографических работ, посвященных комплексному исследованию института государственной правоохранительной службы, и, во-вторых, появление в последние годы довольно большого числа работ, свидетельствующих о повышении интереса ученых-юристов к проблемам государственной службы в целом. Доказательством тому могут служить труды таких авторов, как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, В.В.Волошина, Б.Н. Габричидзе, А.А.Демин, В.П.Иванов, А.В.Оболонский, Д.М.Овсянко, К.А.Титов и др.1
Что же касается непосредственно правоохранительной службы, то следует учитывать, что до мая 2003 г. она не была юридически и организационно обособлена; ее контуры только намечались. В связи с этим выходившие до настоящего времени труды специалистов по проблемам правоохранительной службы были посвящены преимущественно отдельным ее разновидностям — например, организации и прохождению службы в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах налоговой полиции и т.п. (работы Т.М.Заниной, И.Б.Кардашовой, А.И.Кислицина, И.В.Кулешова и др. ). В то же время общим проблемам развития системы правоохранительных органов немало внимания уделяли такие авторы, как С.Г.Барсегян, А.Г.Братко, В.А.Галков, В.И.Диденко, В.Н.Кнайкин, С.В.Наймушин, А.И.Числов и др.1 В этой связи интересно отметить, что характерной чертой ряда трудов, посвященных теории и истории правоохранительной деятельности, является стремление рассматривать в качестве основного ее признака реализацию в процессе этой деятельности полицейских функций. Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в трудах К.С.Бельского, Б.П.Елисеева, И.И.Кучерова, М.А.Краснова и др. , инициирующих фактически формирование теоретических основ новой подотрасли отечественного административного права — полицейского права. Очень немногочисленные исследования на сегодняшний день посвящены отдельным видам государственной службы, предусмотренным Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». В числе исследований, рассматривающих, в частности, текущие проблемы государственной гражданской, государственной правоохранительной государственной военной службы, следует назвать прежде всего работы Д.Н.Бахраха, А.А.Гришковца, И.В.Кулешова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Л.Я.Соколова, А.М.Тарасова. Исторические аспекты становления системы правоохранительных органов в России, развития отдельных служб, выполнявших правоохранительные и надзорные функции, а также история развития законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов, рассматриваются в трудах таких авторов, как Н.П.Ерошкин И.А.Исаев, В.Б.Жилинский, Т.М.Занина, А.В.Лучшнин, Ю.П.Титов, Ю.Л.Реент, В.А. Рогов, В.Н.Семенов, Е.К.Сухова и др.1
С учетом сказанного, свою задачу автор представленного диссертационного исследования видит в том, чтобы провести анализ всего массива нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов, и прежде всего — проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», который пока должным образом не осмыслен учеными-юристами, выявить стоящие перед правоохранительной службой проблемы организационно-правового характера, а также попытаться сформулировать предложения, нацеленные на более эффективное функционирование правоохранительной службы.
Объект, предмет, цели и задачи исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и организации государственной правоохранительной службы Российской Федерации.
Предметом исследования являются: 1) государственная правоохранительная служба как составная часть административно-правового института государственной службы; 2) федеральное законодательство, регулирующее прохождение правоохранительной службы в различных правоохранительных органах, и прежде всего — Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»; 3) практика государственной правоохранительной службы, складывающаяся в различных органах, реализующих присущие этой службе функции, и нашедшая отражение в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».
Целью исследования является комплексный анализ состояния правового регулирования и организации государственной правоохранительной службы как нового вида государственной службы в условиях проведения в России административной реформы и реформы государственной службы, а также внесение научно обоснованных предложений по решению наиболее важных организационно-правовых проблем правоохранительной службы.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
1) Изучение законодательства Российской Федерации о государственной правоохранительной службе в динамике его развития, а также практики его применения. Выявление и анализ проблем, способных возникнуть в связи с утверждением нынешней редакции проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», и формулирование научно обоснованных рекомендаций по их решению.
2) Научный анализ воззрений и концепций, выработанных в юридической науке, преимущественно в науке административного права, о содержании, месте и роли правоохранительной деятельности государственных органов.
3) Выявление основных исторических тенденций развития отечественного законодательства о правоохранительной службе, а также места и роли правоохранительных органов в системе государственного управления на различных этапах становления российской государственности.
4) Научный анализ новых административно-правовых категорий, введенных Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», в части, касающейся правоохранительной службы, а также категорий, упоминаемых в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»; выработка рекомендаций и предложений по их правильному толкованию и применению.
5) Выявление мер, направленных на укрепление и совершенствование административно-правового положения (статуса) служащих правоохранительной службы; поиск путей, методов и форм повышения кадрового потенциала правоохранительной службы, а также разрешения некоторых проблем в сфере правого регулирования прохождения правоохранительной службы.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — правоотношениям, складывающимся по поводу организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации, а также комплекс научных методов познания (формально-догматический, логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и другие частные методы научно-исследовательской работы).
Теоретическую основу диссертации составили относящиеся к теме исследования научные труды юридического, исторического характера, а также работы по науке управления.
В процессе подготовки диссертации была изучена научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (прежде всего — по административному, конституционному (государственному), трудовому праву). При проведении исследования использовались сочинения российских дореволюционных правоведов — А.С.Алексеева, В.М.Грибовского, Н.М.Коркунова, Б.Н.Чичерина и др.1, изучавших систему государственного управления в России и, в частности, деятельность правоохранительных органов.
При проведении исследовательской работы автор руководствовался положениями, изложенными в произведениях отечественных административистов Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Б.Н. Габричидзе, П.Г. Городецкого, А.А. Гришковца, К.Ф. Гуценко, М.Н. Еропкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.А. Ковалева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.А. Розенбаума, Н.Г. Салищевой, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, НЛО. Хаманевой и др., которые составили теоретический фундамент диссертации. Помимо названных авторов теоретическую основу представленного исследования составили труды российских ученых-юристов С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.Т.Боннера, А.Б.Венгерова, И.А.Исаева, Е.Н.Козловой, О.Е.Кутафина, М.В.Краснова, В.В.Лазарева, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, А.С.Пиголкина, Л.Я.Соколова и др.3.
Значительное внимание при написании диссертации уделялось анализу публикаций в журналах и авторефератов докторских и кандидатских диссертаций, затрагивающих вопросы правоохранительной деятельности государственных органов. В частности, различные аспекты деятельности российских правоохранительных органов рассматриваются в публикациях и диссертационных исследованиях таких авторов, как В.Л.Анисимов, Е.В.Болотина, А.Г.Братко, Е.И.Володина, П.Г.Городецкий, С.М.Кузнецов, В.И.Курушин, С.В.Наймушин, В.Ю.Пиотровский, Р.В.Скоморохов, В.П.Федоров, А.И.Числов и др..1
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты, иные документы и материалы, позволяющие исследовать и разрешить стоящие перед автором вопросы. Это в первую очередь законодательные акты и другие нормативные документы общефедерального значения, в числе которых следует назвать: 1) Конституцию Российской Федерации 1993 г.2, устанавливающую основы правового регулирования государственной правоохранительной службы в России; 2) уже упоминавшиеся выше Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1, проект Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»; 3) многочисленные подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, утверждающие положения об организации различных органов, служб и учреждений, реализующих правоохранительные функции, а также о порядке прохождения государственной правоохранительной службы в этих органах2; постановления Правительства РФ3, приказы и распоряжения министерств и ведомств4, в составе которых действует государственная правоохранительная служба и т.д.).
Кроме того, при проведении исследования был изучен ряд исторических документов, в том числе нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность государственных правоохранительных органов в различные периоды российской истории. В их числе, в частности, Конституция РСФСР 1918 г.5, Конституция СССР 1936 г.6 и др.
Научная новизна исследования
В условиях проведения административной реформы, а также предстоящего принятия Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», предполагающего проведение системного реформирования государственной правоохранительной службы, в представленной диссертации впервые комплексно исследованы многие проблемы организации и правового регулирования государственной правоохранительной слуэюбы как самостоятельного, юридически и административно обособленного вида государственной службы.
На основе анализа существующих научно-теоретических концепций и действующих правовых актов в диссертации сформулированы авторские определения основополагающих правовых понятий — «правоохранительная деятельность», «законность», «правопорядок» , рассмотрено содержание правоохранительных функций.
В диссертации на основе анализа положений о федеральных органах исполнительной власти и других нормативно-правовых актов выделен круг тех органов, которые не указаны в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», но фактически реализуют правоохранительные функции — по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью и по защите прав и свобод человека и гражданина.
Учитывая, что различие между гражданской, военной и правоохранительной службой, согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», проводится по функционально-целевому предназначению должностей этих видов государственной службы, в диссертации исследованы и сформулированы основные признаки (критерии), которые присущи должностям правоохранительной службы. Выделение специальных признаков должностей правоохранительной службы имеет как теоретическое, так и практическое значение для разработки и утверждения перечней должностей не только правоохранительной, но и гражданской и военной службы. На этой основе в диссертации сформулировано понятие должности правоохранительной службы, которое включает в себя общие и отличительные признаки, характерные для этого вида государственной службы. При этом всесторонне раскрыты сущность и содержание функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, по которым проводится отличие государственной правоохранительной службы от других видов государственной службы.
В диссертации исследованы основные положения контрактной системы, которая применяется при комплектовании должностей правоохранительной службы, и высказывается авторское мнение о месте и правовом значении служебного контракта для оформления отношений между служащим правоохранительной службы и государственным органом.
Сравнивая способы замещения должностей правоохранительной службы, автор высказывает свои соображения, которые могут быть учтены при разработке перечня должностей правоохранительной службы, подлежащих замещению на конкурсной основе. Этот вопрос имеет принципиальное значение, так как в настоящее время (до принятия Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации») замещение должностей этого вида государственной службы проводится, как правило, не на конкурсной основе, а посредством назначения на должность по решению соответствующих должностных лиц и государственных органов в пределах установленной для них номенклатуры.
В диссертации исследуются и другие важные вопросы прохождения правоохранительной службы (присвоение классных чинов и специальных званий, предоставление социальных гарантий, повышение ответственности служащих за исполнение должностных обязанностей и др.), правовое регулирование которых, по мнению автора, нуждается в совершенствовании в целях укрепления и повышения правового статуса служащих правоохранительной службы, выполняющих ответственные задачи и функции государства в современных условиях. Положения, вынесенные на защиту:
1. Для разработки проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и правового регулирования этого нового вида федеральной государственной службы важнейшее значение имеет правильное понимание и толкование административно-правовых категорий и понятий, которые впервые введены Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». К ним относятся такие понятия и категории, как «федеральная государственная служба», «правоохранительная служба», «должность государственной службы», «должность правоохранительной службы», «функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина», «федеральный государственный служащий» и другие. Вместе с тем в названном Законе и в других действующих нормативно-правовых актах обнаруживается ряд неурегулированных вопросов и положений, имеющих существенное значение для организации и функционирования государственной правоохранительной службы.
Поэтому автор сначала раскрывает содержание понятия «правоохранительная деятельность», послужившего основой для узаконения понятия «правоохранительная служба», а также предлагает свои определения каждой из правоохранительных функций, которые осуществляют граждане (сотрудники) на должностях правоохранительной службы.
2. Одной из важнейших задач текущего этапа организационного оформления государственной правоохранительной службы как составной части института государственной службы является определение круга федеральных государственных органов, в которых может быть организована правоохранительная служба. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» перечень правоохранительных органов не дается. Проведенный анализ действующего законодательства о государственной службе позволяет сделать вывод, что к числу таких органов относятся следующие федеральные органы исполнительной власти:
1) Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России);
2) Федеральная миграционная служба (ФМС России);
Федеральная противопожарная служба, находящаяся в составе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России);
Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) и Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), находящиеся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России);
5) Федеральная служба безопасности (ФСБ России);
6) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России);
7) Федеральная таможенная служба (ФТС России); а также Прокуратура Российской Федерации.
В статье 2 проекта Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» предусмотрено, что перечень правоохранительных органов, реализующих функции государственной правоохранительной службы, определяется Президентом РФ. В связи с этим предлагается проект соответствующего Указа Президента РФ.
3. Изучение истории развития законодательства о правоохранительной деятельности в России показывает, что в досоветский и советский периоды деятельность правоохранительных органов России и СССР носила преимущественно карательный характер. Однако изменения в политическом и социально-экономическом устройстве, начавшиеся в России в 1991 году, принятие Конституции РФ 1993 г. изменили социальную направленность правоохранительной службы: от пренебрежительного, «иезуитского» отношения к личности как к «винтику» государственной машины Россия поднялась до самого прогрессивного начала в отношении к личности — признания ее приоритета в государстве.
4. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» не дано понятие должности государственной службы; в то же время в пункте 3 статьи 8 того же Закона предусматривается возможность создания в одном федеральном государственном органе наряду с должностями правоохранительной службы также воинских должностей и должностей федеральной гражданской службы. В связи с этим автором предпринята попытка выявить и сформулировать отличительные признаки должности правоохранительной службы, что имеет не только теоретическое, но и общепрактическое значение, т.к. эти признаки необходимы для разработки и утверждения типовых должностей прежде всего правоохранительной службы.
Предлагается следующее определение: должность государственной правоохранительной службы представляет собой учрежденную в соответствии с законодательством и внесенную в Реестр должностей федеральной государственной службы первичную структурную единицу органа, реализующего правоохранительные функции, определяющую содержание и объем полномочий занимающего ее лица и предусматривающую присвоение специального звания или классного чина.
5. В юридической литературе по-разному оценивается правовое значение акта о назначении на должность служащего правоохранительной службы и служебного контракта. Диссертант считает, что государственно-служебные отношения между представителем нанимателя (Российской Федерацией) и гражданином, заключающим служебный контракт о поступлении на правоохранительную службу и условиях ее прохождения, возникают на основании акта о назначении гражданина на соответствующую должность правоохранительной службы. Сам же контракт является дополнительным документом; его правовое значение состоит в том, что в нем юридически закрепляются обязанности представителя нанимателя, условия, на которых гражданин несет правоохранительную службу, и другие обстоятельства, призванные обеспечивать прохождение гражданином правоохранительной службы.
6. Диссертант рассматривает вопросы, связанные с разработкой и утверждением перечня должностей правоохранительной службы, подлежащих замещению по конкурсу, и обосновывает необходимость их нормативно-правового регулирования.
7. В целях повышения престижа правоохранительных органов диссертантом вносятся также предложения, направленные на совершенствование системы отбора будущих служащих правоохранительной службы, улучшение ее кадрового состава, укрепление служебной дисциплины и расширение материального стимулирования служащих правоохранительной службы.
Практическое значение результатов исследования Диссертация наряду с теоретическим имеет и практическое значение при реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 года)», которая предусматривает совершенствование нормативно-правового регулирования государственной службы, проведение экспериментов и осуществление проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих. Все эти мероприятия в равной мере относятся и к правоохранительной службе как к одному из видов государственной службы. Нормотворческий процесс не может быть эффективным без использования достижений юридической науки. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть востребованы при подготовке соответствующих нормативно-правовых актов, а также в практической деятельности кадровых служб правоохранительных органов.
Научные ресурсы диссертации, ее материалы и результаты проведенного в ней анализа могут быть использованы и при подготовке учебно-методических материалов по курсам «Административное право России» и «Государственная служба Российской Федерации», которые изучаются в высших и средних специальных учебных заведениях юридического профиля, а также в образовательных учреждениях, осуществляющих обучение государственных и муниципальных служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования
Апробация материалов данного исследования была проведена в форме выступления автора данной работы с научным сообщением на кафедре административного права Московской государственной юридической академии в июне 2004 г., а также посредством обсуждения диссертации на той же кафедре МГЮА.
Отдельные материалы и выводы данного исследования были использованы автором при проведении занятий по курсу «Государственная служба Российской Федерации» со студентами академии.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в нескольких научных публикациях общим объемом более 0,7 п.л.
Понятие государственной правоохранительной службы. Правоохранительные функции
Одной из важнейших на сегодняшний день проблем правового регулирования прохождения службы в государственных правоохранительных органах, а также построения организационной структуры правоохранительной службы в Российской Федерации в целом является нерешенность вопроса о правовой сущности и содержании самого понятия «государственная правоохранительная служба» и, как следствие, — вопроса об органах и учреждениях, в которых она может быть реализована. Ни в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон о системе государственной службы), ни в проекте Федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации (далее — проект ФЗ о правоохранительной службе) перечень этих органов и учреждений не содержится.
Прежде чем рассматривать впервые введенное названным Законом понятие «государственная правоохранительная служба», необходимо остановиться на термине «правоохранительная деятельность», употребляемом в юридической литературе. Необходимо, в частности, определить сущность правоохранительной деятельности и правовое содержание категории «правоохранительные органы».
Правовая наука достаточно интенсивно изучала вопросы правоохранительной деятельности и правоохранительных органов, и к настоящему времени выработано немало определений названных категорий.2 Однако анализ литературы показывает, что ученые-правоведы по-разному решают вопрос о сущности правоохранительной деятельности и соответственно о причислении к правоохранительным тех или иных государственных органов.
В юридической литературе предложены различные трактовки сущности и содержании правоохранительной деятельности} Как отмечают К.Ф.Гуценко и М.А.Ковалев, понятие «правоохранительная деятельность» введено в юридический обиход в конце 50-х - начале 60-х годов XX в., что существенно меньше возраста многих других терминов и понятий, которыми пользуются юристы. Вокруг него идут активные споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим и разные мнения о том, какие органы надо считать правоохранительными, а какие — нет.3
В самом широком смысле правоохранительная деятельность характеризуется как деятельность, обеспечивающая соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, законность и правопорядок, охрану прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбу с преступлениями и иными правонарушениями.4 Осуществление этой деятельности — предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 45, в п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72, п. «е» ст. 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 Конституции сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Такая расширительная трактовка правоохранительной деятельности предполагает, что всем государственным органам, включая Президента РФ, Правительство РФ и т.д., свойственны функции правоохранительного характера, а основная задача такой деятельности — профилактическое, предупредительное влияние, предупреждение правонарушений.1
Изложенный подход однако совершенно не подходит для выявления специфики правоохранительной деятельности с точки зрения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».
При другом — более узком — подходе правоохранительная деятельность понимается как деятельность специально управомоченных государственных органов, которые специально создаются и функционируют в целях обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. Характерными признаками этой деятельности при таком подходе являются:2 1) осуществление охраны права не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия, каковыми служат допускаемые законом или иными правовыми предписаниями меры предупреждения противоправных действий; 2) строгое соответствие применяемых мер воздействия предписаниям закона; 3) осуществление правоохранительной деятельности в установленном законом порядке, т.е. с соблюдением определенных процедур (нарушение которых ведет к дисциплинарной, административной, материальной или уголовной ответственности3); 4) осуществление этой деятельности прежде всего уполномоченными государственными органами, которые комплектуются специально подготовленными служащими — преимущественно юристами, а также специалистами, обладающими познаниями в соответствующих сферах; образование и функционирование этих органов регламентируются детально и всесторонне в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил осуществления наиболее существенных действий.
По мнению авторов, разделяющих изложенный подход, — таких, как С.Г.Барсегян, В.А.Галков, К.Ф.Гуценко, С.М.Кузнецов, А.А.Чувилев и др., — можно выделить следующие виды правоохранительной деятельности1: конституционный контроль, правосудие, судопроизводство, организационное обеспечение деятельности суда, прокурорский надзор, выявление и расследование преступлений, оказание юридической помощи.
Однако и этот подход, на наш взгляд, не вносит ясности в определение структуры органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба.
Федеральные государственные органы, в которых осуществляется правоохранительная служба
Одним из признаков государственной правоохранительной службы является, как уже говорилось выше, то обстоятельство, что она организуется исключительно в федеральных государственных органах, а также в различных учреждениях, подведомственных этим органам. Однако ни в одном из действующих сегодня нормативно-правовых актов не определено, какие именно органы реализуют функции правоохранительной службы. Следовательно, в интересах построения стройной и скоординированной системы правового регулирования организации и прохождения правоохранительной службы необходимо выявить, в каких существующих на сегодняшний день в России государственных органах и учреждениях осуществляется государственная правоохранительная служба. В проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» сказано, что систему федеральных правоохранительных органов, в которых предусмотрена государственная правоохранительная служба, определяет Президент Российской Федерации (ст. 2 Проекта). Однако к настоящему времени соответствующего нормативного акта не издано.
Между тем в законодательной лексике сам термин «правоохранительные органы» используется довольно активно. Так, например, в статье 72 Конституции Российской Федерации упоминается о «кадрах правоохранительных органов», в Федеральном законе от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ речь идет «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»1, в пункте 3 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре в Российской Федерации»2 предусматривается, что прокуратура среди прочего осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В правовой науке вопрос о принадлежности тех или иных органов к категории правоохранительных является на сегодняшний день одним из самых запутанных и дискуссионных, поскольку разные авторы по-разному определяют систему органов, в которых осуществляется правоохранительная служба.
До недавнего времени оговаривалось два основных варианта отнесения государственных органов к правоохранительным. При первом из них — более широком — в число правоохранительных попадали все органы, которые призваны «охранять обусловленный экономическими, социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России»1. В этом случае к разряду правоохранительных могли быть отнесены и Президент РФ, и Правительство РФ, и Уполномоченный по правам человека, и многие другие. Отражением изложенного подхода может служить определение правоохранительных органов, данное В.М. Семеновым: «Правоохранительные — это такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение к лицам, нарушившим законность и правопорядок»2.
В рамках столь широкого подхода к составлению перечня правоохранительных органов, выявить круг тех из них, для которых правоохранительные функции являются основными, а служба в них является государственной правоохранительной, практически невозможно.
В рамках второго варианта выделения правоохранительных органов, наиболее распространенного и представленного, в частности, в трудах В.П.Божьева, В.А.Галкова, К.Ф.Гуценко, В.И.Диденко, М.А.Ковалева, В.Н.Кнайкина и др.,3 принадлежность того или иного государственного органа к разряду правоохранительных обусловлена фактом его создания специально для защиты существующего правопорядка. В совокупность правоохранительных органов в этом случае — только на том основании, что каждый из них активно участвует в реализации, охране и защите прав и законных интересов граждан, общества и государства — включаются: судебные органы (Конституционный суд Российской Федерации, арбитражные суды и суды общей юрисдикции), МВД, таможенные органы, органы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, прокуратура, адвокатура и нотариат.
Третий вариант отнесения тех или иных органов к правоохранительным оговаривается в работах сторонников «полицейского права». Так, К.С.Бельский, например, говоря о полиции и ее органах, подразумевает прежде всего всю совокупность органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор и административное принуждение (органы МВД, ФСБ, Санэпидемнадзор и др.), «но в первую очередь милицию, которая, как общая полиция, обладает более широким объемом компетенции в области контактов с населением и выступает как наиболее универсальный орган охраны общественного порядка, обеспечения общественной и личной безопасности»1. В данном случае важно подчеркнуть достаточно существенное, на наш взгляд, обстоятельство: все органы, относящиеся к категории правоохранительных, по мнению К.С.Бельского, входят в систему исполнительной власти. Правда, несколько далее в той же работе К.С.Бельский в числе правоохранительных органов упоминает и суд, и надзорные органы.
Должность государственной правоохранительной службы
Одним из институциональных признаков государственной правоохранительной службы, как уже было показано выше, является осуществление ее на должностях правоохранительной службы, предусмотренных в государственных органах, учреждениях и службах.
Вопрос о статусе должности правоохранительной службы новый: никогда ранее в нормативно-правовых актах Российской Федерации понятие должности правоохранительной службы не расшифровывалось. Однако вопрос о статусе такой должности является весьма актуальным в связи с принятием 27 мая 2003 года Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», которым в отечественную правовую систему впервые было введено понятие «должности правоохранительной службы». В Законе предусматривается, что названные должности учреждаются в аппаратах федеральных государственных органов, служб и учреждений наряду с федеральными государственными гражданскими и воинскими должностями. В то же время в Законе нет определения понятия должности правоохранительной службы, хотя оно, на наш взгляд, является основополагающим для организации правоохранительной службы в соответствующих федеральных государственных органах.
Более того, в названном — базовом для государственной службы — Законе предусмотрено, что в одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов (п. 3 ст. 8 Федерального закона о системе государственной службы). Например, в МВД Российской Федерации в соответствии с названным Законом могут быть учреждены должности правоохранительной, военной, федеральной государственной гражданской службы. Следовательно, должность каждой из названных служб должна отличаться от остальных по каким-то определенным признакам. Кроме того, должны быть разработаны и утверждены перечни типовых должностей трех названных видов государственной службы, причем с точки зрения рассматриваемой темы наиболее важным для нас является составление перечня типовых должностей государственной правоохранительной службы.
С учетом всего сказанного определение важнейших признаков должности правоохранительной службы имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Решение этой проблемы как стержневой в раскрытии сущности правоохранительной службы позволит более четко определить тот крут государственных органов, служб и учреждений, где подлежат учреждению должности правоохранительной службы.
Точное определение должности правоохранительной службы послужит основой и для характеристики правового положения служащих правоохранительной службы, замещающих такие должности, поскольку именно занимаемая должность предопределяет предъявляемые к сотруднику требования, его обязанности, права и ответственность.
Как уже было сказано выше, в действующем законодательстве Российской Федерации понятие «должность правоохранительной службы» не раскрывается. Однако оно присутствует в проекте Федерального закона о правоохранительной службе. В статье 6 Проекта предложено следующее ее определение: «Должность правоохранительной службы — должность федеральной государственной службы Российской Федерации, учреждаемая для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, либо лица, замещающего государственную должность Российской Федерации в указанных органах.» В приведенном определении можно выделить два существенных признака, указывающих на специфику данного вида государственной должности: 1) принадлежность к федеральной государственной службе и 2) обеспечение исполнения полномочий государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба (либо лиц, замещающих должность в указанных органах).
Приведенное определение однако не принимает во внимание ни специфику функций, выполняемых правоохранительными органами, ни такой признак рассматриваемого вида государственной службы, как присвоение специальных званий и классных чинов. Далее, само понятие должности правоохранительной службы в приведенном определении опирается на более общее понятие должности государственной службы, которое сколько-нибудь удовлетворительной расшифровки в действующем законодательстве тоже не имеет. В приведенном определении, в частности, не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа.
С учетом сказанного, определение должности государственной правоохранительной службы, содержащееся в проекте Федерального закона о правоохранительной службе, не может быть признано удовлетворительным. В то же время оно обнаруживает необходимость выявить сущность и более общего понятия «должность государственной службы».
Впервые понятие «государственная должность» нормативно было закреплено в статье 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. \ где государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Можно согласиться с А.А.Гришковцом, который полагает, что данное определение в целом нельзя признать удачным и юридически выверенным, т.к. само понятие «должность» в нем так и осталось нераскрытым.1 Не показана связь государственной должности со структурой и компетенцией государственного органа. Вместе с тем, указанное определение отличалось широтой, т.к. оно не ограничивается только лишь должностями государственной службы, но вполне применимо ко всей системе органов государственной власти. При этом более узкое относительно понятия «государственная должность» понятие «должность государственной службы» так и не было сформулировано.
Ответственность служащих государственной правоохранительной службы
В демократическом государстве неизбежно возникает необходимость обеспечить соблюдение установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими действиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных правовых предписаний. Такое положение подрывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Особо опасная ситуация, чреватая взрывом противоправного поведения и неповиновения требованиям властей, может возникнуть в том случае, когда субъектом незаконного, преступного поведения оказываются служащие правоохранительной службы, которым имманентно должна быть присуща функция охраны права, а не использования его в своих целях либо грубого его нарушения. Глава государства высказался по этому поводу следующим образом: «Все новации в области защиты прав граждан и гуманизации уголовного законодательства оказываются малоэффективными, если правоприменители отторгают или искажают их в своей практике. Не секрет, что такие случаи не исключение и, к сожалению, не редкость».1
В рамках системы правоохранительных органов Российской Федерации, как уже говорилось ранее, в настоящее время фиксируется большое число нарушений законности, прав и свобод граждан, вскрываются многочисленные факты коррупции, укрывательства преступлений и искажения ведомственной статистики. Так, например, правоохранительные органы стоят на первом месте по количеству проблем, доставляемых государством мелким предпринимателям.2 По данным научных исследований, только на территории Иркутской области с 1998 по 2003 гг. было зарегистрировано 475 преступлений, совершенных сотрудниками ОВД, из них 371 составляют должностные (78,1%).1 Первое место среди выявленных деяний занимают случаи превышения должностных полномочий: 224 факта (60,3%). Второе место — злоупотребления должностными полномочиями — 53 факта (14,2%), третье — служебный подлог — 36 фактов (9,7%), четвертое — получение взятки — 29 фактов (7,8%). Из всего количества рассматриваемых преступлений 203 являются тяжкими и особо тяжкими (54.7%), 168 — преступлениями средней тяжести (45,3%). При этом наибольшее количество некорыстных должностных преступлений и правонарушений совершают служащие тех служб, чьей непосредственной задачей является раскрытие и расследование преступлений: оперуполномоченные, участковые уполномоченные, следователи, дознаватели. Анализ статистических сведений показывает, что рассматриваемые преступления имеют тенденцию к дальнейшему росту.2
О наличии существенных проблем с законностью свидетельствуют и аналитические отчеты о состоянии преступности в таможенных органах Российской Федерации (см. Приложение 2). Так, только за 9 месяцев 2003 года по материалам подразделений собственной безопасности ФТС России и совместно с другими правоохранительными органами, было возбуждено 312 уголовных дел (из них: по таможенным преступлениям без признаков коррупции — 74 уголовного дела; по некоррупционным преступлениям, связанным со служебной деятельностью должностных лиц, наносящим ущерб таможенным органам, — 75 уголовных дел). По коррупционным преступлениям в таможенной среде было возбуждено 182 уголовных дела.
Нелестную оценку деятельности сотрудников министерства внутренних дел вынес и Председатель Правительства РФ, заявив, что «работа органов внутренних дел неадекватна ожиданиям общества и масштабам криминальной угрозы»1. По словам главы Правительства РФ, 7 тысяч фактов взяточничества, выявленных в системе МВД в 2004 году, — это слишком мало «для такой большой страны, как наша», они «не отражают истинного масштаба коррупции».
К сожалению, именно на таком фоне правоохранительным органам России предстоит решать задачу создания «эффективной системы внутренней безопасности», поставленную в 2002 г. Президентом РФ и ставшую особенно актуальной в сентябре 2004 года.
Совершенствование механизмов контроля, гарантирующих соблюдение законности и прав человека в деятельности правоохранительных органов и силовых структур, — важная задача государственно-правового развития в Российской Федерации. Об актуальности и масштабе проблемы говорит неослабевающий поток жалоб на нарушения прав граждан, пытки, жестокое обращение и другие противозаконные действия в отношении личности, совершаемые сотрудниками милиции, в местах содержания под стражей и в органах расследования в ходе производства по уголовным делам.
Стоит отметить, что именно фактами несоблюдения прав человека в ходе осуществления правоохранительной деятельности, в частности, органами, проводящими предварительное расследование уголовных преступлений, объясняется появление в 2003 году в Уголовном кодексе Российской Федерации такого квалифицирующего признака состава преступления, как применение пытки.3 Под пыткой при этом, в соответствии с примечаниями к статье 117 УК РФ понимается причинение физических или нравственных страданий в целях понуждения к даче показаний или иным действиям, противоречащим воле человека, а также в целях наказания либо в иных целях.
В настоящее время в отношении служащих правоохранительной службы применяются различные меры ответственности, предусмотренные действующим законодательством. Эти меры предусмотрены, например, пунктом 4 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 года,1 согласно которому за противоправные действия или бездействие при исполнении служебных обязанностей, ненадлежащее исполнение служебных обязанностей сотрудник органов внутренних дел несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.
