Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. Теоретико-методологические основания исследования института государственной правоохранительной службы Российской Федерации
Глава I. Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы 20
1. Сущность системного подхода и его место в методологии социального познания 20
2. Применение системного подхода к познанию системных свойств государственной правоохранительной службы Российской Федерации 35
3. Место государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства 51
Глава II. Сущность и содержание правоохранительной функции современного российского государства 68
1. Системообразующий характер правоохранительной функции современного российского государства 68
2. Правоохранительная функция как форма осуществления направлений деятельности государственных органов 85
3. Содержание правоохранительной функции 95
Глава III. Становление и развитие системы государственной службы в России 109
1. Становление государственной службы в Российской империи. 109
2. Государственная служба в советский период 128
3. Развитие системы государственной службы в постсоветской России 141
РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. Структурно-функциональная характеристика государственной правоохранительной службы российской федерации
Глава I. Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества 155
1. Сущность и содержание правоохранительной системы в Российской Федерации 155
2. Основные элементы правоохранительной системы государства 167
3. Государственная правоохранительная служба как специфическая деятельность 180
4. Зарубежный опыт организации правоохранительной службы 195
ГлаваІІ. Функции правоохранительной службы государства 212
1. Общая функциональная характеристика государственной правоохранительной службы Российской Федерации 212
2. Социальные функции правоохранительной службы 225
3. Основные направления реализации правоохранительной функции 240
4. Формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел 251
РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ Система правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации
Глава I. Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования 266
1. Структура и задачи правоохранительных органов 266
2. Государственная правоохранительная служба как межотраслевой комплексный институт 287
3. Развитие правоохранительной службы как правового института 300
Глава II. Структура и содержание института регулирования государственной правоохранительной службы 316
1. Конституционно-правовые принципы государственной правоохранительной службы 316
2. Административно-правовой статус государственных служащих правоохранительной службы 330
3. Процессуально-регламентирующее регулирование государственной правоохранительной службы 346
4. Организационная культура правоохранительной службы 359
Заключение 3 74
Список использованной литературы 382
- Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы
- Сущность системного подхода и его место в методологии социального познания
- Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества
- Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы для современной науки чрезвычайно велика и обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с созданием нового вида государственной службы - правоохранительной службы - и развитием самостоятельного института права, связанного с ее обеспечением.
Создать действенную государственную правоохранительную службу в составе общей системы государственной службы в объеме, структуре и правовой урегулированное, принятых в развитых демократических государствах, - дело ответственное и очень сложное. Сегодня предпринимаются решительные шаги на пути становления государственной правоохранительной службы России, обсуждаются концептуальные идеи, взгляды, идет осознание отечественного и мирового опыта, закладываются основы соответствующих законодательных актов.
Исследовательский интерес к указанной теме обусловлен, несомненно, и тем, что, в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», продленной до 2006-2007 годов, Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 г. №1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» МВД России вместе с другими заинтересованными ведомствами проводит большую работу по формированию законодательной базы правоохранительной службы.
Значительные изменения, произошедшие в отечественной правовой науке в последние десятилетия, сказались и на исследовании категорий и институтов административного права, привели к пересмотру традиционных оценок их содержания. Особое внимание ученых направлено на группу так называемых правоохранительных органов и, в частности, на институт правоохранительной службы.
5 Несмотря на обилие научных работ по вопросам государственной
службы в целом, в юридической науке существует очевидный дефицит работ, посвященных отдельным видам государственной службы, раскрывающих их сущность и специфику. Недостаток внимания юридической науки затронул и институт правоохранительной службы, играющей в условиях обеспечения безопасности личности и государства, борьбы с терроризмом, особую роль. Между тем, необходимость в качественной разработке теории правоохранительной службы объективно существует. Она обусловлена, в частности, тем, что существование правоохранительной службы и ее самостоятельное законодательное регулирование определено Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Процессы демократических преобразований, происходящие в России, не позволяют при подготовке правовой базы правоохранительной службы замыкаться на одной лишь ее правоохранительной функции, что свойственно более полицейскому, а не правовому государству. В современных условиях задачи и цели правоохранительной службы значительно шире, охватывают значительный круг различных правовых, социальных и нравственных явлений. Указанное обстоятельство приводит к необходимости рассматривать их в качестве самостоятельной системы.
В настоящее время категория правоохранительной службы должна исследоваться комплексно и стать основой новой, самостоятельной теории, роль которой пока отечественное административное право выполнить в требуемом объеме не в состоянии, поскольку оно базируется на положениях теории разделения властей, в силу чего оно ограничено исследованием лишь управленческих структур государственных органов. Однако правоохранительная служба не может ограничиваться сферой управления. В рамках правоохранительной службы управление является не видом правовой деятельности, а только ее методом. Поэтому вопросы о функциях правоохранительной службы и ее правовом обеспечении должны быть отнесены к предмету теории правоохранительной службы.
Современная административно-правовая теория требует пересмотра также и в вопросе о статусе судебной власти. Теория, основанная на воззрениях о том, что самостоятельность судебной власти и ее независимость требует рассмотрения правоохранительной службы только как разновидности исполнительных государственных органов, в которых она предусмотрена, явно отстает от современных реалий.
Как показывает анализ научной литературы, в теории пока отсутствует концептуальность в рассматриваемом вопросе, что в первую очередь сказывается на качестве законодательства.
Проводимая в Российской Федерации в течение последних лет административная реформа затронула все важнейшие сферы правового регулирования отношений между государством и его гражданами, значительные изменения претерпел институт государственной службы, была создана новая система государственной службы. Между тем, институт правоохранительной службы как вида государственной службы реализуется в сложных условиях. Подтверждением этому является, например, отсутствие самого понятия и определения правоохранительной службы, неопределенность в понимании ее места, задач и функций в общей системе государственной службы, отсутствие исследований правоохранительной службы с точки зрения различных институтов права; отсутствие единого перечня федеральных органов исполнительной власти, где должно быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы; отсутствие единого кодифицированного акта, который компенсировал бы разбросанность решений этих и ряда других вопросов по множеству нормативно-правовых актов различного уровня. Эти факты позволяют говорить о значительной бессистемности правового регулирования правоохранительной службы, о дублировании и противоречии одних норм права другим.
Актуальность исследования правоохранительной службы связано и с расширением правового статуса российских граждан. В связи с этим преимущество ведомственного нормотворчества в этой сфере управления крайне
7 нежелательно. Не только общие, но и иные нормы целесообразно закреплять
на уровне законов, а не ведомственных положений о той или иной службе.
Анализ функционирования государственной правоохранительной службы с разных точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных правоотношений - должен помочь законодателю в формировании новой законодательной базы прохождения правоохранительной службы.
Правовой аспект государственной правоохранительной службы важен для того, чтобы увидеть юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий правоохранительных служащих и компетенции исполнительных органов, в которых она осуществляется.
Государственная правоохранительная служба — сложный социально-правовой институт, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты; стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной правоохранительной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институциональный характер государственной правоохранительной службы.
Целями данного диссертационного исследования являлись: обоснование существования государственной правоохранительной службы как предмета комплексного межотраслевого института российского права, а также выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательной базы для организации и осуществления правоохранительной службы в Российской Федерации.
Для достижения указанных целей диссертантом решались следующие
8 задачи:
проследить становление системы государственной службы России в различные исторические периоды ее развития и возникновение предпосылок для зарождения правоохранительной службы как ее самостоятельного вида;
определить характеристики правоохранительной службы, выражающие ее природу и сущность, и на их основе дать понятие правоохранительной службы;
определить задачи и функции правоохранительной службы в общей системе государственной службы;
исследовать структуру правоохранительной службы как правового и социального института;
исследовать правоохранительную службу с точки зрения обеспечивающих ее институтов права;
установить комплекс федеральных органов исполнительной власти, где может быть предусмотрено прохождение правоохранительной службы, и на их основе описать модель реализации института правоохранительной службы;
исследовать институты правоохранительной службы и системы правовых норм, регулирующих основания и порядок ее прохождения, и на этой основе выявить особенности комплексного межотраслевого института ее регуляции;
разработать подробные рекомендации федеральным органам исполнительной и законодательной власти по совершенствованию законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы, в том числе - по совершенствованию административно-правового режима осуществления прохождения правоохранительной службы и разрешению существующих в данной сфере проблем
Методологическая база исследования. Поставленная в диссертации проблема требует междисциплинарного подхода и использования научного аппарата по теории государства и права, конституционному праву, филосо-
фии, логике, методологии науки, культурологии, философской и педагогической антропологии, различным направлениям психологии и педагогики, философии права, а также результатов исследований по различным отраслям права.
Проблематика исследования создает в определенной степени методологически уникальную ситуацию, поскольку работа, посвященная межотраслевому аспекту права, сама должна базироваться на принципах интеграции, дифференциации, иметь относительно самостоятельные структурные компоненты. В силу этого в основу исследования положена научная парадигма, характеризующаяся как интегративно-дифференцированный анализ. А поскольку предметной областью исследования являются сложноструктурированные, многоаспектные, достаточно мобильные, открытые социальные системы, в работе нашли свое воплощение некоторые принципы, составляющие существо синергетического подхода к действительности.
Для решения поставленных задач также активно использовалась система принятых в юридической норме принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения как истории, так и современности. Помимо общенаучных, наиболее соответствующими избранному методологическому подходу стали частнонаучные методы — сравнительно-правовой, историко-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический и др.
Научная работа выполнена на широкой эмпирической и источнико-вой базе. Основными нормативными источниками стали Конституция Российской Федерации, базовые федеральные законы: «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.); Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный Закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Для проведения научного исследования использовался также весь нор-
10 мативный массив, регламентирующий порядок становления и развития правоохранительных органов в РФ и прохождения в них правоохранительной службы сотрудниками и служащими, данные статистической отчетности, аналитические и справочные документы МВД России, ФМС России, ФСИН России, МЧС России, ФСКН России, ГФС России.
Предметом анализа и основой теоретических и эмпирических обобщений были и многие другие федеральные законы, регулирующие порядок прохождения отдельных видов правоохранительной службы, международно-правовые документы и нормативные акты, имеющие то или иное отношение к теме исследования.
Источником ценной информации были учебно-методические документы образовательных учреждений федеральных органов, где предусмотрена правоохранительная служба, материалы Государственного архива Российской Федерации, материалы кафедр административного права, административной деятельности конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России, аналогичных кафедр других вузов системы МВД России, а также кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.
При подготовке диссертации учтен положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования правоохранительной службы, применимый в современных российских условиях.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Это работы: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, С.А. Авакьяна, Е.А. Агеевой, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.А. Бердяева, Т.А. Берштама, С.Н. Братуся, И.И. Веремеенко, М. Вебера, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, О.А. Галустьяна, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Додина, М.Ф. Заба-луевой, В.Г. Игнатова, В.Н. Карташова, И.Ш. Кильясханова, В.Я. Кикотя, В.А. Козбаненко, М.Н. Коркунова, А.В. Коровникова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.П. Малахова, Е.И. Марковой, В.М. Манохина, А.В. Облонского,
Л.Л. Попова, А.С. Прудникова, Т.И. Ойзермана, И.С. Самощенко, Ю.Н. Ста-рилова, М.С. Строговича, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Чиканова, В.И. Шкатуллы, Ф.И. Шамхалова, В.В. Щукина и
При подготовке исследования в части формирования деятельностного и системного подходов к пониманию и изучению правовых основ межотраслевых институтов использовались труды таких ученых, как В.Г. Абрамов, Ю.К. Аврутин, В.М. Бабаев, М.М. Бабаев, П.П. Баранов, К.С. Бельский, ЯМ. Бель-сон, Л.Ш. Берекашвили, В.П. Божьев, В.Н. Бушкевич, СЕ. Вицин, Б.И. Ко-жохин, А.Л. Колодкин, А.П. Коренев, С.Я. Лебедев, Т.Н. Москалькова, К. Райхер, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов и др.2
См., например: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения М., 2001; Ата-манчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба России. М., 2007; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Основы государственной власти современной России. М., 2003; Игнатов В.Г. Государственная служба Российской Федерации как система, ее правовое регулирование и проблемы реформирования. Ростов-на-Дону, 2004; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 1989; Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров. Авто-реф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2002; Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции. Омск, 1996; Коровников А.В. Правовая и социальная защита военнослужащих: Теоретико-правовое исследование. Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. Организационно-воспитательные и административные средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. М., 1968; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007; Шкатулла В.И. Особенности трудового законодательства для государственных служащих. М., 1997; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. М., 2002 и др.
См., например: Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. СПб., 2003; Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978; Баранов П.П. Теория систем и системный анализ правосознания личного состава органов внутренних дел. Ростов-на-Дону, 1997; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Бушкевич В.Н. О порядке увольнения сотрудников из органов внутренних дел Российской Федерации. Домодедово: ВИПК МВД Росси, 2007; Колодкин Л.М., Фатула А.В. Организация работы с кадрами в органах внутренних дел. М., 1990; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978; Мое-
12 Многогранность объекта исследования, особенно в части исследования
его как предмета воздействия межотраслевого института права, обусловило привлечение научных источников не только по общей теории права и государства, но и по государственному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому, финансовому, семейному праву, социологии права и другим юридическим отраслям, раскрывающим теоретическую и практическую сущность вопроса. В процессе работы над диссертацией использовались работы В.А. Ананича, Ю.М. Антоняна, П.А. Астахова, В.Н. Барышева, В.М. Бакуна, Н.А. Беляева, В.В. Белоусова, А.С. Богомолова, А.Д. Бойкова, А.И. Бойцова, В.В. Бородина, Н.Т. Геннера, Н.Л. Ва-сецкого, С.А. Воронцова, Ж. Веделя, Б.Л. Еремина, В.П. Иванова, В.М. Исакова, В.М. Курицына, В.Е. Квашиса, Ю.М. Козлова, Ю.К. Краснова, А.П. Кизлыка, С.С. Маиляна, Ю.В. Наумкина, В.В. Огородникова, А.Н. Ткача, В.В. Черникова, А.П. Шергина, И.А. Ямпольской, М.И. Яропкина и др.3
Степень разработанности темы. В последние годы учебно-методическая и исследовательская работа по данной проблеме активизировалась. Издан ряд научных трудов и курс лекций, освещающих современный опыт становления функционирования государственной правоохранительной службы.
Тем не менее, многие аспекты функционирования и развития государственной правоохранительной службы, как составной части государственной службы, остаются неисследованными. Немало споров идет вокруг понятия, круга задач и функций государственной правоохранительной службы. Неисследованными остаются многие институты правоохранительной службы, в
калькова Т.Н. Культура правовой деятельности: Нравственный аспект. Омск, 2000; Синю-ков В.Н. Российская правовая система: введение в общую теорию. Саратов, 1994 и др. 3 См., в частности: Иванов В.П. Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации. М., 2003; Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью. М., 2003; Огородников В.В. Переходные состояния политического режима в теории государства. Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005; Черников В.В. Современная государственная система охраны собственности в России. М., 1995; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1974 и др.
13 том числе правовой, социальный, нравственный и др. В имеющихся научных
исследованиях, освещающих становление правоохранительной службы, слабо раскрыты особенности правового статуса ее сотрудников. Не получили достаточно полного освещения такие проблемы, как социальная сущность государственной правоохранительной службы, существующие технологии организации, прохождения, а также управления правоохранительной службой. Более внимательного изучения и осмысления в целях реформирования государственной правоохранительной службы как вида государственной службы требует зарубежный опыт наиболее развитых стран.
Объектом исследования выступает система государственной службы, сложившаяся и функционирующая в современной России, а также система правоохранительной службы, в своей основной и определяющей части выступающая как особый вид государственной службы.
Предмет обозначен самой структурой исследования, а именно - в его качестве выступают системные свойства государственной правоохранительной службы, которые должны найти адекватное воплощение в соответствующем законодательстве, структурно-функциональные характеристики данной службы, а также сложившаяся и требуемая система правового обеспечения эффективного осуществления всех функций правоохранительной службы.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
в выделении методологических аспектов проблемы становления, развития и реализации на практике одного из видов государственной службы Российской Федерации - государственной правоохранительной службы, что, с одной стороны, позволило выработать общеправовые решения данной проблемы, а с другой стороны, помогло преодолеть постановку проблемы только в организационно-техническом плане;
в применении методологии системного исследования, что позволило выявить наиболее общие и принципиально важные критерии, на основе которых может создаваться обоснованная и эффективная система государствен-
14 ной правоохранительной службы;
в понимании правоохранительной службы и как результата теоретического конструирования, и как результата практики законодательного регулирования государственно-служебных правоотношений;
в понимании действительной государственной правоохранительной службы как сложного, диалектического единства исторически наработанного опыта и проявлений объективных закономерностей развития современного государства;
в конкретизации и расширении системы понятий, способных, на взгляд диссертанта, верно и всесторонне раскрыть сущность и содержание основных аспектов деятельности правоохранительных органов;
в установлении тенденций и перспектив развития государственной правоохранительной деятельности;
в раскрытии системы правоохранительной службы как единства принципов, форм и средств правоохранительной деятельности, системы государственных органов правоохраны и правового института;
в выработке концепции организации, законодательного обеспечения и прохождения государственной правоохранительной службы;
в обосновании приоритетности развития правоохранительной службы в системе государственной службы как следствия системообразующего характера правоохранительной функции в системе функций государственной службы;
в дополнении совокупности объектов и субъектов правоохраны в их устоявшемся понимании группой новых объектов и субъектов правоохраны как следствия расширения содержания правоохранительной функции;
в установлении способов реализации правоохранительной функции государства в целом посредством деятельности органов правоохраны;
в обосновании межотраслевого характера правового института обеспечения государственной правоохранительной службы и механизма его действия;
в рассмотрении правоохранительной службы как органичного единства социального, правового и политического институтов;
в разработке и формулировании рекомендаций федеральным органам исполнительной и законодательной власти по вопросам совершенствования законодательства в сфере прохождения правоохранительной службы.
Научную новизну имеют также теоретические положения и практические выводы, выносимые на защиту:
Методология структурно-функционального анализа является наиболее эффективной для решения комплекса вопросов, связанных с формированием и осуществлением правоохранительной службы. При этом первичным в структурно-функциональной характеристике данного вида государственной службы является именно динамическая, функциональная сторона. Именно спецификой системы функций определено становление структуры правоохранительной службы.
Правоохранительная система является единством таких неотъемлемых ее элементов, как система функций правоохраны, правоохранительная деятельность, охранительные юридические нормы и правоотношения, система правоохранительных органов, сложившиеся законность и правопорядок, охранительные элементы правосознания и правовой культуры.
Система правоохранительной службы носит открытый характер, касается ли это объема функций, объема и содержания правоохранительной деятельности или системы органов правоохраны. Именно изменением характера и числа функций правоохранительной службы определены и изменения во всех других компонентах правоохранительной системы.
4. Множественность и разнородность объектов правоохранительной
государственной службы, выделенных законодателем в качестве критерия
определения направлений ее деятельности, не позволяет выделить единый
критерий ее содержания, что, с одной стороны, значительно затрудняет фор
мирование единых организационных и правовых основ государственной пра
воохранительной службы, а, с другой стороны, создает объективные предпо-
сылки многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включения правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.
5. Изменение значимости ряда объектов правоохраны в условиях фор
мирования правовой государственности закономерно ведет к расширению
круга субъектов правоохранительной деятельности.
Современная отечественная государственная правоохранительная служба является следствием сложного сочетания традиций организации и осуществления государственной службы и в их положительных, и в негативных моментах со стремлением государственной власти решить современные проблемы правоохраны качественно новым способом, используя при этом опыт зарубежных стран.
Понимание существа и содержания правоохранительной службы связано с ее характеристикой как специфической государственной деятельности, а не системы органов (служб, подразделений и т.п.).
Государственная правоохранительная служба является предметом правового регулирования на основе комплексного, межотраслевого института российского права. Оптимизация данной службы, способность ее решать не только задачи государственного управления, но и общесоциальные задачи непосредственно зависит от разнообразия нормативного материала, отражающего все стороны правоохранительной деятельности.
Правоохранительная функция в правовом государстве приобретает комплексный характер, поскольку осуществляется во всех сферах жизни общества. При этом первостепенной оказывается содержательная, а не формальная сторона ее реализации, а ее содержание определено не исключительно самим государством, а является прямым следствием его взаимодействия с институтами гражданского общества.
10. Отличительной особенностью правоохранительной функции право
вого государства является то, что в оценке эффективности ее реализации
преобладают общесоциальные, а не политико-юридические последствия.
Правовые средства организации государственной правоохранительной службы являются единственно адекватными средствами поддержания общества на уровне, когда оно динамично и способно к прогрессирующему изменению. Именно по этой причине охрана права во всем объеме его институтов и отношений оказывается необходимым условием реализации всего многообразия стоящих перед современным государством задач.
Основным способом реализации задачи совершенствования системы государственной правоохранительной службы является развитие системы гарантий как системы, которая должна быть в полной мере создана самим государством. Когда общество само передает заботу о гарантиях прав и свобода граждан государству, тогда государство становится правовым, а служба пра-воохраны оказывается способной действовать во всех существенных для жизни государства направлениях.
Развитие системы функций и форм правоохранительной деятельности органов внутренних дел должно быть органично связано с совершенствованием системы их полномочий. Их сбалансированность, полная согласованность являются необходимыми условиями реализации правоохранительной функции современного государства.
В условиях формирования правоохранительной службы, выполнение возложенных на ее сотрудников и служащих задач невозможно без четкой правовой и единой законодательной базы самой правоохранительной службы во всех федеральных органах власти, что требует скорейшего принятия единого основополагающего нормативного акта - закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».
Административно-правового статус государственного служащего правоохранительной службы может быть эффективен для организации правоохранительной службы в случае соответствия ему высокого социального статуса лица, замещающего правоохранительную должность.
Сложность процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы обусловлена ее комплексным
18 межотраслевым характером.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что с учетом формирования нового вида государственной службы - правоохранительной службы, автором рассмотрены теоретические и практические вопросы, которые имеют большое значение для понимания ее существа и природы, целей и задач, которые перед ней ставятся. Исследование правоохранительной службы как предмета самостоятельного межотраслевого института права позволит в дальнейшем приступить к поиску новых подходов в исследовании многих институтов права, и будет способствовать развитию смежных отраслей права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы в качестве научно-методологической базы для законодательных органов при подготовке и создания действенной и унифицированной правовой базы для прохождения правоохранительной службы. В частности, отдельные положения исследования нашли свое отражение в проекте Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации». Выработанные предложения и рекомендации могут быть применены в органах правоохраны для совершенствования организационно-управленческого обеспечения их деятельности.
Подготовленные по результатам исследования рекомендации и предложения предназначены для широкого круга специалистов в законодательной, научной и правоприменительной сфере. Особый интерес данное исследование представляет для специалистов, занимающихся изучением правовых основ межотраслевых институтов, руководителей и преподавательского состава образовательных учреждений федеральных органов исполнительной власти, занимающихся профессиональной подготовкой сотрудников и служащих правоохранительной службы.
Апробация исследования. Результаты исследования нашли отражение в трех опубликованных монографиях, научных статьях и других публикациях
по теме диссертации, в ряде учебников и учебных пособий, а также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах. Ряд положений теории и выводов, изложенных в работе, были внедрены в учебный процесс. Некоторые подходы и предложения автора по проблеме становления и развития правоохранительной службы вошли в рекомендации, подготовленные для Правительства РФ, Федерального собрания РФ и для Министерства внутренних дел РФ - по итогам «круглого стола» на тему «Проблемы подготовки кадрового состава и прохождения службы в системе МВД РФ» (Москва, 2007 г.), в которых отражены обоснованные исследованием идеи по формированию законодательной базы для создания нового вида государственной службы — правоохранительной службы. Многие теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, использованы в практической деятельности департамента кадровой политики МВД России и кадровых аппаратов органов внутренних дел, отражены в отчете по реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (применительно к правоохранительной службе). Идеи, концепции, предложения сформулированные автором в исследовании, нашли отражение при подготовке Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих 7 глав, каждая из которых, в свою очередь, делится на параграфы (всего их 24), а также из заключения и списка используемой литературы.
Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы
Развитие науки сопровождается появлением не только новых объектов и целей исследования, но также методов и средств познания. Проверку практикой проходит и методологическое направление современной науки, называемое системным подходом. Оно уже широко используется в различных областях знаний, что дает основание говорить о системном ме тоде как универсальном инструменте познания, в том числе и общественных явлений. Плодотворность данного научного метода связана с относительно законченным процессом его формирования.
Довольно невысокий уровень эффективности усилий, предпринимаемых для повышения результативности всего комплекса реформ деятельности во всех направлениях государственной и общественной жизни, сохранившиеся лакуны в объяснении многих явлений социальной действительности объясняются, в числе прочего, очевидным несоответствием применяемой методологии истолкования и решения проблем их содержанию, которое гораздо богаче, сложнее, многограннее, нежели используемые в основной своей массе познавательные средства и методики. В юридической науке до сих пор преобладает методологический монополизм и значительный идеологический контроль, опирающийся на убеждение в истинности только одного типа мировоззрения .
Повышенное внимание к системному подходу в настоящее время объясняется соответствием его усложнившимся задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших, сверхсложных систем, к которым с полным правом относится как государство в целом, так и система государственной службы. Но не только этим. Системный подход отражает, прежде всего, определенную закономерность в развитии самой науки. Одной из предпосылок, определивших современную роль системного подхода в науке, является бурный рост количества информации — «информационный взрыв». Преодоление разрыва между количеством информации и ограниченными возможностями ее усвоения достигается прежде всего за счет системной реорганизации знания. Активизация системных разработок объясняется высоким уровнем накопления научной информации, переходом науки к исследованию наиболее сложноорганизованных объектов, глубоким проникновением во внутренние процессы их жизнедеятельности. Современная наука, вооруженная знаниями о многоуровневом и многокачественном характере общества, при изучении объекта уже не может ограничиться объяснением его сложности в одном измерении, с точки зрения одной отрасли знания. В этом видится объективное основание комплексности, системности самой современной науки. Именно данное обстоятельство дает основание назвать системный подход одной из фундаментальных стратегий научного исследования, исторически вызванной необходимостью изучения сложноорганизо-ванных систем адекватными познавательными средствами1.
Основными сдерживающими факторами необходимого и давно назревшего методологического обновления, на наш взгляд, служит определенный консерватизм отечественной правовой науки. На этом фоне процветают стремление к чисто внешнему обновлению, всякого рода заимствованиям. Примером последнего могут служить толкование правового государства без фактического учета приоритета личности в нем; использование синергетиче-ской терминологии не для раскрытия существа политико-правовых процессов, имеющих длительные сроки развертывания, а для описания конкретных политических событий, действий отдельных личностей; воспроизведение политико-юридических понятийных типа «диктатуры закона», (т.е. власти закона, не ограниченной законом) и т.д.
Необходимость перемен в определении подходов юридической теории к познанию своего предмета, однако, отражена и по-иному. Имеется в виду, что все более распространяются аргументы в пользу независимости результатов исследования от метода, а тем более от системы методов. Вольные или невольные приверженцы методологического «анархизма» в юриспруденции исходят из того, что в сфере права теория не играет особой роли. Юриспру денция, полагают они, это техника, совокупность актуальных практик, а не теория. Но отказ от любых системных методик в исследовании, как справедливо полагает А.И. Демидов, оборачивается примитивизмом, элементарными ошибками, практическим бессилием правовой науки, которая сосредоточивает свои основные усилия на толковании, а не на созидании законодательства и не способна обеспечить условия его эффективного действия1.
О необходимости реального и последовательного обновления методологии говорят серьезные трудности, а порой и просто невозможность в рамках сложившихся подходов решить как общие вопросы правоведения (пределы и возможности правового регулирования, природа государства, права, правосознания, их культурная детерминация), так и частные (причинность в криминологии, сфера допустимого в правоохранительной деятельности, способы и пределы толкования Конституции, законодательства, оценка социального значения многих видов преступлений, разработка эффективных мер борьбы с ними).
Движение к методологическому плюрализму, как представляется, предполагает: 1) расширение горизонта рациональности, признание ее несводимости только к аналитическим методикам; 2) представление о методологии как способе сочетания методов и их интерпретаций; 3) признание возможностей разных методов и их использование для оптимизации познания.
Сущность системного подхода и его место в методологии социального познания
Комплексное правовое обеспечение функционирования системы государственной правоохранительной службы является центральной проблемой настоящего исследования, прежде всего, в силу ее объективной первичности по отношению к проблемам программно- или тактически-организационного характера, ибо законность и правопорядок как основные цели всей правоохранительной деятельности государства обеспечиваются не только и не столько за счет развитой системы управления, сколько за счет действия эффективной, стройной, современной, подлинно демократичной системы права. Решение проблемы правотворчества в сфере обеспечения деятельности правоохранительных органов возможно только при опоре на системность данного процесса.
Правовая наука в целом освоила системную методологию при рассмотрении как общих теоретических проблем, так конкретных вопросов теории права и государства, отраслевых юридических наук. В настоящее время уже вполне утвердилась точка зрения, согласно которой главная особенность системы права состоит в том, что она составляет структурное качество права, действующего в данном обществе, и соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений.
В процессе применения системной методологии к анализу явлений правовой действительности выявились два негативных момента. Первый связан с фрагментарностью использования возможностей системного подхода. Второй негативный фактор может быть определен как проявление механистического, формального перенесения концептуальных и понятийных конструкций системного метода к правовой специфике. Это не может не приводить к формированию противоречивых выводов, во многом искажающих правовую действительность. Свидетельством тому — давно начавшаяся и до сих пор не завершенная дискуссия о системе права и ее соотношении с системой законодательства.
Только общее представление о праве и правовой деятельности как совокупности взаимосвязанных элементов для юристов, несомненно, важно, но явно недостаточно. Анализ всеобщих свойств внутренней организации явлений при полном абстрагировании от их специфических содержательных и существенных сторон является существенным недостатком. Теория систем сама по себе еще не ведет к открытию новых сторон и новых аспектов в конкретных науках, в частности, в правоведении.
Итак, методологическим тезисом дальнейшего исследования является утверждение, что, с одной стороны, обращение к системным свойствам государственно-правовой жизни, к системным характеристикам права и государственной службы позволяет выявить их принципиальную основу, определить их самые глубинные качества; с другой стороны, использование системного анализа не может дать исчерпывающего понимания существа действия системы права и системы правоохранительной службы и потому требует сочетания данного подхода с другими методами теоретического исследования.
В немалой степени вследствие стремления осознать действительные границы применимости системного подхода к правовым явлениям существуют различные точки зрения на системную природу правовых явлений. Так, например, В.Н. Кудрявцев, рассматривая возможность распространения понятия «система» на явления правовой жизни, определяет в качестве системных образований правовую надстройку в целом, а также деятельность государственных органов, в том числе правоохранительных, связанную с созданием и применением права. Отдельные явления правовой надстройки - законодательство, правосознание, правовые институты и нормы, юридически значимые акты поведения (как правомерные, так и противоправные), совокупность правонарушений в том или ином регионе и т.д., по его мнению, не могут быть отнесены к функциональным системам1. По мнению П.П. Баранова, анализ работ, посвященных вопросам применения теории систем в правовых исследованиях, указывает на отсутствие в современной юридической литературе четких представлений о признаках, наличие которых дает основание относить конкретные явления к тому или иному виду систем2.
Тем не менее, в юриспруденции в основном термин «система» традиционно используется для определения различных правовых явлений, часто не основанных на понимании исследуемой целостности как единства множественности взаимодействующих элементов, образующих систему, которая обладает качественно новым интегративным свойством.
Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества
Сущность явления определяется его природным предназначением. Таким предназначением правоохранительной системы общества является реализация правоохранительной функции.
Первым важным моментом прояснения сущности функционирующей системы является объект, на который направлено ее воздействие и который обусловливает содержание и формы такого воздействия. Вторым системообразующим моментом, позволяющим судить о характере системы, ее элементном составе и устойчивых формах взаимосвязи между ними и, в конечном итоге, об ее эффективности, является предполагаемый результат, цель, оправдывающая существование системы.
Исходя из этих методологических предпосылок, рассмотрим правоохранительную систему общества.
Вопрос о понятии «правоохранительная система» до сих пор остается дискуссионным в правовой науке. Еще часто встречается точка зрения, согласно которой правоохранительная система и система правоохранительных органов тождественны. Однако трудно не согласиться с А.Г. Братко, одним из первых обратившего внимание на то, что правоохранительная система включает в себя не только специальные правоохранительные органы, но и некоторые другие государственные органы правоохранительного назначения, а также правовые нормы, юридические средства и методы правовой охраны.
Однако, на наш взгляд, ответ на вопрос о сущности и содержании понятия правоохранительной системы зависит в первую очередь не от сужения или расширения круга субъектов правоохранительной деятельности или иных элементов, включаемых в состав этой системы. Основной вопрос, который необходимо решить, определяя сущность и содержание правоохранительной системы, это вопрос о родовом объекте. Именно ответ на этот вопрос позволит понять, чем правоохранительная деятельность и обеспечивающая ее система отличается от охранительной деятельности государства в целом. Надо определить, что превращает охранительную деятельность и систему государства и общества в ее особый вид - правоохранительную деятельность и правоохранительную систему.
В литературе можно встретить различные ответы на этот вопрос. Они значительно разнятся. Конечно, первое, что обращает на себя внимание, - то, что эта охрана тесно связана с правом. Мы исключаем из анализа точку зрения, согласно которой охранительная деятельность становится правоохранительной в результате правовых форм ее осуществления. Правовая форма в современном государстве присуща деятельности всех его органов и должностных лиц. Главным критерием правоохранительной деятельности является ее объект, охрана которого возможна только правовыми (юридическими) по содержанию действиями. Понимая существенность этого вопроса, исследователи уделяли ему значительное внимание, однако, на наш взгляд, родовой объект деятельности правоохранительной системы чаще всего определялся, исходя из господствующих идеологических предпочтений.
Как нам представляется, объектом правоохранительной деятельности общества является гражданский правопорядок. Гражданский правопорядок -понятие более широкое и емкое, чем правопорядок в традиционном его понимании. Он охватывает не только отношения, соответствующие юридиче ским нормам, но и отношения, соответствующие сложившимся устойчивым социальным связям, признаваемым обществом нормальными (нормируемыми). Однако эту точку зрения на вопрос об объекте правоохранительной деятельности поддерживают далеко не все авторы; разногласия по этому вопросу лежат в основе множественности трактовок правоохранительной системы. Так, А.Г. Братко пишет, что правоохранительная система должна охранять человека. В этом - ее смысл и цель1.
Действительно, согласно Конституции права человека и его интересы приоритетны по отношению ко всем иным правам, свободам и интересам, если они не ограничивают, а тем более - если не нарушают законные права, свободы и интересы других. Однако едва ли охрана человека и его права может очертить весь круг субъектов правоохранительной системы, а самое главное - дать методологически верную исходную позицию для определения понятия правоохранительной системы общества. Права человека действительно являются одним из объектов правоохранительной деятельности, но, по нашему мнению, они не могут выступать в качестве родового объекта, а являются одним из предметов правоохраны.
Понимание сущности и содержания правоохранительной системы нередко связывают с характером и содержанием правоохранительной деятельности. Так, Н.В. Витрук и И.В. Ростовщиков считают, что правоохранительная деятельность связана только с устранением возникших преград и препятствий в процессе реализации прав и свобод граждан, а профилактику правонарушений относят к самостоятельному виду деятельности, не входящему в правоохранительную .
Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования
В предыдущем параграфе было показано, какое место занимает правоохранительная система государства в социальной организации поддержания правопорядка. В данном параграфе мы рассмотрим основные элементы государственной правоохранительной системы, под которыми понимаются наиболее крупные подсистемные образования, характеризующие ее структуру.
Как уже отмечалось, правоохранительная система - сложное многоуровневое образование. Ее детальное изучение требует самостоятельного исследования, которое, однако, не входит в наши задачи. Система государственной организации правоохраны нас интересует с точки зрения определения в ней места и роли государственной правоохранительной службы. Для решения этой задачи достаточно определить основные элементы правоохранительной системы и выявить их существенные характеристики, определяющие функциональную обособленность государственной правоохранительной службы.
Важнейшей особенностью правоохранительной системы является то, что она одновременно является частью правовой системы общества и частью государственного механизма (аппарата). Ее функционирование обеспечива ется совместной деятельностью множества государственных органов и должностных лиц, которые в пределах установленной правом компетенции, правовыми способами и средствами охраняют систему правоотношений, складывающихся в правовой порядок.
Правовая и политическая системы тесно связаны. Это обстоятельство нельзя не принимать во внимание, когда речь идет о реализации охранительной функции правовой системы. Цели и принципы политической системы как бы детерминируют цели и принципы правовой охраны общественных отношений. В свою очередь, функционирование правовой системы в значительной мере определяется политической системой. Правовая политика — связующее звено между этими системами. Правоохранительная система является межсистемным образованием, возникающим на стыке политической и правовой систем.
Таким образом, право и его система по отношению к правоохранительной системе является определяющим фактором всех его характеристик. Другим таким фактором является государственная (политическая) система и ее принципы, которым подчинена деятельность всех его органов, в том числе и правоохранительных. Данное обстоятельство дает основание полагать, что правовая и организационная подсистемы являются базовыми в правоохранительной системе государства. Кроме того, правоохранительная система государства, являясь частью правоохранительной системы общества, представляет собой согласованную совокупность правовых и государственно-организационных средств, обеспечивающих охрану системы общественных отношений, урегулированных нормами права.
Таким образом, правоохранительная система является интегративным образованием, совмещающим охранительную функцию правовой системы общества и обособленную часть государственного механизма в виде системы правоохранительных органов.
Правовой компонент правоохранительной системы является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Вообще, право как совокупность общеобязательных, официальных норм предполагает наличие средств обеспечения его реализации. Охрана права и системы общественных отношений, урегулированных его нормами, является одной из форм такого обеспечения.
Теория позитивного права традиционно выделяет наряду с регулятивными нормами нормы охранительные. Некоторые авторы справедливо полагают, что в системе права есть целые охранительные отрасли: «Существуют целые отрасли и подотрасли права и законодательства, правовые институты, которые имеют преимущественно охранительное назначение. Примером тому является природоохранительное законодательство, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, законодательство о народном здравоохранении, об охране детства. Что еще, кроме правовой охраны, можно обнаружить, например, в уголовном праве, а тем более в уголовно-процессуальном? Эти отрасли права и законодательства существуют только для того, чтобы охранять. Все, что в них есть, является от начала до конца охранительным, входящим в правоохранительную систему. Это как раз те примеры, когда правоохранительная система в определенной своей части (в сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений) относительно обособлена в пределах правовой системы, практически автономна»1.
Соглашаясь с мнением, что уголовное право в качестве отрасли полностью обособлена как сугубо охранительная, нельзя согласиться с аналогичной квалификацией по отношению к другим отраслям права. Нормы уголовного права являются специфическими юридическими средствами охраны правопорядка. Но, на наш взгляд, это единственная такая отрасль в системе российского права.
Что же касается, например, природоохранного законодательства и законодательства о здравоохранении, то, хотя названия этих отраслей и указывают на объекты правовой охраны, к сугубо охранным, по нашему мнению, их отнести нельзя. В данном случае мы вновь сталкиваемся с необоснован ным отождествлением охранительного действия и охранительного эффекта, который производят все без исключения нормы права, устанавливая определенный порядок поведения. И в этом смысле всякая правовая процедура, в том числе и уголовный процесс, охраняет права его участников. Однако общеправовой охранительный эффект следует отличать от специальной охранной направленности правовых норм и институтов, которые создают правовую основу правоохранительной деятельности и которые реализуются специально уполномоченными органами в установленном порядке. Административное право также включает множество охранительных норм, образующих основу административно-правовой охраны. При этом с помощью административных охранительных норм создается правовая основа для правоохранительной деятельности во всех без исключения сферах общества: и в экономической, и в политической, и в социальной и в экологической (природоохранной) и т.д. При этом следует учитывать, что административное право как отрасль включает регулятивные, статусные, процессуальные и иные нормы.
