Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус несовершеннолетних в российской федерации 13
1.1. Понятие правового статуса несовершеннолетних 13
1.2. Международно-правовые акты и законодательство Российской Федерации о правах несовершеннолетних 35
1.3. Право ребенка жить и воспитываться в семье: проблемы реализации в современных условиях 57
Глава 2. Государственное управление в области охраны и защиты прав несовершеннолетних: проблемы совершенствования в современных условиях 83
2.1. Государственное управление в области охраны и защиты прав несовершеннолетних 83
2.2. Органы опеки и попечительства: проблема реформирования в современных условиях 104
2.3. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав 120
2.4. Уполномоченный по правам ребенка Ивановской области 136
2.5. Ювенальная юстиция как реальный механизм обеспечения прав несовершеннолетних 149
Глава 3. Особенности административной ответственности несовершеннолетних 165
3.1. Административная ответственность как вид юридической ответственности 165
3.2. Несовершеннолетний правонарушитель как субъект административной ответственности 180
3.3. Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 192
Заключение 217
Список использованной литературы 224
Список сокращений 241
Приложения 243
- Международно-правовые акты и законодательство Российской Федерации о правах несовершеннолетних
- Государственное управление в области охраны и защиты прав несовершеннолетних
- Ювенальная юстиция как реальный механизм обеспечения прав несовершеннолетних
- Административная ответственность как вид юридической ответственности
Введение к работе
В России проблема охраны и защиты прав детей является одной из острейших, привлекая к себе внимание самой широкой общественности. Построение социального правового государства предполагает признание приоритета общечеловеческих ценностей и, прежде всего; жизни, здоровья, свободы, достоинства, чести, прав и интересов личности. Согласно статье 17 Конституции РФ основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
Дети являются одной из наиболее уязвимых как в социальном, так и в правовом отношениях групп населения. В ходе социально-экономических преобразований, проводимых в Российской Федерации, дети оказались самой незащищенной социально-демографической группой населения. Детская безнадзорность и беспризорность в России является одним из факторов угрозы национальной безопасности. Ежегодно увеличивается число родителей, уклоняющихся от воспитания и содержания детей, что приводит к росту числа безнадзорных и беспризорных детей, которые попадают в социально опасную среду, становятся жертвами преступлений, вовлекаются в преступную деятельность. Нередко уклонение родителей или лиц, их заменяющих, от воспитания и содержания детей сопровождается применением к ним насилия и жестокого обращения.
Более десяти лет в Российской Федерации идет поиск оптимальной модели, которая могла бы обеспечить благоприятные условия для жизни и развития несовершеннолетних, защиты их прав. В 1990 году нашей страной ратифицирована Конвенция ООН о правах ребенка. Однако до сих пор наше законодательство во многом противоречит международным правовым актам и не решает проблем, порождаемых межведомственной раздробленностью, отсутствием целевых источников финансирования, системы государственного управления и контроля за исполнением законодательных и нормативных актов, обеспечивающих защиту прав детей.
В систему органов, призванных защищать права несовершеннолетних, входят органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченный по правам ребенка, суд, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы внутренних дел, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, а также другие органы, учреждения и общественные объединения, деятельность которых направлена на защиту прав несовершеннолетних. У всех указанных органов есть один общий недостаток: они, как правило, разобщены в своей деятельности и, следовательно, не могут обеспечить комплексное решение проблемы. Не все специалисты, работающие там, имеют необходимую профессиональную подготовку, в том числе в области социальной, педагогической, психологической работы с детьми.
Еще в 1999 году Комитет ООН по правам ребенка рекомендовал России создать единый орган, ответственный за всю стратегию, политику и деятельность в области защиты прав детей. До настоящего времени эта рекомендация ООН не реализована.
Неэффективность существующей системы защиты прав детей свидетельствует о том, что систему органов, призванных защищать права несовершеннолетних, нельзя считать полностью сформированной. Очевидна необходимость дальнейших преобразований в организации государственного управления в области охраны прав несовершеннолетних, совершенствования организационно-правовых основ их защиты.
Статьи 2 и 38 Конституции Российской Федерации гарантируют защиту детства со стороны государства. Должна быть создана такая государственная система управления, которая способна реально обеспечить охрану и защиту прав и законных интересов несовершеннолетних.
Все отмеченное свидетельствует о необходимости проведения специальных правовых исследований в рассматриваемой сфере, разработки научных рекомендаций, которые будут способствовать оптимизации государственного управления, обеспечению прав и законных интересов детей.
Охрана и защита прав ребенка - одна из важнейших правовых проблем, решение которой невозможно без совершенствования системы государственного управления в рамках административной реформы.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертации и обусловило ее актуальность.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы правового положения несовершеннолетних в Российской Федерации, а также обеспечения их прав и законных интересов давно находятся в центре внимания как российских, так и зарубежных ученых. Многие вопросы, касающиеся охраны и защиты прав несовершеннолетних, административной ответственности несовершеннолетних, а также профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних разрабатывались еще дореволюционными учеными.
Автор опирается на материалы научных исследований, отраженные в трудах А.Б. Агапова, А.Н. Алехина, Ю.М. Антонян, Г.В. Атаманчука, А.А. Бакаева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.Ф. Беспалова, А.Г. Бережнова, Е.Б. Бреевой, И.И. Веремеенко, Г.Н. Ветровой, Н.В. Витрука, М.Н. Гернета, Г.Н. Доронина, В.Д. Ермакова, О.В. Зыкова, К.Е. Игошева, А.А. Кармолицкого, Д.А. Кириллова, В.И. Кнорринга, Ю.М. Козлова, Н.И. Крюковой, В.И. Куфаева, А.Н. Литвинова, Н.В. Макарейко, Э.Б.Мельниковой, Г.М. Миньковского, Л.Ю. Михеевой, А.М Нечаевой, Л.Л. Попова, Б.П. Прудникова, Б.В. Российского, О.П. Рыбалкиной, С.Н. Рябухина, С.Л. Сибирякова, Н.Ф. Сморгуновой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.Ю. Сунгурова, Ю.А. Тихомирова, Н.Л. Хананашвили, А.П. Шергина, Д.А. Шестакова и других ученых.
Помимо этого в диссертации были использованы исследования зарубежных специалистов: Д. Гомьена (D. Gomien), Дж. Винтера (J. Winter), Д.Дж. Харриса (D.J. Harris), в которых затрагивались вопросы, связанные с защитой прав несовершеннолетних.
Между тем комплексного и целенаправленного исследования проблемы управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних, в том числе
вопросов, касающихся совершенствования деятельности органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченного по правам ребенка, ранее не проводилось.
Объект исследования - правовые отношения по государственному управлению в области охраны и защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации.
Предметом исследования служат понятия и принципы, характеризующие содержание государственного управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних, его правовые и организационные основы, нормативно-правовое регулирование.
Целями и задачами исследования являются комплексный анализ правовых основ управления в сфере обеспечения реализации прав несовершеннолетних; разработка рекомендаций по оптимизации системы охраны и защиты прав несовершеннолетних, реформированию органов, осуществляющих такое управление, а также по совершенствованию административно-правовой ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.
В соответствии с этими целями решались следующие задачи:
рассмотрение административно-правового статуса личности как важнейшей органической части общего правового статуса;
изучение норм действующего российского законодательства, определяющих правовой статус несовершеннолетних и регламентирующих вопросы обеспечения, охраны и защиты их прав и законных интересов;
анализ международно-правовых основ охраны и защиты прав несовершеннолетних;
сравнительно-правовой анализ российского законодательства и международно-правовых стандартов;
исследование правовых гарантий охраны и защиты личных прав несовершеннолетних, а также изучение проблем совершенствования государ-
ственного управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних в современных условиях;
выявление пробелов и недостатков в законодательстве и правоприменительной деятельности, снижающих уровень правовой защищенности несовершеннолетних;
формулирование конкретных предложений по совершенствованию системы управления в области опеки и попечительства, правовой защиты несовершеннолетних, профилактики правонарушений среди них;
выработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой области.
Методологическая база исследования. При проведении исследования диссертантом применялись общенаучные и специальные методы исследования правовых явлений. В работе широко использовались исторический, социологический, системный, статистический, а также технико-юридический, сравнительно-правовой и другие научные методы.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды видных ученых-правоведов Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Бекетова, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова. Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.В. Лазарева, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю.Якимова и др. Диссертант использует положения общей теории права, конституционного, административного, международного, а также гражданского, семейного, уголовного права и других отраслей юридической науки, опирается на работы российских и зарубежных ученых, занимающихся проблемами охраны и защиты прав несовершеннолетних, опеки и попечительства.
Нормативную основу исследования образуют международно-правовые документы, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности Ивановской области, нормативные акты советского периода, касающиеся исследуемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составляет практика органов государственной власти и местного самоуправления Ивановской области по организации опеки и попечительства, профилактике правонарушений несовершеннолетних.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы, в целях и задачах исследования. Диссертация является одним из первых в юридической науке комплексных монографических исследований государственного управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних. В ней проблемы реализации, охраны и защиты прав несовершеннолетних рассматриваются с позиции реформирования системы государственного управления.
Автор намечает пути совершенствования организационно-правовых основ системы защиты прав несовершеннолетних, определяет направления реформирования организации управления в области охраны и реализации этих прав, формулирует предложения по совершенствованию российского законодательства.
В диссертации содержатся предложения о реорганизации органов опеки и попечительства, укреплению правового статуса и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации, закреплению статуса Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне и учреждению в Российской Федерации системы специализированного правосудия для несовершеннолетних, в частности, созданию системы специализированного правосудия по делам несовершеннолетних (ювенальной юстиции).
Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию законодательства, ориентированные на международные стандарты в сфере предупреждения, с одной стороны, нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних, а с другой стороны, - безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Основные положения, выносимые на защиту:
В настоящее время государственное управление в области охраны и защиты прав несовершеннолетних не имеет должного правового опосредования. Существующая законодательная база по большей мере декларативна. Она должна быть приведена в соответствие с Конституцией РФ, а также нормами международного права. Для определения путей ее развития необходим детальный анализ не только действующих нормативных актов в области охраны и защиты прав несовершеннолетних, но и практики их применения, а также реализации целевых программ, использования опыта, накопленного в различных странах.
Для осуществления гражданской экспертизы социально значимых законопроектов и программ, связанных с охраной и защитой семьи и детства, необходимо создать структурное подразделение Общественной палаты Российской Федерации с представительством в нем всех субъектов РФ. Аналогичные Общественные палаты должны быть созданы в каждом субъекте Российской Федерации.
В процессе проведения административной реформы следует упорядочить существующую на федеральном и региональном уровнях систему государственных органов, деятельность которых направлена на защиту прав и законных интересов детей. При этом особое внимание надо уделить органам опеки и попечительства, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, сделав их федеральными структурами, финансируемыми из федерального бюджета.
4. На современном этапе проведения экономической реформы должна
быть создана система иерархически соподчиненных органов управления в об
ласти охраны и защиты прав несовершеннолетних: 1) Министерство РФ по де
лам несовершеннолетних, осуществляющее координацию деятельности в об
ласти профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и
разрабатывающее правовые акты, направленные на охрану и реализацию прав
несовершеннолетних; 2) Федеральная служба по охране прав несовершенно
летних, опеке и попечительству, осуществляющая государственный контроль и
надзор за соблюдением прав несовершеннолетних, сбор и анализ информации о состоянии и структуре детско-подростковой дезадаптации и девиантности, ресурсном и нормативном обеспечении профилактики правонарушений среди них и вырабатывающая на основе этого анализа соответствующие управленческие решения; 3) Федеральное агентство и его территориальные органы, осуществляющие сбор и обработку информации о нарушениях прав несовершеннолетних, координирующие деятельность всех органов, которые осуществляют охрану этих прав.
Необходимо активизировать деятельность Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; принять федеральный закон, регламентирующий деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в том числе исполнение ими полномочий по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; разработать нормативные правовые акты, устанавливающие порядок образования, функционирования и кадрового обеспечения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на федеральном, региональном и местном уровнях; принять аналогичные законодательные акты в субъектах Российской Федерации.
Следует учредить пост Федерального Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, осуществляющего независимый контроль за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних, а также посты Уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации и учредить Ассоциацию региональных Уполномоченных по правам ребенка. Это создаст действенный механизм, способствующий более полному обеспечению прав несовершеннолетних. При этом необходимо четко определить задачи уполномоченных, их компетенцию, а также обеспечить деятельность «омбуд-сменов» финансовыми средствами, достаточными для того, чтобы гарантировать эффективность их работы.
Органической частью реформы управления в области защиты прав несовершеннолетних должно стать учреждение в Российской Федерации системы
специализированного правосудия для несовершеннолетних. Необходимо принять Федеральный закон о ювенальной юстиции, при разработке которого должны быть учтены результаты, полученные в ходе осуществления проектов по отработке моделей ювенальной юстиции и защите прав несовершеннолетних в административных федеральных округах Российской Федерации, в частности, в Ростовской и Саратовской областях, в Москве и в Санкт-Петербурге.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью и новизной, направленностью на решение наиболее острых и актуальных проблем в области охраны и защиты прав несовершеннолетних. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования дополняют соответствующие разделы курсов административного права и других отраслей юридической науки. Они могут стать основой для новых правовых исследований в сфере охраны и защиты прав несовершеннолетних.
Выявленный положительный, а равно отрицательный опыт деятельности государственных органов в указанной сфере может оказаться полезным в процессе проведения административной реформы. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию действующего законодательства, а также оптимизации системы государственного управления в области охраны и защиты прав несовершеннолетних, опеки и попечительства могут быть использованы в последующих научных исследованиях, законотворческой деятельности, в процессе реализации административной реформы, а также при преподавании специальных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы и была допущена к защите.
Основные положения диссертации докладывались автором на научных и научно-практических конференциях, в том числе: на межвузовской конференции «Административная реформа в России: концепции и пути реализации»
(Санкт-Петербург, 2005), Всероссийской конференции «Пути решения проблемы сиротства в России», проведенной Национальным фондом защиты детей от жестокого обращения (Москва, 2006); круглом столе «Административная реформа и реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы» (Иваново, 2006).
Итоги исследования получили отражение в лекциях, читаемых автором в Ивановском областном Институте повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров для работников органов опеки и попечительства Ивановской области, а также в процессе проведения занятий по административному праву со студентами Шуйского государственного педагогического университета.
Содержание работы отражено в опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы, списка сокращений и приложений.
Международно-правовые акты и законодательство Российской Федерации о правах несовершеннолетних
Рассматривая права и свободы как элемент правового статуса, мы включаем в него не только основные (конституционные) права, но и весь комплекс прав, вытекающих из законов (внутригосударственных и международных). Особо следует подчеркнуть влияние международных норм о правах человека на расширение правового статуса личности в современном мире. Акт ратификации того или иного договора означает для государства необходимость привести свое законодательство в соответствие со взятыми на себя обязательствами. В ряде стран (США, Испания, Франция, Германия) международные договоры, получившие государственно-правовое признание, автоматически становятся составной частью внутреннего права. Однако не все нормы международных соглашений, особенно в области прав человека, являются самоисполнимыми. Единственный путь их реализации - издание соответствующего внутригосударственного законодательного акта. Международное право постепенно становится универсальным, а его нормы и принципы - обязательными для всех государств-участников международного сообщества41.
Законодательство испытывает в нынешней России заметно возрастающее влияние международно-правовых актов по правам человека. Пункт 1 ст. 17 Конституции РФ провозглашает: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с данной Конституцией». Это положение Конституции дает основания понимать правовой статус человека и гражданина России как единый комплекс внутригосударственных и международных норм, содержащих права и свободы граждан.
Основанием для признания, соблюдения, защиты прав ребенка для России и других стран мира служат стандарты Организации Объединенных Наций (ООН), Совета Европы, предусматривающие правовую охрану детей от дискриминации, насилия, вовлечения детей в вооруженные конфликты и т.п. Международные стандарты в области прав ребенка, разработанные и принятые Генеральной Ассамблеей ООН, Парламентской Ассамблеей Совета Европы, включают в себя следующие положения:
Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях от 3 декабря 1986 г. (ООН): благополучие ребенка зависит от благополучия семьи; забота о ребенке лежит прежде всего на его собственных родителях; право ребенка на обеспеченность и постоянную заботу; право ребенка на имя, гражданство и законного представителя; право ребенка на учет его мнения при передаче в другую семью; необходимость принятия политики для запрещения похищения детей42;
Конвенция о правах ребенка (ООН) от 20 ноября 1989 г.: право на жизнь; право на имя и приобретение гражданства; право на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство, имя и семейные связи; право поддерживать на регулярной основе личные отношения и прямые контакты с обоими родителями, если они проживают в различных государствах; прав свободного выражения своих взглядов, мнений, мысли, совести и религии; право на свободу ассоциаций и мирных собраний; право на защиту закона от незаконного посягательства на его честь и репутацию; право на личную жизнь, семейную жизнь, неприкосновенность жилища или тайну корреспонденции; право на доступ к информации и материалам из различных национальных и международных источников; право неполноценного в умственном и физическом отношении ребенка на полноценную и достойную жизнь; право на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения и средствами лечения болезней и восстановления здоровья; необходимость законодательных, административных, социальных и просветительных мер с целью защиты ребенка от всех форм физического или психологичес кого насилия, оскорбления, или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации; право на образование; право пользования всеми благами социального обеспечения, включая социальное страхование; право на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка; право на отдых и досуг; право ребенка на защиту от всех форм эксплуатации; запрет пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания43;
Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) от 29 ноября 1985 г.: соизмеримость любых мер воздействия на несовершеннолетних правонарушителей с особенностями личности правонарушителя и с обстоятельствами правонарушения; содействие благополучию несовершеннолетнего как одна из главных целей отправления правосудия в отношении несовершеннолетних; гарантированность на всех этапах судебного разбирательства следующих основных процессуальных гарантий: презумпция невиновности, право быть поставленным в известность о предъявленном обвинении, право на отказ давать показания, право иметь адвоката, право на очную ставку со свидетелями и их перекрестный допрос, право на апелляцию в вышестоящую инстанцию; право на бесплатную правовую помощь44;
Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр - Риядские руководящие принципы) от 14 декабря 1999 г.: необходимость гармоничного развития подростков при уважении к их личности и поощрения ее развития с раннего детства; важность прогрессивной политики предупреждения преступности среди несовершеннолетних; обеспечение благополучия, развития, прав и интересов всех молодых людей; осознание того, что определение молодого человека как «правонарушителя» во многих случаях способствует развитию устойчивого стереотипа нежелательного поведения; обеспечение доступа к государственной системе образования;
Государственное управление в области охраны и защиты прав несовершеннолетних
Среди многочисленных средств и методов обеспечения динамичного развития Российского государства и общества важным фактором выступает управление. Сегодня стало очевидным, что роль управления как особого рода деятельности, социального института в жизни общества чрезвычайно велика. Сфера этой деятельности в жизни людей является тем местом, где, как в фокусе, концентрируются интересы огромного числа граждан. Исследователь В.Н. Иванов, видимо, не без оснований считает, что страна может обладать всеми ресурсами для развития, но отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, неудовлетворительное использование современной информационно-аналитической базы и средств коммуникации автоматически отбрасывает ее в разряд «догоняющих», или отста-лых стран мира . Именно управленческий ресурс как интеллектуальное богатство сегодня становится определяющим потенциалом страны в ее созидательных устремлениях. Его неполное или искаженное использование ведет к застою общественного развития, является значительным тормозом прогресса, несет дезорганизацию, влечет пробелы в обеспечении национальной, общественной и личной безопасности, общественного порядка, не позволяет в полной мере реализовать предусмотренные законодательными актами права и свободы граждан, а также организовать эффективную защиту граждан от преступных и иных противоправных посягательств. Поэтому от качества управления во многом зависит состояние многочисленных отношений, возникающих между различными субъектами в обществе и государстве.
Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления вы ступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, то есть множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно129. Государственное управление можно определить как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
«Управлять» - значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться). Весьма точное определение управления дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, то есть созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.). Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной130.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления131. Государственное управление субъективно, так как оно - плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно - политической природой можно выра зить следующим образом: природа - цели - функции - структура - процесс -принципы.
Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: по-требности - интересы - цели - решения - действия - результаты .
Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов: 1) целей и задач государственного управления; 2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности; 3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства - парламентом, правительством, судами; 4) организации государственного управления и его системы; 5) роли и назначения человека в государственном управлении, то есть значение персонала управления.
Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руководство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) организация, планирование; 5) информация и информационные технологии; 6) законодательство133.
Ювенальная юстиция как реальный механизм обеспечения прав несовершеннолетних
В Российской Федерации возникла необходимость формирования новых правовых механизмов и процедур, направленных на максимальное обеспечение прав и свобод несовершеннолетних, в своей совокупности образующих систему ювенальной юстиции.
Одним из основных органов, осуществляющих защиту прав детей, является суд. Однако в судебной системе требуются изменения. В отношении ребенка - правонарушителя у суда сейчас есть только две модели реагирования: лишить свободы, сформировав его криминальное будущее, или вынести условное наказание, нередко провоцирующее на повторное правонарушение. Необходим ювенальный суд, который будет рассматривать дела ребенка в ситуации опасности, а не когда он уже совершил преступление. Тем самым будет реализована превентивная функция суда.
Следует отметить, что ведущие научные сотрудники, представители федеральных и региональных органов государственной власти, специалисты органов по молодежной политике, сотрудники органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, практические работники правоохранительных органов, занимающихся проблемами молодежной преступности признают, что Россия относится к немногим странам современного мира, где защита прав несовершеннолетних как отрасль социальной политики и социального права развиты крайне слабо, а правосудие по делам несовершеннолетних (ювенальная юстиция) как самостоятельная подсистема общего правосудия отсутствует.
В то же время столетний период функционирования в мире различных моделей ювенальной юстиции, в том числе и в дореволюционной России, доказал их эффективность в деле защиты прав и законных интересов детей и молодежи. Так, в январе 1910 г. в Санкт-Петербурге появился первый российский суд, который был образован по образцу чикагского и соответствовал «классической» модели ювенальной юстиции. Известно, что в 1910-1917 гг. в России была создана система судов по делам несовершеннолетних, где функции судьи осуществлял единолично мировой судья. Они отличались следующими признаками: конфиденциальность судебного разбирательства, отсутствие формальной судебной процедуры, в том числе официального обвинительного акта, упрощенное судопроизводство, сводившееся в основном к беседе судьи с подростком при участии попечителя, применение попечительского надзора в качестве основной меры воздействия. С тех пор подобных судов в нашей стране не было.
Необходимо отметить, что система ювенальной юстиции ориентирована в первую очередь на социальную реабилитацию молодых людей в обществе. Такой подход сформулирован в ряде важнейших международно-правовых актов, касающихся прав детей и отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, в том числе в Конвенции о правах ребенка, а также в Минимальных стандартных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») 1985 года. В международных стандартах в более или менее явной форме выражена мысль о том, что для соответствия современным требованиям необходима совершенно новая система судопроизводства в отношении несовершеннолетних. В частности, в п.З ст.40 Конвенции о правах ребенка (1989 г.) закреплено, что «государства-участники стремятся содействовать установлению законов, процедур, органов и учреждений, имеющих непосредственное отношение к детям, которые, как считается, нарушили уголовное законодательство, обвиняются или признаются виновными в его нарушении». Правила ООН, касающиеся защиты прав несовершеннолетних, лишенных свободы (1990 г.), также говорят о необходимости создания «системы правосудия в отношении несовершеннолетних» .
После создания первого в истории суда по делам несовершеннолетних в Чикаго 2 июля 1899 г. (штат Иллинойс, США) возникло массовое увлечение необычным «детским» судом и длилось оно примерно до середины 20-х гг. XX столетия. В середине 70-х гг. начались бурные трансформации ставших «клас 150
сическими» и привычными форм и целей деятельности ювенальной юстиции. Новый бум ювенальной юстиции наблюдался в конце XX века в России. В нашей стране создается (воссоздается) ювенальная юстиция, что предусмотрено судебной реформой в Российской Федерации. Поскольку ювенальная юстиция была создана еще в царской России (1910 г.), а прекратила свое существование в России советской (1918 г.), то многие поколения отечественных юристов недостаточно знакомы с деятельностью судов для несовершеннолетних и вообще со специфическими принципами, формами, методами функционирования ювенальной юстиции. Видимо, поэтому попытка воссоздать в нашей стране ювенальную юстицию столкнулась со многими трудностями: с отсутствием законодательства, необходимой литературы, судебной практики206.
Концепция ювенальной юстиции включает исходные понятия (компоненты): несовершеннолетие как правовая база ювенальной юстиции; юстиция -общее лингвистическое и социально-правовое понятие; ювенальная юстиция как часть общего понятия юстиции; ювенальная юстиция как специфическая система юстиции; суд по делам несовершеннолетних как центральное звено ювенальной юстиции; специфические принципы ювенальной юстиции; судебная власть и ювенальная юстиция; гражданское общество и ювенальная юстиция.
Административная ответственность как вид юридической ответственности
Исследование вопросов, связанных с проблемами ответственности несовершеннолетних имеет важное значение не только в плане теоретическом, но, что особенно важно, в практическом значении, именно поэтому третья глава представленной работы посвящена одной из важных в российской правовой среде теме административной ответственности несовершеннолетних. Административная ответственность как вид юридической ответственности является одним из методов государственного управления, связанного с принудительным обеспечением урегулированности и порядка.
«Привлечен к ответственности...». Эти слова у многих людей чаще всего связываются с деятельностью суда, ответственностью уголовной, которая наступает за совершенное преступление. Между тем наиболее распространенным видом юридической ответственности является ответственность административная. Она не столь сурова, как, например, уголовная, поскольку наступает за менее серьезные правонарушения - административные проступки.
Ежегодно к административной ответственности привлекаются десятки миллионов людей. Борьба с административными правонарушениями предотвращает совершение более тяжких правонарушений - преступлений. Это свидетельствует о том, что искоренение административных правонарушений -важная государственная задача.
Полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер административной ответственности наделены многочисленные государственные органы и некоторые иные официальные инстанции на уровне Российской Федерации и ее субъектов, правомочные вести производство по делам об административных правонарушениях. Это: судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Юридическая ответственность представляет собой реакцию государства на совершенное правонарушение в виде применения к виновному мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией правовой нормы. Государство, издавая нормы права, определяет юридическую ответственность субъектов независимо от их воли и желания, то есть юридическая ответственность носит государственно-принудительный характер. Характерная особенность такого принуждения заключается в том, что сама эта деятельность строго регламентирована законом, имеет свои правовые рамки.
Основная черта юридической ответственности - штрафное, карательное назначение. При этом кара - не самоцель, а средство перевоспитания правонарушителя. Наряду с наказанием юридическая ответственность выполняет пра-вовосстановительную функцию, то есть служит восстановлению нарушенных прав личности или государства.
Применение санкций создает для правонарушителя особое юридическое положение - состояние ответственности. Юридическая ответственность есть реализация санкций, применение предусмотренных нормами права мер принуждения. Между понятиями «юридическая ответственность» и «применение установленных правовыми нормами мер принуждения» можно поставить знак равенства220.
Основанием юридической ответственности является правонарушение. Правонарушение указывает на момент возникновения юридической ответственности, порождает определенные правоотношения и соответствующую ответственность лица, совершившего его.
Исходя из вышесказанного, можно выделить основные признаки юридической ответственности: 1)она опирается на государственное принуждение; 2) это конкретная форма реализации санкций, предусмотренных нормами права; 3) наступает за совершение правонарушения; 4) выражается в определенных отрицательных последствиях для правонарушителя личного, имущественного или организаторского характера; 5) воплощается в процессуальной форме.
Административная же ответственность наступает за совершение правонарушений, которые именуются административными .
В настоящее время в новом КоАП РФ нет дефиниции, определяющей понятие административной ответственности. Это возникает, видимо, по причине недостаточной научной разработанности понятия и в односторонне - наказа-тельном взгляде на него. Уже несколько десятилетий административная ответственность определяется лишь как применение административного взыскания к лицу, совершившему административный проступок. Следует отметить, что такой подход к определению понятия административной ответственности не раскрывает данную категорию полностью, не показывает все ее структурные элементы, а замыкается на одном, фактически отождествляя понятия «ответственность» и « наказание».222
Следует согласиться в какой - то мере с высказыванием К.С. Вельского, так как в большом количестве литературы административная ответственность определяется следующим образом: административная ответственность -это «предусмотренное административным законодательством административное взыскание за административное правонарушение (проступок)», - такое абстрактное, краткое, но емкое определение дает B.C. Нерсесянц223.
