Содержание к диссертации
Введение
2. Глава I. Государственные и муниципальные гарантии в системе финансового права России 12
1. Место и роль правового и экономического института государственной (муниципальной) гарантии при осуществлении публичной финансовой деятельности 12
2. Место государственных (муниципальных) гарантий в системе российского финансового права 19
3. Финансово-правовая природа публичной гарантии 24
3. Глава II. Государственная гарантия: европейский опыт 40
1. Особенности правового регулирования института государственной гарантии в Европейском Союзе 40
2. Национальное регулирование отношений по предоставлению государственных гарантий в странах Европейского Союза 59
4. Глава III. Актуальные проблемы теории и практики публичных гарантий в Российской Федерации 72
1. Проблемы предоставления государственных и муниципальных гарантий 72
2. Государственные и муниципальные гарантии: современное правовое регулирование 84
2.1. Агенты в публичном праве 97
2.2. Порядок предоставления публичных гарантий 103
2.3. Проблемы целевого использования средств, привлеченных принципалом под публичные гарантии 117
3. Совершенствование законодательства в сфере публичных гарантий 125
3.1. Цели предоставления публичной гарантии 131
3.2. Ответственность за нецелевое использование средств, привлеченных под публичные гарантии 136
5. Заключение 138
6. Библиографический список
- Место государственных (муниципальных) гарантий в системе российского финансового права
- Финансово-правовая природа публичной гарантии
- Национальное регулирование отношений по предоставлению государственных гарантий в странах Европейского Союза
- Проблемы целевого использования средств, привлеченных принципалом под публичные гарантии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Публичный долг или долговые обязательства Российской Федерации как сложная категория могут быть выражены в пяти формах, закрепленных в статье 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности, в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации, а также муниципальным образованием) государственных (муниципальных) гарантий. Согласно статье 115 Бюджетного кодекса государственная или муниципальная гарантия – это способ обеспечения надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром или способ обеспечения возмещения ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Вместе с тем, являясь одной из форм публичного долга, государственная и муниципальная гарантия – это способ софинансирования государством приоритетных, нуждающихся в стимулировании направлений экономики и бизнеса, а, следовательно, один из методов государственных расходов. Предоставляя гарантии, государство определяет приоритетные и социально значимые, нуждающиеся в стимулировании отрасли хозяйства в целях достижения эффективного экономического развития страны в целом, а в дальнейшем – софинансирует их. С учетом специфической двоякой роли государственных (муниципальных) гарантий как финансово-правового инструмента регулирования государством экономики неизмеримо возрастает значение исследований в указанной сфере не только с позиции правовой и экономической теории, но и в аспекте совершенствования практики публичного финансового хозяйствования.
Долговой метод финансирования государственных расходов широко используется за рубежом, где стратегия управления публичных долгом основывается, прежде всего, на цели обеспечения устойчивого развития экономики. Несмотря на это, дискуссии об оправданности публичного долга и его влиянии на состояние экономики продолжаются. Причем публичный долг зачастую воспринимается как явление негативное, ложащееся бременем на будущие поколения.
В отечественной науке финансового права публичному долгу, выраженному в форме государственной или муниципальной гарантии, не уделялось достаточного внимания. Не исследовался положительный мировой опыт практического применения публично-правовыми образованиями публичных (государственных и муниципальных) гарантий для поддержания экономической стабильности определенных районов, высокого уровня жизни граждан.
Вместе с тем, своевременная разработка концептуальных подходов к пониманию правовой природы государственной и муниципальной гарантии, ее понятийного аппарата, конкретных предложений развития механизма предоставления государственных и муниципальных гарантий, исследование опыта предоставления государственных гарантий за рубежом поможет избежать принятия несовершенных, деструктивных и несвоевременных финансово-правовых норм, которые становятся тормозом экономического развития страны и ее отдельных регионов.
Все вышеизложенное определило актуальность выбранной темы исследования в целях совершенствования законодательства и практических результатов предоставления публичных гарантий, а также развития науки финансового права.
Объектом диссертационного исследования являются финансово-правовые отношения, возникающие в процессе предоставления государственных и муниципальных гарантий в России и за рубежом.
Предметом диссертационного исследования являются нормы финансового права, регулирующие отношения, возникающие в процессе предоставления государственных и муниципальных гарантий в России и за рубежом.
Степень научной разработанности темы. Источниками при написании диссертации стали труды российских и зарубежных дореволюционных ученых И. Горлова, Р. Иеринга, М.Ф. Орлова,
Д. Рикардо, А. Смита, а также современных ученых К.С. Бельского, М.М. Бирюкова, О.А. Борзуновой, И.В. Грачевой, С.Б. Жилиной, С.В. Запольского, С.Ю. Кашкина, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, В.Д. Мазаева, Е.В. Покачаловой, Е. Руськовски, С.А. Саперова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Л.М. Энтина и других.
В целях проведения сравнительного анализа изучены труды ученых-цивилистовМ.И. Брагинского, В.В Витрянского, Б.М. Гонгало, О.С. Иоффе, И.А. Покровского, Е.А. Суханова.
В настоящей диссертации были использованы научные публикации и работы Л.В. Андреевой, А.З. Арсланбековой, С.Е. Батырова, В.Н. Васина,Д.А. Гаврина, О.М. Гейхмана, М.Ф. Ивлиевой, В.И. Казанцева, А.В. Кряжкова, Е.О. Пазыны, О.М. Саитовой, Ю.Л. Смирниковой, В.В. Стрельникова, О. Струнской, Ю.А. Тихомировой, А.С. Феофилактова, И.В. Хаменушко и других.
Цели диссертационного исследования. Рассмотрение особенностей государственной и муниципальной гарантии как финансово-правовой категории; изучение правового регулирования государственных и муниципальных гарантий в нашей стране и за ее пределами на основе анализа российского и зарубежного массива правовых актов о государственных и муниципальных гарантиях; раскрытие правовой сущности публичной гарантии не только как элемента публичного долга, но как основной составляющей института государственных и муниципальных расходов; выявление основных проблем, возникающих в процессе применения инструмента государственных и муниципальных гарантий на практике; а также выработка рекомендаций, направленных на совершенствование, главным образом, Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Задачи диссертационного исследования. Для достижения целей диссертационного поставлены следующие задачи:
выработка основных концептуальных подходов, понятийного аппарата, позволяющих четко определить место и роль государственных и муниципальных гарантий среди институтов и субинститутов финансового права, их правовую и экономическую специфику, параллельно уточняя их место в системе правовых и экономических понятий и категорий, в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в том числе в системе публичного и частного права;
выявление соотношения публичного и частного интересов в отношениях по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий;
рассмотрение государственной и муниципальной гарантии не только как формы публичного долга, но как основной составляющей института государственных и муниципальных расходов;
изучение практики предоставления государственных гарантий в Евросоюзе, в том числе нормативной правовой базы, характерных проблем и тенденций развития этой сферы; определение места государственных гарантий в праве публичных финансов Евросоюза;
раскрытие сущности института «государственной помощи» и его значения в праве и экономике Евросоюза;
выявление основных правовых проблем, существующих в практике предоставления государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации;
рассмотрение особенностей и выявление пробелов в правовом регулировании государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации,
выработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования механизма предоставления государственных и муниципальных гарантий, а также ответственности за нарушение порядка их предоставления и использования.
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологической основой исследования является диалектический метод познания действительности и вытекающие из него частно-научные методы исследования: системный, функционального анализа, сравнительного правоведения, историко-логический и тому подобные.
При написании диссертации автор опирался не только на теоретические исследования в области финансового права, но и на данные о практических результатах предоставления государственных и муниципальных гарантий. Изучению также подвергались статистические данные, относящиеся к практике предоставления государствами гарантий.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законы, Указы, концепции, послания Президента Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных уровней органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок предоставления государственных гарантий и исполнения обязательств по ним, международно-правовые документы, правовые акты стран Евросоюза.
Практическую базу исследования составили постановления арбитражных судов Российской Федерации, решения Европейской Комиссии, материалы исследований агентства Standard&Poors, практика работы Министерства экономического развития Российской Федерации при предоставлении государственных гарантий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование сложной правовой сущности государственной и муниципальной гарантии, теоретических основ и сложившейся практики предоставления государственных гарантий в России и за рубежом. Автором изучена работа И.В. Грачевой, посвященная исследованию финансово-правового аспекта государственной гарантии. Акцент в ней сделан на вопросах, раскрывающих суть финансово-правового регулирования и финансово-правового статуса государственной гарантии, рассматриваются отличия государственной гарантии от схожих по форме гражданско-правовых институтов, даются предложения по совершенствованию законодательства, касающиеся порядка исполнения государственных гарантий. В настоящем исследовании автором впервые в науке финансового права дается анализ института публичной гарантии как одного из методов расходования средств публичных финансов в Российской Федерации, исследуется практика использования данного института в период финансового кризиса 2008 года как одного из видов софинансирования государством приоритетных и значимых отраслей экономики и, следовательно, предлагается рассматривать его как одно из направлений государственной финансовой поддержки. Институт государственной поддержки в форме государственных гарантий существует в европейском праве публичных финансов. На основании изучения эффективной практики предоставления государственной помощи в форме государственных гарантий в Евросоюзе автором предлагается ввести институт государственной помощи в форме публичных гарантий в российское финансовое право. Кроме того, в данной работе автором исследуются вопросы муниципальных гарантий; рассмотрены договоры о предоставлении государственных и муниципальных гарантий как правовая основа регламентации гарантий; обосновано неравное положение сторон публичного долгового обязательства по предоставлению гарантии не только и не столько тем, что государство в одностороннем порядке определяет права и обязанности участников отношений по предоставлению государственных гарантий, сколько характером интереса, целью, лежащей в основе отношения по предоставлению государственной или муниципальной гарантии. Автором высказываются предложения по усовершенствованию законодательства в сфере государственных и муниципальных гарантий, касающиеся определения понятия, порядка предоставления и ответственности за предоставление государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации.
В рамках проведенного исследования автором сделаны выводы, развивающие отдельные положения теории бюджетного права, и предложения, направленные на совершенствование механизма предоставления государственных гарантий в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:
-
публичная гарантия определяется как самостоятельный институт финансового права на основании выявленных особенностей: публичная гарантия является единственным видом публичного обязательства, который не связан с привлечением публичным образованием доходов и используется в качестве метода условного расходования средств соответствующего бюджета;
-
публичную гарантию необходимо рассматривать не только и не столько как форму публичного долга, но и как один из методов осуществления публичных расходов, когда государство софинансирует отдельные сегменты бизнеса, экономики в целях достижения гармоничного развития отдельных регионов, страны в целом. Финансово-правовые нормы, регулирующие предоставление публичных гарантий, не только включаются в институт публичного долга, но и формируют институт публичных расходов, один из методов их осуществления;
-
в основе публичной гарантии лежит публичная цель, определяющая верховенство публично-правового образования в отношении по предоставлению публичной гарантии и относящая данные отношения в предмет финансового права;
-
публичная гарантия – эффективный вид государственной помощи в странах Евросоюза, функционирующий на основе принципов, зафиксированных в наднациональном законодательстве Евросоюза;
-
на национальном уровне в странах Евросоюза регламентация порядка предоставления государственных гарантий осуществляется в Конституциях и принятых на их основе законах о публичных финансах, при этом институт государственных гарантий входит в состав права публичных финансов;
-
предлагается закрепить публичную гарантию не только как форму публичного долга, но и как метод осуществления государственных и муниципальных расходов и установить конкурсную основу предоставления публичных гарантий. Нормы о различных видах софинансирования государством значимых сегментов экономики, бизнеса предлагается объединить в институт государственной помощи и закрепить его в Бюджетном кодексе Российской Федерации в разделе «Расходы бюджетов».
Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе преподавания финансового права, а также в спецкурсах по бюджетному праву, при подготовке учебно-методических рекомендаций, учебников и пособий по курсам «Финансовое право России», «Финансовое право зарубежных стран». Теоретические положения диссертации могут быть положены в основу дальнейших исследований вопросов предоставления государственных и муниципальных гарантий в России и за рубежом.
Многие теоретические положения, а также научно-практические рекомендации могут быть учтены в процессе совершенствования бюджетного законодательства, законодательства об административных правонарушениях в бюджетной сфере, а также реализованы при разработке подзаконных актов Правительством Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре финансового права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
Ряд диссертационных положений был опубликован в печати, а также использовался автором при проведении семинарских занятий по курсу финансового права.
Структура диссертационного исследования обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения.
Место государственных (муниципальных) гарантий в системе российского финансового права
Регулирование отношений, возникающих в сфере предоставления государственных и муниципальных гарантий, относится к одной из сложных И важнейших проблем как финансового, так и смежных отраслей права. Сама категория публичной гарантии (наравне с категориями публичного долга, публичного кредита) выступает как явление многофункциональное, функционирование которой порождает целый ряд отношений, регулируемых различными отраслями права, в том числе финансовым, гражданским, конституционным, административным, международным. Тот факт, что нормы, образующие институты финансового законодательства, разобщены в различных федеральных кодексах, порождает научные споры по поводу правовой природы названных категорий и дает благодатную почву для возникновения все новых аргументов в пользу их публично-правовой либо частно-правовой природы.
Сам по себе бюджетно-правовой субинститут гарантии соединяет в себе начала гражданско-правового института поручительства -традиционного, ведущего свое начало с римского частного права способа обеспечения исполнения обязательств. Суть этого способа обеспечения исполнения обязательства остается неизменной: третье лицо (поручитель) берет на себя обязательство перед кредитором нести ответственность за должника в случае неисполнения последним его обязательства перед кредитором30.
В советский период развития российского гражданского права поручительство как способ обеспечения исполнения обязательств утратило свое значение, на что неоднократно обращалось внимание в юридической литературе \. Вместе с тем гражданско-правовой институт поручительства был сохранен, но наряду с ним для практического использования в
30 Существуют и другие мнения на этот счет. См., например: Гаврин Д.А. Гарантия как способ обеспечения обязательств. Дис. канд. юрид. наук, Екатеринбург, 2007. Ученый прослеживает эволюцию гарантии как способа обеспечения обязательств от личной гарантии (adpromissio), существовавшей в римском частном праве, до современной гарантии, применяемой в качестве способа обеспечения обязательств. В диссертационном исследовании впервые происхождение гарантии связывается с существовавшим в римском частном праве основным вербальным контрактом, именуемым стипуляцией. Именно стипуляция допускала присоединение к кредитору или должнику других лиц в качестве самостоятельных кредиторов и должников либо в качестве добавочных (акцессорных). хозяйственном обороте предусматривалось применение гарантии, приспособленной к плановой централизованной экономике. В советской гражданско-правовой доктрине гарантия определялась как «предусмотренное законом или договором обязательство, в силу которого вышестоящий орган (как правило) организации-должника отвечает перед организациями-кредиторами полностью или в части за ненадлежащее исполнение должником обязательства». Гражданский кодекс 1964 г. установил, что гарантия является самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств между социалистическими организациями .
Гарантия как особый способ обеспечения денежных обязательств между социалистическими организациями просуществовала до 3 августа 1992 года, когда на территории Российской Федерации были введены в действие Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик33. Вплоть до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации большинство ученых относили правовой институт государственной гарантии к гражданско-правовому, сравнивая его с поручительством.
После введения в действие Бюджетного кодекса и заимствования публичным правом некоторых частно-правовых конструкций возник вопрос о правовой природе государственных и муниципальных гарантий и, соответственно, о концептуальном подходе к регулированию бюджетного субинститута публичной гарантии.
В соответствии с пунктом 1 статьи 115 Бюджетного кодекса основные задачи государственной или муниципальной гарантии сводятся к необходимости обеспечивать надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром по основному обязательству, а также возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Иными словами, публично-правовые образования, выступая в роли гаранта, самим фактом своего участия формируют необходимые условия для своевременного и полного исполнения принципалами своих обязательств перед бенефициарами посредством стимулирования исполнительности первых и создания таким образом дополнительных гарантий для вторых. В этих целях государственные и муниципальные гарантии могут предоставляться как для обеспечения уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем. В отличие от схожих гражданско-правовых институтов поручительства и банковской гарантии, выдаваемой гарантом сугубо в коммерческих целях34, государственная и муниципальная гарантия предоставляется в добросовестных публичных целях, определяемых общим интересом. Более того. Гражданскому кодексу Российской Федерации35 известна лишь банковская гарантия. При этом в соответствии со статьей 368 Гражданского кодекса гарантом может выступать банк, иное кредитное учреждение или страховая организация. Другой особенностью банковской гарантии является ее независимость от основного обязательства, даже если в гарантии содержится ссылка на это обязательство (статья 370 Гражданского кодекса). В соответствии со статьей 374 Гражданского кодекса кредитор по основному обязательству (бенефициар) направляет письменное требование гаранту с приложением документов, указанных в гарантии, а также с указанием, в чем именно состоит нарушение обязательства принципалом. Таким образом, ответственность гаранта в соответствии с Гражданским кодексом носит субсидиарный характер. Для договора поручительства Гражданский кодекс предусматривает солидарную ответственность должника и поручителя, если стороны не предусмотрят иное.
Финансово-правовая природа публичной гарантии
Ярким примером таких конституций является Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 г., которая содержит раздел X под названием «Публичные финансы». В разделе регулируются основные способы собирания и расходования финансовых средств для публичных целей, определяющие вопросы установления монополий, обложения налогами, иными публичными сборами, определения субъектов, объектов налогообложения и налоговых ставок, а также принципов предоставления льгот и аннулирования недоимок, определения категорий субъектов, освобожденных от налогов, государственных заимствований, предоставления государственных гарантий, бюджетного процесса, а также содержится попытка законодателя установить барьер для получения государством займов и предоставления гарантий в зависимости от стоимости годового валового национального продукта87.
Вхождение бюджетного права в состав права публичных финансов повлияло на структуру финансового права государств - членов ЕС в целом.
Право публичных финансов - это совокупность норм, не только устанавливающих структуру бюджетной системы государства, перечень бюджетных доходов и расходов и порядок их распределения, а также регулирующих бюджетный процесс, но полностью регламентирующих и организующих публичные финансы. С точки зрения Организации по экономическому сотрудничеству и развитию публичные финансы - это государственные финансы и все, что с ними связано, то есть те сферы, в которых задействованы государственные финансы, например, бюджетная и налоговая политика, бюджетный федерализм, налогообложение, государственные доходы и расходы88. По выражению П.М. Годме, публичные финансы - это «средства осуществления так называемого общего интереса» . Под общим интересом здесь понимается совокупность групповых, государственных и общественных интересов. При этом от направленности общего интереса полностью зависит социально-экономическая и политическая стабильность в государстве, возможность нормального функционирования всех без исключения общественных и государственных институтов. То особое значение, которое публичные финансы имеют для обеспечения нормального функционирования государственных и общественных институтов, предполагает необходимость регулирования данного вопроса на конституционном уровне. Неслучайно в конституциях многих стран (Польши, Швеции, Германии, Бельгии и др.) вопросы публичных финансов выделяются в самостоятельный раздел. Следовательно, публичные финансы нацелены на защиту общего интереса, этим они отличаются от частных финансов90.
Таким образом, основной предпосылкой преобразования бюджетного права в право публичных финансов является конституционное закрепление понятия «публичные финансы» либо «сектор публичных финансов» в странах Европы. Профессор Университета в Белостоке (Польша) Е. Руськовски показывает эволюцию дефиниции «сектор публичных финансов» в польском законодательстве и указывает как на неотъемлемый характер категории «сектор публичных финансов» для системы финансового права, так и на широкое распространение понятия в дoктpине. Впервые оно появилось в статье 5 Закона о публичных финансах Республики Польша от 26 ноября 1998 г. В части 1 указанной статьи закреплялось, что к сектору публичных финансов относятся: органы публичной власти и подведомственные им организации; государственные юридические лица и другие государственные организации, не входящие в Национальный судебный реестр, деятельность которых финансируется из публичных средств полностью или частично, за исключением государственных предприятий, государственных банков, коммерческих обществ. Это положение сейчас имеет только историческое значение и указывает на точку, с которой началось совершенствование понятия «сектор публичных финансов» в Польше. В целях приведения законодательного регулирования понятия в соответствие с требованиями Евросоюза 27 августа 2009 г. в Польше был принят новый Закон о публичных финансах, большинство положений которого действует с 1 января 2010 г. 92. Согласно статье 9 указанного закона сектор публичных финансов Польши образуют органы публичной власти, в том числе органы правительственной администрации, органы государственного контроля, правоохранительные органы, суды и трибуналы; муниципальные образования и их союзы; бюджетные единицы; муниципальные бюджетные учреждения; исполнительные агентства; организации бюджетного хозяйства; государственные целевые фонды; Учреждение социального страхования и управляемые им фонды; Касса сельскохозяйственного социального страхования и фонды, управляемые Президентом
Национальное регулирование отношений по предоставлению государственных гарантий в странах Европейского Союза
На практике идею создания системы уполномоченных банков выдвинуло Министерство финансов Российской Федерации в целях переложения на них функций по наблюдению за финансовым состоянием сотен банков, обслуживающих предприятия, которым выделялись государственные ресурсы. В данном случае речь шла о размещении централизованных инвестиционных ресурсов, оказании государственной помощи предприятиям. В результате в июле 1994 г. правительственная комиссия по вопросам кредитной политики утвердила список уполномоченных банков, которые несли ответственность перед Министерством финансов за целевое и эффективное использование выделенных средств130.
Аналогичная схема используется при предоставлении и исполнении государственных гарантий Российской Федерации. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1017 «О порядке предоставления в 2010 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов» Внешэкономбанку поручено выполнять в 2010 году функции агента Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами. отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов, по вопросам ведения аналитического учета этих государственных гарантий Российской Федерации, обязательств указанных юридических лиц, иных лиц в связи с предоставлением и исполнением таких государственных гарантий Российской Федерации, а также по вопросам взыскания задолженности указанных лиц.
Таким образом, в настоящее время Внешэкономбанк является уполномоченным агентом Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации132.
Кроме того, как уже отмечалось, Внешэкономбанку предоставляются государственные гарантии Российской Федерации в обеспечение исполнения обязательств принципалов - юридических лиц, зарегистрированных и осуществляющих свою основную уставную деятельность на территории Чеченской Республики, по возвратам до 100 % суммы кредита (основного долга) по кредитам, предоставленным принципалам на срок до 10 лет (со сроком погашения основного долга не ранее 1 января 2011 г.) на реализацию инвестиционных проектов на территории Чеченской Республики, закрепленные в Программе государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов, утвержденной Законом о бюджете на 2010 год и плановый период.
Из приведенных примеров видно, что государство делегирует полномочия по предоставлению и исполнению государственных гарантий государственной корпорации «Внешэкономбанк». Думается, что первопричиной делегирования полномочий по предоставлению государственных и муниципальных гарантий банку-агенту является способность специалистов банка, обладающих необходимыми познаниями в данной области, проверить и оценить финансовое состояние принципала, а также вести аналитический учет обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных или муниципальных гарантий.
С одной стороны, данное делегирование полномочий ведет к тому, что у публичной (в данном случае - государственной) гарантии появляются черты банковской гарантии, так как согласно Федеральному закону от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»133 Внешэкономбанк - это прежде всего банк, несмотря на то что он вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению основных целей его функционирования, а именно: обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной указанным Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. С другой стороны, уполномоченный банк начинает выполнять неспецифические для него публичные функции. Названные следствия приводят к усложнению системы предоставления публичных гарантий, к появлению в и без того многоступенчатой цепочке органов, принимающих решение о предоставлении публичной гарантии, еще одного звена, причем выведенного за рамки исполнительной власти.
Проблемы целевого использования средств, привлеченных принципалом под публичные гарантии
Бюджетный кодекс необходимо дополнить нормой о том, что публичные гарантии должны предоставляться на основе конкурса.
По словам М.И. Брагинского, «конкурс представляет собой многоотраслевую модель. Имеется в виду возможность ее использования с учетом определенных особенностей и за пределами гражданского права» . То есть речь идет о финансово-правовом конкурсе.
Отраслевая принадлежность самого предмета отношений, которые складываются между тем, кто проводит конкурс, и его участниками, является критерием отграничения конкурсов в частном праве от конкурсов, регулируемых публичным правом. Это относится к конкурсам, в которых соответствующие отношения строятся на началах власти и подчинения, в частности к конкурсам на предоставление публичных гарантий. М.И. Брагинский объясняет интерес к модели конкурса в данных случаях, в частности, тем, что сохраняется возможность использовать все тот же присущий конкурсу как таковому непременный признак - состязательность в том смысле, что какой бы характер ни носили отношения между теми, кто проводит конкурс, и участниками, и те и другие выступают в конкурсных отношениях на началах равенства. Думается, что признак состязательности применительно к конкурсам, в которых отношения строятся на началах власти и подчинения, характерен только для участников конкурса. Именно этим конкурс полезен - он стимулирует, с помощью него возможно сформировать конкурентную, состязательную среду, всесторонне оценить ситуацию и выбрать наилучшие условия (предложения и тому подобное) для достижения поставленной цели.
Представляется верным, что в Бюджетном кодексе будет установлено, что порядок и условия проведения конкурса на предоставление государственных и муниципальных гарантий будут устанавливаться Правительством Российской Федерации. Данный порядок должен содержать следующее: организатором конкурса должно быть соответствующее заинтересованное ведомство (федеральное, региональное, муниципальное); механизм формирования комиссий по предоставлению публичных гарантий с обязательным включением в состав комиссии специалистов, обладающих специальными познаниями; критерии для потенциальных принципалов для участия в конкурсе по предоставлению публичных гарантий; общие принципы конкурсного отбора принципалов, такие как публичность, создание равных условий для всех принципалов - участников конкурса; неизменность установленных требований, объективность оценки ; специальные принципы конкурсного отбора принципалов. Полагаем важным остановиться на критериях для потенциальных принципалов для участия в конкурсе по предоставлению публичных гарантий и специальных принципах конкурсного отбора принципалов.
Если говорить о критериях, на основании которых проходит отбор потенциальных принципалов для участия в конкурсе по предоставлению публичных гарантий, прежде всего в Бюджетном кодексе стоит установить те категории лиц, те факторы, которые дают лицу право получения государственной помощи в форме государственной или муниципальной гарантии. Возможный перечень таких категорий лиц и соответствующих факторов приведен ниже:
На основании принципов конкурсного отбора поставщиков при размещении заказов для государственных нужд. См.: Андреева Л.В. Соверщенствование законодательства о конкурсном заключении государственных контрактов // Хозяйство и право. 2001, № 8. 1) предприятия, юридические лица, осуществляющие свою деятельность в районах, пострадавших от стихийных бедствий или каких-либо других чрезвычайных ситуаций; 2) предприятия, юридические лица, осуществляющие свою деятельность в районах, в которых сохраняется аномально низкий уровень жизни, а также безработица; 3) предприятия, юридические лица, осуществляющие те виды экономической деятельности, которые могут положительно повлиять на экономическое развитие данного региона. Федерации в целом; 4) для развития культуры и сохранения национального наследия; 5) в иных случаях, когда предоставление публичной гарантии обусловлено общим экономическим или общественным интересом, которые могут быть определены решением Правительства Российской Федерации.
Кроме того, на этапе отбора участников конкурса по предоставлению публичной гарантии Комиссия по предоставлению публичных гарантий обязана провести анализ финансового состояния каждого участника конкурса. По общему принципу оно должно быть устойчивым. Однако Комиссия должна также оценить «перспективное» финансовое состояние участника при условии особой важности его деятельности для развития экономики, бизнеса определенного региона, страны в целом, создания рабочих мест и тому подобное.
